Der Konvent zur Zukunft Europas -Eine erste Analyse-

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Grundlagen und Aufgaben
2.1. Die offene Debatte über die Zukunft der EU
2.2. Die Erklärung von Laeken -Beginn der strukturierten Debatte-

3. Struktur des Konvents
3.1. Zusammensetzung/Gliederung
3.2. Arbeitsmethoden
3.3. Rahmenbedingungen

4. Perspektiven
4.1. Bedingungen, die zur Übernahme der Ergebnisse des Konvents führen können
4.1.1. Der Konvent als Verkörperung des Föderalismus
4.1.2. Die Regierungskonferenz als Verkörperung des Intergouvernementalismus (IG)
4.1.3. Folgen dieser Konstellation
4.2. Bedingungen der Möglichkeit eines erfolgreichen Abschlusses

5. Skizzierung der bisherigen Debatte

6. Literatur- und Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

Der Europäische Rat hat auf seinem Treffen im belgischen Laeken eine Erklärung zur Zukunft der EU abgegeben.^[1] Dort wurde ein Konvent zur Zukunft der EU ins Leben gerufen, der sich am 28. Februar 2002 zum ersten Mal versammelte und von dort an mindestens für die Dauer eines Jahres verschiedene Fragen, die Entwicklung der EU betreffend, behandeln soll. Damit bereitet dieser Konvent die Regierungskonferenz im Jahr 2004 maßgeblich mit vor.

Aufgabe der vorliegenden Arbeit soll es nun sein, die zentralen Bedingungen und Prozesse zu analysieren, die zu seiner Konstituierung führten. Daran anknüpfend werden seine Aufgaben im Hinblick auf mögliche Ergebnisse untersucht. Anschließend sollen Perspektiven eines möglichen Ergebnisses und seiner Wirkung aufgezeigt werden. Am Ende wird der bisherige Verlauf der Debatte grob skizziert.

Für eine gehaltvolle wissenschaftliche Analyse fehlt natürlich der dazu nötige zeitliche Abstand zum Untersuchungsgegenstand, der es erst erlaubt, den Gegenstand ganzheitlich zu überblicken, in größere Verläufe einzuordnen und seine Wirkung zu verstehen, was auch der Grund sein mag, warum zu diesem Thema bis jetzt nur sehr wenig wissenschaftliche Literatur vorhanden und diese nicht besonders umfangreich ist. Besonders bei der bisherigen Debatte ist aufgrund der Quellenlage keine sinnvolle Analyse möglich. In diesem Sinne versteht sich diese Arbeit als „erste Analyse“, die den Fokus auf das legt, was schon konstituiert ist (Entstehung, Mandat und teilweise Struktur) und nicht auf das, was erst im Prozess der Entwicklung (Debatte, Ergebnisse) begriffen ist. Jede Fokussierung auf den zweiten Aspekt wäre, durch das Eingebundensein der Wissenschaft in die Gesellschaft, eher politischer denn wissenschaftlicher Natur.^[2] Somit ist der Abschnitt über die Perspektiven der originär politikwissenschaftliche Ansatz, denn dieser bewegt sich in genau diesem Spannungsfeld, wobei ich versucht habe dennoch eher wissenschaftlich nüchtern zu arbeiten, was in vielen Beiträgen bis jetzt nicht der Fall ist.^[3]

2. Grundlagen und Aufgaben

2.1. Die offene Debatte über die Zukunft der EU

Schon der Vertrag von Nizza enthält gegen Ende eine „Erklärung zur Zukunft der Union“.^[4] Zuerst findet sich dort die Erklärung, dass sich die Regierungskonferenz einig darüber ist, dass der Vertrag von Nizza die Union auf die Aufnahme der osteuropäischen Beitrittskandidaten hinreichend vorbereitet hat, wenn er in allen Mitgliedstaaten ratifiziert wird und damit in Kraft tritt. Sodann äußert die Konferenz den Wunsch, dass es nun einer „(...) eingehenderen und breiter angelegten Diskussion über die Zukunft der Europäischen Union (...)“^[5] bedarf. Diese Debatte soll Teil der Vorarbeit für eine weitere Regierungskonferenz im Jahr 2004 sein. Wobei die Diskussion einen offenen Teil bis Dezember 2001 haben wird, dann aber strukturierter fortgeführt werden soll.^[6] Offener Teil bedeutet hier, dass die Debatte institutionell ungebunden geführt werden kann. Es wird gewünscht, dass jeder Interessierte seine Vorstellungen äußert, ohne dabei ein spezielles Forum benutzen oder bestimmte Fragen beantworten zu müssen. Erst der Europäische Rat in Laeken legt dann im Dezember 2001 die Modalitäten für die sich anschließende strukturierte Debatte fest. Damit soll aber der offene Teil nicht für beendet erklärt werden.

Im Kern der Debatte soll es um folgende vier Fragen gehen, die auch als die „left-overs“^[7] von Nizza bezeichnet werden können:

1. Wie ist eine dem Subsidiaritätsprinzip gemäße Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der EU und den Mitgliedstaaten zu gewährleisten?
2. Welchen Status erhält die Grundrechtecharta der EU?
3. Wie können die Verträge ohne inhaltliche Änderungen „klarer und verständlicher“ gemacht werden?
4. Welche Rolle sollen die nationalen Parlamente in der EU spielen?^[8]

Schon an dieser Stelle lässt sich Kontinuität aber auch Neuerung entdecken. Das im Abschlussdokument einer Regierungskonferenz, schon die nächste Regierungskonferenz und ihr ungefährer Zeitpunkt beschlossen wird, findet sich schon in dem Vertrag von Maastricht^[9] und dem Vertrag von Amsterdam.^[10]

Auch die Inhalte die in der jeweils folgenden Regierungskonferenz behandelt werden sollen, entstammen teilweise noch dem Vertrag von Maastricht. Denn auch dort heißt es, dass die Union mit der nächsten Regierungskonferenz bürgernäher und demokratischer gestaltet werden müsse, um damit ein wahrgenommenes Legitimationsdefizit auszugleichen. Zugleich wurde auch der Auftrag erteilt, die Institutionen der EU effizienter im Sinne besserer Aufgabenerfüllung zu gestalten.^[11]

Obwohl die Union gerade mit dem Anspruch gegründet wurde, in ihrer Entwicklung ergebnisoffen zu sein, d.h. es gibt keine vertragliche Festlegung eines Endziels des Integrationsprozesses gibt, so wurde dieser „schrittweise Prozess des Auf- und Ausbaus“^[12] der Integration doch auch immer wieder begleitet von Gedanken und Konzepten zur sogenannten „finalité politique“^[13], des Endziels des Integrationsprozesses. Und so lässt sich dieser Artikel 23 des Vertrags von Nizza dahingehend deuten, dass die geforderte Debatte zu einer konzeptionellen Gestaltung der EU führen soll, die nicht hauptsächlich von tagespolitischen Integrationsentscheidungen und „spill-over“ Effekten, (d.h. dass ein integrierter Bereich sachnotwendig die Integration eines weiteren Bereiches fordert) sondern vom Willen zur bewussten Integration bestimmt wird. Diese Sichtweise wird durch die Abschlusserklärung des Gipfels von Laeken noch verstärkt, wie weiter unten noch ausgeführt werden wird. Insofern ist dies ein Aspekt von Kontinuität, denn die Regierungskonferenz von 1969 z.B. stand unter der Formel „Vollendung, Vertiefung und Erweiterung“.^[14]

Und ein vierter Kontinuitätsaspekt lässt sich darin finden, dass eine dazu bestimmte Personengruppe oder ein dazu bestimmtes Gremium die nächste Konferenz vorbereiten soll.

Genau hier ist aber auch eine Neuerung gegenüber der bisherigen Vorgehensweise zu erkennen. Während die bisherigen Vorbereitungsgruppen entweder aus hohen Beamten der Mitgliedstaaten oder aus einem kleinen Kreis von akademischen oder politischen Experten bestellt wurden^[15], so ist mit der „breit angelegten Debatte“ und mehr noch dem Konvent ein Schritt in Richtung Transparenz und Bürgernähe der politischen Entscheidungen innerhalb der EU beschritten worden. Denn die Tagungen des Konvents sind öffentlich.^[16] Die Bürger der EU haben dadurch die Chance erhalten, die Vorbereitungen zu der Regierungskonferenz mitzuverfolgen und damit die Entscheidungsprozesse, welche die Agenda einer Regierungskonferenz bestimmen, besser nachvollziehen zu können. Die Verhandlungen der Regierungskonferenz bleiben aber weiterhin nicht öffentlich. Doch finden Verhandlungen über Themen, bei denen Interessen stark berührt werden, meist nicht öffentlich statt, um wenigstens den direkten Druck der Öffentlichkeit von den Verhandlungspartnern zu nehmen und damit Kompromisse zu erleichtern. Im Konvent werden aber nicht die rechtlich bindenden Verträge beschlossen^[17], sondern Ecksteine^[18] für die Verhandlungen der Regierungskonferenz vorgeschlagen.

2.2. Die Erklärung von Laeken –Beginn der strukturierten Debatte-

Die Modalitäten für die strukturierte Debatte wurden dann, wie im Vertrag von Nizza vorgesehen^[19], auf der Tagung des Europäischen Rates in Laeken festgelegt. Wie schon erwähnt, wurde der Konvent als „(...) geeignete Initiative[...] für die [strukturierte] Fortsetzung (...)“^[20] der Debatte über die Zukunft der Union gewählt. Als zwei Hauptgründe für das Konventsmodell kann einerseits die Unzulänglichkeit der bisherigen Methoden der Vorbereitung und andererseits der bei seiner Aufgabe erfolgreiche Konvent für die Erarbeitung der Grundrechtecharta als Vorbild angesehen werden.^[21]

Obwohl die vier Fragen, die im Vertrag von Nizza als wesentlich betrachtet wurden, schon ein weites Feld für die Diskussion eröffneten, ging schon die öffentliche Debatte in den einzelnen Ländern über diese Fragen hinaus,^[22] wobei manche Vorschläge auch den Beginn einer Konstitutionalisierung der EU wünschten.^[23] Hinzu kam noch, dass die Ergebnisse von Nizza in der Union überwiegend als unzureichend für die bevorstehende Osterweiterung angesehen wurden und damit auch die institutionelle Reform der EU wieder auf die politische Agenda gehoben wurde.^[24] Das Ergebnis der Regierungskonferenz von Laeken ist daher ein „(...) inhaltlich praktisch allumfassendes Mandat zu fast allen Fragen der gegenwärtigen Reformdebatte (...)“^[25] für den Konvent.

Es soll nun im weiteren die Erklärung von Laeken daraufhin analysiert werden, welches Mandat genau und welche Befugnisse sie dem Konvent erteilt.

Die Erklärung beginnt mit politischer Rhetorik in der kurz die gegenwärtige Situation der Union skizziert wird. Dort heißt es, dass die EU ein Erfolg ist, der Frieden und Wohlstand in EU-Europa gesichert hat. Durch die bevorstehende Erweiterung kann nun die Teilung Europas überwunden werden. Und hier wird festgehalten, dass diese erweiterte Union nach einem neuen Konzept gestaltet werden muss, nach einem anderen als dem, mit dem sie gegründet wurde. Damit wird, zumindest rhetorisch, die oben erwähnte Methode der schrittweisen Integration, die „Methode-Monet“^[26], abgelehnt.

Danach wird festgestellt, dass die Bürger von den Organen der EU mehr Transparenz, Effizienz und demokratische Kontrolle über sie verlangen und überdies meinen, dass die Organe der EU zuviel Kompetenzen besitzen, die besser bei den Mitgliedstaaten oder den Regionen verblieben wären.

Daran anschließend wird die Rolle Europas in „(...) einer globalisierten, aber zugleich auch stark zersplitterten Welt[ordnung] (...)“^[27], die durch vielfältigste Gefahren, wie das Beispiel des 11. Septembers gezeigt hat, bedroht ist, skizziert. Es wird die Frage gestellt, ob Europa nicht eine führende Rolle als Vorbild und Ordnungsmacht übernehmen soll, gestützt auf die Vorstellungen von unveräußerlichen Menschenrechten und rechtstaatlicher Demokratie. Wobei diese Rolle auch dazu dienen soll, die Globalisierung zu gestalten und ihre Vorteile allen zukommen zu lassen. Bemerkenswert daran ist, dass in diesem letzten Punkt behauptet wird, der Bürger teile diese Vorstellungen von der Rolle Europas in der Welt, dass aber gerade dieser Komplex in keiner Form in die konkreten Fragen die dem Konvent gestellt werden, einfließt. Dies ist umso verwunderlicher, als dass gerade dieser Konvent größere Bürgernähe herstellen soll.^[28]

Es werden dann noch einmal die Fragen danach gestellt, wie dem Bürger Europa näher zu bringen ist, wie der politische Raum der EU zu strukturieren ist und wie die geforderte Rolle der EU in der Welt erreicht werden kann.

Am Ende dieses Fragenabschnittes steht die Erklärung, dass sich der einberufene Konvent „(...) im Lichte (...) [dieser] Ausführungen (...) um verschiedene mögliche Antworten (...)“^[29] auf diese Fragen bemühen soll. Es ist explizit nicht die Rede davon, dass der Konvent diese Fragen beantworten soll. Nun könnte man dies als schlichtweg rhetorisch und nebensächlich betrachten. Doch die umständliche Ausdrucksweise zeigt an, dass die Beantwortung der Fragen die Aufgabe der Regierungskonferenz 2004 ist. Diese Erklärung wurde „(...) bereits im Vorfeld mit allen europäischen Regierungen abgestimmt (...)“^[30] und spiegelt in ihren Fragen bereits „(...) eine pluralistische Vielzahl von Positionen (...)“^[31] „(...) wobei etwaige Vorbehalte gegen einzelne Punkte durch die Form der Fragestellung überwunden wurden (...)“.^[32] Wenn also, um das Mandat des Konvents möglichst umfassend zu gestalten, die Form des Fragenkatalogs gewählt wurde, um damit eine konkrete Agenda zu vermeiden, die wohl durch die „(...) deep differences between the Member States that do not have the same conception of a united Europe (...)“^[33] nicht oder nur in Minimalfassung zustande gekommen wäre, so kann man annehmen, dass auch diese Formulierung von der belgischen Ratspräsidentschaft verhandlungstaktisch genau gewählt werden musste und diese eben erwähnte Auffassung zum Ausdruck bringen soll. Nämlich, dass sich die Staaten als „Herren der Verträge“^[34] das Heft des Handelns nicht aus der Hand nehmen lassen. Dafür spricht auch schon die Erklärung von Nizza und als letztes Beispiel die weitere Formulierung, die den vorbereitenden Charakter des Konvents verdeutlicht. Sie steht gegen Ende der Erklärung zur Zukunft der Union, wo es heißt, dass das Abschlussdokument des Konvents mit den „(...) Ergebnissen der Debatten in den einzelnen Staaten (...)“^[35] zusammen „(...) als Ausgangspunkt für die Arbeiten der künftigen Regierungskonferenz, die die endgültigen Beschlüsse fasst (...) [eigene Hervorhebung]“^[36] dienen soll. Man sieht, dass in jeder Formulierung zum Mandat des Konvents sein vorbereitender Charakter betont wird.

Die konkreten Fragen als Arbeitsaufgaben für den Konvent sind nun in vier Abschnitte zu unterteilen. Der erste Abschnitt befasst sich mit dem Komplex der Kompetenzverteilung. Dort wird ausdrücklich erwähnt, dass die Union zur Bewältigung der oben erwähnten Herausforderungen, möglicherweise Kompetenzen an die Mitgliedstaaten zurückgeben muss, vielleicht aber auch neue oder erweiterte Kompetenzen von den Mitgliedstaaten zugewiesen bekommt. In diesem Sinne soll der Konvent über eine Neuzuordnung von Kompetenzen nachdenken, eine Frage die im Kern Machtverteilung bedeutet und damit a priori konfliktbeladen ist.^[37] Auch soll, wahrscheinlich auf Wunsch der deutschen Regierung, über die Möglichkeit eines Kompetenzkatalogs nachgedacht werden. Dies steckt in den Formulierungen über die Fragen, wie denn eine „(...) schleichende[..] Ausuferung der Zuständigkeiten der Union (...)“^[38] einerseits verhindert, aber andererseits eine Anpassung der Union an neue Herausforderungen nicht unmöglich gemacht werden soll. Weitere Fragen ergeben sich aus der Forderung, die Zuständigkeitsverteilung transparenter zu gestalten. Auch wenn es sich um Fragen handelt, so sind sie oft so gestellt, dass ein gewisser Tenor zu erkennen ist. Die Mitgliedstaaten lassen erkennen, dass sie einer eigenständigen Kompetenzaneignung der Union entgegentreten wollen und auch gewisse Kompetenzen gern rückverlagert sehen würden. Welche Bereiche dies sind, wird nicht erwähnt, hingegen die Bereiche, in denen stärker gemeinschaftlich gehandelt werden soll (ESVP, GASP, Wirtschaftspolitik) und in denen es geprüft werden soll (Justiz, Inneres, soziale Integration, Umwelt, Gesundheit, Lebensmittelsicherheit). Ob dies einen Umkehrschluss zulässt, werden wohl die verlaufenden Monate und die Regierungskonferenz 2004 zeigen.^[39]

Der zweite Abschnitt beschäftigt sich mit den Möglichkeiten einer Vereinfachung der Instrumente der Union. Die Frage ist vor allem, ob nicht die Anzahl der Instrumente verringert werden kann und in welchen Bereichen welche Instrumente Anwendung finden sollen. Obwohl manche Autoren auch hier eine Tendenz zur Stärkung der Mitgliedstaaten sehen wollen^[40], sind die Fragen hier durchweg offen formuliert und weisen in keine Richtung.^[41]

[...]

^[1] Vgl. insg. Erklärung von Laeken.

^[2] Vgl. Giddens, Anthony, Die Konstitution der Gesellschaft, Frankfurt a. M. 1992, insb. Kap.6, S. 405ff.

^[3] Vgl. insb. Deubner, Maurer, Der EU-Konvent sowie Neuss, Beate, Die Krise als Durchbruch, und Wessels, Wolfgang, Der Konvent (hier besonders der letzte Abschnitt).

^[4] Vertrag von Nizza, Art. 23.

^[5] Vertrag von Nizza, Art. 23 Abs. 3, S. 85.

^[6] Vgl. Philippart, Eric, The Convention, S. 1.

^[7] In Anlehnung an die „left overs“ von Amsterdam, deren Klärung an die Regierungskonferenz von Nizza verwiesen wurde.

^[8] Vgl. insg. Vertrag von Nizza, Art. 23 Abs. 5, S.85f.

^[9] Vgl. Hrebek, Rudolf, Europäische Union, in: Wichard, Woyke, Handwörterbuch, S. 96.

^[10] Vgl. Weidenfeld, Werner, Europäische Einigung im historischen Überblick, in: Weidenfeld, Wessels, Europa von A-Z, S. 44.

^[11] Vgl. Hrebek, Rudolf, Europäische Union, in: Wichard, Woyke, Handwörterbuch, S. 96.

^[12] Wessels, Wolfgang, Der Konvent, S. 83.

^[13] Neuss, Beate, Die Krise als Durchbruch, S. 9.

^[14] Wessels, Wolfgang, Der Konvent, S. 83.

^[15] Vgl. ebd., S. 85. Dies wurde auch für die Regierungskonferenz 2004 erwogen, aber dann zugunsten des Konvents entschieden. Vgl. dazu Göler, Daniel, Der Gipfel von Laeken, S. 99.

^[16] Vgl. Neuss, Beate, Die Krise als Durchbruch, S. 10.

^[17] Vgl. Erklärung von Laeken, S.129, bes. der Abschnitt „Abschlussdokument“.

^[18] Wessels, Wolfgang, Der Konvent, S. 85.

^[19] Vgl. Vertrag von Nizza, Art. 23, Abs. 4, S. 85.

^[20] Ebd. Art. 23, Abs. 4, S. 85.

^[21] Vgl. Wessels, Wolfgang, Der Konvent, S. 85.

^[22] Vgl. Göler, Daniel, Der Gipfel von Laeken, S. 103.

^[23] Vgl. Deubner, Maurer, Der EU-Konvent, S. 1.

^[24] Vgl. Göler, Daniel, Der Gipfel von Laeken, S. 103f.

^[25] Vgl. ebd., Der Gipfel von Laeken, S. 104.

^[26] Wessels, Wolfgang, Der Konvent, S. 83.

^[27] Erklärung von Laeken, S. 124.

^[28] Vgl. insg. Erklärung von Laeken, S. 123ff. und zum letztgenannten ebd., S. 125 „Die Erwartungen des europäischen Bürgers“

^[29] Ebd., S. 128.

^[30] Göler, Daniel, Der Gipfel von Laeken, S. 104.

^[31] Wessels, Wolfgang, Der Konvent, S. 83.

^[32] Göler, Daniel, Der Gipfel von Laeken, S. 104.

^[33] Verhofstadt, Guy, It was not because I did not want to answer the questions, in: Bulletin Quotidien Europe Nr. 8116, S. 3 zitiert nach: Göler, Daniel, Der Gipfel von Laeken, S. 105.

^[34] Zitierung stammt vom Bundesverfassungsgericht, ist hier zitiert in: Wessels, Wolfgang, Der Konvent, S. 83. Vgl. seine FN 1 dazu.

^[35] Erklärung von Laeken, S. 130.

^[36] Ebd. S.130.

^[37] Vgl. Deubner, Maurer, Der EU-Konvent, S. 6.

^[38] Erklärung von Laeken, S. 126.

^[39] Vgl. insg. Erklärung von Laeken, S. 126f. Insbesondere eine Rückverlegung der Agrarzuständigkeit auf die Mitgliedstaaten wird von deutscher Seite gefordert. Vgl. dazu Göler, Daniel, Der Gipfel von Laeken, S. 104.

^[40] Vgl. Göler, Daniel, Der Gipfel von Laeken, S. 105.

^[41] Vgl. insg. Erklärung von Laeken, S. 126.