Programm Auftrag Internet? Diskussion der Rechtsgrundlage öffentlich-rechtlicher Online-Dienste anhand des vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrags

Inhaltsverzeichnis:

1. Einleitung

2. Rechtliche Lage vor dem vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag
2.1. Online-Angebote als Rundfunk im verfassungsrechtlichen Sinne?
2.2. Online-Angebote als Hilfstätigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten?
2.3. Gründe für die bestandene Notwendigkeit von zusätzlichen gesetzlichen Regelungen für Onlinebetätigungen der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten

3. Die Folge: Der vierte Rundfunkänderungsstaatsvertrag
3.1. Inhalt der Änderung in Bezug auf Online-Dienste der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten
3.2. Kritik und verbleibende Regelungslücken

4. Ausblick: Unter welchen Entwicklungen könnten weitere Regelungen nötig werden?

5. Literatur

1. Einleitung

Das Internet boomt. Laut GfK Online-Monitor hat sich die Zahl der Internet-Nutzer in Deutschland im vergangenen Jahr auf 15,9 Mio. verdoppelt. Mittlererweile nutzen rund 30 Prozent der Bundesbürger zwischen 14 und 69 Jahren das World Wide Web. Auch für die nahe Zukunft werden Wachstumsraten in ähnlicher Größenordnung für den Online-Markt prognostiziert (Zahl der deutschen, 2000). Die steigende Bedeutung des Internets als neues Medium ist unumstritten, es ist sogar auf absehbare Zeit dabei, „neben Fernsehen und Radio zum dritten elektronischen Massenmedium zu werden“ (Rall, 2000, S. 2).

In Folge dieser Entwicklung fordern die öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter, dass ihnen „die Weiterentwicklung vom klassischen TV-Unternehmen zu einem Multimedia-Unternehmen ermöglicht wird“ (Stolte, 2000, S. 23). Bereits 1996 startete der Online-Service des WDR, im August desselben Jahres ging das ZDF mit ihrem Angebot zdf.online ins Netz (Meister, 1999, S. 22.). Allerdings waren diese Ausweitungen des Angebots öffentlich-rechtlicher Rundfunksender stark umstritten, gab es doch keine rechtliche Grundlage und somit keinen expliziten Programmauftrag, der an die neuen technischen Möglichkeiten und deren Besonderheiten angepasst war. Eine Reihe juristischer Gutachten wurde in Auftrag gegeben, die die Frage klären sollten, welchen Raum der öffentlich-rechtliche Programmauftrag den Sendern in Bezug auf ihr Engagement im Internet lässt. Diese Diskussion wird im ersten Teil dieser Arbeit in deren Hauptproblempunkten wiedergegeben. Einigkeit bestand allerdings darin, dass „der Gesetzgeber und die Rechtsprechung [nun] vor die Aufgabe [gestellt waren], noch genauer als bisher die Besonderheiten jedes einzelnen Mediums zu analysieren, um ein ihm jeweils angemessenes Regelwerk zu schaffen“ (Ricker, 1998, S. 437). Der vierte Rundfunkänderungsstaatsvertrag sollte diese Rechtslücke insbesondere im Hinblick auf die Problematik der öffentlich-rechtlichen Online-Dienste füllen. Inwieweit diese Änderung zur Klärung beigetragen hat und welche weiteren gesetzlichen Änderungen in Zukunft noch nötig werden könnten, wird im letzten Teil der Arbeit behandelt.

2. Rechtliche Lage vor dem vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag

2.1. Online-Angebote als Rundfunk im verfassungsrechtlichen Sinne?

Ausgangspunkt für eine Qualifizierung von Online-Angeboten nach geltendem Verfassungsrecht ist der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff. Denn nur unter der Voraussetzung, dass „sich dieser klassische [verfassungsrechtliche] Rundfunkauftrag auch in Online-Angeboten verwirklicht, und diese Dienste deshalb „Rundfunk“ sind, kann überhaupt erwogen werden, die Entwicklungsgarantie zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu erstrecken“ (Degenhart, 1998, S. 137).

Nach der herkömmlichen Definition wie sie im § 2 des Rundfunkstaatsvertrages formuliert ist, ist Rundfunk „ ... die für die Allgemeinheit bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild unter Benutzung elektronischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder längs oder mittels eines Leiters“ (Kops, 1997, S. 3).

Rechtssystematisch kennzeichnet sich „Rundfunk“ also durch die folgenden drei Elemente:

1. durch seine Bestimmung für die Allgemeinheit
2. dadurch, dass er Darbietungen aller Art enthält
3. durch seine fernmeldetechnische Verbreitung (ebenda)

Somit wurde der Rundfunkbegriff vom Bundesverfassungsgericht bewusst entwicklungsoffen gehalten (vergl. Kops, 1997, S. 7). Zudem hält ihn das Bundesverfassungsgericht für „nicht abschließend definierbar“ und macht seine Interpretation von „grundrechtsspezifischen Gefährdungslagen und ihren Veränderungen abhängig“ (Schulze-Fielitz, 1998, S. 452). Eine spezifische Interpretation und Diskussion des Rundfunkbegriffs im Hinblick auf Online-Dienste war bzw. ist somit aufgrund der offenen rechtlichen Begriffsdefinition unabdingbar.

Innerhalb der dazu erstellten Gutachten lassen sich zwei Hauptargumentations-Schemata erkennen, die sich auf die o.g. Elemente beziehen.

Ein erster Versuch der Einschränkung setzt beim Definitionsbestandteil „Bestimmung für die Allgemeinheit“ an. So liegt Rundfunk im verfassungsrechtlich-materiellen Sinne nur vor, wenn die Darbietungen eine „besondere Qualität entweder für die individuelle und/oder öffentliche Meinungsbildung ... oder für die spezifischen massenkommunikativen Prozesse der Meinungsbildung i.S. einer Herstellung der Meinungen („Vermittlungsfunktion“) aufweisen“ (Schulze-Fielitz, 1998, S. 452-453).

So argumentierte z.B. Degenhardt, dass die „Angebote im Internet zwar ... von einer Vielzahl von Hörern genutzt [werde], aber jeweils individuell“ (Degenhardt, 1998, S. 138). Somit könne man hier nicht mehr von Massenkommunikation, sondern vielmehr von Individualkommunikation sprechen. Weiterhin fehle bei Online-Angeboten „das Einflusspotential durch die Gestaltung des typischerweise in vorgegebener Folge ablaufenden Gesamtprogramms“ (ebenda). Gerade in der Zusammenstellung des Programms liege die meinungsbildende Funktion des Rundfunks, womit es OnlineAngeboten also an rundfunkmäßiger Meinungsmacht fehle.

Vertreter eines weiteren Rundfunkbegriffs hingegen „genügt“ die Adressierung an eine beliebige Öffentlichkeit im Sinne einer Allgemeinzugänglichkeit. Jarass betonte insbesondere die dem Rundfunk innewohnende Vermittlungsfunktion, welche dadurch gekennzeichnet sei, dass aus anderen Quellen stammende Informationen im Hinblick auf die Rezipienten im Sinne einer redaktionellen Tätigkeit bearbeitet und zu einem nutzbaren Produkt zusammengefasst würden. (Jarass, 1997, S. 10 ff.) Das Argument, die gesteigerten Selektions- und Auswahlmöglichkeiten stünden der Einstufung als Rundfunk entgegen, lassen die Vertreter des weiteren Rundfunkbegriffs nicht zu. So werde durch die neuen technischen Möglichkeiten „die Auswahlfreiheit erhöht, während das Angewiesensein auf vorgefertigte Programmbausteine unberührt [bleibe].“ Zudem werde durch „die Ungleichzeitigkeit der Rezeption die Beeinflussbarkeit nicht abgebaut“, soweit Massen erfasst würden (Hoffmann-Riem, 1996, S. 14). Dass eine Darbietung für die Allgemeinheit vorliege, dürfe bei Online-Diensten zu bejahen sein, da sich die Darbietungen an eine unbestimmte Personenmehrheit richteten und nicht etwa an einen bereits von vorneherein festgelegten Personenkreis und somit „von jedermann genutzt“ werden könnten (Jarass, 1997, S. 22).

Eine treffende Zusammenfassung der Vielschichtigkeit der Nutzung von OnlineAngeboten findet sich bei Bullinger und Mestmäcker (1996):

„Multimediadienste ermöglichen es im Zwischenbereich zwischen Rundfunk und individueller Telekommunikation jedermann, jederzeit Informationen für jedermann zu individueller Auswahl anzubieten oder aufzusuchen und dabei mehrere technische oder inhaltliche Mittel überindividueller wie individueller Kommunikation zu verknüpfen oder im Wechsel zu nutzen.“ (S. 30)

Ein zweiter Versuch der Einschränkung setzt beim Definitionsbestandsteil der „fernmeldetechnischen Verbreitung“ an. Nach Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erfolgt die Abgrenzung zwischen den in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geregelten Freiheitsbereichen (Rundfunk, Presse, Film) grundsätzlich anhand des gewählten Verbreitungsmittels. So ordnet Hoffmann-Riem sämtliche im Internet auf elektronischem Weg übermittelten Informationen, „soweit die übrigen Tatbestandselemente erfüllt [sind] und die für Rundfunk typische Verbreitungsart genutzt wird“, der Rundfunkfreiheit zu (Hoffmann-Riem, 1996, S. 13). Selbst diese Art der Verbreitung soll, dem dynamischen Charakter des Rundfunkbegriffs gleich, „Telekommunikationseinrichtungen sämtlicher Art [erfassen], soweit sie geeignet sind, die Zugänglichkeit des Kommunikationsdienstes an die Allgemeinheit herzustellen“ (ebenda). Andere Gutachter hingegen sehen in den neuen textsendenden Kommunikationstechniken wesentliche Unterschiede zu herkömmlichen Rundfunksendungen. Sie würden vom äußeren Erscheinungsbild her Ähnlichkeiten mit der herkömmlichen Presse haben, so dass sie teilweise, ungeachtet der körperlosen Verbreitung der Information, der Pressefreiheit zugeordnet werden müssten (Schulze-Fielitz, 1998, S. 452).

Der Art der „fernmeldetechnischen Verbreitung“ wird hier als Zuordnungsmerkmal weniger Gewicht beigemessen.

Selbst aus einer Zuordnung von Online-Diensten zum verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff hätte sich noch nicht zwingend ergeben, welche weitere rechtliche Grundlage zur Anwendung gekommen wäre. So blieb noch fraglich, ob die öffentlich- rechtlichen Online-Dienste dem am 1.8.1997 in Kraft getretenem Mediendienste- Staatsvertrag (MDStV) oder dem Rundunkstaatsvertrag (RfStV) unterliegen. Im § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV werden Abrufdienste als Mediendienste eingestuft und wegen ihrer engen inhaltlichen Begrenzung auf Angebote, die nur in geringem Maß der öffentlichen Meinungsbildung dienen und denen die Suggestivkraft der bewegten Bilder fehlt, aus dem Rundfunkbegriff des § 2 Abs. 1 RfStV ausgegliedert. Andererseits ist gemäß § 20 Abs. 2 Satz 1 RfStV dann auf den Rundfunkstaatsvertrag zurückzugreifen, wenn Mediendiensten eine dem herkömmlichen Rundfunk vergleichbare meinungsbildende Wirkung zukommt, was im Einzelfall zu prüfen ist.

Auch hier gibt es unterschiedliche Ansichten, so kommt z.B. Jarass, obwohl er den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff auf zdf.online für anwendbar hält, zu dem Ergebnis, dass Online-Dienste „den Abrufdiensten im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV unterfallen und daher als Mediendienste einzustufen sind“ (Jarass, 1997, S. 32). Somit wäre also der Mediendienste-Staatsvertrag und nicht der Rundfunkstaatsvertrag zur Anwendung gekommen.

Anders argumentiert hingegen Schulze-Fielitz: Während für die privaten Rundfunkanbieter der herkömmliche Rundfunk i.e.S. und ihre Online-Betätigung als Rundfunk i.w.S. einerseits dem RfStV, andererseits als Abrufdienste dem MDStV unterlägen, würde für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten grundsätzlich der RfStV gelten. Deren Online- Betätigungen müssten dem öffentlichen Recht entsprechen, das deren Rundfunkbetätigung regelt, somit also dem RfStV und nicht dem MDStV (vergl. Schulze-Fielitz, 1998, S. 454). Doch selbst, wenn man zu dem Ergebnis kommen würde, dass Online-Dienste nicht dem Rundfunk zuzuordnen seien, unabhängig von welchem Staatsvertrag sie geregelt würden, und sie somit nicht zu den Haupttätigkeiten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gezählt würden, so bestünde weiterhin die Möglichkeit sie als Annex- oder Hilfstätigkeit zu legitimieren.

2.2. Online-Angebote als Hilfstätigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten?

Der gesetzliche Auftrag zur Erfüllung einer bestimmten Aufgabe schließt bei öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten die Ermächtigung ein, notwendige Hilfstätigkeiten durchzuführen, damit die eigentliche Hauptaufgabe, hier das Veranstalten eines Fernsehvollprogramms, erfüllt werden kann. Allerdings unterliegen diese Annex- oder Hilfstätigkeiten gewissen Grenzen in ihrer Ausgestaltung. Zunächst muss sichergestellt sein, dass die Hilfstätigkeit tatsächlich die Haupttätigkeit fördert (vergl. Degenhart, 1998, S. 139). Eine Überschreitung der Aktivität als Hilfstätigkeit kann sich dann ergeben, wenn sich diese organisatorisch in einer Art und Weise verselbständigt, dass die Ausrichtung auf die Haupttätigkeit nicht mehr gegeben ist. Als zweite Grenze lässt sich der Umfang der erwerbswirtschaftlichen Ausrichtung nennen. So darf die Haupttätigkeit nicht unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Verwertung durchgeführt werden (vergl. z.B. § 3 ZDF- StV), gleiches gilt auch für die Hilfstätigkeiten. Auf der anderen Seite ist zudem der finanzielle Aufwand zu beachten, die diese Aktivitäten benötigen. Dieser sollte im „angemessenen Verhältnis zur Förderung der Haupttätigkeit stehen“ (Jarass, 1997, S. 36). Je größer die Kosten, desto größer müsse auch der Nutzen für die Haupttätigkeit sein.

Die explizite Befugnis für Hilfstätigkeiten haben verschiedene Landesgesetzgeber den jeweiligen Sendern im Bereich der Herausgabe von Zuschauerinformationen eingeräumt (vergl. z.B. § 3 Abs. 7 WDR-G). So ist z.B. das ZDF laut Staatsvertrag berechtigt „Druckwerke mit vorwiegend programmbezogenem Inhalt [zu] veröffentlichen, wenn dies zu Erfüllung seiner Aufgabe erforderlich ist“ (§ 4 Abs. 2). Inwieweit diese Berechtigung das Verbreiten von programmbezogenen Informationen via Internet miteinschließt, bleibt in der Literatur umstritten. So ist Degenhart der Meinung, dass eine selbständige Aufgabenzuweisung durch die Rundfunkanstalten in diesem Fall nicht legitim sei. Auch eine Art „elektronische Programmzeitschrift“ bedürfe in gleicher Weise wie programmbezogene Druckwerke einer „ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung“ (1998, S. 140). Ricker argumentiert anders und betont, dass „es nicht auf die körperliche Form der Programminformation“ (1998, S. 446) ankomme; ob die Zeitschrift in klassischer Form erhältlich oder über einen Server abrufbar sei, sei ohne Belang. Allerdings kritisiert Ricker, hier insbesondere für die Online-Aktivitäten des ZDF, einerseits die überwiegend wirtschaftliche Zielsetzung und andererseits die starke personelle Ausstattung, die seiner Meinung nach den Rahmen einer Hilfstätigkeit übersteige. Dem setzt Jarass entgegen, dass sich die Zahl der bei zdf.online tätigen Personen auf unter ein Prozent der insgesamt beim ZDF Beschäftigten beschränke. Zudem knüpfe das Online-Angebot durchweg an bestimmte Sendungen des ZDFs an, so dass ihm eine „programmunterstützende, programmvertiefende und -ergänzende Funktion“ (1997, S. 38) zukomme. Weiterhin würden Online-Benutzer auf Sendungen aufmerksam gemacht, wodurch die Internet- Präsenz zur Erhöhung der Zuschauerzahl und der Programmbindung beitrage. Eine Einordnung von zdf.online als Hilfstätigkeit sei hier außer Frage, allerdings räumt Jarass ein, dass die Grenzen einer Hilfstätigkeit bei einer anhaltenden Ausweitung bald überschritten sein könnten (vergl. 1997, S. 39).

Die oben beschriebenen Unsicherheiten in der Zuordnung von Online-Diensten öffentlichrechtlicher Rundfunkanstalten einerseits zum Rundfunkbegriff, andererseits zu den Programmauftrag umfassenden Hilfstätigkeiten, bilden u.a. einen Grund für die Notwendigkeit zusätzlicher gesetzlicher Regelungen.

2.3. Gründe für die bestandene Notwendigkeit zusätzlicher gesetzlicher Regelungen der Online-Betätigungen für öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten

Die vor dem vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag bestandene Notwendigkeit zu einer Aktualisierung der gesetzlichen Regelungen in Bezug auf Online-Dienste der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten lässt sich aus verschiedenen Positionen begründen.

So wird von Seiten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eine gesetzliche Neuregelung gefordert, die ihren Funktionsbereich auf Online-Aktivitäten erweitern soll. Eine Präsenz der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Internet sei unabdingbar, wolle man in Zukunft konkurrenzfähig gegenüber den privaten Anbietern bleiben (vergl. Jarass, 1997, S. 46). Zudem könne man den Internet-Auftritt zu einem „wichtigem Image-Träger entwickeln“ (S. 39), der besonders ein „jugendliches, teils hochprofessionelles Publikum“ (Eberle, 1998, S. 272) erreichen könne und somit die Programmbindung an diese Gruppe erhöhe. Weiterhin käme die Glaubwürdigkeit und das Ansehen öffentlich-rechtlicher Programmmarken laut Eberle dem gesamten Online-Bereich zugute (ebenda). So würden „Vertrauens- und Glaubwürdigkeitsinseln“ geschaffen, die besonders im unüberschaubaren Internetdschungel von Nöten wären. Zudem könne der demokratische, soziale und kulturelle Auftrag insbesondere in Bezug auf die europäische Gemeinschaft nur erfüllt werden, wenn sich der öffentlich-rechtliche Rundfunk neuer Mittel und Techniken bedienen könne (vergl. Hesse, 2000, S. 6).

Obwohl nach Meinung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Umfang der Online-Aktivitäten durch die damalige Rechtslage legitimiert war, forderten diese auch eine Neuregelung um u.a. Kritikern anhand eines konkreteren Programmauftrages entgegenwirken zu können. Insbesondere die o.g. Unsicherheiten bezüglich der gesetzlichen Einordnung und Zuständigkeit müssten, möglichst unter Einbezug einer zukünftigen stärkeren Ausweitung der Online-Aktivitäten zu Haupttätigkeiten, zugunsten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gelöst werden. So wird eine „endgültige Klärung zu Ausmaß, Inhalt und Finanzierung öffentlich-rechtlicher Online Angebote vom vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag erwartet“ (Stolte, 1998, S. 3).

Eine andere Intention verfolgen die Kritiker der Ausweitung der Online-Aktivitäten öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten mit der Forderung nach einer gesetzlichen Neuregelung. Durch die o.g. große Interpretationsspanne der Rechtslage bestünde die Gefahr eines „verselbständigten institutionstypischen Selbstbehauptungs- und Ausweitungsinteresses“ (Schulze-Fielitz, 1998, S. 455). Durch eine Neuregelung müsse Fehlentwicklungen möglichst frühzeitig vorgebeugt werden. So macht Hoffmann-Riem bereits 1996 darauf aufmerksam, dass „regulatorische Eile“ geboten sei (S. 15), da in absehbarer Zeit die sich damals noch in einem Frühstadium befindenden Zugriffs- und Abrufdienste Funktionen von tradierten Rundfunkprogrammen übernehmen würden. Ein weiterer Grund zum Handeln stelle die steigende Tendenz zur Zusammenarbeit mit privaten Anbietern dar (ebenda, gemeint ist insbesondere die Zusammenarbeit von ZDF und MSNBC). Konkret bestehe die Befürchtung einer Verschiebung der programmlichen Verantwortung zugunsten der Privaten. Laut Degenhart bestünde die Gefahr einer Überlagerung öffentlich-rechtlicher Funktionsbindungen, die aus dem Programmauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks resultierten (1998, S. 141). So müsse der Gesetzgeber durch eine Neuregelung besonders in diesem Bereich eine maßgebliche Abgrenzung vornehmen.

Anhand der Tatsache, dass Degenhart sein Gutachten im Auftrag des Bundesverbands Deutscher Zeitungsverleger (BDZV), des Verbands Deutscher Zeitschriftenverleger und des Verbands Privater Rundfunk und Telekommunikation (VPRT) verfasst hat, lässt sich noch eine weitere Position aufzeigen. Nach Rath-Glawatz sei der stagnierende Leser- und Anzeigenmarkt insbesondere bei der Tageszeitungspresse u.a. eine Folge des „anhaltenden Wettbewerbdrucks durch die etablierten elektronischen Medien (Fernsehen und Hörfunk) und [des] beginnenden Konkurrenzdrucks durch neue Online-Dienstangebote“ gewesen (1998, S. 271). Die Kritik an der Ausweitung der Online-Dienste von öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten konzentriert sich hauptsächlich auf zwei Punkte: Zum einem wird von den Vertretern des Pressemarkts befürchtet, dass ihnen durch eine Präsenz von ursprünglich im Fernsehen ausgestrahlten Nachrichten im Internet ihre Position im Printbereich streitig gemacht wird. Deshalb dürften die Online-Angebote im Rahmen einer Öffentlichkeitsarbeit direkt an Rundfunksendungen anknüpfen, nicht aber an Nachrichten, die über diesen Bereich hinausgehen würden (vergl. Rath-Glawatz, 1998, S. 272). Der zweite Kritikpunkt setzt an der Finanzierung dieser Online-Angebote an: So dürften die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nicht versuchen, obwohl sie den Betrieb dieser Aktivitäten von Gebührengeldern finanzierten, „auch noch den Online-Werbemarkt zu besetzen“ (Rath-Glawatz, 1998, S. 271). Dadurch würde eine ungerechtfertigte Vorteilserlangung zu Lasten des Großteils der privaten Anbieter, die allein auf Werbeerlöse angewiesen seien, entstehen. Eine entsprechende Regelung, die eine Werbefinanzierung ausschließe, müsse daher explizit erlassen werden.

Wie oben deutlich geworden, gab es also eine Vielzahl von Gründen für eine gesetzliche Neuregelung, die mit ebenso vielen je nach Sichtweise unterschiedlichen Erwartungen einhergingen.

3. Die Folge: Der vierte Rundfunkänderungsstaatsvertrag

3.1. Inhalt der Änderung in Bezug auf Online-Dienste der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten

Im Mai 1999 wurde im Diskussionsentwurf der Länder für den vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag eine ergänzende Regelung zu den ARD- und ZDF- Staatsverträgen aufgenommen. So wurde formuliert, dass das ZDF bzw. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten berechtigt seien, „Mediendienste im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 4 Mediendienste-Staatsvertrag mit vorwiegend programmbezogenem Inhalt anzubieten.“ Weiterhin wurde ergänzt, dass „Werbung und Sponsoring ... in diesen Mediendiensten nicht statt [finden]."

Diese Änderung des Rundfunkstaatsvertrages trat am 1. April 2000 in Kraft. Die bisher fehlende explizite Ermächtigung für ein Online-Engagement der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wurde dadurch geschaffen. Allerdings wurde diese gleichzeitig mit einer Aufgabenzuweisung, der des Programmbezugs verknüpft; eine Werbefinanzierung vollkommen ausgeschlossen.

3.2. Kritik und verbleibende Regelungslücken

Kritik an den o.g. Neuregelungen durch den vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag wird insbesondere bei dem Punkt „überwiegender Programmbezug“ angebracht.

Die Formulierung „vorwiegend programmbezogene Inhalte“ sei sehr ungenau und beinhalte keine konkrete Abgrenzung. So kommt die Staatskanzlei Mecklenburg- Vorpommern (zit. nach Rath-Glawatz, 1998, S. 270) zu dem Ergebnis, dass man, würde man das Kriterium des Programmbezugs nur weit genug fassen, immer einen formalen Anknüpfungspunkt zum Programm finden könne. Allein eine Nachrichtenauswahl, die parallel zu einer Rundfunksendung erfolge, weise einen Programmbezug im erforderlichen Sinne auf. Ein Indiz hingegen für einen fehlenden Programmbezug sei es, wenn z.B. Meldungen von Nachrichtendiensten unbearbeitet im Internet veröffentlicht würden oder Inhalte einzig und allein für die Online-Redaktion produziert würden. Laut Rath-Glawatz müssten unterschiedliche Normen für die Printerzeugnisse und Online-Angebote von öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gelten. Da bei Online-Angeboten die Selektivität viel höher und jedes Angebotsteil separat abrufbar sei, müsse im Gegensatz zum Printprodukt, in jedem einzelnen Teil ein direkter Programmbezug zu finden sein (1998, S. 270). Nach der momentanen Regelung allerdings genüge es, wenn „die Online-Aktivität mit der „Kernaufgabe“ der Rundfunkanstalt in einem funktionalen Zusammenhang“ stehe (Schoch, 1998, S. 259). Die Anstalten sind also keinem strikten, ausschließlichen Programmbezug in ihren Online-Angeboten unterworfen. Somit bedeute die Änderung in diesem Punkt eine rechtliche Entscheidung „dem Grunde nach zugunsten der öffentlichrechtlichen Anstalten“ (ebenda), da ihr Funktionsbereich ausgeweitet wurde und deren Ausgestaltung ein breites Interpretationsspektrum zulässt.

Weiterhin fehlt in dieser Änderung eine Regelung für Kooperationen mit privaten OnlineAnbietern wie sie von Degenhart (1998, S. 274) gefordert wurde. Insbesondere die von ihm kritisierte Kooperation von ZDF und MSNBC wird durch die Neuregelung nicht geklärt. Nach Degenhart sei diese Kooperation nur legal, wenn es eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung für sie gebe (ebenda). Die liegt allerdings durch den vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag nicht vor.

Auch kann kritisiert werden, dass diese Änderung nur eine Reaktion auf die sich schon fortentwickelten Online-Aktivitäten öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten darstelle. Durch eine diesen Bereich nicht abdeckende Rechtsgrundlage hätten die Rundfunksender durch ihr Vordringen in den Online-Bereich eine solche Änderung forciert. Und selbst diese Änderung beinhaltet keine vorausschauenden Elemente. So wird die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zur Vielfaltsicherung nicht dem sich technisch verändernden Rundfunkmarkt mit einer zukünftigen Dominanz von Zugriffs- und Abrufdiensten angepasst (vergl. Schulze-Fielitz, 1998, S. 455). Der Rundfunkgesetzgeber ist seiner Pflicht, Veränderungen des publizistischen Wettbewerbs zu beachten und Fehlentwicklungen aktiv gegenzusteuern (ebenda) hier nur nachträglich, also reaktiv nachgekommen.

Insgesamt wurde also den Forderungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Fragen des Programmauftrages entgegengekommen, in Fragen der Finanzierung dieser Angebote allerdings eher den privaten Medienunternehmen (vergl. 2.3.).

4. Ausblick: Unter welchen Entwicklungen könnten weitere Regelungen nötig werden?

In ihrem „Grünbuch Konvergenz“ vom 3.12.1997 beschreibt die EG-Kommission die Konvergenz der Branchen Telekommunikation, Medien und Informations-technologie. In naher Zukunft werden wir eine technische Konvergenz von Netzen, Diensten und Endgeräten erleben. So wird bald ein Gerät das Telefon, den Fernseher und den PC ersetzen. Der Fernseher werde sich „zum Multifunktionsterminal“ entwickeln und das Internet sei in Zukunft „nicht nur ein Medium für den Transport von Fernseh- und Hörfunksignalen sowie Bewegtbildern, sondern auch für ... Datentransaktionen und Telefonfunktionen“ (Prodoehl, 1998, S. 2). Würde sich die Ausstrahlung von Ton- und Bewegtbildsendungen immer stärker auf Online-Dienste verlagern und würde die Anzahl der Internetnutzer weiter so rasant steigen (vergl. 1.), so könnte eine scharfe Trennung zwischen Individual- und Massenkommunikation nicht mehr vorgenommen werden (vergl. Schulze-Fielitz, 1998, S. 456). Es müsste dann ein gemeinschaftlicher Ordnungsrahmen für alle Medien geschaffen werden, der den bislang nach einzelnen Medien spezifizierten Ordnungsrahmen ablösen müsste. Konkret hieße dies, dass man die Gesetze zur Telekommunikation, zu Tele- und Mediendiensten und zum Rundfunk zu einem einheitlichem Gesetzeswerk zusammenführen müsste.

Allerdings lässt sich wie im oben diskutierten Fall des vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrages feststellen, dass die Medienordnung in Deutschland der Entwicklung der Medienaußenwelt „hinterherhinkt“ (vergl. Prodoehl, 1998, S. 3). Wie schnell die o.g. Verschmelzung der Medien Auswirkungen auf die deutsche Rundfunkordnung, insbesondere auf die gesetzlichen Regelungen des öffentlichrechtlichen Rundfunks haben wird, bleibt abzuwarten.

5. Literatur

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Hesse, A. (2000). Öffentlich-rechtlicher Rundfunk im Online-Zeitalter. epd medien, o.Jg. (37), 3-6.

Hoffmann-Riem, W. (1996). Der Rundfunkbegriff in der Differenzierung kommunikativer Dienste. AfP, 27 (1), 9-15.

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Kops, M. (1997). Rundfunkbegriff und Rundfunkregulierung in den Zeiten von Multimedia . Reihe Arbeitspapiere des Instituts für Rundfunkökonomie an der Universität zu Köln (Heft 83) [Online]. Erhältlich: www.rrz.uni-koeln.de/wiso-fak/rundfunk/index.html [2000, 15. Dezember].

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Prodoehl, H.-G. (1998). Auf dem Weg zu einer neuen Medienordnung. Beilage zu MultiMedia und Recht, o.Jg. (9), 1-5.

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