Das Freie Mandat als überkommenes Relikt im Parlament der Fraktionen?

Das Spannungsverhältnis zwischen dem Abgeordneten und seiner Fraktion im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland


Seminararbeit, 2003

34 Seiten, Note: 2,0


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Inhalt:

1 Motivation und aktueller Bezug zur Thematik

2 Die Stellung des Abgeordneten nach dem Grundgesetz
2.1 Der „Amtscharakter“ des Mandats
2.2 Die Repräsentationsfunktion
2.3 Die Freiheit von Aufträgen und Weisungen
2.4 Die Gewissensunterworfenheit

3 Die Rolle der Fraktionen im parlamentarischen Regierungssystem der BRD
3.1 Der Fraktionsbegriff
3.2 Fraktionen als Träger eines funktionsfähigen Parlaments
3.3 Verfassungsrechtliche Verankerung der Fraktionen im GG
3.4 Fraktionen als Garant für die Wahrnehmung der Aufgaben des einzelnen Abgeordneten

4 Die praktische Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen dem Abgeordneten und seiner Fraktion im Parlament
4.1 Die Rechte der Fraktion in der GOBT
4.2 Mindestbefugnisse des Abgeordneten
4.3 Fraktionsdisziplin und Fraktionszwang

5 Schlussbetrachtung

6 Literaturverzeichnis

1 Motivation und aktueller Bezug zur Thematik

Die Diskussion um den Fortbestand des in Artikel 38 Abs. 1 S. 2 Grundgesetz (GG) garantierten Freien Mandats ist nicht neu. Spätestens seit der Parteienstaatslehre des ehemaligen Richters am Bundesverfassungsgericht, Gerhard Leibholz[1], scheiden sich die wissenschaftlichen und politischen Geister an der Frage, ob und in welchem Ausmaß der vom Grundgesetz garantierte Schutz des Abgeordneten zu Gunsten der Fraktionen aufgehoben werden muss bzw. aufgehoben werden darf. Obwohl die Parteienstaatstheorie von Leibholz mittlerweile als widerlegt und in großen Teilen auch als überholt gilt[2], ist die Diskussion doch nie zum Stillstand gekommen, auch nicht innerhalb des Parlaments. Unter Führung der Abgeordneten Hildegard Hamm-Brücher [3] kam es 1984 im Deutschen Bundestag zur Gründung der Interfraktionellen Initiative Parlamentsreform. Diese Gruppe aus reformwilligen Abgeordneten unternahm seitdem mehrere Anläufe, mit verschiedenen Anträgen zur Änderung der Geschäftsordnung des Bundestages (GOBT) dem einzelnen Abgeordneten einige der Rechte, die er im Laufe der Geschichte und im Alltag der parlamentarischen Arbeit an die Fraktionen verloren hatte, wiederzugeben[4]. Den jüngsten Antrieb gab der Diskussion um die Unabhängigkeit des Abgeordneten, vor allem um die „Gewissensunterworfenheit“ bei Abstimmungen im Parlament, die Debatte um den Einsatz der Bundeswehr im Rahmen der Operation „Enduring Freedom“ im Herbst 2001. Der Bundeskanzler konnte sich der geschlossenen Unterstützung der Regierungsfraktionen bei der folgenden Abstimmung nicht sicher sein. Da mehrere Abgeordnete aus den Reihen der GRÜNEN und der SPD angekündigt hatten, abweichend von der Fraktionslinie zu stimmen, koppelte er die Abstimmung mit der Vertrauensfrage. Es stimmten dennoch nicht alle Mitglieder der Regierungsfraktionen für den Einsatz, aber die Entscheidung konnte mit der eigenen Mehrheit, also ohne die Stimmen der Opposition, das Parlament passieren. War die Verbindung der Vertrauensfrage mit der Abstimmung über den Bundeswehreinsatz ein unzulässiger Eingriff in die Rechte des Abgeordneten? Wie viel Druck wurde bzw. durfte auf die von der Fraktionsmehrheit abweichenden Abgeordneten ausgeübt werden? Welche Möglichkeiten haben „unbequeme“, weil von der Fraktionslinie abweichende Abgeordnete, ihrer Meinung Geltung zu verschaffen? Diese Fragen dienen als Beleg für die Aktualität der Diskussion um den Fortbestand und die Verwirklichung des Verfassungsgebots des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG. Dazu werden zuerst die Stellung des Abgeordneten und die Rolle der Fraktionen sowohl anhand der Vorgaben des Grundgesetzes als auch anhand ihrer Funktionen im Parlament untersucht und einander gegenübergestellt. Im Anschluss daran soll anhand der Verteilung der wichtigsten parlamentarischen Befugnisse und deren Auswirkungen auf die Teilnahme an den zentralen Parlamentsfunktionen ein möglichst realitätsnahes Bild des Kräfte- und Abhängigkeitsverhältnisses zwischen dem einzelnen Abgeordneten und seiner Fraktion gezeichnet werden.

2 Die Stellung des Abgeordneten nach dem Grundgesetz

Wer sich im Grundgesetz über Organisation, Aufgaben und Funktionen des Bundestages informieren will, stößt zuerst auf den Artikel 38, der allen weiteren Bestimmungen vorangestellt ist. Nach Peter Badura ist diese Position auch nur folgerichtig: „Die durch Verfassung und Gesetz geordnete Rechtsstellung des Abgeordneten, deren Kernstück das parlamentarische Mandat ist, bildet die Garantie dafür, daß die parlamentarische Körperschaft im Zusammenspiel der staatlichen Institutionen die ihr nach dem Staatsformprinzip der Demokratie zukommende Aufgabe zu erfüllen vermag.“[5] Wie aber sieht nun diese Rechtsstellung des Abgeordneten aus, die das Grundgesetz mit Artikel 38 Abs. 1 S. 2 geschaffen hat und die durch die GOBT für die Arbeit im Parlament im Detail ausgeformt wird? In einer ersten Annäherung an diese Frage werden im Folgenden zunächst die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes untersucht.

2.1 Der „Amtscharakter“ des Mandats

Bereits in der Weimarer Reichsverfassung war in Art. 39 von der Ausübung des „Amtes als Mitglieder des Reichstages oder eines der Landtage“ die Rede. Auch das Grundgesetz spricht in Art. 48 Abs. 2 vom „Amt eines Abgeordneten“. Raban Graf v. Westphalen verweist in diesem Zusammenhang auf die historische Entwicklung des Parlamentarismus in Deutschland: „In der historischen Ausprägung des Parlaments als selbständiges Entscheidungsorgan der ‚im Staat politisch geeinten Gesamtheit’ (Klein, H. –H.: 1987b, S.394) beruht der entscheidende Vorgang hin zur verfassungsrechtlichen Etablierung einer Volksvertretung, in welcher sich jeder Bürger als Mitglied des Staatsvolkes repräsentiert sieht. Daraus resultiert das für die parlamentarische Demokratie einzig angemessene Verständnis vom Abgeordneten als Inhaber eines öffentlichen Amtes, als Vertreter des ganzen Volkes und als Träger eines freien Mandats.“[6] Die Charakterisierung des Mandats als Amt, und damit die Definition des Mandatsträgers als „Amtsverwalter“, zieht Konsequenzen für den Status des Abgeordneten nach sich. „“Amt“ ist der durch Rechtsvorschriften einer natürlichen Person zur pflichtgemäßen Wahrnehmung zugewiesene Wirkungskreis.“[7] Diese Definition von Peter Badura fasst das für jedes Amt charakteristische Verhältnis von Rechten und Pflichten treffend zusammen. Auch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) spricht in diesem Zusammenhang von der „Rechts- und Pflichtenstellung“[8] des Abgeordneten.

Die erste Konsequenz, die sich hieraus ergibt, und die, da oft vorausgesetzt, nicht immer explizit erwähnt wird, ist, dass Art. 38 GG den Abgeordneten nicht mit den Grundrechten vergleichbaren Rechten und Kompetenzen ausstattet[9], sondern, wie bereits oben angedeutet, zum Verwalter eines mit besonderen Kompetenzen ausgestatteten Amtes macht[10]. Dies wiederum bedeutet, dass der Abgeordnete als Person zwar ein subjektives Recht auf Wahrnehmung dieser Kompetenzen besitzt, welches er auch im äußersten Falle auf dem Wege eines Organstreitverfahrens (im Gegensatz zur Verfassungsbeschwerde) vor dem BVerfG geltend machen kann. Die Kompetenzen des Amtes werden dadurch aber nicht zu Kompetenzen der natürlichen Person des Mandatsträgers umgewandelt. Anders ausgedrückt bedeutet dies, dass es keinen universalen Anspruch seitens des Abgeordneten auf Wahrnehmung seiner Rechte aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG gibt wie dies bei den Grundrechten der Fall wäre. Die aus dem Grundsatz der Mandatsfreiheit abgeleiteten Rechte dienen der Wahrnehmung der Pflichten und Aufgaben des Amts des Abgeordneten und müssen folglich auch immer darauf bezogen sein. Von diesen Kompetenzen „von Amts wegen“ sind die persönlichen Statusrechte des Abgeordneten zu trennen. Erstere umfassen in erster Linie den Bereich, der auch unter dem Oberbegriff der parlamentarischen Rechte des Abgeordneten zusammengefasst wird, also all jene Befugnisse beinhalten, die den Mandatsträger zur Erfüllung seiner Aufgaben befähigen (Rederecht des Abgeordneten, Abstimmungsrecht,... etc.). Demgegenüber haben zwar auch die persönlichen Statusrechte ebenso wie die ihm überantworteten Kompetenzen einen Bezug zu seinem Amt, begründen jedoch keine konkreten Befugnisse im Parlament und stehen nur indirekt mit der Ausübung des Amtes selbst in Verbindung. Hierzu zählen beispielsweise das Recht des Abgeordneten auf eine Entschädigung (Art. 48 Abs. 2 GG), das Recht auf Indemnität (Art. 46 Abs. 1 GG) und Immunität (Art. 46 Abs. 2-4 GG), sowie das Zeugnisverweigerungsrecht (Art. 47 GG)[11].

Die zweite Konsequenz, die sich aus dem Amtscharakter des Mandats ableiten lässt, ist für den Abgeordneten, dem vielfach Partei- und Interessengebundenheit bei seinen Entscheidungen vorgeworfen wird, von zentraler Bedeutung. Als Amtsträger kann der Abgeordnete von den ihm anvertrauten Kompetenzen, im Gegensatz zum Grundrechtsträger und dessen Grundrechten, nicht beliebig Gebrauch machen. Als Teil des Parlaments ist er verpflichtet, an der Erfüllung der Aufgaben dieses höchsten Staatsorgans mitzuwirken[12]. Bei dieser Mitwirkung hat er die Pflicht, sich am Gemeinwohl, als Leitmotiv seines Handelns auszurichten[13]. „Amt bedeutet Dienst an der Allgemeinheit, nicht zum persönlichen Nutzen.“[14] Das Vertrauen, dass der Abgeordnete dieser Pflicht auch in ihrem Sinne nachkommt, sprechen die Repräsentierten ihrem Repräsentanten im Wahlakt aus. Wilhelm Hennis beschrieb den Amtscharakter und das Verhältnis zwischen Repräsentant und Repräsentierten wie folgt: „Wo das Amt im Mittelpunkt des politischen Denkens steht, ist die entscheidende legitimierende Basis der Amtsinnehabung, das Band, das den Amtsinhaber mit demjenigen, der ihn in das Amt berufen hat, verbindet, nicht eine identitäre Willensrelation, sondern das Vertrauen.“[15]

Die in Art. 38 Abs. 1 S. 2 begründete Freiheit des Mandats, insbesondere die ausdrückliche Unabhängigkeit des Abgeordneten von Aufträgen und Weisungen sowie die ausschließliche Gewissensunterworfenheit, konstituieren allerdings ein subjektives Gegengewicht zu besagter Pflicht. Was im Einzelnen das Gemeinwohl für den Abgeordneten ausmacht und wie er ihm mit seiner parlamentarischen Tätigkeit am besten dient, bleibt seiner freien Urteilskraft und seinem Gewissen verantwortet. Somit begründet Art. 38 Abs. 1 S. 2 mit seinen drei zentralen Einzelaussagen einerseits die Pflichten des Abgeordneten, die durch seine Rechtsstellung als Amtsträger definiert werden. Andererseits werden auch mit seinem Status verbundene Rechte definiert, die ihn bei der Ausübung des Mandats unterstützen sollen, sowie Freiheit und Unabhängigkeit bei seinen Entscheidungen garantiert, die ihn vor unzulässiger Einflussnahme schützen sollen.

2.2 Die Repräsentationsfunktion

„Sie (die Abgeordneten - Anm. d. Verfassers) sind Vertreter des ganzen Volkes“. Mit diesen Worten aus Art. 38 Abs. 1, S. 2 erhalten die Abgeordneten von der Verfassung den Auftrag, das gesamte Volk im Parlament, dem Staatsorgan mit der höchsten demokratischen Legitimation, zu vertreten. Aus dem Vertretungsanspruch für das gesamte Volk leitet sich, wie oben bereits dargelegt, die Pflicht zum Dienst am Gemeinwohl ab. Der Begriff der Repräsentation beschränkt sich allerdings nicht auf eine rein formale Dimension, welche die durch den Wahlakt erteilte Ermächtigung der Abgeordneten durch die Repräsentierten meint, in deren Namen bindende Entscheidungen zu fällen. Dem Prinzip der Volkssouveränität (Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG) muss auch zwischen den Wahlen Geltung verschafft werden. Diesen normativ hohen Anspruch an den Begriff der Repräsentation vertritt auch Wolfgang Demmler, wenn er ausführt, dass „die Grundlage eines repräsentativen Systems die Einsicht in die Differenzierung des Staatsvolks (ist - Anm. d. Verf.), die politische Einheit herzustellen ist erst Aufgabe des Parlaments in einem Prozeß, der unter Einbeziehung der divergierenden Meinungen dann zur für alle verbindlichen Entscheidungen führt.“[16] Dieser Prozess zieht sich durch die gesamte Legislaturperiode und erweitert den Repräsentationsauftrag um eine inhaltliche Dimension. Die Staatsgewalt geht nicht nur zu Wahlzeiten vom Volke aus, sondern das Volk bleibt auch zwischen den Wahlen der Souverän: „Die Volkssouveränität erschöpft sich nicht im Akt der Verfassungsgebung. Auch in der mit der Verfassung konstituierten politischen Ordnung bleibt die Staatsgewalt beim Volk.“[17] Das bedeutet für den einzelnen Abgeordneten zwar nicht, dass er sich bei seiner Arbeit von Trends und Meinungsumfragen zu anstehenden Entscheidungen leiten lassen soll – eine solche Abhängigkeit will das Freie Mandat ja gerade verhindern. Wohl aber verpflichtet der Gedanke der inhaltlichen Repräsentation die Volksvertreter, sich um Meinungen aus der Bevölkerung zu bemühen, diese aufzunehmen und in den parlamentarischen Prozess der Entscheidungsfindung miteinfließen zu lassen. „Die Verfassungsvorschrift des freien Mandats definiert den Abgeordneten zum Interessenvertreter, allerdings nicht zum Vertreter von Partikularinteressen. Er entscheidet für das ganze Volk, ungeachtet der Tatsache, daß er nur von einem Teil desselben gewählt wurde. Die Anerkennung der Entscheidungen des Parlaments setzt jedoch eine allgemeine Rückbindung der Abgeordnetentätigkeit an das Volk voraus, die über den Wahlakt hinausgeht. Hierin wurzelt die kommunikative und die organisatorische Funktion des freien Mandats.“[18] Genauso ist es daher auch die Pflicht des Abgeordneten, Entscheidungen des Parlaments, gerade wenn sie dem augenblicklichen Willen der Mehrheit im Volk nicht entsprechen, zu verantworten und zu begründen. Ein ständiger Dialog der Repräsentanten mit den Repräsentierten, gekennzeichnet durch die Aufnahme der verschiedenen Interessen und Standpunkte aus der Bevölkerung einerseits, und Verantwortung vor der Bevölkerung und Kritikfähigkeit andererseits, schafft Akzeptanz für das parlamentarische System und wirkt Politikverdrossenheit entgegen.

Aus der Erkenntnis, dass die inhaltliche Repräsentation die Hauptaufgabe des einzelnen Abgeordneten ist, lässt sich eine wesentliche Schlussfolgerung ziehen: Jedem Abgeordneten muss die Möglichkeit gegeben sein, die Meinungen und Interessen, die er durch seine vielfältigen Kontakte mit der Bevölkerung (hauptsächlich durch die Arbeit in seinem Wahlkreis, z.B. durch das Abhalten von Sprechstunden, aktiver Teilnahme am Vereinsleben, Auftritten bei Volksfesten und anderen öffentlichen Veranstaltungen) aufnimmt, in den Prozess der Entscheidungsfindung einzubringen. Dem Abgeordneten muss demzufolge ein Minimum an parlamentarischen Befugnissen zugestanden werden, das auch nicht zu Gunsten der Fraktion eingeschränkt werden darf.

2.3 Die Freiheit von Aufträgen und Weisungen

Die zweite Kernaussage des Art. 38, Abs. 1, S. 2 GG verlangt, dass die Abgeordneten „an Aufträgen und Weisungen nicht gebunden“ sind. Mit dieser Formulierung, die bereits fast wortgleich in der Weimarer Reichsverfassung („an Aufträge nicht gebunden“, Art. 21 WRV), der preußischen Verfassung von 1850 (die in Art. 83 von Aufträge und Instruktionen spricht) sowie der Reichsverfassung von 1871 (die das Begriffspaar von 1850 in Art. 29 übernimmt), zu finden war[19], wird die Unabhängigkeit des Abgeordneten bei der Ausübung seines Mandats begründet. Bereits aus der Repräsentationsfunktion sowie der Pflicht, seine Amtstätigkeit am Gemeinwohl auszurichten, erschließt sich ein gewisser Grad an gebotener Unabhängigkeit des Abgeordneten. Mit der Aufnahme einer ausdrücklichen Auftrags- und Weisungsungebundenheit in den Art. 38 übernahm der Parlamentarische Rat aber nicht einfach nur „eine traditionelle Formel des älteren deutschen Verfassungsrechts“[20]. Vielmehr errichtete er bewusst eine verfassungsrechtliche Schranke, die den Abgeordneten vor unzulässiger Einflussnahme schützen soll, insbesondere auch seitens jener, denen mit Art. 21 GG zum ersten Mal ein verfassungsrechtlicher Status eingeräumt wurde, den Parteien[21]. In diesem Kontext ist daher sowohl das Verhältnis des einzelnen Abgeordneten zum Parlament im Allgemeinen, als auch zu seiner Fraktion im Besonderen zu bewerten. Wie stark die Unabhängigkeit des einzelnen Abgeordneten tatsächlich ist, hängt in erster Linie davon ab, ob die Bestimmung in Art. 38 Abs. 1 S. 2 den Charakter von Aufträgen und Weisungen als rechtlich unverbindlich oder gar rechtlich unzulässig definiert[22]. Zunächst sollen die Auswirkungen einer rechtlichen Unverbindlichkeit dargestellt werden.

Die erste und sich leicht erschließende Konsequenz für den einzelnen Abgeordneten ist seine freie Entscheidung, an ihn gerichtete Aufträge zu befolgen oder nicht. Dies ommt allerdings keiner Befreiung des Abgeordneten von seiner Verantwortung für sein Handeln gleich, eine nachträgliche Sanktionierung wird also durch den Art. 38 nicht ausgeschlossen. Es soll lediglich erreicht werden, dass bereits vor oder während des Entscheidungsprozesses Druck und Einflussnahme ausgeübt werden. Bei einer Betrachtung des Verhältnisses des Abgeordneten zu seiner Fraktion muss daher zwischen der nachträglichen Sanktionierung des Verhaltens von Fraktionsangehörigen durch die Fraktionsführung einerseits (Abberufung aus Ausschüssen, Fraktionsausschluss), und der Androhung von Sanktionen im Vorfeld einer Entscheidung im Parlament andererseits, differenziert werden[23]. Der Grundsatz der rechtlichen Unverbindlichkeit wirkt sich auch auf die Möglichkeiten des Gesetzgebers aus, in das Verhältnis von Abgeordnetem und Fraktion einzugreifen. So wurde früher von verschiedenen Stellen gefordert, den Mandatsverlust bei dem Austritt aus der Fraktion gesetzlich festzuschreiben. Eine solche Norm würde einseitig in eine mögliche Auseinandersetzung zwischen dem Abgeordneten und seiner Fraktion zu Gunsten der Fraktion eingreifen und Weisungen der Fraktion mit quasi-rechtlicher Bindungswirkung ausstatten. Denn für den Abgeordneten besteht faktisch kein Unterschied darin, ob er seitens der Fraktion zu einem bestimmten Verhalten gezwungen wird, oder erst gar nicht die Möglichkeit hat, seine eigenen Vorstellungen einzubringen, weil er beispielsweise von seiner Fraktion aus einem Ausschuss abberufen wurde. Art. 38 GG verbietet dem Staat, an den Abgeordneten gerichteten Aufträgen und Weisungen Vorschub zu leisten[24]. Dies entspricht auch dem allgemein als „Geist des Grundgesetzes“ anerkannten Wesen unserer Verfassung als einer Rahmenordnung, innerhalb derer die politisch Handelnden in freier Auseinandersetzung zu Lösungen kommen sollen.

Bis jetzt wurden ausschließlich die Folgen einer rechtlichen Unverbindlichkeit betrachtet. In der Literatur trifft man heute aber überwiegend auf die Auffassung, dass Art. 38 Abs. 1 S. 2 als rechtliche Unzulässigkeit von Aufträgen und Weisungen auszulegen sei. Eine solche Auslegung hätte bedeutende Auswirkungen auf die rechtliche Bewertung von an den Abgeordneten gerichteten Aufträge und Weisungen, insbesondere dann, wenn sie von seiner Fraktion ausgehen. Verhindert die Unverbindlichkeit lediglich die Ausstattung von Aufträgen und Weisungen mit rechtlicher Bindewirkung, so ergäbe sich aus der rechtlichen Unzulässigkeit ein generelles Verbot für Aufträge und Weisungen. Für das Verhältnis zwischen dem Abgeordneten und seiner Fraktion ist dieser Unterschied insofern keine formaljuristische Nuance, als dass auch Aufträge ohne rechtlichen Anspruch auf Befolgung, vor allem wenn sie von der Fraktionsspitze an ihn gerichtet sind, einen Druck auf den Abgeordneten ausüben. Für die Prüfung der Frage, ob die Mütter und Väter des Grundgesetztes diese und andere Befürchtungen im Kopf hatten und Aufträge und Weisungen an den Abgeordneten als verfassungswidrig einstufen wollten[25], ist es erforderlich, sich erneut auf den Status des Abgeordneten als Amtsträger zu besinnen. In diesem Kontext sind die Einzelaussagen des Art. 38 zu sehen. Als Mandatsträger ist der Abgeordnete allein dem Gemeinwohl verpflichtet, er bezieht partikulare Interessen in seine Entscheidungen mit ein, darf sich aber nicht von ihnen leiten lassen. Bei Aufträgen und Weisungen, ob aus der Partei, seiner Fraktion, aus Ortsverbänden oder gesellschaftlichen Organisationen jedweder Art, muss aber davon ausgegangen werden, dass diese der Durchsetzung ganz spezifischer Einzelinteressen dienen. Lässt sich der Abgeordnete also durch Aufträge und Weisungen binden, vernachlässigt er damit eine seiner wichtigsten Amtspflichten und handelt somit verfassungswidrig. Daraus folgt weiter, dass Aufträge, die dazu bestimmt sind, den Abgeordneten zu einem bestimmten Verhalten zu bewegen, Aufforderungen zu verfassungswidrigem Verhalten darstellen, daher selbst verfassungswidrig und somit auch verboten sind.

Vielfach wird dieser Argumentation entgegengehalten, dass der Parlamentarische Rat eine solche Absicht im Art. 38 deutlicher hätte formulieren können, wie er dies z.B. in Art. 48 Abs. 2 getan hat, wo das GG durch klare Verbote („Niemand darf gehindert werden, [...] ist unzulässig.“) die wirtschaftlichen Existenzbedingungen bzgl. der Kandidatur und für die Dauer der Ausübung des Mandats regelt. Für die Sicherung des Freien Mandats hingegen habe eine „schwächere“ Formulierung ausgereicht, da die Unabhängigkeit des Abgeordneten durch sein Recht, Aufträge und Weisungen zu ignorieren, ausreichend sichergestellt sei. Diese Interpretation des Art. 38 lässt zwei wesentliche Punkte außer Acht. Erstens beabsichtigte der parlamentarische Rat mit seiner sprachlichen Fassung des Art. 38, wie er dies auch an anderen Stellen getan hat, an die bestehende Verfassungstradition anzuknüpfen und sah zum damaligen Zeitpunkt auch keine Veranlassung, davon zu Gunsten einer stärkeren Formulierung abzukommen[26]. Diese Wortwahl unterstützt aber dennoch die Auslegung, dass allein schon der Auftrag selbst, verfassungswidrig ist. Zweitens übersieht die Auslegung des Art. 38 lediglich als Recht zur Nichtbeachtung den Pflichtcharakter des Freien Mandats. Gerade bei Aufträgen und Weisungen aus der Fraktion oder der Partei, die z.B. über die Vergabe der Listenplätze auch über die Zukunft der parlamentarischen Existenz des Abgeordneten bestimmen kann, muss davon ausgegangen werden, dass der Abgeordnete sich diesem Druck letztlich nicht wird entziehen können. Um dieser erzwungenen Pflichtverletzung präventiv zu begegnen, bleibt, um dem Wesensgehalt des Freien Mandats, dessen Kern die Unabhängigkeit des Abgeordneten ist, gerecht zu werden, keine andere Deutungsmöglichkeit, als die Erteilung von Aufträgen und Weisungen als verfassungswidrig und damit als verboten anzusehen.

2.4 Die Gewissensunterworfenheit

„Sie (die Abgeordneten) sind [...] nur ihrem Gewissen unterworfen.“ Welche Bedeutung kommt der ausschließlichen Gewissensunterworfenheit im Verhältnis zwischen Abgeordnetem und Fraktion zu? Dieser letzte Halbsatz des Art. 38, Abs. 1 S. 2 GG unterstreicht zum einen nachhaltig die Unabhängigkeit des Abgeordneten von äußerem Druck. Zum anderen stellt er, positiv formuliert, eine Orientierungshilfe für die Ausübung seines Mandats dar, oder, negativ formuliert, setzt er der Freiheit des Abgeordneten eine Grenze, „unterwirft“ ihn einer besonderen Instanz, seinem Gewissen. Es ist zunächst zu klären, wie der Gewissensbegriff des Art. 38 GG zu verstehen ist, um die Auswirkungen auf die Ausübung des Mandats zu erörtern. Der Grosse Brockhaus erklärt Gewissen als „das innere Bewußtsein vom sittl. Wert oder Unwert des eigenen Verhaltens, [...] .“[27] Das Gewissen stellt allgemein also eine sittlich-ethische Meßlatte des eigenen Verhaltens dar. Dieser Definition hat sich auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zum Art. 12a, Abs. 2, S. 1 angeschlossen, als es die „Gewissensgründe“, die zur Verweigerung des Kriegsdienstes herangezogen werden können, interpretierte[28]. Diese Auslegung des Gewissensbegriffs impliziert aber auch eine Beschränkung des Prinzips der Gewissensunterworfenheit des Abgeordneten auf sittlich-ethische Grundsatzfragen. Es würde sich also um einen relativ kleinen Bereich aus der Summe der parlamentarischen Entscheidungen handeln, die meist eher von sachlichen, einer ethisch-moralischen Bewertung entzogenen Fragen dominiert werden[29]. Die Praxis der Fraktionen verstärkt diesen Eindruck, indem sie bei solchen Entscheidungen keine Abstimmungslinie vorgeben, zuletzt geschehen bei der Entscheidung zur Frage der Präimplantationsdiagnostik. Für eine derartige Beschränkung der Gewissensunterworfenheit finden sich im Art. 38 GG aber keine Anhaltspunkte, werden hier doch im Gegenteil allgemein gültige Rechte und Pflichten des Abgeordneten konstituiert. Die Interpretation des BVerfG kann auf den Gewissensbegriff des Art. 38 GG außerdem nicht unbedenklich übertragen werden, da es sich in Art. 12a GG um staatsbürgerliche Grundpflichten bzw. um das Grundrecht handelt, aus Gewissensgründen eben eine dieser Grundpflichten zu verweigern. Für den Abgeordneten als Amtsträger müssen andere Maßstäbe gelten, die zu den bereits dargestellten Rechten und Pflichten des Amtes keinen Widerspruch bilden. Der Gewissensbegriff des Art. 38 ist daher eher in die Nähe eines Auftrags zur gewissenhaften Erfüllung seiner Dienstpflichten zu setzten, also als „Amtsgewissen“[30] zu verstehen. Er knüpft damit an die Formulierung in den Amtseiden des Bundespräsidenten und des Bundskanzlers und seiner Bundesminister an[31], die schwören, ihre Pflichten gewissenhaft zu erfüllen (Art. 56 GG)[32]. Da die über allen anderen rangierende Pflicht des Abgeordneten die Verwirklichung des Gemeinwohls ist, gibt die Gewissensunterworfenheit eben dieses Gemeinwohl als Maxime für sämtliche Entscheidungen des Abgeordneten vor. Weil es keine objektiven Kriterien für die Festsetzung eines Gemeinwohls gibt, ist für den Abgeordneten seine persönliche politische Überzeugung maßgebend, für die er letztlich auch gewählt wurde. Dennoch entsteht dadurch nur auf den ersten Blick ein berechenbares Element im Prozess der Entscheidungsfindung des Abgeordneten. Denn es bleibt seiner Einschätzung überlassen, in Einzelfragen seine persönliche Überzeugung zurückzuhalten, weil er dem geschlossenen Auftreten der Fraktion eine höhere Bedeutung beimisst. Daher haben wohl auch zumindest einige Abgeordneten der rot-grünen Regierung sich zu Unrecht vorwerfen lassen, sie hätten „gegen ihr Gewissen“ gestimmt, als sie sich für den Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan aber damit eben auch für die Glaubwürdigkeit der Regierung und für eine Fortsetzung ihrer Politik entschieden und dem Bundeskanzler ihr Vertrauen ausgesprochen hatten. Festzuhalten bleibt, dass mit der ausschließlichen Gewissensunterworfenheit eine Subjektivierung der Entscheidung des Abgeordneten erfolgt, die ihn einerseits auffordert, nur nach seiner politischen Überzeugung zu handeln, ihm in der Praxis aber hierbei große Spielräume und damit auch den Raum für Kompromisse lässt.

3 Die Rolle der Fraktionen im parlamentarischen Regierungssystem der BRD

Wenn heute des Öfteren vom Bundestag als „Fraktionenparlament“[33] gesprochen wird, verdeutlicht dies die herausgehobene Stellung der Fraktionen im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Im Folgenden soll auf die Bedeutung der Fraktionen zunächst für das Parlament als Ganzes, und im Anschluss für den einzelnen Abgeordneten eingegangen werden. Auch diese Betrachtung erhebt nicht den Anspruch auf Vollständigkeit, sondern konzentriert sich bewusst auf die für die Fragestellung dieser Arbeit wichtigsten Aspekte.

3.1 Der Fraktionsbegriff

Die Organisation von Parlamentariern, die eine gleiche politische Gesinnung verbindet, ist keine neuere Erscheinung der Bonner oder Berliner Republik, sondern ließ sich schon im Frankfurter Paulskirchenparlament von 1848 beobachten. Bereits damals schlossen sich Repräsentanten, die in einer bestimmten Frage (z.B. groß- oder kleindeutsche Lösung?; konstitutionelle Monarchie oder Republik?) die gleiche Position vertraten, zu so genannten „Clubs“ zusammen (für die auch schon vereinzelt der Begriff der Fraktion verwendet wurde), um ihrer Meinung mehr Gewicht in der Versammlung zu verleihen. Obwohl es sich um meist eher lockere Zusammenschlüsse handelte und viele Abgeordnete fraktionslos blieben, zeigten die Angehörigen der politischen „Clubs“ in der Regel bereits ein geschlossenes Abstimmungsverhalten und verlagerten somit ihren Entscheidungsprozess offenbar schon damals in ihre Fraktion hinein[34]. Im Reichstag des Kaiserreichs übernahmen die Fraktionen bereits die Besetzung der Ausschüsse, obwohl die Geschäftsordnung des Reichstages diese Aufgabe bestimmten eigenen Abteilungen zugedacht hatte, während die Fraktionen nicht einmal erwähnt wurden[35]. Inzwischen hatte sich die Parteizugehörigkeit zum konstituierenden Merkmal der Fraktionen herausgebildet, was die Geschlossenheit nach innen erhöhte und die Position der Fraktion nach außen gleichsam stärkte. Erstmals ausdrücklich erwähnt wurden die Fraktionen dann in der Geschäftsordnung des Weimarer Reichstags, wo ihnen ausdrücklich die Besetzung der Ausschüsse zugewiesen wurde. Bis heute wird den Fraktionen jedoch, trotz ihrer stetig gewachsenen Bedeutung, kein Wort in der Verfassung gewidmet (ausg. Art 53a Abs. 2 GG, Bestimmungen über den Gemeinsamen Ausschuss). Davon unberührt bilden die Fraktionen dennoch „das wichtigste politische Gliederungsprinzip für die Arbeit des Bundestages“[36]. Ihren verfassungsrechtlichen Status verdanken sie heute daher in erster Linie dem Bundesverfassungsgericht, das in seiner Rechtsprechung die Existenzberechtigung, ja sogar die Existenznotwendigkeit von Fraktionen im Parlament bestätigt hat. In seinen Begründungen folgt das Gericht allerdings wechselnden Leitsätzen. So argumentierten die Richter in früheren Entscheidungen, dass das Grundgesetz mit dem Art. 21 auch die Fraktionen als deren Vertreter im Parlament anerkenne, während in jüngeren Urteilen der Charakter der Fraktion als freier Zusammenschluss von Abgeordneten betont wird, die Fraktion also letztlich auf dem Art. 38 gründe[37]. Schließlich findet man noch eine Definition der Fraktion in der GOBT, die allerdings wenig über deren verfassungsrechtlichen Status aussagt oder gar ihre Aufgaben gegen die Kompetenzen des Freien Mandats abgrenzt, sondern eher organisatorischen Charakter hat. „Die Fraktionen sind Vereinigungen von mindestens fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages, die derselben Partei oder solchen Parteien angehören, die auf Grund gleichgerichteter politischer Ziele in keinem Land miteinander im Wettbewerb stehen. Schließen sich Mitglieder des Bundestages abweichend von Satz 1 zusammen, bedarf die Anerkennung als Fraktion der Zustimmung des Bundestages.“ (§ 10, Abs. 1, GOBT). Mit dieser Bestimmung folgt die GOBT der Definition der Fraktionen über die Partei bzw. die Parteizugehörigkeit als konstituierendem Kriterium.

3.2 Fraktionen als Träger eines funktionsfähigen Parlaments

Für das Kräfteverhältnis zwischen Abgeordnetem und Fraktion ist es unumgänglich, ihre Funktionen, die sie im Parlament wahrnehmen, zu vergleichen. Während die Aufgaben und die Rolle des Abgeordneten ihm hauptsächlich aus dem Art. 38 Abs. 1 S. 2 erwachsen (s.o.), ergibt sich zumindest eine wichtige Funktion, die stets zur Begründung oder Verteidigung von Fraktionsbefugnissen herangezogen wird, direkt aus der parlamentarischen Praxis. Im Laufe der Legislaturperiode von 1994 bis 1998 wurden im Bundestag 11472 Parlamentsdrucksachen behandelt[38] und hinter jeder Drucksache verbargen sich weitere Aktenvorgänge, angereichert mit Gutachten, Gegengutachten, Stellungnahmen,... etc. Das Parlament als Ganzes kann sich nicht mit jedem Problem befassen und die zahlreichen Argumente und Gegenargumente in einem langen Prozess, geprägt von Reden und Gegenreden der einzelnen Abgeordneten, erörtern. Aufgrund des Prinzips sachlicher Diskontinuität[39] (§ 125 GOBT) steht dem Bundestag nur eine begrenzte Zeit, nämlich eine Legislaturperiode, für die Verabschiedung eines Gesetzes zur Verfügung. Dieser zeitliche Rahmen wird umso enger, je später die Gesetzesvorlage eingebracht wurde. Der Bundestag muss in seiner Arbeit daher arbeitsteiligen Prinzipien folgen und bedient sich hierbei seiner Ausschüsse und natürlich der Fraktionen, die diese besetzen. In der 14. Legislaturperiode hatte der Bundestag 23 ständige Ausschüsse gebildet. Diesen entsprachen 23 Arbeitsgruppen in der SPD-Fraktion und 19, im Wesentlichen ebenfalls an der Ausschussgliederung orientierte, Arbeitsgruppen in der CDU/CSU-Fraktion, um die zwei größten Fraktionen stellvertretend zu nennen. Zur Veranschaulichung der Bedeutung der Ausschüsse und Arbeitsgruppen für das „Arbeitsparlament“ Deutscher Bundestag sei hier genannt, dass für den Zeitraum von 1949 bis 1998 2900 Plenarsitzungen mehr als 27500 Ausschusssitzungen gegenüberstehen[40].

Die Fraktionen erfüllen dabei gleich zwei Aufgaben, die das Parlament entlasten. Erstens muss sich, durch die Bindung der Eingabe einer Vorlage an die Fraktion bzw. an das bereits angesprochene Quorum von fünf vom Hundert der Mitglieder, das Parlament nicht mit jeder Initiative befassen, die einem einzelnen Abgeordneten als wichtig erscheint. Dadurch, dass der Abgeordnete für seine Vorstellungen zuerst seine Fraktion oder, was eher unwahrscheinlich ist[41], überfraktionell eine gewisse Zahl seiner Abgeordnetenkollegen hinter sich bringen muss, erreichen Vorlagen, deren Inhalt nicht angelegt ist, eine Mehrheit zu finden, das Plenum erst gar nicht[42]. Im fraktionsinternen Meinungsbildungsprozess werden bereits die extremsten Positionen zum Ausgleich gebracht, wodurch der Vorlage ein konsens- und kompromisshafter Charakter verliehen wird. Zweitens wird durch die Diskussion, die Überprüfung und oftmals Modifizierung der Vorlagen innerhalb der Arbeitskreise der Fraktion durch ihre jeweiligen Spezialisten gewährleistet, dass dem Plenum bereits formell und sachlich stimmige Vorlagen vorgelegt werden[43], die prinzipiell nur noch durch den formalen Akt der Abstimmung angenommen oder abgelehnt werden müssen.

Aus der Problem- und der dadurch hervorgerufenen Normenflut im modernen Industrie-, Rechts-, und Sozialstaat, zieht auch Claus Arndt die Konsequenz, „[,,,] daß die Arbeitsfähigkeit des Bundestages auf dem wichtigsten Feld, das die Verfassung ihm zugewiesen hat (Arndt meint in diesem Zusammenhang die Gesetzgebungsfunktion – Anm. d. Verf.), nur dann gegeben ist, wenn die Mitglieder des Parlaments sich zu Kollektiven zusammenschließen, die die Vorbereitung der parlamentarischen Abstimmungen und die praktische Arbeit unter sich aufteilen.“[44]. Wie sich diese Vorverlagerung der Entscheidungsfindung aus dem Plenum und seinen Ausschüssen hinein in die Fraktionen und ihre Arbeitskreise auf die Befugnisse und Möglichkeiten des einzelnen Abgeordneten auswirkt, wird noch zu klären sein.

3.3 Verfassungsrechtliche Verankerung der Fraktionen im GG

Im Gegensatz zum Abgeordneten äußert sich das Grundgesetz an keiner Stelle dezidiert über den Status der Fraktionen im parlamentarischen System. Dennoch bestehen keine Zweifel darüber, dass sie einen verfassungsrechtlichen Status besitzen[45]. Die unterschiedlichen Antworten auf die Frage, wie viel Macht den Fraktionen zugestanden werden darf, korrespondieren mit den verschiedenen Interpretationen des Grundgesetzes im Hinblick auf ihre verfassungsrechtliche Verankerung.

Die wohl naheliegendste, die sich auch das BVerfG in seinen früheren Entscheidungen zu Eigen gemacht hat, ist die Herleitung über Art. 21 GG. Zweifellos bestehen feste und konstante Beziehungen zwischen einer Partei und „ihrer“ Fraktion. Diese offenbaren sich allein schon durch die Tatsache, dass die Parteien direkt über die Aufstellung der Landeslisten (§ 27 Abs. 1 Satz 1 BWG) und indirekt durch die Unterstützung ihrer Wahlkreiskandidaten, die Zusammensetzung des Parlaments bestimmen. Da die gewählten Abgeordneten sich in aller Regel aufgrund der gemeinsamen politischen Grundüberzeugung, deren Ausdruck die Zugehörigkeit zur gleichen Partei ist, zu einer gemeinsamen Fraktion zusammenschließen, entscheiden die Parteien damit auch über die Zusammenstellung „ihrer“ Fraktion. In der Literatur wird zudem mehrfach darauf hingewiesen, dass der Auftrag der Parteien, bei der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG), aufgrund der Verschränktheit von Staat und Gesellschaft im modernen Industriestaat sich mithin auch auf die Willensbildung im Parlament bezieht[46]. Somit kommt der Fraktion auch die Rolle einer Interessenvertretung ihrer Partei zu. Wenn auch viele Gründe dies nahe legen, kann eine ausschließliche Herleitung der Fraktionen über Artikel 21 GG nicht zufrieden stellen. Sie übersieht vor allem die Grenzen des Einflusses der Parteien auf die Fraktionen, die ihnen das freie Mandat setzt. Wenn auch § 10 Abs. 1 der GOBT die gleiche Parteizugehörigkeit der Fraktionsmitglieder als wichtigstes konstituierendes Merkmal von Fraktionen ansieht, so ist es doch keineswegs das einzige. Im Satz 2 desselben Absatzes wird auch die Möglichkeit offen gelassen, sich unter anderem Vorzeichen zusammenzuschließen. Dies muss auch so sein, denn letztlich bleibt es der freien Entscheidung des Abgeordneten überlassen, ob er sich einer Fraktion anschließen möchte oder nicht. Denkbar wären somit Fraktionen, die sich aus „Abweichlern“ derselben „Mutterfraktion“ zusammensetzen, also die gleiche Parteizugehörigkeit besitzen. Ferner könnten parteilose Abgeordnete in ausreichender Zahl eine Fraktion begründen. Wolfgang Demmler fasst diese Unterscheidung zwischen notwendigen und (nur) hinreichenden Kriterien bei der Betrachtung der Herleitung aus Art. 21 treffend zusammen, wenn er ausführt, dass die Fraktion „notwendigerweise sowohl eine Vereinigung von einzelnen Abgeordneten wie auch eine ständige Gliederung des Gesamtparlaments ist, (jedoch – Anm. d. Verf.) ist sie keineswegs Vertretung einer politischen Partei.“[47] Mit dieser Differenzierung betont er außerdem, dass die Parteien trotz, oder gerade wegen ihres Auftrages aus Art. 21 GG, rechtlich als Organisationen des gesellschaftlichen Lebens und nicht als Teile der institutionalisierten Staatlichkeit zu werten sind. Diese strikte Trennung begründet unter anderem auch die unterschiedliche und von einander unabhängige Finanzierung von Partei und Fraktion.

Die Bedenken, die einer ausschließlichen Argumentation über Art. 21 GG entgegenstehen, werfen die Frage auf, ob die Fraktion als freiwilliger Zusammenschluss von Abgeordneten ihre verfassungsrechtliche Legitimation nicht aus Art. 38 Abs. 1 erfährt. Tatsächlich sind es erst die Abgeordneten und nicht etwa die Partei, die in Ausübung ihres freien Mandats entscheiden, sich zu einer Fraktion zusammenzuschließen. Der Bundestag kann zwar, wodurch er durch die Geschäftsordnungsautonomie in Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG ermächtigt ist, Rahmenbedingungen für die Bildung von Fraktionen festsetzen, darf jedoch nicht grundsätzlich in das durch Art. 38 garantierte Koalitionsrecht der Abgeordneten eingreifen[48]. Die Verwurzelung der Fraktion im Freien Mandat, das hierdurch auch eine Ausdehnung auf die Fraktion erfährt, legitimiert damit auch die notwendige rechtliche Unabhängigkeit der Fraktionen gegenüber Aufträgen und Weisungen aus der Partei. Denn im Gegensatz zu den Parteien, die in ihren Programmen langfristige und teilweise auch kaum zu verwirklichende Forderungen aufstellen können, ist es Aufgabe der Fraktionen, sich mit aktuellen Problemen zu befassen und sich ständig verändernden Umständen anzupassen, was letztlich eine größere Flexibilität der Fraktion erfordert.

Die verfassungsrechtliche Verankerung der Fraktionen ist also in erster Linie die Norm des Art. 38 GG, wenngleich ein gewisser Einfluss des Art. 21 unbestritten ist und vom Grundgesetz auch gewollt scheint.

3.4 Fraktionen als Garant für die Wahrnehmung der Aufgaben des einzelnen Abgeordneten

Ist die Frage nach dem Ursprung der Fraktionen mit dem Verweis auf das Koalitionsrecht hinreichend beantwortet, verlangt der Umstand, dass in der Praxis offenbar kein Abgeordneter mehr auf dieses Recht verzichten will, nach einer näheren Betrachtung der Motive des Abgeordneten hierfür. Der historische Wandel der Parlamente in Deutschland, sowohl was ihre Zusammensetzung als auch ihre Aufgaben angeht, stellte an die ihnen angehörenden Abgeordneten immer wieder neue und größere Herausforderungen. Vom Honoratiorenparlament, in dem in der Masse Vertreter des Großbürgertums und seiner Interessen saßen, und das sich als oft doch faktisch machtlose Opposition zu einer monarchischen Regierung verstand, ging die Entwicklung hin zum Parlament des liberal-demokratischen Verfassungsstaates, dessen Angehörige sich als Repräsentanten des gesamten Volkes sehen und dem gegenüber die Regierung verantwortlich ist. Ein Zuwachs an Verantwortung sowie zunehmende Komplexität der zu bewältigenden Aufgaben verlangen einen Abgeordneten, der sich durch besondere Eigenschaften auszeichnet: „Er (der Abgeordnete, Anm. d. Verf.) muß spezielle Kompetenzen entwickeln und sich auf der Basis gemeinsamer politischer Überzeugung in seiner Fraktion arbeitsteilig zu koordinieren verstehen. Er muß sich nicht auf sich selbst verlassen – das sicher auch -, sondern er muß Vertrauen nehmen und Vertrauen geben können.“[49] Tatsächlich muss es als unmöglich angesehen werden, von jedem einzelnen Abgeordneten zu verlangen, sich mit jeder einzelnen Frage, die das Parlament als ganzes beschäftigt, detailliert auseinanderzusetzen. Der Rückgriff und das Vertrauen auf den konzentrierten Sachverstand seiner Fraktionskollegen, die in den entsprechenden Arbeitskreisen die Fraktionslinie festlegen, erlauben es dem Abgeordneten, bei Entscheidungen zu Fragen außerhalb seines Fachgebietes, dieser Linie zu folgen, gestützt auf die gemeinsame politische Grundüberzeugung innerhalb der Fraktion[50]. Aber muss diese Entwicklung der Vorverlagerung parlamentarischer Entscheidungsprozesse in Arbeitskreise und Ausschüsse nicht bedenklich erscheinen? Besteht durch eine Entmachtung des Parlaments die Gefahr einer „Verarmung des Parlamentarismus“[51], wie sie von Hamm-Brücher gesehen wird? Zweifellos kann es nicht mit den Grundsätzen des Freien Mandats vereinbar sein, wenn Abgeordnete sich in ihr Fachgebiet oder in die oft befriedigendere Arbeit in ihrem Wahlkreis „verkriechen“ und bei Abstimmungen gedankenlos den Fraktionsvorgaben folgen. Es muss allerdings auch als historisch überkommene Vorstellung angesehen werden, wenn das Parlament in der Funktion eines „Redeparlaments“ der Ort sein soll, an dem Abgeordnete sich gegenseitig versuchen von ihrer Auffassung zu überzeugen. Diese Aufgabe kann der Bundestag angesichts der Herausforderungen, mit denen er insbesondre als Gesetzgeber einer modernen Gesellschaft konfrontiert ist, nicht mehr erfüllen[52]. Die wesentliche Funktion des modernen Arbeitsparlaments ist es, den Fraktionen wie auch den einzelnen Abgeordneten die Möglichkeit zu geben, durch die klassische Plenarrede, deren Adressat sich gleichsam mit geändert hat, vor dem Volk als eigentlichem Souverän die Verantwortung für ihr Verhalten zu übernehmen. Claus Arndt bezeichnet das Parlament in diesem Zusammenhang zutreffend als „Tribüne der Nation“[53].

Die Eingliederung des Abgeordneten in eine Fraktion bietet ihm eine viel wirkungsvollere Einflussmöglichkeit auf seine Abgeordnetenkollegen als das Plenum. Aus den genannten Gründen ist der Abgeordnete meist nicht in der Lage, sich parallel über alle Ausschusssitzungen und die aktuellen Fragestellungen die dort diskutiert werden, auf dem Laufenden zu halten. Die Fragen, die Gegenstand der Ausschussberatung sind, werden parallel aber auch in der Fraktion beraten. In den Fraktionssitzungen, in denen von den Fraktionskollegen, die in den entsprechenden Ausschüssen vertreten sind, die Ergebnisse in einer politisch aufbereiteten Form präsentiert werden, kann sich der Abgeordnete effizient informieren. Er wird somit ferner in die Lage versetzt, sich nicht nur eine eigene Meinung zu bilden, sondern auch eigene Vorstellungen über die Diskussion mit den Fraktionskollegen in die Ausschüsse miteinfließen zu lassen, ohne dass er selbst dem Ausschuss angehört.

Unabhängig davon, ob der Abgeordnete sich nun inner- oder außerhalb seines Fachgebietes bewegt, stellt die Fraktion ihm außerdem einen, mit der Größe der Fraktion variierenden, zusätzlichen Informationsapparat zur Verfügung. Auch dem einzelnen Abgeordneten stehen nach § 12 Abs. 3 Abgeordnetengesetz Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeitern zu ihrer Unterstützung zu, doch hat der Fraktionsapparat mit eigenen Archiven und mit zahlreichen beschäftigten wissenschaftlichen Mitarbeitern, die fast jeden Politikbereich abdecken, einen ungleich höheren Nutzwert für den fraktionsangehörigen Abgeordneten.

Dem Vorwurf Hamm-Brüchers, die Machtposition der Fraktionen würde langfristig zu einem „Verlust an Persönlichkeiten“ im Parlament führen, weil Jungparlamentarier keine Chance sähen, sich zu profilieren und sich als „Stimmvieh“ ihrer Fraktionsführung fühlten, muss entgegengehalten werden, dass die Fraktion mit ihren Strukturen und ihrem Kollegialprinzip gerade den jungen und unerfahrenen Abgeordneten den Einstieg in die parlamentarische Arbeit auch erleichtern kann[54].

4 Die praktische Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen dem Abgeordneten und seiner Fraktion im Parlament

Die Betrachtungen des Status des Abgeordneten und der Rolle der Fraktionen haben ein bereits im Grundgesetz angelegtes, mehrdimensionales Spannungsverhältnis zwischen diesen beiden Organteilen aufgezeigt. Um zu einer ersten Bewertung zu gelangen, ist es darüber hinaus notwendig, die praktische Ausgestaltung dieses Verhältnisses zu betrachten. Es ist also zu klären, wie sich die wichtigsten Befugnisse verteilen und wo in der Realität tatsächlich Konfliktpotential entsteht.

4.1 Die Rechte der Fraktion in der GOBT

Da die Fraktionen ihren verfassungsrechtlichen Status und ihre Existenz im Parlament dem freien Mandat in Art. 38 verdanken, folgt daraus, dass ihre parlamentarischen Befugnisse letztlich originäre Befugnisse des Abgeordneten sind. Ihre Übertragung auf die Fraktion (oder auf ein Quorum in Fraktionsstärke) ist also nur insoweit zulässig, wie es zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Parlaments zulässig ist und die notwendige Entscheidungsfreiheit und Selbstverantwortlichkeit des Abgeordneten davon unberührt bleiben[55]. Welche Befugnisse im Einzelnen dem so genannten „Kernbereich“ des freien Mandats zuzuordnen sind, dem Abgeordneten also nur mit erheblichen Bedenken entzogen werden dürfen, ist Gegenstand des nächsten Abschnitts. Zunächst soll eine Auswahl der wichtigsten, in der Regel unstrittigen Kompetenzen der Fraktion und ihre Auswirkungen auf den Abgeordneten aufgezeigt werden. Hierzu bietet es sich an, die Relevanz der ausgesuchten Befugnisse für die Teilnahme von Fraktion bzw. Abgeordnetem an den zentralen Parlamentsfunktionen[56] zu untersuchen.

Den Fraktionen werden bei der Wahl des Bundeskanzlers (Art. 63 GG; § 4), sowie bei der Zusammensetzung der Ausschüsse und Enquetekommissionen (§§ 12, 55, 56, 57) erhebliche Befugnisse im Gegensatz zum einzelnen Abgeordneten eingeräumt. Für die Wahl des Bundeskanzlers sind allerdings dieselben funktionalen Bedingungen zu berücksüchtigen wie bei der Einbringung von Gesetzesvorlagen. Das Parlament wäre mit einer Flut aus 669 Wahlvorschlägen überfordert. Daher erscheint es im Sinne der Funktionsfähigkeit geboten, diese Aufgabe den Fraktionen zu übertragen. Dem Abgeordneten wird einen Mitwirkung an der Auswahl des Kandidaten ja dadurch auch nicht versagt, sondern es wird ihm nur auferlegt die Mehrheit seiner Fraktion für seinen Vorschlag zu gewinnen, was eher wahrscheinlich scheint, als fraktionsunabhängig eine Mehrheit im Parlament zu finden.

Das Monopol der Fraktionen auf die Zusammensetzung der Bundestagsausschüsse Einfluss zu nehmen, muss hiergegen größere Bedenken wecken. Die Bedeutung der Ausschüsse für den Prozess parlamentarischer Willensbildung wurde bereits angedeutet (S. 3.2). Nahezu jede Entscheidung, die im Plenum getroffen wird, orientiert sich an den Empfehlungen der Ausschüsse, die wiederum das Ergebnis von Beratungen in den einzelnen Fraktionsgremien sind. Mit dem Recht der Fraktionen, zu jeder Zeit die Mitglieder jedes Ausschusses zu bestimmen (einschließlich des Rechts diese auch wieder abzuberufen), wird ihnen ein erhebliches Druckmittel für die Durchsetzung der Fraktionsdisziplin, insbesondere bei knappen Mehrheitsverhältnissen in den Ausschüssen, in die Hand gegeben. Die Alternative einer Wahl der Ausschussmitglieder durch das Plenum, wie sie von Stimmen aus Politik und Wissenschaft schon gefordert wurde[57], muss sich ebenfalls den Vorwurf gefallen lassen, dass der hierzu erforderliche Aufwand (namentliches Aufrufen jedes einzelnen Abgeordneten, häufige Neuwahlen durch Fluktuation unter den Ausschüssen) das Parlament lähmen würde[58]. Aufgrund dieser eindeutigen Vormachtstellung der Fraktionen ist es nicht verwunderlich, dass es zum Streit hierüber kam, der vor erst vor dem Bundesverfassungsgericht endete[59].

Wesentlicher Bestandteil der Öffentlichkeitsfunktion bilden die Plenarsitzungen, in denen die Abgeordneten die Gelegenheit haben, ihre Ansichten und Argumente nicht nur ihren Abgeordnetenkollegen, sondern vor allem auch der breiten Öffentlichkeit zu erläutern. „Die Öffentlichkeitsfunktion des Bundestages wird also wesensmäßig dadurch geprägt, daß die Abgeordneten in Debattenbeiträgen ihren Standpunkt zu den anstehenden Sachfragen vertreten. Aus diesem Grund gehört die Redebefugnis im Plenum als unentziehbarer Anteil des einzelnen Abgeordneten an der Erfüllung dieser Funktion zum Kernbereich seines Mandats.“[60] Aber auch dieses Recht auf freie Rede, ein „Urrecht“ des Abgeordneten, wird durch Fraktionsbefugnisse eingeschränkt. Hierzu zählen die Maßgabe der Fraktionsstärke bei der Rednerreihenfolge und der Worterteilung (§ 28 Abs. 1) und die Verlängerung der Regelredezeit auf 15 Minuten (§ 35 Abs. 1). So wird durch die Geschäftsordnungen nicht näher bestimmt, wie mit Abgeordneten zu verfahren ist, die sich abweichend zu den von der Fraktion benannten Rednern äußern wollen. Will man ihnen diese Gelegenheit geben, ist es dann zulässig die Redezeit vom „Zeitkonto“ der Fraktion abzuziehen, die diese Rede eigentlich verhindern will? Auch zur Frage des Rederechts musste das Gericht in Karlsruhe bemüht werden[61].

Für die Kontrolle der Bundesregierung stehen dem Bundestag als Plenum mehrere Wege zur Verfügung. Die Fraktion bestimmt hierbei die Wahrnehmung derselben bei den Rechten auf Antrag zur Herbeirufung eines Mitgliedes der Bundesregierung (Art. 43 Abs. 1 GG; § 42), dem Einbringen Großer und Kleiner Anfragen, sowie dem Verlangen die Antwort auf eine Große Anfrage zu beraten (§§ 101 und 102). Da Fragerechte zweifellos Bestandteil der Kontrollfunktion des Parlamentes sind[62], muss somit auch jedem Abgeordneten die Teilnahme an dieser Funktion zugesichert werden. Dem Abgeordneten wird dann auch an anderer Stelle (§§ 105 und 106 Abs. 2) durch die GOBT die Möglichkeit gegeben, von seinem Fragerecht hinreichend Gebrauch zu machen, muss sich dabei aber den Belangen des Gesamtparlaments dahingehend unterordnen, dass er auf bestimmte, formalisierte Frageverfahren verwiesen wird[63].

Die Beschränkungen, denen der einzelne Abgeordnete bei seiner Teilnahme an der Gesetzgebungsfunktion bedingt durch die Anforderungen an die Funktionsfähigkeit des Parlamentes zu Gunsten der Fraktionen unterliegt, wurden bereits an anderer Stelle angesprochen. In der GOBT äußern sich diese in den Bestimmungen über das Einbringung von Vorlagen (§ 76 Abs. 1) und das Recht in der dritten Lesung Änderungsanträge zu stellen (§ 85 Abs. 1). Die im § 75 näher bestimmten Vorlagen ergänzen als selbständige Punkte die Tagesordnung. Zusätzlich werden sie als Bundesdrucksachen an alle Mitglieder des Bundestages, des Bundesrates und an die Bundesministerien verteilt und es muss über sie gesondert beraten werden (§§ 77, 78). Dies würde eine erhebliche Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Parlaments bedeuten, wenn exzessiv von dieser Befugnis Gebrauch gemacht werden würde. Insofern scheint die Bindung an die Fraktion geboten. Überdies lässt auch hier die Geschäftsordnung Raum für Vorlagen, die ihrer Bedeutung nach dazu angelegt sind, die Unterstützung mehrerer Abgeordneter zu finden, diese über das Quorum von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages einzureichen. Was das Stellen von Änderungsanträgen betrifft, so hat der einzelne Abgeordnete diese Möglichkeit ausschließlich in der zweiten Lesung (§ 85 Abs. 1 Satz 2). Diese Einschränkungen erscheint insofern bedenklich, als dass durch das „Verschieben“ von Änderungsanträgen der Fraktionen in die dritte Lesung, diese erst zu einem Zeitpunkt Gegenstand der Beratung werden könnten, wenn der einzelne Abgeordnete nur mehr über sein Abstimmungsverhalten den Gang des Gesetzes beeinflussen kann. Andererseits bedarf dieser Umstand nur dann einer genaueren Untersuchung, wenn man von dieser Befugnis als Bestandteil des Kernbereichs des Mandats ausgeht[64].

4.2 Mindestbefugnisse des Abgeordneten

Wie dargestellt werden die Abgeordneten durch die GOBT bei der Wahrnehmung einiger wichtiger parlamentarischer Befugnisse an ihre Fraktion verwiesen. Dies ist allerdings nur in dem Maße zulässig, wie es die Selbstverantwortlichkeit und Entscheidungsfreiheit des einzelnen Abgeordneten nicht gefährdet[65]. Eine gewisse Eigenständigkeit ist außerdem deshalb notwendig, weil auch fraktionslose Abgeordnete die Möglichkeit haben müssen, an den zentralen Parlamentsfunktionen teilzuhaben. Ohne einen Kernbereich des Mandats genau zu umreißen, hat sich auch das Bundesverfassungsgericht in seinem „Wüppesahl“ - Urteil dieser Meinung angeschlossen, als es feststellte, dass die repräsentative Stellung des Bundestages auf Art. 38 Abs. 1 GG basiert und die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestag auf der Grundlage der Beteiligung aller beruht[66]. Im Folgenden soll nun ein Ausschnitt des schwer eingrenzbaren, und nicht immer unbestrittenen Kernbereichs genauer betrachtet werden[67].

Als wesentlicher Bestandteil des freien Mandats wird seit jeher das Stimmrecht des Abgeordneten im Gesetzgebungsverfahren betrachtet[68]. Wenn auch viele Entscheidungen bereits im Vorfeld in den Ausschüssen und Arbeitskreisen getroffen werden, stellt die Abstimmung im Parlament doch die letzte verfassungsrechtlich gebotene Hürde dar, die dem Gesetz erst zu seiner Legitimität verhilft. Das unübertragbare und nicht kollektivierbare Stimmrecht[69] des Abgeordneten ist unverzichtbarer Bestandteil seiner Unabhängigkeit. Anders verhält es sich dagegen mit dem Initiativrecht im Gesetzgebungsverfahren. Nicht nur aufgrund der Wahrung der Funktionsfähigkeit des Parlamentes, auf die bereits ausreichend hingewiesen wurde, sondern auch durch den Wortlaut des Grundgesetzes in Art. 76 Abs. 1 selbst, sowie die parlamentarische Praxis, wird das Initiativrecht aus dem Kernbereich ausgeklammert. In Art. 76 wird das Initiativrecht nicht als alleinige Befugnis des Parlamentes konstituiert, sondern auch der Bundesregierung und dem Bundesrat zugesprochen. Es ist außerdem nicht vom Gesamtparlament die Rede. Die Kompetenz wird vielmehr „der Mitte des Bundestages“ zugesprochen. Das Grundgesetz überlässt es mit dieser Formulierung (in Zusammenhang mit Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG) dem Bundestag, ob er jedem einzelnen ein Initiativrecht einräumt oder dies an gewisse Auflagen bindet, was er dann auch in er GOBT getan hat. In der Praxis treten die Vorlagen die aus der Mitte des Bundestages kommen zudem auch zahlenmäßig weit hinter denen der Bundesregierung zurück. Es muss bezweifelt werden, ob ein Initiativrecht, welches bei jedem einzelnen Parlamentsmitglied läge, dieses Verhältnis umkehren würde.

Für die Teilnahme am Gesetzgebungsverfahren wie auch an der Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung erscheint dagegen die Mitgliedschaft in einem Ausschuss bedeutender. Erst auf einen Antrag der Interfraktionellen Initiative Parlamentsreform wurde 1989 im § 57 Abs. 1 Satz 2 GOBT der Grundsatz aufgenommen, dass jeder Abgeordnete einem Ausschuss angehören solle. In welchem Ausschuss er mitarbeitet entscheidet aber letztendlich die Fraktion über das ihr vorbehaltene Benennungsrecht. Die Bedeutung der Ausschüsse für das Gesetzgebungsverfahren wurde bereits dargestellt. Art. 43 Abs. 1 GG lässt ihnen zudem auch eine Kontrollfunktion zukommen. Die Mitgliedschaft in einem Ausschuss ist für den Abgeordneten auch dahingehend bedeutend, als dass er in diesem verkleinerten Abbild des Plenums einen viel größeren Einfluss mit nur einer einzigen Stimme auszuüben in der Lage ist[70]. Es stellt sich daher die Frage, ob es nach Art. 38 Abs. 1 GG nicht geboten erscheint, die einzelnen Ausschussmitglieder im Plenum zu wählen. Klaus Abmeier hält die Legitimation durch die Wahl im Plenum aufgrund der Bedeutung der Ausschüsse im Gesetzgebungsprozess sogar für verfassungsrechtlich geboten[71]. Dem ist entgegenzuhalten, dass die Abgeordneten als unmittelbar gewählte Volksvertreter, die ihr freies Mandat auch im Ausschuss behalten, bereits über eine direkte demokratische Legitimation verfügen. Der Vorteil für den einzelnen Abgeordneten bei einem solchen Verfahren, unabhängig von seiner Fraktion für den Ausschuss seiner Wahl zu kandidieren, würde relativiert durch seine schlechten Erfolgsaussichten ohne deren Unterstützung. Ebenso könnte ein solches Wahlverfahren mit Grundforderungen aus Art. 20 Abs. 2 GG kollidieren. Die Ausschüsse stellen ein verkleinertes Abbild des Gesamtparlamentes dar, in dem sich die Kräfteverhältnisse der Fraktionen, wie sie bei der Wahl der Parteien durch das Volk konstituiert wurden, widerspiegeln müssen[72]. Wenn also die Besetzung der Ausschüsse entsprechend der Stärke der Fraktionen erfolgen muss, schließt sich eine Wahl durch das Plenum schon aufgrund des Minderheitenschutzes[73] im Parlament aus. Die Regierungsfraktionen könnten anderenfalls die Opposition schwächen, in dem sie deren Ausschussmitglieder entgegen ihrer Vorstellungen mitbestimmt. Somit ist als Ergebnis festzuhalten, dass die Mitgliedschaft in einem Ausschuss, nicht aber die Mitbestimmung der Ausschussmitglieder, durch das Gebot der Beteiligung des Abgeordneten an allen Parlamentsfunktionen geboten ist.

Ein weiterer Bestandteil des Kernbereichs des Mandats ist das Frage- und Informationsrecht des Abgeordneten. Als wirksames reguläres Kontrollmittel den außerordentlichen, wie z.B. den Untersuchungsausschüssen, vorgelagert, verbietet Art. 38 einen vollständigen Entzug zu Gunsten der Fraktion oder eines Quorums. So räumt die GOBT dem Abgeordneten denn auch die Möglichkeit ein, kurze Einzelfragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung an die Bundesregierung zu richten (§ 105). Darüber hinaus findet in jeder Sitzungswoche eine Befragung der Bundesregierung statt, bei der jedes Mitglied des Bundestages Fragen von allgemeinem Interesse, vorrangig jedoch zur vorangegangenen Kabinettssitzung, an das betreffende Regierungsmitglied stellen kann (§ 106 Abs. 2). Diese Möglichkeit wurde den Abgeordneten allerdings erst auf Druck durch die Interfraktionelle Initiative Parlamentsreform eingeräumt. Jedes Parlamentsmitglied ist darüber hinaus berechtigt, alle Akten einzusehen, die sich beim Bundestag oder einem seiner Ausschüsse befinden (§ 16). Auch wenn dem Abgeordneten das Recht auf Große und Kleine Anfragen verwehrt bleibt, stehen ihm damit mehrere Möglichkeiten offen, sich über die Arbeit der Regierung zu informieren und sich vor dem Parlament zu verantworten. Da das Instrument der Großen Anfrage, die durch anschließende Aussprache bestimmenden Einfluss auf die Tagesordnung nehmen kann, einen erheblichen Aufwand bedeutet, erscheint die Bindung an die Fraktion, bzw. ein Quorum gerechtfertigt[74]. Die Kleine Anfrage hingegen unterscheidet sich von den übrigen Fragerechten des Abgeordneten nur durch das Verfahren, nicht aber durch zusätzliche Informations- oder Kontrollmöglichkeiten. Da sich der Aufwand für das Parlament in Grenzen halten ließe (z.B. durch eine best. Anzahl an Anfragen pro Abgeordnetem und Legislaturperiode), könnte dieses Recht dem Abgeordneten zwar zugestanden werden, es würde aber zu keiner spürbaren Verbesserung seiner unabhängigen Kontroll- und Informationsmöglichkeiten führen.

Haben die Fraktionen im Arbeitsparlament Deutscher Bundestag also zweifellos eine (Vor-)Machtstellung, verbleibt ein nicht immer eindeutig abgegrenzter, jedoch unabhängiger Befugnisbestand beim Abgeordneten. Die Sicherung der Teilhabe aller Abgeordneter an den zentralen Parlamentsfunktionen war und ist allerdings, wie die Urteile des Bundesverfassungsgerichtes und die Ergebnisse der Interfraktionellen Initiative Parlamentsreform zeigen, nicht selbstverständlich.

4.3 Fraktionsdisziplin und Fraktionszwang

Sowohl Regierungs- wie auch Oppositionsfraktionen messen dem geschlossenen Auftreten ihrer Mitglieder im Bundestag höchste Bedeutung bei. Aus einer bedeutenden Zahl von „Abweichlern“ im Lager der Regierung lässt sich für die Opposition leicht politisches Kapital schlagen. Bei knappen Mehrheiten ist außerdem das Zustandekommen von Gesetzesvorhaben. Die Opposition hingegen muss vor den Augen ihrer Wähler Geschlossenheit demonstrieren, um als glaubwürdige Alternative zur Regierung auftreten zu können[75]. Aber auch für den einzelnen Abgeordneten schafft die innerfraktionelle Geschlossenheit wichtige Voraussetzungen für seine Arbeit. Er verlässt sich bei den arbeitsteiligen Entscheidungsprozessen darauf, dass in Fragen, die sein Fachgebiet berühren, seiner Kompetenz und seinem Urteil vertraut wird. Ebenso vertraut auch seine Fraktion umgekehrt darauf, dass er bei Entscheidungen außerhalb seines Spezialgebietes den Vorschlägen seiner spezialisierten Fraktionskollegen aus der entsprechenden Arbeitsgruppe folgt.

Bezüglich der Mittel, die der Fraktion zur Erreichung der Geschlossenheit zur Verfügung stehen, wird in der Literatur überwiegend zwischen zulässiger Fraktionsdisziplin, die aufgrund ihres freiwilligen Charakters bisweilen auch Fraktionssolidarität genannt wird, und unzulässigem Fraktionszwang unterschieden. Während „ - kooperative – Fraktionsdisziplin“[76] das Bemühen der Fraktion um Geschlossenheit durch Verfahren interfraktioneller Willensbildung meint, in dem der Abgeordnete sich freiwillig der Mehrheit anschließt, wird durch „- hierarchischen – Fraktionszwang“[77] versucht, den Abgeordneten auf eine bestimmte Ausübung seines Mandats zu verpflichten. Dies bedeutet, dass jede Aufforderung an „Abweichler“ zu einem bestimmten Verhalten durch die Fraktionsmehrheit, sei es bei der Abstimmung oder auch beim Vertreten der Fraktionsauffassung nach außen, unzulässig ist (s. 2.3). Dieser Fall stellt allerdings die Ausnahme dar, denn die Fraktionen verfügen über weitaus subtilere Mittel, um die Geschlossenheit einzufordern[78]. Ist aber die freie Entscheidung des Abgeordneten, ob er der Fraktionsmehrheit folgt oder nicht, das Maß für die Unterscheidung zwischen Fraktionsdisziplin und Fraktionszwang, muss auch schon jede Androhung von Sanktionen, die sich auf seinen Status auswirken, als unzulässig erscheinen. Derlei Sanktionsmöglichkeiten stehen den Fraktionen in Gestalt des Rückrufrechts aus den Ausschüssen, mittels der Ablösung von Fraktionsämtern, bis hin zum Fraktionsausschluss, in ausreichender Zahl zur Verfügung.

Den Fraktionen ist aber nicht die generelle Möglichkeit genommen, fraktionsschädigendes Verhalten nachträglich zu sanktionieren. „Die Angemessenheit derartiger Sanktionen, die das Mandat des Abgeordneten nicht berühren […], ist weitgehend der politischen Opportunität überlassen.“[79] Nichts anderes macht auch der Wähler, wenn er seinem Direktkandidaten bei der nächsten Wahl die Stimme verweigert, weil er mit dessen Arbeit im Parlament unzufrieden war. Unzulässig sind nur die Sanktionen, die als Druckmittel in Zusammenhang mit einer anstehenden Entscheidung den Abgeordneten zu einem bestimmten Verhalten bewegen sollen. Unter dieser Prämisse erscheint auch eine formale Unterscheidung zwischen solchen Sanktionen, die den Status des Abgeordneten in der Fraktion betreffen (Ablösung von Fraktionsämtern, Fraktionsauschluss), sowie solchen, die sich auf seine Stellung im Parlament beziehen (Ausschussrückruf), und schließlich jenen, welche die strafrechtliche Grenze des Tatbestands der Nötigung nach §§ 106, 240 StGB überschreiten (z.B. durch Drohung mit privat-beruflichen Nachteilen), für die hier zu betrachtende Fragestellung unzweckmäßig. Entscheidend ist vielmehr, dass der Abgeordnete in allen Fällen einem erheblichen Druck ausgesetzt wird, der ihm die freie Ausübung seines Mandats erschwert.

5 Schlussbetrachtung

Welche sind die zentralen Erkenntnisse, die diese, bei weitem nicht vollständige, Beschreibung der Beziehung zwischen dem Abgeordneten und seiner Fraktion erbracht hat? Das Spannungsverhältnis zwischen der Rechts- und Pflichtenstellung des Abgeordneten und der Rolle der Fraktion ist insofern unauflöslich, da es im Grundgesetz immanent angelegt ist. Die konkrete Zuweisung parlamentarischer Kompetenzen, vor allem wenn sie die Position der Fraktion stärken, muss sich innerhalb eines Bereiches bewegen, dessen äußerste Grenze der Kernbereich des freien Mandats ist. Dies ergibt sich aus der Tatsache, dass die Fraktionen ihre Legitimation maßgeblich aus Art. 38 Abs. 1 erhalten. Außerhalb dieses Kernbereichs ist es dem Gesetzgeber durch seine Geschäftsordnungsautonomie überantwortet, im Zuge größtmöglicher Konkordanz[80] bei der Verteilung parlamentarischer Befugnisse zwischen den Geboten aus Art. 21, den Anforderungen eines funktionsfähigen Parlamentes, und schließlich einer größtmöglichen Beteiligung aller Abgeordneten, abzuwägen. Um auf die einleitenden Fragen zurückzukommen, so ist die erste mit „Nein“ zu beantworten. Die Koppelung der Vertrauensfrage mit der Abstimmung ist der formalisierte Ausdruck einer Entscheidung, bei dem der Abgeordnete für sich abwägen muss, was dem Gemeinwohl am dienlichsten ist. Ob er sich für den Erhalt der Regierungsmacht entscheidet, weil er in der Aufgabe der Regierungskoalition einen größeren Schaden für das Gemeinwohl sieht, oder ob er einen Einsatz der Bundeswehr für einen zu großen Abtrag am Gemeinwohl ansieht und demzufolge ablehnt, bleibt seine freie Entscheidung. Der Unterschied zu „normalen“ Abstimmungen bestand aber darin, dass die Konsequenzen seiner Entscheidung unter Umständen eine größere Tragweite erlangen konnten. Aus der Tatsache, dass zahlreiche Abgeordnete im Lager der Regierung gegen den Entsendebeschluss stimmten und es in den Wochen und Monaten danach keine sichtbaren Sanktionen gegeben hat, kann entweder gefolgert werden, dass sich der fraktionsinterne Prozess der Willensbildung im Rahmen zulässiger Fraktionsdisziplin bewegt hat, oder aber, dass unzulässiger Druck auf einer der Öffentlichkeit und damit auch dieser Betrachtung verschlossenen Ebene ausgeübt wurde. Da die „Abweichler“ um Christian Ströbele aber nicht nur im Parlament sondern durch die Medien auch in der Öffentlichkeit Aufsehen erregten, zeigt zumindest, dass ihnen ausreichend Möglichkeiten zur Verfügung standen, ihrer Meinung und ihren Argumenten Geltung zu verschaffen.

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Saalfeld, Thomas: Parteisoldaten und Rebellen, Opladen, 1995.

Steffani, Winfried: Pluralistische Demokratie, Opladen, 1980.

Zeh, Wolfgang: Parlamentarismus, in: Eckart Busch / Ekkehard Handschuh / Gerald Kretschmer / Wolfgang Zeh: Wegweiser Parlament, Bundeszentrale für Politische Bildung Bonn, 1990.

[...]


[1] Nach Leibholz bilden die Prinzipien der Art. 21 und 38, Abs. 1 , S. 2 GG einen inneren logischen Widerspruch in der Verfassung: „Der Abgeordnete im modernen Parteienstaat ist in Wahrheit nicht Vertreter des ganzen Volkes im Sinne des repräsentativen Parlamentarismus, […]. Der Abgeordnete ist auch nicht im modernen massendemokratischen Parteienstaat der freie, nur seinem Gewissen unterworfene Vertreter der ganzen Nation. Er ist in Wahrheit einer Fülle von Bindungen unterworfen, insbesondere denen seiner Partei, die entscheidend seine Rede und Abstimmung beeinflussen. Er ist heute weitgehend nichts anderes mehr […] als ein an die Weisungen der Partei und der Parteihonoratioren gebundener Funktionär, der von den Wählern auch nur als Zugehöriger zu einer bestimmten politischen Partei und nicht mehr auf Grund seiner besonderen politischen Verdienste oder persönlichen Fähigkeiten in das Parlament entsandt wird.“ (Gerhard Leibholz: Strukturprobleme der modernen Demokratie, Frankfurt a. M., 1974, S. 73.).

[2] Nach dem Leibholz’schen Verständnis kann der Auftrag, das Volk als Ganzes zu repräsentieren, dem das freie Mandat dienen soll, in der heutigen, von Interessenkampf und Interessenausgleich bestimmten Wirklichkeit, nicht mehr realisiert werden. Dieses Verständnis von Repräsentation ist in der Folge vielfach kritisiert worden, u.a. bei Wilhelm Hennis (Amtsgedanke und Demokratiebegriff, in: ders., Politik als praktische Wissenschaft, München 1968, S. 125 f.); Wolfgang Rudzio (Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen, 2000, S. 115-120); Heinrich Oberreuter (Beruf und Bild des Abgeordneten im Wandel, in: Die Abgeordneten: Stellung, Aufgaben und Selbstverständnis in der parlamentarischen Demokratie: Colloquium der Akademie für Politische Bildung Tutzing, 1995, S. 22 ff.); ebenso bei Konrad Hesse (Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg, 1999, S. 255 f.), sowie auch bei Peter Lerche (Das freie Mandat, in: Die Abgeordneten: Stellung, Aufgaben und Selbstverständnis in der parlamentarischen Demokratie, a.a.O., S. 42 f.).

[3] Zu der Frage nach der Bedeutung des Art. 38 Abs. 1 S. 2 verfasste Hildegard Hamm-Brücher u.a.: Der Politiker und sein Gewissen – Eine Streitschrift für mehr Freiheit, München, 1983; Der Freie Volksvertreter – Eine Legende?, München, 1990.

[4] vgl. Wolfgang Demmler: Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, Berlin, 1994, S. 30 f.

[5] Peter Badura: Die Stellung des Abgeordneten nach dem Grundgesetz und den Abgeordnetengesetzen der Länder, in: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, H.-P. Schneider und W. Zeh [Hrsg.], Berlin 1989, S. 489.

[6] Raban Graf von Westphalen: Abgeordneter und Fraktion, in: Parlamentslehre, Raban Graf v. Westphalen [Hrsg.], München, 1996, S. 63.

[7] Peter Badura: Die Stellung des Abgeordneten nach dem Grundgesetz und den Abgeordnetengesetzen der Länder, a.a.O., S. 489.

[8] BVerfGE 76, 256/541.

[9] „Wie andere staatliche Amtsinhaber nehmen sie (die Abgeordneten – Anm. d. Verf.) keine privaten Rechte gegenüber dem Staat wahr und können sich dementsprechend nicht auf den Schutz der Grundrechte berufen.“ (Siegfried Magiera, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl. München, 2002, Art. 38, Rdn. 52).

[10] Zur Unterscheidung zwischen Grundrechten und den Kompetenzen des Abgeordneten vgl.: Wolfgang Demmler: Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, a.a.O., S. 42-47.

[11] vgl. Konrad Hesse: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, a.a.O., S. 258.

[12] vgl. § 13 Abs. 2 GOBT in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl. I S. 1237): „Die Mitglieder des Bundestages sind verpflichtet, an den Arbeiten des Bundestages teilzunehmen.“.

[13] vgl. Wolfgang Demmler: Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, a.a.O., S. 51. vgl. auch Klaus Grimmer: Grundzüge des politischen Systems der BRD, in: Parlamentslehre, a.a.O., S. 148; ebenfalls zur Gemeinwohlbindung der Abgeordneten: Konrad Hesse: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, a.a.O., S. 258.

[14] Siegfried Magiera, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl. München, 2002, Art. 38, Rdn. 54.

[15] Wilhelm Hennis: Amtsgedanke und Demokratiebegriff, a.a.O., S. 125.

[16] Wofgang Demmler: Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, a.a.O., S. 59.

[17] Klaus Grimmer: Grundzüge des politischen Systems der BRD, in: Parlamentslehre, a.a.O., S. 117.

[18] Leo Kißler: Parlament und Gesellschaftliche Interessen, in: Parlamentslehre, a.a.O., S. 327.

[19] vgl. weitere mit Art. 38 GG in Verbindung stehende historische Verfassungstexte bei Siegfried Magiera, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl. München, 2002, Art. 38, S. 1214.

[20] Konrad Hesse: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, a.a.O., S. 255.

[21] vgl. Hildegard Hamm-Brücher: Der Politiker und sein Gewissen, S. 13-19.

[22] Diese analytische Trennung findet sich u.a. bei Wolfgang Demmler: Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, S. 97 f.

[23] vgl. ebnd., S. 97.

[24] vgl. ebnd.., S. 98.

[25] vgl. Hildegard Hamm-Brücher: Abgeordneter und Fraktion, in: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, a.a.O, Rdn. 20.

[26] vgl. Wolfgang Demmler, Der Abeordnete im Parlament der Fraktionen, a.a.O., S. 104.

[27] Der Grosse Brockhaus, Bd. 4, S. 515, F. A. Brockhaus, Wiesbaden, 1978.

[28] BVerfGE 45, 55.

[29] vgl. Wolfgang Demmler: Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, a.a.O., S. 122 f.

[30] ebnd. S. 124.

[31] vgl. ebnd., S. 126.

[32] Winfried Steffani fordert gar einen vergleichbaren Eid für jeden Abgeordneten auf die Verfassung: „Kein Amtsinhaber steht im Verfassungsstaat „über“ der Verfassung, auch der Abgeordnete nicht. Gerade er bedarf in einem Verfassungsstaat auf Grund seines freien politischen Mandats einer expliziten Bindung an die Verfassung.“ (Winfried Steffani: Pluralistische Demokratie, Opladen, 1980, S. 168.).

[33] Thomas Saalfeld: Parteisoldaten und Rebellen, Opladen 1995, S. 12.

[34] vgl. Raban Graf v. Westphalen: Fraktionen in Deutschland, in: Paralamentslehre, a.a.O., S. 78; zur Einbindung des Abgeordneten in die „Fraktions- und Ausschußkollegialität“ im Paulskirchenparlament siehe auch Heinrich Oberreuter: Beruf und Bild des Abgeordneten im Wandel, a.a.O., S. 17.

[35] vgl. Gerald Kretschmer: Fraktionen, in: Wegweiser Parlament, a.a.O., S. 149 ff.

[36] Thomas Schwerin: Der Deutsche Bundestag als Geschäftsordnungsgeber, a.a.O., S. 123.

[37] BVerfGE 70, 324, 363.

[38] Quelle: Carl-Christoph Kaiser, Der Deutsche Bundestag, in: Kürschners Volkshandbuch – Der Deutsche Bundestag 14. Wahlperiode, NDV, Rheinbreitbach, 1999, S. 29.

[39] Für Wolfgang Demmler beruht dieses Prinzip darauf, „ [...] daß demokratische Repräsentation auf der periodischen Erneuerung der Legitimation basiert.“ (Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, S. 166 ff.).

[40] Carl-Christoph Kaiser, Der Deutsche Bundestag, a.a.O., S. 14.

[41] Eine der wenigen Ausnahmen bildet hierbei z.B. die o.g . Interfraktionelle Initiative Parlamentsreform.

[42] vgl. Thomas Schwerin: Der Deutsche Bundestag als Geschäftsordnungsgeber, a.a.O., S. 126.

[43] vgl. ebnd., S. 128.

[44] Claus Arndt: Fraktion und Abgeordneter, in: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, a.a.O. , Rdn. 6.

[45] Anders verhält es sich dagegen mit der Bestimmung der allgemeinen Rechtsnatur der Fraktion, die umstritten ist. Weder das Grundgesetz noch die GOBT noch das Fraktionsgesetz geben Aufschluss darüber, ob es sich um privatrechtliche oder öffentlich-rechtliche Vereine, öffentlich-rechtliche Körperschaften, Organe der Parteien oder Organe des Bundestages handelt. Zu Theorien über die Rechtsnatur der Fraktionen: Gerald Kretschmer: Fraktionen, in: Wegweiser Parlament, a.a.O., S. 163-174. Wolfgang Demmler vertritt zudem die Auffassung, dass eine „mögliche Zuordnung der Fraktionen zu einem bestimmten Typus nach allgemeinen Strukturprinzipien nur nachrangig sein kann gegenüber ihrer verfassungsrechtlichen Verortung. […] Die Beantwortung der Frage nach ihrer Rechtsnatur kann daher im Hinblick auf den verfassungsmäßigen Stellenwert der Fraktion nur eine ohnehin bestehende Rechtslage in eine juristische Form gießen, nicht aber verändernd in die Rechtslage eingreifen.“ (Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, a.a.O., S. 195).

[46] So auch Konrad Hesse „Sowohl bei Wahlen und Abstimmungen (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) als auch bei der ‚Vorformung des politischen Willens’ und bei der institutionalisierten Willensbildung in Parlament und Regierung sollen sie (die Parteien – Anm. d. Verf.) Träger und Mittler des von der demokratischen Ordnung des Grundgesetzes intendierten freien und offenen politischen Prozesses sein.“ (Konrad Hesse: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, a.a.O., Rdn. 169.)

Zur Ausdehnung des Art. 21 GG „[…] von der vorparlamentarischen Diskussion über die parlamentarische Beratung und Beschlußfassung bis zur Herbeiführung der Akzeptanz des Beschlossenen“ zustimmend auch Claus Arndt: Fraktion und Abgeordneter, a.a.O., Rdn. 20.

[47] Wolfgang Demmler: Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, a.a.O. , S. 192.

[48] vgl. Gerald Kretschmer: Rechte der Fraktionen, in: Wegweiser Parlament, a.a.O., S. 174 ff.

[49] Heinrich Oberreuter: Beruf und Bild des Abgeordneten im Wandel, in: Die Abgeordneten: Stellung, Aufgaben und Selbstverständnis in der parlamentarischen Demokratie, a.a.O., S. 15.

[50] Nach Demmler „kann der Abgeordnete die Auffassung anderer Abgeordneter übernehmen, deren Urteil er in einer bestimmten Materie vertraut, ohne gegen die in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG statuierte Verpflichtung zu einer ausschließlich an seinem Gewissen orientierten Entscheidung zu verstoßen.“ (Wolfgang Demmler: Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, a.a.O., S. 158, vgl. auch S. 131 f.).

[51] Hildegard Hamm-Brücher: Der freie Volksvertreter – Eine Legende? , a.a.O. , S. 21.

[52] vgl. Dieter Engels: Organisation und Arbeitsweise des Deutschen Bundestages, in: Parlamentslehre, a.a.O., S. 241.

[53] Claus Arndt: Fraktion und Abgeordneter, a.a.O. , Rdn. 9.

[54] Hier widerspricht ihr auch Konrad Hesse, wenn er über den Druck auf den Abgeordneten seitens seiner Partei und seiner Fraktion schreibt: „Aber diesem Druck läßt das Verfassungsrecht Raum: politisches Wirken ist keine Sache perfekter Kautelen, und der Politiker, der sich weder durchzusetzen vermag noch bereit ist, die Konsequenzen seiner divergierenden Überzeigung zu tragen, entspricht nicht dem Typ des Abgeordneten, den das Grundgesetz voraussetzt.“ (Konrad Hesse: Grundzüge des Verfassungsrechts, a.a.O., Rdn. 600).

[55] BVerfGE 10, 4, 14.; vgl. dazu auch: Siegfried Magiera, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl. München, 2002, Art. 38, Rdn. 49.

[56] In der Literatur existieren verschiedene Funktionskataloge, die sich in der Zahl und der Benennung der einzelnen Funktionen unterscheiden. Weitgehende Einigkeit besteht über die Parlamentsfunktionen Gesetzgebung, Kontrolle und Wahl bzw. Rekrutierung. Abhängig vom Untersuchungsgegenstand wird dieser Funktionskatalog noch weiter ausdifferenziert. So nennt z.B. Klaus Grimmer zusätzlich zur Wahl- eine Legitimationsfunktion bzgl. der obersten Staatsorgane und unterscheidet außerdem zwischen einer Repräsentations- und einer Integrationsfunktion des Bundestages (K. Grimmer: Aufgaben und Zuständigkeiten des Parlaments, in: Parlamentslehre, Raban Graf von Westphalen [Hrsg.], München, 1996, S.171 ff.). Dem Gegenstand dieser Arbeit erscheint aber die Unterscheidung von Wolfgang Zeh am dienlichsten. Neben der Wahl -, Gesetzgebungs -, und Kontrollfunktion zählt er als viertes die Öffentlichkeitsfunktion auf. Darunter versteht er die Aufgaben des Parlaments, Politik transparent zu gestalten, Verantwortung vor dem Bürger zu übernehmen sowie die bereits bei Arndt erwähnte Aufgabe, „Tribüne“ bzw. bei Zeh „Forum“ für die Öffentlichkeit zu sein (Wolfgang Zeh: Parlamentarismus, in: Wegweiser Parlament, S. 91 ff.).

[57] So unter anderem von Klaus Abmeier, der sich auf die Entscheidung des BVG (BVerfGE 38, 258 ff.) über die Besetzung des Magistrats in Schleswig-Holstein beruft: „Zur Staatsgewalt gehören nicht nur die letztverbindlichen Entscheidungen eines Staatsorgans, sondern auch die ihnen vorausgehenden Akte der Willensbildung von Teilen dieses Organs. Auch die Ausschüsse des Parlaments müssen daher das Gebot demokratischer Legitimation erfüllen.“ (Klaus Abmeier: Die parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten des Deutschen Bundestages nach dem Grundgesetz, Berlin, 1984, S. 84 f.).

[58] So auch Claus Arndt, der Abmeier ausdrücklich widerspricht und die Besetzung des Magistrats mit der Besetzung der Bundestagsausschüsse für unvergleichbar hält: „Ganz anders liegen jedoch die Legitimationsverhältnisse bei den Mitgliedern der Bundestagsausschüsse. Sie sind ausnahmslos Mitglieder des Bundestages und besitzen daher durch eigene Urwahl eine qualifiziertere Legitimation vom Volke, als sie ihnen das Bundestagsplenum verschaffen könnte.“ (Claus Arndt: Fraktion und Abgeordneter, a.a.O., Rdn. 43 f.).

[59] BVerfGE 80, 188, 223.

[60] Wolfgang Demmler: Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, a.a.O., S. 471.

[61] BVerfGE 10, 4 ff.

[62] vgl. Klaus Grimmer: Der Deutsche Bundestag im parlamentarischen Regierungssystem, in: Parlamentslehre, a.a.O., S. 189 f.

[63] Nach Dieter Engels sind die Zuweisungen dieser Rechte an Fraktionen oder ein Quorum „Ausdruck des strukturierten Parlamentarismus, und die Bindung der Initiativen an die Voraussetzung, daß sie von mehreren Parlamentsmitgliedern getragen sein müssen, fußt auf der Erwägung, daß die Erfüllung eines Quorums als Zulässigkeitserfordernis für parlamentarische Initiativen ‚dem Nachweis der „Ernsthaftigkeit“ eines Anliegens und damit der Rationalisierung der Parlamentsarbeit dient’ (Jekewitz: 1989, S. 1041).“ (Dieter Engels: Organisation und Arbeitsweise des Deutschen Bundestages, in: Parlamentslehre, a.a.O., S. 241.

[64] vgl. Wolfgang Demmler: Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, a.a.O., S. 380-382.

[65] Peter Lerche sieht die Garantie eines „Mindestfreiraum“, durch welchen den Abgeordneten „[…] auch und gerade gegenüber den ihn tragenden Kräften eine Mindestposition an Freiheit gewährleistet wird.“ als die hauptsächliche Funktion des freien Mandats. (Peter Lerche: Das frei Mandat, in: Die Abgeordneten: Stellung, Aufgaben und Selbstverständnis in der parlamentarischen Demokratie, a.a.O., S. 47).

[66] BVerfGE 80, 188 ff.

[67] So konstatiert Thomas Schwerin: „Ein bestimmbarer Kernbereich, der der kollektiven Ausgestaltung konkreter Befugnis entgegenstünde, ist daher nicht auszumachen.“, Der Deutsche Bundestag als Geschäftsordnungsgeber, a.a.O., S. 198.

[68] Gerald Kretschmer leitet aus dem Recht des freien Mandats fünf wesentliche Rechtspositionen ab: Das Koalitionsrecht, das Rederecht, das Fragerecht (auch Informationsrecht), das Antragsrecht, sowie das Stimmrecht des einzelnen Abgeordneten. Gerald Kretschmer: Fraktionen, in: Wegweiser Parlament, a.a.O., S. 204 f.

[69] Im Gegensatz zu dem Stimmrecht der Mitglieder des Bundesrates, für die Art 51 Abs. 3 Satz 2 GG vorschreibt, dass die Stimmen eines Landes nur einheitlich abgegeben werden können.

[70] vgl. Ekkehard Handschuh: Gesetzgebung, in: Wegweiser Parlament, a.a.O., S. 363-367.

[71] Vgl. Klaus Abmeier: Die parlamentarischen Befugnisse des Abgeordneten, a.a.O., S. 84 f.

[72] Claus Arndt befürchtet bei unterschiedlichen Mehrheiten in einzelnen Ausschüssen und dem Plenum eine „[…] Lähmung der parlamentarischen (insbesondere der gesetzgeberischen) Arbeit, weil die Plenarmehrheit alsbald die eigentliche Ausschußarbeit in fraktions- oder koalitionsinterne Zirkel, Arbeitsgruppen oder Besprechungen verlegen wird, […]. Es litte so nicht nur die Transparenz der gesamten parlamentarischen Arbeit […]. Es träte eine derartige Verlagerung der inhaltlichen Vorbereitung der Entscheidungen aus dem offiziellen Bereich ein, daß mit der demokratischen Transparenz auch die faktische Arbeitsfähigkeit des Bundestages in unerträglicher Weise beeinträchtigt würde, daß dies verfassungswidrig wäre.“ (Claus Arndt: Fraktion und Abgeordneter, a.a.O., Rdn. 45 f.).

[73] Für eine nähere Betrachtung des Minderheitenschutzes im Deutschen Bundestag vgl.: Thomas Schwerin: Der Deutsche Bundestag als Geschäftsordnungsgeber, a.a.O., S. 190 f.

[74] vgl. Wolfgang Demmler: Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, a.a.O., S. 447.

[75] vgl. Thomas Saalfeld: Parteisoldaten und Rebellen, a.a.O., S. 27 ff.

[76] Siegfried Magiera, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl. München, 2002, Art. 38, Rdn. 50.

[77] ebnd.

[78] Diese subtilen Mittel reichen bei Thomas Saalfeld von der Ermöglichung von Auslandsreisen, der Begünstigung bzw. Benachteiligung bei der Vergabe von Ausschussämtern, bis zur „extremsten Form der Bestrafung“, dem Fraktionsausschluss. Thomas Saalfeld: Parteisoldaten und Rebellen, a.a.O., S. 288.

[79] Siegfried Magiera, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl. München, 2002, Art. 38, Rdn. 51.

[80] vgl. Claus Arndt: Fraktion und Abgeordneter, a.a.O., Rdn. 18.

34 von 34 Seiten

Details

Titel
Das Freie Mandat als überkommenes Relikt im Parlament der Fraktionen?
Untertitel
Das Spannungsverhältnis zwischen dem Abgeordneten und seiner Fraktion im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland
Hochschule
Helmut-Schmidt-Universität - Universität der Bundeswehr Hamburg
Veranstaltung
Schriftliche Hausarbeit gem. § 11 Abs. 2 PO-Pol
Note
2,0
Autor
Jahr
2003
Seiten
34
Katalognummer
V108175
ISBN (Buch)
9783640127702
Dateigröße
606 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Freie, Mandat, Relikt, Parlament, Fraktionen, Schriftliche, Hausarbeit, PO-Pol, Gewissen, Fraktionszwang, Fraktionsdisziplin, Freies Mandat, Mandatsausübung, Kontrolle, Demokratie, Parlamentarische Willensbildung
Arbeit zitieren
Michael Pietsch (Autor), 2003, Das Freie Mandat als überkommenes Relikt im Parlament der Fraktionen? , München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/108175

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