Der Streit über die Konkretisierung des Art. 255 durch die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 - Hintergründe und beteiligte Interessen

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

I. Überblick
1. Gemeinschaftsrechtliche Regelungsstrukturen
a. Politisch-institutioneller Kontext.
b. Konsequenzen für Legitimation und Transparenz
2. Entwicklung des Transparenzgrundsatzes
3. Wesentliche Inhalte der Transparenzverordnung
a. Anspruchsberechtigte
b. Anspruchsverpflichtete
c. Anspruchsgegenstand
d. Ausnahmeregelungen
aa. Absolute Gründe
bb. Relative Gründe
cc. Interne Dokumente
dd. Dokumente Dritter
e. Antragsverfahren

II. Hintergründe zur Gesetzesentstehung
1. Mitentscheidungsverfahren
2. Verfahrensablauf bei der Transparenzverordnung
3. Interessenskollisionen beim Gesetzesentwurf
a. Anwendungsbereich des Zugangsrechts
b. Dokumentenbegriff
c. Verfahrensbestimmungen
d. Ausnahmeregelungen
e. Zusammenfassung
4. Offene Fragen

III. Bedeutung der Transparenzverordnung

IV. Ausblick

Literaturverzeichnis

BERGMANN, JAN / LENZ, CHRISTOFER

Der Amsterdamer Vertrag

Eine Kommentierung der Neuerungen des EU- und EG-Vertrages Köln 1998

(zitiert als: Bearbeiter in: Bergmann/Lenz).

BOCK, YVES

Ein Sieg für die Transparenz?

Die neue Verordnung über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der EU In: DÖV 2002, S. 556 ff.

(zitiert als: Bock in: DÖV 2002).

BORCHARDT, KLAUS-DIETER

Das ABC des Gemeinschaftsrechts

5. Ausgabe Luxemburg 1999 (zitiert als: Borchardt).

CALLIESS, CHRISTIAN / RUFFERT, MATTHIAS

Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

2. Auflage Neuwied 2002

(zitiert als: Bearbeiter in: Calliess/Ruffert).

CASTENHOLZ, FRANK

Die EU-Transparenzverordnung: Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten Tagung der Europäischen Rechtsakademie 12./13. 7. 2001

In: EWS 2001, S. 530 ff.

(zitiert als: Castenholz in: EWS 2001).

FEIK, RUDOLF

Zugang zu EU-Dokumenten: Demokratie durch Transparenz Wien 2002

(zitiert als: Feik).

HEITSCH, CHRISTIAN

Die Verordnung über den Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane im Lichte des Transparenzprinzips

In: Schriften zum Europäischen Recht, Band 94 (2003) (zitiert als: Heitsch).

LENZ, CARL OTTO (HRSG.) / BORCHARDT, KLAUS DIETER

Kommentar zu dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften

2. Auflage Köln 1999

(zitiert als: Bearbeiter in: Lenz/Borchardt).

MEYER, JÜRGEN (HRSG.)

Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union Baden-Baden 2003

(zitiert als: Bearbeiter in: Meyer).

PARTSCH, CHRISTOPH

Die neue Transparenzverordnung (EG) Nr. 1049/2001 In: NJW 2001, S. 3154 ff.

(zitiert als: Partsch in: NJW 2001).

RÖGER, RALF

Ein neuer Informationsanspruch auf europäischer Ebene

Der Verhaltenskodex vom 6. Dezember 1993 für den Zugang der Öffentlichkeit zu Kommis- sions- und Ratsdokumenten

In: DVBl 1994, S. 1182 ff.

(zitiert als: Röger in: DVBl. 1994).

SCHWARZE, JÜRGEN (HRSG.)

EU-Kommentar Baden-Baden 2000

(zitiert als: Bearbeiter in: Schwarze).

WÄGENBAUR, BERTRAND

Der Zugang zu EU-Dokumenten - Transparenz zum Anfassen In: EuZW 2001, S. 680 ff.

(zitiert als: Wägenbaur in: EuZW 2001).

WINTER, JAN / CURTIN, DEIDRE / KELLERMANN, ALFRED / DE WITTE, BRUNO

Reforming the Treaty on European Union The Legal Debate

Den Haag 1996

(zitiert als: Bearbeiter in: Reforming the Treaty).

WÖLKER, ULRICH

Transparenz in der Europäischen Union - Zugang zu den Dokumenten der europäischen Insti- tutionen

Vorträge und Diskussionsbeiträge auf dem 1. Speyerer Europa-Forum In: Schriften zum Europäischen Recht, Band 76 (2001)

Verwaltung in der Europäischen Union, S. 103 ff. (zitiert als: Wölker in: EuR 76).

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

"It is foolish an historically false to suppose that an informed and enlightened citizenry has nothing to do with democracy."^[1]

Einleitung

Bereits seit der Gründung der ersten europäischen Gemeinschaft – der EGKS – im Jahre 1952 sieht sich der Bürger nicht mehr nur seinem Staat, sondern nunmehr auch direkt einer supranationalen Organisation gegenüber. Entscheidungen fallen keineswegs nur noch national, vielmehr ist eine Vielzahl von Kompetenzen auf die europäische Ebene verlagert worden. Ähnlich der Arbeit der Exekutiv- und Legislativorgane innerhalb ei- nes Nationalstaates nehmen auch die EG Entscheidungen vor, die sich zumindest mit- telbar auf den Bürger auswirken und demnach zwangsläufig sein Verlangen nach Öf- fentlichkeit des behördlichen Handelns tangieren. Ein Interessenkonflikt war somit auch hier von vornherein vorprogrammiert. Gegenüber standen sich die Forderung nach mehr Publizität bzw. Transparenz der Gemeinschaftsdokumente und das Geheimhaltungsinte- resse der beteiligten Staaten und Gemeinschaftsorgane.

Eben jene Diskrepanz erkannten auch die europäischen Akteure der letzten Jahre. Ins- besondere angetrieben von einer sehr bürgerfreundlichen Rechtsprechung des EuG ver- pflichteten sich die Organe der EG zu einer stärkeren Publizität ihrer Dokumente. Die- ser Trend zu mehr Transparenz gipfelte schließlich in der EG-Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu den Dokumenten des europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission.^[2] Sie stellt den erstmaligen Versuch dar, dem EU-Bürger eine verbindliche Anspruchsgrundlage für sein Recht auf Transparenz zu schaffen.

Diese Transparenz hat sehr viele Aspekte, die aber ganz überwiegend doch von eher politischem als juristischem Interesse sind.^[3] Im Folgenden soll sich diese Arbeit daher mit der Frage beschäftigen, inwiefern die beteiligten Akteure Einfluss bei der Entste- hung dieses Gesetzes nahmen und welchen Erfolg sie bei der Durchsetzung ihrer Inte- ressen zu verzeichnen hatten. Insbesondere wird dabei auf die einzelnen Strategien und Streitpunkte einzugehen sein. Erklärtes Ziel ist es somit, vor dem Hintergrund der un- terschiedlichen ideologischen Zusammenhänge einen Blick sowohl auf den derzeitigen Disput als auch auf die künftige demokratische Entwicklung der Europäischen Gemein- schaften zu werfen.

I. Überblick

Um die Motive der beteiligten Akteure nachvollziehbar zu machen, ist zunächst eine Auseinandersetzung mit der Entstehungsgeschichte als auch mit den gemeinschafts- rechtlichen Strukturvorgaben sowie wesentlichen Inhalten der Transparenzverordnung erforderlich. Erst in diesem Zusammenhang wird deutlich, wer überhaupt beteiligter Akteur ist und welchen Interessen er in seiner Partizipation folgt.

1. Gemeinschaftsrechtliche Regelungsstrukturen

a. Politisch-institutioneller Kontext

Zuerst ist auf den politisch-institutionellen Kontext einzugehen. Dies vor allem deshalb, um die Verordnung hinsichtlich ihrer Bedeutung und Konfliktlage verstehen zu können. Nur hierdurch lässt sich überhaupt erst verdeutlichen, welche gegenteiligen Interessen sie widerspiegelt.

Gegenstand der Transparenzverordnung ist die Schaffung und inhaltliche Ausgestaltung eines Informationszugangsanspruchs der europäischen Bürger gegenüber den Institutio- nen der Gemeinschaft.^[4] Vorrangig geht es somit um die den Rechtsakten der Gesetzge- bungsorgane zugrundeliegenden Dokumente. Hinsichtlich des institutionellen Kontexts könnte man daher schnell zur Annahme des klassischen Verhältnisses Bürger-Staat kommen. Allerdings ist fraglich, ob sich die behördliche Ebene der Gemeinschaften tatsächlich so einfältig erfassen lässt. Denn auf dieser befinden sich nun im Wesentli- chen drei Organe, die in ihrer institutionellen Zusammensetzung und Funktion unter- schiedlicher kaum sein könnten.

Zunächst fällt der Rat auf, welcher neben seinen Exekutivaufgaben vor allem als Ge- setzgeber auftritt. Die Besonderheit besteht allerdings darin, dass seine Mitglieder durchweg Abgesandte der Exekutive aus den einzelnen Mitgliedstaaten sind und ihn somit gewiss zu einem sehr heterogenen Organ machen.^[5] Daneben steht das Parlament in seiner Funktion als Mitgesetzgeber und Kontrollorgan. Im Gegensatz zum Rat kon- stituiert es sich über Direktwahlen und weist daher eine erheblich kürzere demokrati- sche Legitimationskette auf. Beiden Organen gegenüber steht die Kommission, welche als Initiativgeber und Schlichter mit in den Gesetzgebungsprozess der Gemeinschaften eingebunden ist. Sie setzt sich aus den von den Mitgliedstaaten vorgeschlagenen Kom- missaren und ihren zahlreichen Mitarbeitern zusammen. Anders als die Mitglieder von Rat und Parlament sollen diese aber ausschließlich europäische Interessen vertreten und gerade nicht als Abgesandte ihres Herkunftslandes auftreten.^[6]

Es zeigt sich demnach schon hier, dass für die Beurteilung der Konfliktlage keinesfalls von völlig übereinstimmenden Interessen der Hauptrechtsetzungsorgane auszugehen ist. Vielmehr wird ein genauerer Blick auf die Akteure zeigen, dass sich auf europäischer Ebene mehr als die beiden üblichen Gegenspieler Bürger-Staat gegenüberstehen.

b. Konsequenzen für Legitimation und Transparenz

Die Beteiligung der drei Organe sorgt für die Ausbildung eines funktionell- regulatorischen Modells auf Gemeinschaftsebene. Dafür bedarf es eines Systems ge- genseitiger Hemmung und Kontrolle der Machtausübung. Gleichzeitig zeichnet sich die Union jedoch auch dadurch aus, dass sie zur Bewältigung ihrer zahlreichen Regulie- rungsaufgaben supranationale Organe schafft, die institutionell immer unabhängiger agieren. Charakteristisch ist somit, dass es für die Legitimation der Gemeinschaftsorga- ne einer verstärkten Rückkopplung an die nationalen Parlamente bedarf, diese aber durch deren institutionelle Autonomie gerade erschwert wird. Daher müssen die Organe ihre Legitimation nunmehr vermehrt aus anderen Quellen beziehen.

Insofern kommt dem Zugang zu den Gemeinschaftsdokumenten erhebliche Bedeutung zu. Denn aufgrund der begrenzten Legitimationsleistung der nationalen Parlamente kommt es zunehmend darauf an, die von den Tätigkeiten der Gemeinschaftsorgane be- troffenen Institutionen zumindest ergänzend am Entscheidungsprozess der Union zu beteiligen.^[7] Insbesondere ein allgemeines Aktenzugangsrecht der Fachöffentlichkeit kann verhindern, dass die Entscheidungen systematisch zugunsten der mächtigsten und bestorganisierten Interessen ausgehen. Aus diesem Grund ist die Forderung nach Trans- parenz also keineswegs ein rein symbolischer Akt, sondern für die Akteure innerhalb der Europäischen Union ein durchaus geeignetes Mittel, dem immer wieder aufkom- menden Vorwurf vom Demokratiedefizit entgegenwirken zu können.

2. Entwicklung des Transparenzgrundsatzes

Als die Kommission im Januar 2000 ihren Verordnungsvorschlag verabschiedete, ging diesem schon eine langjährige Debatte unter den europäischen Institutionen und nicht zuletzt auch unter den einzelnen Mitgliedstaaten voraus.^[8] Bereits 1988 beschloss das Europäische Parlament, dass das Informationsrecht zu den Grundfreiheiten der europäi- schen Bürger gehöre und als solches von der EWG anerkannt werden sollte.^[9] Dieser Forderung wurde damals allerdings noch keineswegs in dem Umfang gefolgt. Vielmehr entstand zunächst erst das lediglich bereichsspezifische Einsichtsrecht für Umweltin- formationen. Rechtliche Grundlage dieser richtungsweisenden Entscheidung des euro- päischen Gesetzgebers war eine Richtlinie des Rates aus dem Jahr 1990.^[10]

Eine Ausweitung auf ein allgemeines Akteneinsichtsrecht erfolgte jedoch schon wenig später. Bereits im Jahr 1992 nämlich führte die EG mit der Erklärung Nr. 17 im Anhang der Schlussakte des Vertrags von Maastricht das Recht auf Zugang zu Informationen ein.^[11] Dort schon heißt es: „Die Konferenz ist der Auffassung, dass die Transparenz des Beschlussverfahrens den demokratischen Charakter der Organe und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Verwaltung stärkt.“ Diese Erklärung kann durchaus als ein weg- weisender Ansatz zur Schaffung eines umfassenden Informationsfreiheitsrechts ver- standen werden.^[12] Denn weiterhin empfiehlt die Konferenz darin, „dass die Kommission dem Rat spätestens 1993 einen Bericht über die Maßnahmen vorlegt, mit denen die den Organen vorliegenden Informationen der Öffentlichkeit besser zugänglich gemacht werden sollen.“ ^[13]

Diese erstmals primärrechtlich verankerte Forderung nach Transparenz wurde in der Folge noch mehrmals bekräftigt^[14] und führte auf der Grundlage entsprechender Vorar- beiten der Kommission^[15] schon im darauf folgenden Jahr zum Erlass des sog. Verhal- tenskodexes. In dieser freiwilligen Verhaltensregel verpflichteten sich Rat und Kom- mission, mittels weiterer Durchführungsbeschlüsse den Zugang der Bürger zu ihren Dokumenten zu regeln.^[16] Dessen Prinzipien wurden dann durch die nachfolgenden Be- schlüsse von Rat^[17] und Kommission^[18] bis 1994 in rechtverbindliche Form gegossen. Die- sem Beispiel folgten insbesondere auf Druck des europäischen Bürgerbeauftragten schließlich auch das Europäische Parlament sowie weitere Einrichtungen der Gemein- schaften.^[19]

Aufgrund formeller sowie sachlicher Bedenken sollten diese auf Grundlage des organ- internen Geschäftsordnungsrechts gefassten Beschlüsse aber bald durch einen echten primärrechtlichen Zugangsangsanspruch abgelöst werden.^[20] Durch den Amsterdamer Vertrag schuf man infolgedessen mit einer Änderung des EU-Vertrags eine erste ver- tragliche Rechtsgrundlage des Transparenzgebots, indem als neue Handlungsmaxime der EU in Art.

[...]

---

^[1] CURTIN in: Reforming the Treaty, S. 95.

^[2] ABl.EG 2001 Nr. L 145, 43 ff.

^[3] WÖLKER in: EuR 76 , 103 [103].

^[4] CARSTENHOLZ in: EWS 2001, 530 [531].

^[5] CURTIN in: Reforming the Treaty, S. 97.

^[6] OPPERMANN, Rdn. 332.

^[7] HEITSCH, S. 57.

^[8] WÖLKER in: EuR 76, 103 [103].

^[9] ABl.EG 1988 Nr. C 49, 175 ff.

^[10] ABl.EG 1990 Nr. L 158, 56 ff.; PARTSCH in: NJW 2001, 3154 [3154].

^[11] CASTENHOLZ in: EWS 2001, 530 [530]; MAGIERA in: MEYER Art. 42, Rdn. 1.

^[12] LENZ in: BERGMANN/LENZ, S. 217; STUMPF in: SCHWARZE Art. 255, Rdn. 2.

^[13] ABl.EG 1992 Nr. C 191, 101 ff.

^[14] Vgl. insbesondere die Erklärungen bzw. Schlussfolgerungen der Europäischen Räte von Birmingham und Edinburgh: Bull.EG 0/1992, 9 und 12/1992, 7.

^[15] ABl.EG 1993 Nr. C 166, 4 ff.

^[16] ABl.EG 1993 Nr. L 340, 41 ff.; CARSTENHOLZ in: EWS 2001, 530 [531]; RÖGER in: DVBl 1994, 1182 [1182].

^[17] ABl.EG 1993 Nr. L 340, 43 ff.

^[18] ABl.EG 1994 Nr. L 46, 58 ff.

^[19] ABl.EG 1997 Nr. L 263, 27 ff. (EP); ABl.EG 1997 Nr. L 339, 18 ff. (WSA); ABl.EG Nr. L 351, 70 ff. (AdR). ABl.EG Nr. C 295, 1 ff. (RH).; WÖLKER in: EuR 76, 103 [104].

^[20] HEITSCH, S. 11; HETMEIER in: LENZ/BORCHARDT Art. 255, Rdn. 9.