Strukturprinzipien des Grundgesetzes: Plebiszitäre Verfahren

Inhalt

1. Einleitung

2. Direktdemokratische Elemente – Begriffsklärungen und Verfahren

3. Blick ins Grundgesetz

4. Gesetzentwürfe während der 14. Wahlperiode des Deutschen Bundestages
4.1. Regierungskoalition von SPD und Grünen
4.2. Mehr Demokratie e.V
4.3. PDS

5. Argumente der Gegner und Befürworter
5.1. Argumente für direkte Demokratie
5.2. Die Weimarer Erfahrungen
5.3. Das Grundgesetz sehe Volksentscheide nicht vor
5.4. Prinzip der Verantwortlichkeit
5.5. Schwächung des Parlaments
5.6. Entscheidung durch die Minderheit
5.7. Zu viel Macht für finanzstarke Gruppen
5.8. Inkohärenz der Politik
5.9. Aushebelung des Föderalismus
5.10. Emotionalisierung
5.11. Minderheitenschutz in Gefahr
5.12. Ja/Nein-Entscheidung und Kompromißfähigkeit
5.13. Komplexität

6. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Zu den Strukturprinzipien des Grundgesetzes zählen die Staatsstrukturprinzipien des Art. 20 sowie die in den Artikeln 24 und 28 GG festgelegten Grundsätze. Eines dieser Strukturprinzipien ist das in Art. 20 Abs. 2 festgelegte Demokratieprinzip: „Alle Staatsgewalt vom Volke aus. Sie wird in Wahlen und Abstimmungen ... ausgeübt.“ Die Formulierung „und Abstimmungen“ kann jedoch nicht darüber hinweg täuschen, daß sich der Parlamentarische Rat als verfassungsgebende Versammlung im Ergebnis klar für ein (fast)^[1] ausschließlich repräsentatives System entschieden hat.

Stimmen nach Elementen direkter Demokratie auch auf Bundesebene hat es zwar im Grunde immer gegeben^[2], aber in den letzten Jahren sind sie mehr und lauter^[3] geworden. Am 7. Juni 2002 wird der Bundestag über eine Grundgesetzänderung zur Einführung direktdemokratischer Verfahren auf Bundesebene beschließen, und erstmals wird eine Mehrheit im Bundestag für dieses Vorhaben stimmen, wenngleich es an der Sperrminorität der CDU/CSU-Fraktion scheitern dürfte.^[4]

In dieser Hausarbeit möchte ich die verfassungspolitische Diskussion um die Einführung von Elementen direkter Demokratie darstellen bzw. eigene Überlegungen vorbringen.

Nach dem Versuch einer Begriffsklärung direktdemokratischer Verfahren und einem Blick ins Grundgesetz werde ich die verschiedenen in dieser Wahlperiode vorgelegten Gesetzentwürfe vorstellen, damit besser verständlich wird, vor welchem Hintergrund sich die verschiedenen Akteure zu dem Thema äußern.

Anschließend werde ich ausgehend von den Einwänden der Kritiker und Gegner direkter Demokratie untersuchen, inwiefern inhaltliche Hindernisse einer Einführung direkte!!!demokratischer Elemente ins Grundgesetz tatsächlich im Wege stehen bzw. ob die jeweiligen Einwände einer kritischen Prüfung standhalten. Um die gegenwärtige Relevanz der Argumente zu belegen, sind sie aktuellen Diskussionen im Deutschen Bundestag und gleichfalls aktuellen Beiträgen einer außerparlamentarischen Gruppe entnommen. Da die Argumente beider Seiten im wesentlichen bereits publiziert wurden, sind eigene Überlegungen hier nur in Teilbereichen zu erwarten. Die politikwissenschaftliche Arbeit besteht daher vor allem auch in der Zuordnung pro-direktdemo­kra­tischer Argumente zu den Einwänden der Gegner.

2. Direktdemokratische Elemente – Begriffsklärungen und Verfahren

Die inhaltliche politische Diskussion über direkte Demokratie wird dadurch erschwert, daß für die Verfahren keine einheitliche Terminologie besteht bzw. einige zentrale Begriffe teilweise sehr unterschiedlich verwendet werden.

Als „direkte Demokratie“ bezeichnet man, im Gegensatz zur repräsentativen Demokratie, die unmittelbare Entscheidung der Wahlberechtigten über eine Materie.

Der wichtigste Begriff der direkten Demokratie ist die „Volksabstimmung“. Der Verein „Mehr Demokratie e.V.“, der sich schon seit Jahren für direkte Demokratie einsetzt, definiert Volksabstimmung als „Oberbegriff für alle Verfahren der Staatswillensbildung, in denen das Volk über eine Frage (meistens ein Gesetzentwurf oder ein schon beschlossenes Gesetz) durch Abstimmung entscheidet.“^[5] Synonym dafür wird „Volksentscheid“ verwendet.

Vor allem in der Nicht-Fachsprache ist im Zusammenhang mit „direkter Demokratie“ immer wieder die Rede von „Plebisziten“. In einem jüngst erschienen Buch schreibt Bärbel Martina Weixner: „Im gegenwärtigen bundesdeutschen Sprachgebrauch wird das ‚Plebiszit‘ ... zum einen als jede Form der Abstimmung zum zweiten als eine besondere Form der Sachabstimmung“^[6] übersetzt. Zur Erläuterung der als zweites genannten Wortbedeutung verweist sie auf Silvano Möckli: „Sachabstimmungen können nach verschiedenen Kriterien typologisiert werden. Eine erste Unterscheidung nach den Kriterien der Auslösung unterteilt Sachentscheide in Plebiszite, Referenden und Initiativen. Das Plebiszit wird optional und ad hoc durch ein Staatsorgan (von oben) ausgelöst.“^[7]

Das „Referendum“ definiert Möckli folgendermaßen: „[Es] ist eine dauerhafte, verfassungsmäßige Institution und wird von unten oder von oben nach genau festgelegten Regeln ausgelöst.“^[8] Referenden gliedern sich in „fakultative“ und „obligatorische“, die im „Lexikon der direkten Demokratie“ von Mehr Demokratie e.V. erklärt werden: „Mit dem fakultativen Referendum kann das Volk nach einem entsprechenden Begehren über einen vom Parlament bereits gefaßten Beschluß endgültig entscheiden.“ „Das obligatorische Referendum schreibt Volksentscheide in bestimmten Fragen zwingend vor.“^[9] Zu diesen bestimmten Fragen zählen oftmals Verfassungsänderungen oder auch die Abgabe von Souveränitätsrechten, die so der Zustimmung durch das Volk bedürfen. Das Verfassungsreferendum existiert auf Länderebene beispielsweise in Hessen.^[10] Der Begriff des Personalreferendums bezieht sich auf die Direktwahl des Staatsoberhaupts, der Bürgermeister, Landräte usw., also der Wahl von Repräsentanten, die nicht Mitglieder eines Parlaments oder einer vergleichbaren Versammlung sind.

„Die Initiative“, so Möckli, „wird durch Stimmbürger ausgelöst.“^[11] In der Bundesrepublik ist für diesen Sachverhalt eher der Begriff der „Volksgesetzgebung“ üblich. Sie ist das klassische direktdemokratische Element. „Hier entscheiden nicht nur die BürgerInnen in einem Volksentscheid über eine Sachfrage, sondern sie reichen einen Vorschlag ‚von unten‘ per Volksinitiative und Volksbegehren ein.“^[12] Auf Länderebene besteht sie in allen 16 deutschen Bundesländern.

In einem dreistufigen Volksgesetzgebungsverfahren^[13] können die Bürger in Form einer Volksinitiative durch Unterschriftensammlung ein Gesetz in ein Parlament einbringen. Innerhalb einer Eintragungsfrist muß ein bestimmtes Unterschriftenquorum erreicht worden sein. Das Parlament kann das Anliegen der Volksinitiative übernehmen. Tut es das nicht, können die Vertreter der Initiative das Volksbegehren einleiten. Das Volksbegehren ist der Antrag auf Durchführung eines Volksentscheids. Für das Volksbegehren muß eine noch größere Anzahl von Unterschriften innerhalb eines begrenzten Zeitraumes gesammelt werden. War das Volksbegehren erfolgreich, kommt es zum Volksentscheid. Dabei kann das Parlament oft einen eigenen Entwurf, die Konkurrenzvorlage, mit zur Abstimmung stellen.

Im zweistufigen Verfahren ist die Volksinitiative nicht Teil des Volksgesetzgebungsverfahrens. Dort kann direkt der Antrag auf Volksbegehren gestellt werden. Diesem Antrag ist eine bestimmte Zahl von Unterschriften beizufügen. In allen Bundesländern außer Berlin wird auch eine abgeschlossene Volksinitiative als Erfüllung der Unterschriftenzahl anerkannt.

Zusätzlich zu den jeweiligen Unterschriftsquoren der Volksinitiativen und Volksbegehren gibt es im Volksentscheid oftmals Beteiligungs- bzw. Zustimmungsquoren. Das heißt, das Ergebnis der Abstimmung ist nur gültig, wenn ein bestimmter Anteil der Stimmberechtigten an der Abstimmung teilgenommen hat bzw. ein bestimmter Anteil der Stimmberechtigten dem begehrten Gesetz zugestimmt hat. Des weiteren sind unterschiedliche Themenausschußkataloge (Positiv- oder Negativlisten) vorgesehen, die beispielsweise das Haushaltsgesetz oder Personalfragen von direktdemokratischen Entscheidungen ausnehmen.

Die Höhe der Unterschriften und Beteiligungs- bzw. Zustimmungsquoren sowie die Länge der Eintragungsfristen spielen eine sehr zentrale Rolle. Innerhalb des Kreises der Befürworter direktdemokratischer Verfahren sind sie ein wesentlicher, wenn nicht sogar der zentrale Diskussionsgegenstand. Denn die Höhe der Hürden entscheidet über die Chancen einer Volksinitiative, erfolgreich zu sein, letztlich zur Abstimmung zu kommen und auch anerkannt zu werden.^[14]

3. Blick ins Grundgesetz

Direktdemokratische Elemente sind, von einer kleinen Ausnahme^[15] abgesehen, auf Bundesebene bisher nicht vorgesehen. Zwar heißt es im Art. 20 Abs. 2 GG „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird in Wahlen und Abstimmungen... ausgeübt“. Art. 77, der das Gesetzgebungsverfahren regelt, erwähnt Volksabstimmungen nicht. Dort heißt es in Abs. 1 Satz 1: „Die Bundesgesetze werden vom Bundestage beschlossen.“ Auch bei der Einbringung von Gesetzesvorlagen in den Bundestag ist eine direkte Mitwirkung der Bürger nicht vorgesehen; sie erfolgt ausschließlich „durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat“^[16]. Zur Änderung des Grundgesetzes legt Art. 79 Abs. 1 Satz1 fest: „Das Grundgesetz kann nur durch ein Gesetz geändert werden, das den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändert oder ergänzt“ und weiter Art. 79 Abs. 2: „Ein solches Gesetz bedarf der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates.“ Demnach sind auch Verfassungsänderungen nur auf parlamentarischem Wege möglich.

Für die Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene ist eine Änderung des Grundgesetzes also unerläßlich.

4. Gesetzentwürfe während der 14. Wahlperiode des Deutschen Bundestages

4.1. Regierungskoalition von SPD und Grünen

SPD und Bündnis 90/ Die Grünen haben 1998 im Koalitionsvertrag^[17] niedergeschrieben: „Wir wollen die demokratischen Beteiligungsrechte der Bürgerinnen und Bürger stärken. Dazu wollen wir auch auf Bundesebene Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid durch Änderung des Grundgesetzes einführen.“

Am 12. März 2002 legten die Abgeordneten Hermann Bachmaier, Dr. Peter Struck und die Fraktion der SPD sowie die Abgeordneten Gerald Häfner, Kerstin Müller und die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN den „Entwurf eines Gesetzes zur Einführung von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid in das Grundgesetz“^[18] vor. Er wurde am 21. März in 1. Lesung^[19] im Plenum des Bundestages sowie am 17. April und am 15. Mai 2002 im Innenausschuß beraten. Der Gesetzentwurf sieht eine Änderung der Art. 76 Abs. 1 und 79 Abs. 2 GG sowie die Einfügung neuer Art. 82 a bis d GG vor.

Nach dem Gesetzentwurd sind für eine Volksinitiative innerhalb von sechs Monaten 400 000 Unterschriften zu sammeln^[20], für ein Volksbegehren ebenfalls innerhalb von sechs Monaten Unterschriften von fünf Prozent der Wahlberechtigten.^[21] Der Bundestag kann eine Konkurrenzvorlage mit zur Abstimmung stellen.^[22] Es gilt ein Beteiligungsquorum von 20 Prozent^[23], bei Verfassungsänderungen zusätzlich zur Zweidrittel-Mehrheit eine Mindestbeteilgung von 40 Prozent. Für Gesetze, die auch der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, gilt eine Stimmenmehrheit in einem Bundesland als Abgabe der Bundesratsstimme dieses Bundeslandes.^[24]

Volksinitiativen dürfen zwar finanzwirksam sein; das Haushaltsgesetz, Abgabengesetze und Dienst- und Versorgungsbezüge des Bundestagsabgeordneten sind jedoch als Gegenstand der Volksgesetzgebung nicht zulässig, ebenso die Rechtsverhältnisse der Bundestagsmitglieder. Auch die Wiedereinführung der Todesstrafe ist explizit ausgeschlossen.^[25] Wenn Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit eines beantragten Gesetzes bestehen, kann die Bundesregierung, eine Landesregierung oder ein Drittel der Mitglieder des Bundestages die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einholen.^[26]

4.2. Mehr Demokratie e.V.

Mehr Demokratie e.V. hat am 3. Mai 2001 eine Kampagne zur Einfühung des bundesweiten Volksentscheids gestartet und eigene Gesetzentwürfe zur Volksgesetzgebung, zum fakultativen Referendum und zum obligatorischen Referendum ausgearbeitet.^[27] Der Entwurf für die Volksgesetzgebung sieht niedrigere Hürden als der von SPD und Grünen vor. Es bestehen weder Zustimmungs- oder Beteiligungsquoren für den Volksentscheid noch Themenausschlüsse. 500 000 Wahlberechtigte können ein fakultatives Referendum einleiten. Grundgesetzänderungen und die Übertragung von Hoheitsrechten bedürfen der Bestätigung durch ein obligatorisches Referendum.^[28]

4.3. PDS

Die PDS-Fraktion macht sich nach eigenen Angaben „seit langem dafür stark, daß die Beteiligungsrechte der Bürgerinnen und Bürger in gesellschaftlichen Fragen ausgebaut werden.“^[29] Ein Mitte 1999 eingereichter Gesetzentwurf ähnelt dem von Mehr Demokratie e.V. Bei Verfassungsänderungen ist jedoch ein Beteiligungsquorum von 25% geplant. Es werden konkrete Zahlen für die Erstattung von Kosten der Initiative genannt.^[30]

5. Argumente der Gegner und Befürworter

In der folgenden Darstellung der Argumente der Gegner und Befürworter kommen für die Pro-Direkte-Demokratie-Seite Vertreter von SPD, Bündnis90/ Die Grünen, PDS und Mehr Demokratie e.V. zu Wort. Die Gegenseite wird von der CDU vertreten. Die FDP ist durchaus für direkte Demokratie, hat aber an verschiedenen Stellen Bedenken.

5.1. Argumente für direkte Demokratie

Die Befürworter versprechen sich von der Einführung von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid mehr Demokratie. Tim Weber und Ralph Kampwirth von Mehr Demokratie e.V. fassen ihr Anliegen wie folgt zusammen^[31]: Die Stimmabgabe bei einer Wahl sei ein Blankoscheck, mit dem die Bürger ihre Souveränität für die nächsten vier Jahre an eine Partei abgäben. Volksabstimmungen böten mehr Flexibilität, da die Bürger im Einzelfall anders entscheiden könnten als die Partei, der sie sonst nahe stehen. Mithilfe direkter Demokratie seien die Bürgen nicht mehr von Parteien und Parlamenten abhängig, da sie „die Politik selbst voranbringen“^[32] können. Der Wille der Bürger könne dann nicht mehr ignoriert werden, da sie sich mit einem Volksentscheid zur Wehr setzen könnten. Das Fehlen direkter Demokratie bewirke hingegen Resignation und sinkende Wahlbeteiligungen. Durch die Möglichkeit von Volksentscheiden würden die Menschen ernster genommen. Eine direkte Entscheidung der Bevölkerung habe überdies mehr Akzeptanz als die einer Regierung oder eines Parlaments.

In seiner Bundestagsrede zum rot-grünen Gesetzentwurf am 21. März 2002 verweist Hermann Bachmaier als Vertreter der SPD-Fraktion auf die bereits vorhandenen Elemente direkter Demokratie in den Landesverfassungen und Gemeindeordnungen: „Die Erfahrungen zeigen .., daß diese Rechte in erheblichem Umfang zur Belebung und Verankerung der Demokratie auf Landes- und Kommunalebene beigetragen haben.“^[33]

Gerald Häfner, (Grüne) stellt als Mitinitiator des Gesetzentwurfs in seiner Rede fest: „Die Parteien haben sich ein Monopol auf die politische Willensbildung durchgesetzt, das ... so mitnichten im Grundgesetz vorgesehen ist (...) Ich glaube, daß es dringend nötig ist, daß .. die Bürgerinnen und Bürger ... erleben, daß sie in der Demokratie gewünscht sind, daß ihre Beteiligung gewünscht ist. (...) Ich glaube, daß diese Demokratie ohne ein Mehr an Beteiligung und damit auch an Identifikation und Engagement Gefahr läuft, zu einer Zuschauerdemokratie zu werden ...“^[34]

5.2. Die Weimarer Erfahrungen

Einer der populärsten Einwände gegen direkte Demokratie sind die „Weimarer Erfahrungen“: Direkte Demokratie habe die Weimarer Republik geschwächt.

Mehr Demokratie e.V. kommt zu einem ganz anderen Schluß: „Die Volksbegehren ... begründeten nicht den Untergang der Weimarer Republik, sondern waren mehrheitlich Ausdruck unberücksichtigter Interessen (, ...) Interessen der ‚kleinen Leute‘, die sich von der Regierung übergangen und mit unerfüllten Wahlversprechen getäuscht fühlten.“^[35]

In den 14 Jahren des Bestehens der Weimarer Republik fanden insgesamt nur acht Volksbegehren statt, von denen zwei zur Abstimmung gelangten. Die von der SPD, der KPD und vielen bürgerlichen Gruppen getragene Initiative zur „Fürstenenteignung“^[36] 1926 erzielte 96,1% Ja-Stimmen, scheiterte jedoch mit einer Abstimmungsbeteiligung von 39% am Beteiligungsquorum von 50%^[37] Allerdings erfuhren „die demokratischen Kräfte einen enormen Auftrieb und Sympathiezuwachs in der Öffentlichkeit. Bei der nächsten Wahl hatten die rechten republikfeindlichen Parteien große Stimmverluste zu verzeichnen.“^[38]

Das Volksbegehren gegen den „Youngplan“, das einzige von den Nazis mitgetragene, überwand nur knapp die 10%-Hürde und scheiterte deutlich in der anschließenden Volksabstimmung mit einer Beteiligung von 14,9%. Die Anzahl der zur Ablehnung des Youngplans mobilisierten Bürger blieb hinter den Wahlergebnissen der Rechtsparteien zurück.^[39] „Nach diesen schlechten Erfahrungen mied Hitler die Volksgesetzgebung. Er konzentrierte sich statt dessen auf die Wahlen, um an die Macht zu kommen. (...)“^[40] Im übrigen besteht heutzutage eine stabile Demokratie.

5.3. Das Grundgesetz sehe Volksentscheide nicht vor

Die Gegner direktdemokratischer Verfahrensweisen betonen, die Eltern des Grundgesetzes hätten eine Strukturentscheidung für das parlamentarisch-repräsentative System getroffen – die selbst eine Ergänzung nicht erlaube. Das Wort „Abstimmungen“ in Art. 20 Abs. 2 GG beziehe sich nur auf die Territorialabstimmungen zur Neugliederung des Bundesgebietes; ein Recht auf sonstige Volksabstimmungen sei nicht vorgesehen, vertrat Prof. Dr. Peter Badura von der Universität München in der Anhörung vor dem Innenausschuß des Bundestags.^[41]

Dies ist jedoch nicht überzeugend, da das gesamte Staatsvolk gemeint ist, bei Territorialabstimmungen hingegen nur ein Teil des Staatsvolks tätig ist. Die Abstimmungen des Art. 20 Abs. 2 sind vielmehr ein bisher unerfüllter Verfassungsauftrag.^[42]

5.4. Prinzip der Verantwortlichkeit

Norbert Geis von der CDU/CSU-Fraktion wies während der Bundestagsdebatte auf das Prinzip der Verantwortlichkeit hin. Parteien und Politiker könne man für falsche Entscheidungen verantwortlich, Abstimmende in einem Volksentscheid hingegen nicht.^[43]

Es stellt sich die Frage, wer denn in einem Gesetzgebungsverfahren – sei es parlamentarisch oder direktdemokratisch – verantwortlich zu machen ist. Diejenigen, die einen Antrag einbringen bzw. ihn nach den Beratungen aufrechterhalten, oder jene, die ihm letztendlich zustimmen? Die Initiatoren sind in beiden Verfahren jeweils bekannt, und auch wer die Unterstützer sind, wird im Vorfeld einer Abstimmung deutlich. Bei einer Wahl tragen die Bürger eine noch größere Verantwortung als jene bei einer Volksabstimmung, da sie Politikern ein Mandat nicht nur für einzelne, sondern für alle Politikbereiche erteilen. Die Folgen tragen in jedem Falle die betroffenen Menschen. Politiker könnten allenfalls zurücktreten oder abgewählt werden. Das Volk habe seine falschen Entscheidungen vor sich selbst zu verantworten und könne daraus lernen. „Im Übrigen ... treffen [Politiker] in einer Legislaturperiode so viele Entscheidungen, daß sie in einer Wahl alle vier Jahre gar nicht gezielt vom Volk ‚abgestraft‘ oder ‚belohnt‘ werden können.“^[44]

5.5. Schwächung des Parlaments

Der von Rupert Scholz (CDU) befürchteten Schwächung des Parlaments entgegnet Herr Bachmaier, die „einzufügenden Instrumente unmittelbarer Bürgermitwirkung [haben wir] äußerst eng mit dem Parlament verzahnt.“^[45] Es gehe nicht um „entweder oder“, sondern um eine Ergänzung des parlamentarischen Systems um Elemente direkter Demokratie. Der ganz überwiegende Teil der Entscheidungen bleibt jedenfalls beim Parlament. Wenn die Bürger die Möglichkeit haben, Parlamentsbeschlüsse zu Fall zu bringen, von diesem Recht aber nicht Gebrauch machen, steigt die Legitimität parlamentarischer Entscheidungen sogar.^[46]

Dem Einwand, daß das Parlament sich um strittige Fragen drücken und sie einfach auf die Bürger abschieben würde, kann entgegengehalten werden, daß das Parlament diese Möglichkeit nur bei „von oben“ ausgelösten Volksabstimmungen hat, die in keinem der vorliegenden Gesetzentwürfe vorgesehen sind.

5.6. Entscheidung durch die Minderheit

Mit Blick auf die Zustimmungsquoren von 20 Prozent der Wahlberechtigten für einfache Gesetze und 40 Prozent für Verfassungsänderungen empört sich Rupert Scholz in der Bundestagsdebatte am 21. März: „Ein Gesetz kann demnach – wenn ich einmal von einer Abstimmungsbeteiligung von 20 Prozent ausgehe – mit einer Mehrheit von 10 Prozent plus einer Stimme unseres Volkes verabschiedet werden. Das heißt Minderheitendemokratie. (...) Das heißt Aufgabe des Mehrheitsprinzips.“^[47]

Diese Befürchtung ist jedoch unbegründet. Grundsätzlich ist immer eine Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen notwendig. Die relevante Bezugsgröße ist nicht die der Abstimmungsberechtigten, sondern die der tatsächlich Abstimmenden. Auch im Bundestag gibt es kein Beteiligungsquorum für einfache Gesetze.

Der Einwand, daß Gruppen, die keine gesellschaftliche Mehrheit hinter sich haben, aufgrund hoher Mobilisierung der eigenen Anhänger in der Abstimmung dennoch eine Mehrheit erhalten, trifft auf Wahlen ebenso zu, ohne daß bei Wahlen deshalb die Gültigkeit des Ergebnisses infragegestellt würde. Mehr Demokratie e.V. gibt zu bedenken: „Jeder Stimmberechtigte hat die Chance, an einem Volksentscheid teilzunehmen. (...) Wer sich der Stimme enthält, tut dies aus freier Entscheidung. (...) Für die Menschen zählt die Möglichkeit, mitzumachen.“^[48]

Bei Verfassungsänderungen, die im Parlament in der Tat eine Zwei-Drittel-Mehrheit nicht nur der tatsächlich Anwesenden, sondern der gesetzlichen Mitglieder, erfordern, ist der Einwand schon eher verständlich. Da es bei Abstimmungen allerdings nur „um eine einzelne Sachfrage geht, für die sich nicht immer die gesamte Bevölkerung interessiert“^[49], ist generell eine geringe Beteiligung als bei Wahlen zu erwarten und ein geringeres Qorum daher angemessen.

5.7. Zu viel Macht für finanzstarke Gruppen

Finanzstarke und gut organisierte Gruppen, wie beispielsweise große Verbände, haben in allen politischen Bereichen im Vergleich zu kleinen Bürgerinitiativen bessere Chancen, ihre Anliegen erfolgreich einzubringen. Die Lobbyarbeit, die im derzeitigen ausschließlich parlamentarischen System meist „hinter den Kulissen“ stattfindet, würde durch die direkte Demokratie transparenter. Die Anliegen müssen öffentlich diskutiert werden, um letztendlich eine Mehrheit zu erhalten. Mehr Demokratie e.V. schlägt vor, daß sämtliche Finanzierungsquellen offengelegt werden müssen.^[50]

Um kleineren Initiativen realistischere Möglichkeiten zu geben, ihr Anliegen einer breiten Masse vorzustellen, könnte ein sogenanntes Abstimmungsbüchlein nach Schweizer Vorbild vor der Wahl an alle Haushalte verschickt werden. In diesem Abstimmungsbüchlein erhalten die Initiatoren und die Vertreter des Parlaments die gleiche Menge an Platz, um für ihre jeweilige Position mit Argumenten zu werben. Im 1999 vom Bundestag abgelehnten Gesetzentwurf der PDS war eine Kostenerstattung an die Initiatoren vorgesehen.^[51]

5.8. Inkohärenz der Politik

Weiterhin führen die Gegner an, Volksabstimmungen seien nur punktuelle Entscheidungen, die potentiell im Widerspruch zur Regierungspolitik stehen. Die Regierung im repräsentativ-parlamentarischen System betreibe hingegen eine in sich stimmige Politik.

Allerdings müssen sich das Parlament und Regierung heutzutage auch den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts beugen, das ebenso punktuell interveniert. Außerdem findet jede Regierung Entscheidungen der Vorgängerregierungen vor, ebenso Vorgaben der Europäischer Union.

5.9. Aushebelung des Föderalismus

„Die föderative Struktur unseres Landes und die föderative Struktur auch der Gesetzgebung bei uns im Lande“ würden durch bundesweite Volksentscheide infragegestellt, befürchtet Dr. Rupert Scholz. „Wenn das Bundesvolk in seiner Gesamtheit entscheidet, gibt es keine Möglichkeiten mehr, ländermäßig, vielfaltmäßig, länderwettbewerblich abgestufte Positionen auch politisch Andersdenkender über das Bundesratsverfahren umzusetzen und zu wahren.“^[52]

Mehr Demokratie e.V. schreibt zu diesem Problem, die Mitwirkung der Länder müsse bei Volksgesetzgebungsverfahren „in anderer Form institutionalisiert werden“.^[53] Dem Bundesrat würde jeder durch eine Volksinitiative eingebrachte Gesetzentwurf dem Bundesrat zugeleitet, der dazu eine Stellungnahme abgeben und an der Erarbeitung von Konkurrenzvorlagen mitwirken könne.

Wenn ein Gesetzesvorschlag im Widerspruch zu den Interessen ihres Bundeslandes steht, werden entsprechend Landespolitiker darauf hinweisen. Bei ihren Abstimmungsentscheidungen müssen und werden die Bürger ggf. die Landesebene mitbedenken. Entscheidungen, die einzelne Bundesländer, und damit meist auch deren Einwohner, benachteiligen, drohen in dem jeweiligen Bundesland, keine Mehrheit zu bekommen. Die Schweiz, das Musterland der direkten Demokratie, praktiziert das Länderquorum und ist kaum weniger föderal strukturiert als die Bundesrepublik Deutschland.

5.10. Emotionalisierung

Kritiker befürchten, daß es bei Volksentscheiden zu emotionsgeladenen, wenig durchdachten Entscheidungen kommt. Diesen wird jedoch im Volksgesetzgebungsverfahren durch eine Gesamtverfahrensdauer von eineinhalb bis zwei Jahren vorgebeugt. Die Einbeziehung des Parlaments und des Bundesverfassungsgerichts sowie der Umstand, daß nur über ausgearbeitete Gesetzentwürfe abgestimmt werden kann, tragen zu einer Versachlichung der Debatte bei.^[54] Mehr Demokratie e.V. verweist auch darauf, daß „tagespolitische Aufgeregtheiten und aktuelle Stimmungen .. über einen solchen langen Zeitraum nicht aufrechtzuerhalten“^[55] seien und im übrigen auch „Bundestagswahlkämpfe alles andere als frei von aktuellen Stimmungen“ sind.

5.11. Minderheitenschutz in Gefahr

Es muß eingeräumt werden: „Es gibt Beispiele aus der Schweiz und den USA, in denen Minderheiten, z.B. Ausländer, durch Volksentscheide diskriminiert wurden. Aber: das Volk gebärdet sich nicht minderheitenfeindlicher als die Parlamente. Auch Politiker verletzen immer wieder die Rechte kleiner, schwacher Gruppen.“^[56] Wenn sämtliche Bewohner eines Landes, also auch Ausländer und Unter18jährige, ein volles Wahlrecht hätten, würden Diskriminierungen gegen diese beiden Gruppen erheblich weniger aussichtsreich. Aber das ist eine andere Diskussion.

Die Möglichkeit, daß jede Initiative schon vor dem Volksbegehren vom Bundesverfassungsgericht geprüft werden kann^[57], verhindert zumindest die schlimmsten Fälle.Es bleibt zu hoffen, daß in der öffentlichen Diskussion durch gute Argumente bestehenden Vorurteilen nachhaltig entgegengewirkt wird und letztendlich eine Mehrheit gegen diskriminierende Vorhaben stimmt.^[58]

5.12. Ja/Nein-Entscheidung und Kompromißfähigkeit

Rupert Scholz bringt vor, bei plebiszitären Verfahren gebe es „in aller Regel wesensgemäß nur das vielfältig allzu vereinfachende Ja oder Nein, Schwarz oder Weiß.“^[59] Dem entgegnet Gerald Häfner (Grüne), man entscheide auch im Bundestag nicht anders; „aber eben mit einem Ja oder Nein zu einem bestimmten Gesetzentwurf oder einer Vorlage. (...) Durch Volksbegehren und Volksentscheide wächst die Zahl der Alternativen.“^[60]

In Bayern habe „oft .. schon allein die Androhung eines Volksbegehrens dazu geführt, daß im Parlament Kompromisse gefunden wurden.“^[61] Das Parlament kann durch die Beratung der Initiative in Plenum und Ausschüssen und eine mögliche Konkurrenzvorlage Kompromisse einbringen. Die Initiatoren können geäußerte Bedenken aufgreifen und ihren Gesetzentwurf überarbeiten oder zurückziehen.^[62]

Die Kompromißfähigkeit ist in manchen Fragen gerade auch im Parlament eingeschränkt, weil Parteien vor allem vor Wahlen darauf angewiesen sind, sich zu profilieren und Sachargumente schnell hinter strategische Überlegungen zurücktreten.^[63] Es stellt sich allerdings durchaus die Frage, ob es in einem Volksgesetzgebungsverfahren nicht auch der Bevölkerung selbst möglich sein sollte, Änderungsantrage einzubringen.

5.13. Komplexität

Kritiker behaupten, Volksentscheide auf Bundesebene seien zu komplex, man könne von der Bevölkerung „nicht verlangen, daß sie sich in eine einzelne Sachfrage so einarbeitet, wie man es von einem Vertreter des Volkes verlangen kann und muß.“^[64]

Auch Bundestagsabgeordnete kennen sich bei weitem nicht in allen Bereichen aus und folgen fast immer den Empfehlungen ihrer Fraktion. Nach der Einführung direktdemokratischer Verfahren werden höchstens eine Handvoll Entscheidungen pro Jahr direkt von der Bürgern getroffen. Im Vorfeld finden immer intensive Diskussionen statt. Da es bei Abstimmungen um konkrete Sachfragen statt um allgemeine Politikrichtungen oder Personen geht, müssen tatsächlich Argumente diskutiert werden. Dadurch haben die Bürger viel eher als bei Wahlen die Möglichkeit, sich eine Meinung zu bilden. Das Abstimmungsbüchlein würde die Meinungsfindung weiter erleichtern.^[65]

Aufgrund der Unterschriftenquoren werden (abgesehen von obligatorischen Referenden) letztendlich nur Dinge abgestimmt, die in den Augen der Bevölkerung eine gewisse Relevanz haben. Allerdings dürfen die Hürden nicht völlig abschreckend wirken.

Und nicht zuletzt, so gibt Dieter Wiefelspütz zu bedenken, ist „auch die Wahlentscheidung am 22. September .. eine hoch komplexe Entscheidung.“^[66]

6. Fazit

Abschließend läßt sich sagen, daß einer Einführung direktdemokratischer Elemente ins Grundgesetz nichts wesentliches entgegensteht. In einigen Punkten, so etwa dem Föderalismus mag das parlamentarische System der direkten Demokratie etwas überlegen sein. Insgesamt können die Gegner mit ihren Einwänden jedoch nicht überzeugen.

Allerdings hat die Diskussion auch deutlich gemacht, wie sehr es auf die konkreten einzelnen Regelungen für die direkte Demokratie ankommt – wie etwa Quoren.

Es gibt auch im Parlament eine zunehmende Akzeptanz für direkte Demokratie. Die Frage ist nicht mehr, ob es Volksabstimmungen auf Bundesebene geben wird, sondern nur noch, wann es soweit sein wird.

Literaturverzeichnis

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^[1] Vgl. Kapitel 3 „Blick ins Grundgesetz“

^[2] Vgl. LUTHARD, WOLFGANG: Direkte Demokratie. Ein Vergleich in Westeuropa, Baden-Baden 1994, S. 99-118,

^[3] Tim Weber, Vorstandssprecher von Mehr Demokratie e.V., schreibt im Rundbrief vom 26. April 2001: „Auch im Bundestag kommt Bewegung in die Sache. Die SPD hat Eckpunkte für eine bundesweite Volksgesetzgebung vorgelegt. Bündnis 90/Die Grünen (1998) und PDS (1999) haben jeweils schon Gesetzentwürfe vorgelegt. Die FDP hat sich für Volksentscheide auf ihrem Parteitag im Juni 2000 ausgesprochen. Die Unionsparteien zaudern noch, aber auch hier haben sich Politiker wie Rüttgers, Stoiber und Müller für Volksentscheide ausgesprochen.“ und „Am Anfang sind wir stets wenige. Doch die Volksbegehren in Bayern, Hamburg und Thüringen zeigen, daß sich schnell viele für die Idee beigeistern und anstecken lassen.“

^[4] Vgl. MEHR DEMOKRATIE E.V.: Rundbrief vom 21. Mai 2002, Achim 2002

^[5] MEHR DEMOKRATIE E.V.: Lexikon der Direkten Demokratie, Achim 2002, <http://www.mehr-demokratie.de/bu/dd/lexikon.htm> (04.05.2002)

^[6] WEIXNER, BÄRBEL MARTINA: Direkte Demokratie in den Bundesländern. Verfassungsrechtlicher und empirischer Befund aus politikwissenschaftlicher Sicht, Opladen 2002, S. 83

^[7] MÖCKLI, SILVANO: Direkte Demokratie. Ein internationaler Vergleich, Bern/Stuttgart/Wien 1994, S. 89f.

^[8] MÖCKLI, a.a.O., S. 90

^[9] MEHR DEMOKRATIE E.V., Lexikon

^[10] Vgl. LUTHARD, WOLFGANG/ WASCHKUHN, ARNO: Plebiszitäre Komponenten in der repräsentativen Demokratie – Entwicklungsstand und Perspektiven, in: Klein, Ansgar/ Schmalz-Bruns, Rainer (Hrsg.), Politische Beteiligung und Bürgerengagement in Deutschland, Baden-Baden 1997, S.59-87, S. 81

^[11] MÖCKLI, a.a.O.

^[12] MEHR DEMOKRATIE E.V., Lexikon

^[13] Vgl. zu den verschiedenen Begriffen ebd.

^[14] Vgl. MEHR DEMOKRATIE E.V.: Fair-Play beim Volksentscheid, Achim 2002, <http://www.mehr-demokratie.de/bu/dd/ziele.htm> (04.05.2002)

^[15] Art. 146 GG sieht vor, daß das Grundgesetz „nach Vollendung der Einheit und Freiheit Deutschlands“ durch eine Verfassung ersetzt werden kann, „die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist“. Art. 29 GG erwähnt den Volksentscheid auch in Zusammenhang mit der Neugliederung des Bundes. In Abs. 2 Satz 1 heißt es: „Maßnahmen zur Neugliederung des Bundesgebietes ergehen durch Bundesgesetz, das der Bestätigung durch Volksentscheid bedarf.“ Nach Abs. 3 Satz 1 handelt es sich jedoch nicht um Volksentscheide, die das gesamte Bundesgebiet betreffen: „Der Volksentscheid findet in den Ländern statt, aus deren Gebieten oder Gebietsteilen ein neues oder neu umgrenztes Land gebildet werden soll.“

^[16] Art. 76 Abs. 1 GG

^[17] SPD, BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN: Aufbruch und Erneuerung – Deutschlands Weg ins 21. Jahrhundert. Koalitionsvereinbarung zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands und Bündnis 90/Die GRÜNEN, Bonn 1998

^[18] DEUTSCHER BUNDESTAG, 14. Wahlperiode, Drucksache 14/ 8503, Gesetzentwurf, Stand 12.03.2002: Entwurf eines Gesetztes zur Einführung von Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheid in das Grundgesetz.

^[19] Vgl. DEUTSCHER BUNDESTAG, 14. Wahlperiode, Plenarprotokoll 14/227, Stenographischer Bericht, 227. Sitzung, 21. März 2002, < http://www.bundestag.de/pp/2002/140227a.zip> (03.06.2002)

^[20] Vgl. DEUTSCHER BUNDESTAG, Gesetzentwurf 14/8503, Art. 82 a Abs. 1 NEU

^[21] Vgl. ebd., Art. 82 b Abs. 3 NEU

^[22] Vgl. ebd., Art. 82 c Abs. 2 NEU

^[23] Vgl. ebd., Art. 82 c Abs. 3 NEU

^[24] Vgl. ebd., Art. 82 c Abs. 5 NEU

^[25] Vgl. ebd., Art. 82 a Abs. 2 NEU

^[26] Vgl. ebd., Art. 82 b Abs. 2 NEU

^[27] Vgl. MEHR DEMOKRATIE E.V.: Gesetzentwürfe von Mehr Demokratie e.V. zur Regelung direkter Demokratie in Deutschland, <http://www.volksabstimmung.org/bu/va/gesetzentwuerfe.htm> (04.06.2002)

^[28] Vgl. MEHR DEMOKRATIE E.V., Fair-Play

^[29] Vgl. PDS-FRAKTION IM BUNDESTAG: Demokratisierung der Demokratie, 01.03.2002, <http://www.pds-im-bundestag.de/index.php?main=/themen/dere/
demokratie/index.php> (29.05.2002)

^[30] DEUTSCHER BUNDESTAG, 14. Wahlperiode, Drucksache Nr.: 14/1129, Gesetzentwurf, Stand 09.06.1999: Entwurf eines Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (dreistufige Volksgesetzgebung)

^[31] Vgl. WEBER, TIM/ KAMPWIRTH, RALPH: Gaspedal und Bremse für eine bürgernahe Politik. Die wichtigsten Argumte für direkte Demokratie, <http://www.mehr-demokratie.de/bu/dd/pro.htm> (04.05.2002)

^[32] ebd.

^[33] DEUTSCHER BUNDESTAG, Protokoll 227. Sitzung

^[34] ebd.

^[35] MEHR DEMOKRATIE E.V.: Weimar, das Dritte Reich und der getrübte Blick, <http://www.mehr-demokratie.de/bu/dd/weimar.htm> (04.05.2002)

^[36] Es kam zu dieser Initiative, da eine gütliche Einigung zwischen dem Staat und den Fürsten zu den Abfindungen für Enteignungen nach dem 1. Weltkrieg nicht möglich war.

^[37] Vgl. MEHR DEMOKRATIE E.V., Weimar

^[38] ebd.

^[39] Vgl. ebd.

^[40] ebd.

^[41] Vgl. WEBER, TIM: Anhörung vor dem Innenausschuß des Deutschen Bundestags, in: Zeitschrift für direkte Demokratie, Nr. 55, 14. Jg. (2002), S. 10 – 11 (10)

^[42] Vgl. MEHR DEMOKRATIE E.V.: Antworten auf die Einwände der CDU/CSU, Berlin 2001, <http://www.mehr-demokratie.de/bu/dd/cdu-stellungnahme.htm> (04.05.2002); vgl. diese Hausarbeit, Kapitel 3, S. 7 Fn. 18

^[43] Vgl. DEUTSCHER BUNDESTAG, Protokoll 227. Sitzung

^[44] WEBER, TIM/ KAMPWIRTH, RALPH: Zu dumm für den Volksentscheid? Die wichtigsten Gegenargumente und unsere Erwiderung, <http://www.mehr-demokratie.de/bu/dd/contra.htm> (04.05.2002)

^[45] DEUTSCHER BUNDESTAG, Protokoll 227. Sitzung

^[46] Vgl. MEHR DEMOKRATIE E.V., CDU-Einwände

^[47] DEUTSCHER BUNDESTAG, Protokoll 227. Sitzung

^[48] WEBER/ KAMPWIRTH, Zu dumm

^[49] MEHR DEMOKRATIE E.V., CDU-Einwände

^[50] Vgl. ebd.

^[51] Vgl. DEUTSCHER BUNDESTAG, Drucksache 14/1129

^[52] DEUTSCHER BUNDESTAG, Protokoll 227. Sitzung

^[53] MEHR DEMOKRATIE E.V., CDU-Einwände

^[54] Vgl. Bachmaier in DEUTSCHER BUNDESTAG, Protokoll 227. Sitzung

^[55] MEHR DEMOKRATIE E.V., CDU-Einwände

^[56] WEBER/ KAMPWIRTH, Zu dumm

^[57] Vgl. ebd.

^[58] Vgl. ebd.

^[59] DEUTSCHER BUNDESTAG, Protokoll 227. Sitzung

^[60] ebd.

^[61] Dr. Max Stadler, Innen-Experte der FDP-Fraktion in: ebd.

^[62] Vgl. Häfner in: ebd.

^[63] Vgl. MEHR DEMOKRATIE E.V., CDU-Einwände

^[64] Norbert Geis in DEUTSCHER BUNDESTAG, Protokoll 227. Sitzung

^[65] Vgl. WEBER/ KAMPWIRTH, Zu dumm

^[66] DEUTSCHER BUNDESTAG, Protokoll 227. Sitzung