Kinderarmut in Wohlfahrtsstaaten

Inhalt

1. Einleitung

2. Familienpolitik in Schweden, den USA und Deutschland
2.1 Familienpolitik und Lastenausgleich
2.2 Schweden – Der Staat als „Volksheim“
2.3 USA – „Welfare“ vs. „Workfare“
2.4 Deutschland – Staatliche Verantwortung vs. Subsidiarität

3. Familienpolitik und die Reduzierung der Kinderarmut

4. Schlussfolgerungen

6. Literaturverzeichnis

7. Zusammenfassung/Abstract

1. Einleitung

Trotz umfangreicher Sozialausgaben ist Kinderarmut in Wohlfahrtsstaaten^[1] ein weiterhin bestehendes Problem auf das die Politik mit ehrgeizigen Zielen reagiert. In Irland wurde ein Zehnjahresplan zur Armutsbekämpfung entwickelt und in Großbritannien strebt die Regierung eine Halbierung der Kinderarmut ebenfalls in einem Zeitraum von zehn Jahren an. Auffällig sind aber die zum Teil erheblichen Unterschiede zwischen den Ländern. So steigt die Armutsrate von Kindern zum Beispiel in Großbritannien und Italien, auf der anderen Seite sinkt oder stagniert sie in den skandinavischen Ländern, bei einem ohnehin schon relativ niedrigen Ausgangsniveau (Bradbury/Jäntti 1999: 22). Wie erklären sich diese Varianzen zwischen Staaten, die hinsichtlich der gesellschaftlichen und ökonomischen Verhältnisse eine relative homogene Gruppe bilden? In The Three Worlds of Welfare Capitalism (1990) ermittelt Esping-Andersen innerhalb ausgewählter OECD-Staaten drei Typen eines historisch gewachsenen wohlfahrtstaatlichen Selbstverständnisses und liefert so eine mögliche Erklärung für die unterschiedliche Performanz. Schmid (2002: 83) fasst zusammen, dass „jeder dieser Wohlfahrtsstaatstypen [...] über seine eigene Logik der Organisation der Sozialpolitik, [...] sowie der Formen gesellschaftlicher Integration bzw. Ausgrenzung [verfügt]“. Folglich beeinflusst das jeweilige Selbstverständnis auch die Ausgestaltung der für die Reduzierung von Kinderarmut bedeutsamen sozialpolitischen Maßnahmen. In der liberalen Ausprägung greift der Staat nur in besonders schweren individuellen Notlagen unterstützend ein. Ansonsten wird auf die Kräfte des Marktes und auf die Leistungsfähigkeit der Familie vertraut. Ein Vertreter dieses Typus sind die USA. Konservative Wohlfahrtsstaaten, beispielsweise Deutschland, favorisieren eine nach Beruf und Status differenzierte soziale Sicherung, betonen dabei aber auch das Subsidiaritätsprinzip, d.h. verwandtschaftliche Solidarität steht vor staatlicher Unterstützung. In sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaaten, wie Schweden, ist die Nivellierung ungleicher Lebensverhältnisse maßgebliches Ziel der Sozialpolitik. Der Staat übernimmt die zentrale Rolle in der sozialen Absicherung der Bürger und unterstützt universell. Nach Daten der OECD ist die Kinderarmutsrate in liberalen Wohlfahrtsstaaten deutlich höher als in sozialdemokratischen, die konservativen Regimes liegen weitestgehend im Mittelfeld (Tabelle 1)^[2]. Ein Zusammenhang zwischen Kinderarmut und der aus dem jeweiligen wohlfahrtsstaatlichen Selbstverständnis resultierenden unterschiedlichen Familienpolitik ist daher anzunehmen.

Tabelle 1 – Kinderarmut in den aufgenommenen OECD-Ländern (prozentualer Anteil der Kinder in Haushalten mit Einnahmen von weniger als 50 Prozent des Durchschnittseinkommens)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: OECD

Die Beantwortung der Ausgangsfrage beginnt zunächst mit einer Ausführung zu den besonderen Belastungen für Familien und die Möglichkeiten staatlicher Sozialpolitik diese auszugleichen. Dabei sind grundsätzlich zwei Leistungsbereiche zu berücksichtigen. „Einerseits Geldleistungen, die die aus dem Tatbestand ‚Familie’ resultierenden besonderen finanziellen Belastungen in einem gewissen Ausmaß kompensieren [...], andererseits Geld- und Sachleistungen, die sich auf die ‚Mutterschaft’ im engeren Sinne beziehen“ (Schmid 2002: 259). Die darauf folgenden Abschnitte behandeln die historische Entwicklung spezifischer Bereiche der Familienpolitik in Schweden, den USA und Deutschland, drei Repräsentanten eines jeweils unterschiedlichen wohlfahrtsstaatlichen Typus. Die konzeptionellen Unterschiede lassen sich auf diese Weise besonders hervorheben. Ergänzt werden die Darstellungen durch aktuelle familienpolitische Maßnahmen. Hinsichtlich der Vergleichbarkeit nationaler Familienpolitiken schränkt Hentrais (1999: 96) ein, „[that] not all governments [...] would claim to have a family policy. Nor is it easy to find an agreed definition, […], about what is understood by a ‘family’“. Das Erkenntnisinteresse wird durch diese Feststellung allerdings nicht negativ berührt. Die unterschiedlichen familienpolitischen Konzeptionen und die gesellschaftliche Stellung der Familie wirken sich vielmehr direkt auf die jeweiligen Maßnahmen aus^[3]. Der Begriff Familie bezieht sich im Folgenden, sofern nicht anders konkretisiert, auf alle Haushalte in denen Eltern, verheiratet, unverheiratet oder alleinerziehend, mit ihren ledigen, minderjährigen Kindern leben. Im dritten Abschnitt werden die einzelnen Maßnahmen zum einen auf Zusammenhänge zum jeweiligen Selbstverständnis, zum anderen auf ihre Auswirkungen bezüglich der Reduzierung von Kinderarmut hin untersucht. Der Vergleich soll zeigen, dass liberale und konservative Wohlfahrtsstaaten nicht in der Lage sind Kinderarmut erfolgreich zu bekämpfen.

2. Familienpolitik in Schweden, den USA und Deutschland

2.1 Familienpolitik und Lastenausgleich

Die Geburt eines Kindes ist für einen Haushalt mit Mehrbelastungen unterschiedlichster Art verbunden. Neben direkten Ausgaben für Kleidung, Nahrungsmittel und Mieten fallen so genannte Opportunitätskosten an, wie Einkommensverluste durch den Wegfall des Verdienstes der Frau zu Gunsten der Kinderbetreuung (Neubauer 1993: 281-282). Die Schätzung der zusätzlichen Aufwendungen kann über Äquivalenzskalen erfolgen, die auf der Annahme basieren, dass sich die soziale Situation eines Haushaltes nicht verschlechtert, wenn das Hinzukommen einer weiteren Person, zum Beispiel bei Geburt eines Kindes, durch Einnahmezuwächse aufgewogen wird^[4]. Über den horizontalen und vertikalen Lastenausgleich werden im Rahmen staatlicher Sozialpolitik zum einen Kinderlose an den besonderen finanziellen Belastungen beteiligt, zum anderen die Einkommensunterschiede zwischen Familien bzw. der Bevölkerung teilweise ausgeglichen. Vor allem aber die vertikale Umverteilung, die nicht nur rein familienpolitisch, sondern sozialpolitisch umschichtet, bekämpft die Armut von Familien (Dienel 1993: 481), da hier die Höhe der Einkommen im Vordergrund stehen. Die jeweiligen Leistungen können direkt in Form von Steuererleichterungen oder pauschalen Beihilfen ausgezahlt werden, sie orientieren sich am Einkommen, eventuell an Bedürftigkeit oder sind universeller Art. Darüber hinaus reduziert die indirekte Unterstützung für Familien, wie öffentliche Kindesbetreuung zur besseren Vereinbarkeit von Mutterschaft und Beruf, die Opportunitätskosten.

Im Folgenden sollen innerhalb der jeweiligen nationalen familienpolitischen Konzeption nur Leistungen dargestellt werden, die ausschließlich zu einer Verbesserung der Einkommens- und Lebenssituation von Familien beitragen und von keiner anderen Bevölkerungsgruppe beansprucht werden, wobei sich der Vergleich auf Umfang, Bezugsbedingungen, Finanzierung konzentriert. Hinsichtlich der Erwerbstätigkeit von Müttern mit Kindern steht die Verfügbarkeit formeller und informeller Betreuungseinrichtungen im Vordergrund. Die weiteren Mutterschaftsbeihilfen, wie bezahlter Mutterschaftsurlaub, die Höhe und Dauer von Lohnfortzahlungen und die Sicherung des Arbeitsplatzes kennzeichnen die staatliche Unterstützungsbereitschaft in besonderen Lebenslagen. Spezielle Hilfen für Alleinerziehende bleiben unberücksichtigt, da generell nur ein schwacher Zusammenhang zwischen Kinderarmut und Ein-Eltern-Familie besteht (Bradbury/Jäntti 1999: 30).

2.2 Schweden – Der Staat als „Volksheim“

Der entscheidende Impuls für die Entwicklung des schwedischen Wohlfahrtsstaates^[5] war die Machtübernahme der SAP (Sveriges Socialdemokratiska Arbetarpartiet) Anfang der dreißiger Jahre des letzten Jahrhunderts. Die Idee eines „Volksheims“ verbunden mit der „Forderung nach umfassender Solidarität zur Begrenzung von Wettbewerb und Ungleichheit“ (Schmid 2002: 203) führte zu einem stetigen Ausbau der sozialen Sicherung und manifestierte in den folgenden Jahrzehnten nicht nur die politische, sondern vor allem die „sozio-kulturelle Hegemonie“ (Jahn 2003: 117) der Sozialdemokraten. Infolgedessen widmeten die Regierungen auch der Armutsproblematik mehr Aufmerksamkeit und erweiterten beispielsweise die finanzielle Unterstützung für Großfamilien, bei gleichzeitiger Reduzierung der Hilfen für Besserverdienende mit wenigen Kindern. Erst nach einer massiven Rezession Anfang der neunziger Jahre gab es unter der bürgerlichen Regierung Bildt Kürzungen in den Sozialausgaben zur Sanierung der angeschlagenen Haushalte. Zum ersten Mal in der schwedischen Geschichte wurde das Kindergeld nominal gesenkt. Staatliche Hilfen für Großfamilien sollten nach einer Frist auslaufen. Die Lohnersatzleistungen im Falle der Elternschaft wurden auf 75% des vorherigen Lohnes reduziert. Obwohl der Staat eine Vielzahl seiner Sozialleistungen eingeschränkte, gab es keine grundsätzliche Abkehr vom ausgeprägten schwedischen Wohlfahrtsstaat. Schweden hat heute noch immer die weltweit höchsten Sozialausgaben und Ende der neunziger Jahre wurden zahlreiche Leistungen wieder eingeführt, wie die Unterstützungen für Großfamilien, oder angehoben, wie die Lohnersatzleistungen. Als direkte Hilfe erhalten alle in Schweden wohnende Eltern mit Kindern unter 16 Jahren ein Kindergeld in Höhe von monatlich je 950 SEK (ca. 106,89 €). Familien mit zwei oder mehr Kindern haben Anspruch auf Zulagen, die ab dem fünften Kind der Höhe des Kindergeldes entspricht. Auf steuerliche Entlastungen wird in Schweden weitestgehend verzichtet.

Nachdem schon zu Beginn der sozialstaatlichen Entwicklung Schwedens erstmals der Kündigungsschutz für Schwangere, eine Müttervorsorge und das Kindergeld eingeführt wurden, kam es um 1970, „als Reaktion auf die Forderungen der Frauenbewegung“ (Schmid 2002: 213), zu einem erneuten staatlichen Engagement im familienpolitischen Bereich. Neben dem Ausbau der öffentlichen Kindertagesbetreuung wurden im Rahmen der Elternversicherung die Gleichberechtigung von Mann und Frau hervorgehoben, sowie zahlreiche Maßnahmen zur Vereinbarkeit von Elternschaft und Beruf eingeführt und in den folgenden Jahren weiterentwickelt. Eltern, die nach der Geburt die Betreuung ihres Kindes selbst übernehmen, haben Anspruch auf Elternschaftsgeld. Eine parallele Teilzeitarbeit ist ebenfalls möglich. Der Anspruchszeitraum wurde 2002 auf 480 Tage erhöht und kann durch flexible Regelungen auf acht Jahre gestreckt werden. Das Elternschaftsgeld ist teilbar, das heißt die Anrechte sind auf den Partner übertragbar. Die Partnerschaft muss in diesem Fall eine dauerhafte Lebensgemeinschaft sein, aber keine Ehe. Die Lohnersatzleistung im Rahmen des Elternschaftsgeldes beläuft sich heute wieder auf 80% des vorherigen Einkommens und entspricht somit dem Krankengeld. Für die letzten neunzig Tage des Anspruchzeitraums wird aber lediglich der Mindestbetrag von 65 SEK/Tag (ca. 6,75 €) gezahlt. Des Weiteren hat ein Elternteil, unabhängig vom Bezug des Elternschaftsgeldes, Anspruch auf Freistellung vom Arbeitsplatz, bis zu 18 Monate nach der Geburt, oder das Recht auf Arbeitszeitverkürzung um 25% ohne Lohnausgleich bis zum vollendeten achten Lebensjahr des Kindes. Im Falle der Krankheit eines Kindes bis zu zwölf Jahren können Eltern für maximal 60 Tage jährlich von ihrer Arbeit freigestellt werden und erhalten für diesen Zeitraum Krankengeld. Neben finanzieller Unterstützung und arbeitnehmerfreundlichen Regelungen der Arbeitszeit erleichtert die Garantie auf einen Betreuungsplatz für Kinder ab 18 Monaten maßgeblich die Erwerbstätigkeit der Eltern. Die Gebühren richten sich nach dem jeweiligen Einkommen. Generell zeichnen sich die skandinavischen Staaten durch die weltweit höchsten Frauenerwerbsquoten aus und auch Schweden bildet dabei keine Ausnahme. Die Erwerbstätigkeit von Frauen mit Kleinkindern, d.h. unter dem Einschulungsalter, lag 1990 bei 86%. Im Jahr 2001, nach großen wirtschaftlichen Problemen zu Beginn und Mitte der neunziger Jahre, war der Anteil nur leicht, auf 76%, gesunken (Gonäs 1999: 304).^[6]

2.3 USA – Workfare vs. Welfare

Eine einheitliche und umfassende Familienpolitik ist in den USA nahezu unbekannt. Ein bundesgesetzlicher Familienlastenausgleich existiert ebenso wenig wie Kinder- oder Erziehungsgeld (Murswieck 1998: 699). Seitdem die ersten Bundesstaaten Anfang des 20. Jahrhunderts Sozialhilfesysteme zur finanziellen Unterstützung von bedürftigen Witwen und Waisen einführten, ist Familienfürsorge eine Angelegenheit der Einzelstaaten. Die punktuelle und problembezogene Hilfe für benachteiligte Familien soll vor allem den Kindern gleiche Startchancen beim Einstieg in die Arbeitswelt ermöglichen. In gleichem Maße aufwendig wie umstritten war in dieser Hinsicht lange Zeit das im Rahmen des „New Deal“ eingeführte Bundessozialhilfeprogramm für Geld- und Sachleistungen AFDC (Aid to Families with Dependent Children, bis zur Umbenennung 1950 ADC), durch das die staatliche Unterstützung schrittweise auf alle bedürftigen Eltern und ihre Kinder ausgeweitet wurde. Die kritische Auseinandersetzung über die Notwendigkeit staatlicher Wohlfahrtsprogramme schlug sich auch in den, durch die Clinton Administration 1996 veranlassten, drastischen Einschnitten in das Sozialsystem nieder. „Die Bedeutung der Reform liegt [daher] weniger im anvisierten Einsparpotential denn in der ideologisch-programmatischen Abkehr vom liberal-demokratischen Bild [...] einer bundesstaatlichen sozialen Verantwortung“ (Murswieck 1998: 702). Die Erhöhung der Beschäftigungsanreize und die Kennzeichnung der „Ehe [als] Grundlage einer erfolgreichen Gesellschaft“ (Murswieck 1998: 704) sind die weiteren Ziele der Kürzungen. Im Zuge der Reform erhielten die Bundesstaaten die vollständige Kontrolle über Anspruchskriterien und Leistungshöhe des von AFDC in TANF (Temporary Assistance for Needy Families) abermals umbenannten Sozialhilfeprogramms, mit der Folge von zum Teil erheblichen regionalen Unterschieden in der Ausgestaltung. Der Bund beteiligt sich gegenüber den Einzelstaaten lediglich durch pauschale Finanzhilfen, die wiederum gekürzt werden, wenn bei weniger als 25% der Sozialhilfeempfänger die Reintegration in den Arbeitsmarkt gelingt. Generell ist der Bezug von TANF auf fünf Jahre im Leben begrenzt und nach einem Zeitraum von zwei Jahren ist für den Empfänger eine Arbeitsaufnahme obligatorisch. Des Weiteren kam es zur Rücknahme der Bundesgarantien, das heißt einkommensschwache, beschäftigungslose Eltern mit Kindern, haben nicht automatisch Recht auf Geldleistungen. In den USA wird Armut häufig als Folge individueller Verfehlungen gesehen, vor allem in der Verweigerung von Arbeit (Forssén 1998: 1). Daher sind sogenannte „in-work benefits“, wie der EITC (Earned Income Tax Credit), politisch und gesellschaftlich weitaus populärer als Sozialhilfesysteme. Das mittlerweile größte Geldtransfer-Programm ist ein an Erwerbstätigkeit gebundener Steuerzuschuss. Unter der Regierung Bush wurde diese Maßnahme weiter ausgebaut, zu Lasten des TANF. Anspruch auf EITC erwirbt man mit der Abgabe einer Steuererklärung. Der Zuschuss wird, sukzessive gekürzt, bis zu einer Einkommenshöchstgrenze gezahlt und jährlich an die Inflationsrate angepasst.

Noch Ende der achtziger Jahre gab es in nur 23 Staaten der USA eine Form von Mutterschaftsurlaub und in nur fünf Staaten eine finanzielle Kompensation. Seit 1993 müssen zwar Unternehmen mit mehr als 50 Beschäftigten in allen Staaten 12 Wochen unbezahlten Mutterschaftsurlaub gewähren (Feletto 1999: 15), doch insbesondere im zweiten Arbeitsmarkt für gering Qualifizierte, Teilzeitarbeiter und Arbeiter mit Niedriglöhnen gibt es so gut wie keine finanzielle Unterstützung oder Sachleistungen. In den USA wird die Kindertagesbetreuung in der Regel von privaten Dienstleistungen übernommen. Die Kosten dafür tragen die Eltern. Die Bundesregierung unterstützte erstmals in den dreißiger Jahren eine durch private Spenden finanzierte öffentliche Kindertagesbetreuung, um erwerbslosen Eltern eine Arbeitsaufnahme zu erleichtern (Gauthier 1996: 54). Ein ähnliches Prinzip liegt dem 1996 aus mehreren einzeln verwalteten Kinderfürsorgeprogrammen zusammengefassten CCDF (Childcare and Development Fund) zugrunde. Das Programm subventioniert Betreuungskosten und soll so zumindest unteren Einkommensschichten die Inanspruchnahme von entsprechenden Einrichtungen ermöglichen. Die Maßnahme ist als Überbrückungshilfe gedacht und richtet sich an einkommensschwache Familien und Sozialhilfeempfänger, deren Leistungen auslaufen. Anspruchsvoraussetzung ist außerdem Erwerbstätigkeit oder Ausbildung der Eltern. Die gleichen Kriterien gelten im Grunde auch für das „Head Start“ Programm. 1964 im Zuge des „war against poverty“ von Präsident Johnson eingeführt, soll es den Kindern einkommensschwacher Eltern eine Volltagesbetreuung bzw. Vorschulerziehung in entsprechenden Einrichtungen von Gemeinden, Schulen oder gemeinnützigen privaten Organisationen bieten. Allerdings ist die Resonanz nur mäßig (Murswieck 1998: 654).

2.4 Deutschland – Staatliche Verantwortung vs. Subsidiarität

Erste Anfänge staatlicher Sozialpolitik in Deutschland entstanden gegen Ende des letzten Jahrhunderts als Reaktion auf die „soziale Frage“ und das Erstarken der Sozialdemokratie. Dabei etablierte sich von Beginn an das Modell der Sozialversicherung mit einem „engen Bezug zwischen Beitragshöhe und Leistung, was größere umverteilende Elemente [ ] weitgehend ausschließt“ (Schmid 2002: 106). Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde zur Unterstützung der Familien ein Kindergeld eingeführt und sowohl Umfang, als auch Empfängerkreis der einzelnen Versicherungsbereiche erweitert. Ende der siebziger Jahre kam es unter der sozialdemokratischen Regierung Schmidt und dann verstärkt unter der folgenden bürgerlich-liberalen Koalition zu sozialen Einschnitten, die allerdings nicht den Bereich der Familienpolitik betrafen (Schmid 2002: 107). Stattdessen gab es einen stetigen Anstieg des Kindergeldes und die Betreuungssituation wurde zumindest für Kinder ab drei Jahren verbessert, wenn auch viele nur in Halbtagseinrichtungen eine Unterbringung fanden. Das Kindergeld, in Deutschland über die Bundesanstalt für Arbeit aus Steuergeldern finanziert, steht allen Familien ohne Bedürftigkeitsprüfung zur Verfügung. Die Höhe richtet sich nach der Anzahl der Kinder und liegt zwischen 154€ für das erste Kind und 179€ für das vierte und jedes weitere Kind. Kindergeld wird bis zum 18. Lebensjahr ausgezahlt, die Leistung kann aber im Falle einer Ausbildung bis zum 27. Lebensjahr verlängert werden. In Deutschland profitieren Familien, insbesondere Ehepaare, aber hauptsächlich von steuerlichen Vergünstigungen, wie Kinderfreibeträge, Ausbildungsfreibeträge und Ehegattensplitting. 68% der Differenz zu den Einkommen von Einpersonhaushalten entfallen auf Steuererleichterungen (Neubauer 1993: 299), allerdings bleiben Familien mit geringen Einkommen meist unterhalb der relevanten Bemessungsgrenzen. Jeder, der nicht in der Lage ist seinen Lebensunterhalt aus eigener Kraft zu bestreiten, hat außerdem Anspruch auf Sozialhilfe, die dem persönlichen besonderen Bedarf entspricht und zur Selbsthilfe sowie zur Teilnahme am gesellschaftlichen Leben befähigen soll. Kinder und Jugendliche werden angesichts des durch ihr Heranwachsen und ihre Entwicklung bedingten Bedarfs dabei besonders berücksichtigt.

Als Reaktion auf die damaligen, im internationalen Vergleich niedrigen, Geburtenraten verstärkte die Regierung Adenauer nach dem Zweiten Weltkrieg ihr familienpolitisches Engagement (Gauthier 1996: 65), beispielsweise mit der Einführung des Kindergeldes oder mit der Gründung eines Familienministeriums. Der schon Ende des 19. Jahrhunderts in Deutschland eingeführte Schwangerschaftsurlaub und entsprechende Lohnersatzleistungen wurden weiter ausgeweitet. Ferner wird die Ehe zwischen Mann und Frau durch das deutsche Grundgesetz ausdrücklich geschützt. Für erwerbstätige Frauen besteht heute während der Schwangerschaft und bis vier Wochen nach der Geburt Kündigungsschutz. Während der in Deutschland geltenden gesetzlichen Mutterschutzfristen sechs Wochen vor und acht Wochen nach der Geburt, ist es Frauen nur in Ausnahmefällen erlaubt die Erwerbstätigkeit fortzusetzen. Die entstehenden Einkommensausfälle werden über das Mutterschaftsgeld kompensiert, das von den gesetzlichen Krankenkassen und einem Arbeitgeberzuschuss finanziert wird. Die Leistung erhalten daher lediglich Mitglieder einer gesetzlichen Krankenversicherung, die in einem abhängigen Beschäftigungsverhältnis stehen. Andere Versicherte in den gesetzlichen Krankenkassen wie Selbstständige, familienmitversicherte Frauen oder Studentinnen beziehen Mutterschaftsgeld in Höhe des Krankengeldes oder ein geringes einmaliges Entbindungsgeld. Die Einnahmeausfälle privat krankenversicherter und nicht versicherter Arbeitnehmerinnen werden durch den Arbeitgeber, sowie einem einmaligen Mutterschaftsgeld ausgeglichen. Mütter und Väter, die ihr Kind selbst betreuen und nicht oder nur eingeschränkt erwerbstätig sind, erhalten ein staatliches Erziehungsgeld von ca. 300€ monatlich, dass in den ersten zwei Lebensjahren des Kindes auf Antrag gezahlt wird und einkommensabhängig ist. Alternativ kann die Leistung auch in einer Höhe von ca. 460€ monatlich auf eine Dauer von zwölf Monaten gezahlt werden. Die Unterstützung bezieht sich auf die Betreuungsleistung von Mutter oder Vater und stellt keine zusätzliche Hilfe zu einem Erwerbseinkommen dar. Darüber hinaus können Eltern für die Pflege von Kindern bis zu zwölf Jahren zehn Tage im Jahr von ihrer Arbeit freigestellt werden. Für die Kinderbetreuung außerhalb der Familie sind in Deutschland die Bundesländer verantwortlich. Die Finanzierung und Betreibung entsprechender Einrichtungen erfolgt über Gemeinden, Kirchen und freie Träger. Gebühren müssen ebenfalls entrichtet werden. Wegen der zusätzlichen finanziellen Belastung und des geringen Angebotes von Kindertagesstätten sind die meisten erwerbstätigen Eltern aber auf private Tagesmütter angewiesen oder auf Hilfe aus der Familie. So dominiert für Kleinkinder die innerfamiliäre Bertreuung, Kinder im Vorschulalter besuchen hingegen stärker private oder öffentliche Kindertagesstätten (Lohkamp-Himmighofen 1993: 347-348).

Die Darstellungen zu Schweden, den USA und Deutschland in den drei vorangegangenen Abschnitten bezogen sich zum einen auf die jeweiligen familienpolitischen Konzeptionen, ergänzt durch die besonderen historischen Entwicklungsprozesse, und zum anderen auf die daraus resultierenden spezifischen Maßnahmen. Zusammenfassend ist festzustellen, dass vor allem die schwedische Familienpolitik, sowohl durch umfangreiche monetäre Sozialleistungen als auch über die Förderung der Frauenerwerbstätigkeit, die ökonomische und gesellschaftliche Position von Familien verbessert. Die beiden anderen Staaten haben in jeweils unterschiedlichen Bereichen erhebliche Defizite, die sich vor allem über ideologische Barrieren entsprechend der Typologisierung von Esping-Andersen erklären. Im folgenden Abschnitt werden dazu die verschiedenen familienpolitischen Zielsetzungen verglichen und auf ihre Auswirkungen hinsichtlich der Reduzierung von Kinderarmut untersucht. Hierbei sind die finanzielle Ausstattung der Sozialprogramme, ihr Beitrag zur Umverteilung von Lasten und der Einfluss auf die Vereinbarkeit von Familie und Beruf ausschlaggebend.

3. Familienpolitik und die Reduzierung der Kinderarmut

Im Vergleich zu den USA und Deutschland hat Schweden den am stärksten ausgebauten Wohlfahrtsstaat. Insbesondere Familien werden entsprechend ihrer besonderen Belastungen unterstützt. Hauptziel der schwedischen Familienpolitik ist soziale Integration (Forssén 1998: 8), die vor allem über hohe universelle und hauptsächlich steuerfinanzierte Sozialleistungen erreicht werden soll. Eine Umverteilung zugunsten Einkommensschwacher ist ausdrücklich gewünscht, „auf bedarfsabhängige, stigmatisierende Fürsorgeleistungen im Rahmen von Sozialhilfe [wird daher] soweit wie möglich verzichtet“ (Schmid 2002: 206), Steuererleichterungen für einzelne Bevölkerungsgruppen werden ebenso gemieden. In Schweden werden 82% der Zwei-Eltern-Familien und 85% der Ein-Eltern-Familien durch öffentliche Transferzahlungen aus der Armut geholt (Feletto 1999: 20). “When the provision is received by a majority of the relevant population, in fact, it is unlikely there would be a stigmatising effect” (Feletto 1999: 19). Der Staat übernimmt eine weit reichende regulative Rolle und bildet die maßgebliche Verteilungs- und Versorgungsinstanz. Entsprechend charakterisiert Schmid (2002: 207) den schwedischen Wohlfahrtsstaat als „in hohem Maße institutionalisiert“ und „auf einem weitreichenden gesellschaftlichen Konsens beruh[end]“. Die statistische Analyse im internationalen Querschnitt bestätigt darüber hinaus einen signifikant negativen Zusammenhang zwischen Kinderarmut und direkten bzw. indirekten familienbezogenen Sozialleistungen (Abbildungen 1 und 2). In Ländern mit hohen Sozialausgaben, hauptsächlich sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaaten, sind die Armutsraten generell niedrig. Eine geringe finanzielle Unterstützung für Familien, wie in liberalen Wohlfahrtsstaaten, bedeutet hingegen ein höheres Maß an Kinderarmut (Bradbury/Jäntti 1999: 71).

Abbildung 1 – monetäre Sozialleistungen für Familien und Kinderarmut in den 90er Jahren

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2 – indirekte Sozialleistungen für Familien und Kinderarmut in den 90er Jahren

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Deutschland liegt hinsichtlich des Umfanges familienbezogener Sozialausgaben im Mittelfeld der aufgenommenen Staaten. Die deutsche Familienpolitik bietet zwar nominal eine relativ hohe Unterstützung an, allerdings profitieren davon, vor allem im Fall der Mutterschaftshilfen, nur Teile der Bevölkerung, da die Leistungen dem Versicherungsprinzip unterliegen. Ausschlaggebend für den Erhalt der Hilfen sind die zuvor von einem Erwerbseinkommen abgeführten Beiträge. Die durch den Markt vorgegebene Einkommensungleichheit bleibt auf diese Weise auch bei Bezug von Sozialleistungen bestehen (Solera 1999: 23). Die in Deutschland etablierte steuerliche Entlastung von Familien wirkt zudem zwangsläufig nur horizontal umverteilend und entlastet Familien mit hohen Einkommen stärker als solche mit niedrigeren Einkommen (Dienel 1993: 483). Eine gezielte Förderung ökonomisch benachteiligter Familien ist auf diese Weise nicht möglich. Ebenso wie die nur mangelhaft umverteilende finanzielle Unterstützung für Familien, entsprechen die unzureichenden Maßnahmen zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf dem Selbstverständnis eines konservativen Wohlfahrtsstaates. „The Christian democratic ‚subsidiarity principle’ has institutionalized familialism in the sense of supporting the male-breadwinner/female-carer model with transfers“ (Esping-Andersen 1996: 66). Die Frau muss ihre Erwerbstätigkeit bei Bezug von Lohnersatzleistungen im Rahmen der Mutterschaft ausdrücklich einschränken bzw. aufgeben. Darüber hinaus wird eine Arbeitsaufnahme indirekt durch unzureichende Betreuungsmöglichkeiten für Kleinkinder behindert. Die Querschnittsanalyse verdeutlicht die Problematik einer solchen Politik (Abbildung 3), denn neben umfangreichen Transferleistungen trägt die Erwerbstätigkeit der Mutter essentiell zur Armutsbekämpfung bei (Solera 1999: 5; OECD 2003: 25). Jenseits der staatlichen Zahlungen steigt das Familieneinkommen, wenn beide Elternteile einer Erwerbstätigkeit nachgehen. In Deutschland sind als Folge unzureichender Maßnahmen zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf die Erwerbsquoten von Müttern mit Kleinkindern niedriger als beispielsweise in Schweden, die Kinderarmut entsprechend höher. Eine ausgewogene Familienpolitik, die alle Möglichkeiten zur Verbesserung der ökonomischen Situation von Familien ausschöpft, ist für die erfolgreiche Reduzierung der Kinderarmut unerlässlich (OECD 2003: 36).

Abbildung 3 – Erwerbstätigkeit von Müttern mit Kindern unter sechs Jahren und Kinderarmut in den 90er Jahren

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Vor allem in der amerikanischen Familienpolitik mangelt es an dieser Konsistenz, verhinderte doch stets die tief verwurzelte Ablehnung einer umfangreichen staatlichen Intervention die Entwicklung angemessener Sozialprogramme, so bezüglich des AFDC (Gauthier 1996: 72). Unter Berücksichtigung der historischen sozialpolitischen Entwicklung in den USA und der Kürzungen Mitte der neunziger Jahre schlussfolgert Murswieck (1998: 704), dass “die moralisch ethische (Familie) und marktorientierte (Beschäftigung) Zielkopplung in der Clintonschen Sozialreform [ ] dem amerikanischen Leitbild eines minimalistischen Wohlfahrtsstaates [entspricht]”. Generell werden bei der Ausgestaltung der familienbezogenen Sozialprogramme umverteilende Elemente vermieden. So bieten auch die derzeitigen Leistungen lediglich eine Mindestsicherung, für den Fall, dass die Betroffenen sich nicht selbstständig über ein Erwerbeinkommen absichern können. Die Versorgung über staatliche Beihilfen ist außerdem mit einer Reihe von obligatorischen Maßnahmen zur Verbesserung der Arbeitsmarktchancen verbunden. Maßstab erfolgreicher Sozialpolitik ist die Reintegration in den Arbeitsmarkt und somit die Wahrung der ökonomischen Unabhängigkeit von staatlichen Transfers. Folgerichtig wurden die Anreizstrukturen durch verschiedene Sozialreformen verändert. EITC soll die Attraktivität der Erwerbstätigkeit erhöhen und verbessert entsprechend die Einkommenssituation für Beschäftigte im Niedriglohnbereich, Arbeitslose bleiben über TANF nur unzureichend berücksichtigt. Ein Sozialhilfesystem, das vor allem zu einer schnellen Arbeitsaufnahme motivieren sollen, verursacht in Zusammenhang mit fehlenden Möglichkeiten zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie aber eher hohe Kinderarmutsraten und so genannte „poverty traps“ (Solera 1999: 23). Vereinfacht ausgedrückt, reduzieren sich die bisherigen Wahlmöglichkeiten von Familien entweder auf persönliche Betreuung der Kinder durch die Eltern bei einem Leben in Armut oder auf Erwerbstätigkeit ohne Betreuung.

Die USA erreichen hinsichtlich der Erwerbstätigkeit von Müttern mit Kleinkindern und der familienbezogenen Sozialausgaben nur mittlere bzw. schlechte Werte. Die minimale Intervention durch den liberalen Wohlfahrtsstaat ermöglicht lediglich eine geringe finanzielle Unterstützung, die auf wirklich Bedürftige begrenzt bleibt. Der Umverteilungseffekt ist minimal. Mütter mit Kleinkindern werden bei der Reintegration in den Arbeitsmarkt lediglich durch negative Anreize motiviert. Die Folge dieser Familienpolitik sind die im OECD-Vergleich höchsten Kinderarmutsraten. In Deutschland werden Familien generell stärker finanziell unterstützt. Die umfangreichen Leistungen fördern aber, zusammen mit der mangelnden Kindertagesbetreuung, eher die Exklusion der Frau aus dem Arbeitsmarkt. Durch das konservative Modell einer „male-breadwinner“ Familie reduziert sich die Kinderarmut zumindest nicht. In Schweden hingegen verhindern die umverteilenden Finanztransfers und das ausgeprägte System der öffentlichen Kindesbetreuung eine zu starke Belastung der Familien.

4. Schlussfolgerungen

Obwohl die Thematik Kinderarmut in den vorangegangenen Abschnitten hinsichtlich der ausgewählten Staaten, des Zeitraumes und des sozialpolitischen Feldes lediglich begrenzt analysiert und diskutiert werden konnte, zeigt sich die Ausgangsthese weitestgehend bestätigt. Die Ausweitung der Ergebnisse auf die anderen aufgenommenen Staaten sollte unter Berücksichtigung der statistischen Analysen zulässig sein, eine genaue Prüfung scheint aber ebenfalls sinnvoll. Der in den USA und Deutschland durch das jeweilige wohlfahrtsstaatliche Selbstverständnis vorgegebene familienpolitische Handlungsrahmen reicht nicht aus um Kinderarmut signifikant zu reduzieren. Die schwedische Familienpolitik orientiert sich zwar ohne Zweifel in gleichem Maße an historisch gewachsenen Vorstellungen von den Aufgaben staatlicher Sozialpolitik, die daraus resultierende Kombination von Maßnahmen ist aber am ehesten dazu in der Lage Armut zu bekämpfen. Fraglich bleibt, inwiefern sich konservative und liberale Wohlfahrtsstaaten an ihrem sozialdemokratischen Gegenstück orientieren können und ob sie dabei in Anbetracht der unterschiedlichen Mentalitäten überhaupt Erfolg hätten (Schmid 2002: 442). Eventuell eröffnen sich innerhalb der eigenen sozialpolitischen Gesinnung Möglichkeiten Familien besser als bisher zu entlasten. Für die USA bietet das EITC Programm eine mögliche Perspektive, staatliche Unterstützung und Erwerbstätigkeit zu verbinden. Darüber hinaus müssen Tagesmütter und Kinderbetreuung aber auch für Geringverdienende finanzierbar und verfügbar sein, um eine Arbeitsaufnahme zu erleichtern. In Deutschland ist, im Gegensatz zum bisher forcierten Modell der „Hausfrauenehe“ (Opielka 1997: 353), wenigstens die Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu verbessern. Im Allgemeinen anerkannt ist in dieser Hinsicht die positive Korrelation zwischen Kinderbetreuung und verstärkter Frauenerwerbstätigkeit (Gornick u. a. 1996: 10) und somit sinkender Kinderarmut. Jenseits der einzelnen Maßnahmen und dem jeweiligen wohlfahrtsstaatlichem Selbstverständnis ist ein Erfolg bei der Reduzierung von Kinderarmut, für alle hier aufgenommenen Staaten unabdingbar. „Whether measured by physical and mental development, health survival rates, educational achievements and job prospects, income or life expectancies those who spend their childhood in poverty of income and expectation are at a marked and measurable disadvantage“ (UNICEF 2000: 3). UNICEF beschreibt so die möglichen Folgen für durchschnittlich zehn Prozent der Kinder und somit für die zukünftige gesellschaftliche Entwicklung im OECD Raum.

Literaturverzeichnis

Bradbury, Bruce/Jäntti, Markus, 1999: Child Poverty across Industrialized Nations. Innocent Occasional Papers, Economic and Social Policy Series, no. 71, Florenz

Dienel, Christiane, 1993: Familien vor Armut bewahren. Politik zur Existenzsicherung von Familien in Europa. In: Bundesministerium für Familien und Senioren, Zwölf Wege der Familienpolitik in der Europäischen Gemeinschaft, Stuttgart 1993, 461-500

Esping-Andersen, Gösta, 1990: The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge

Esping-Andersen, Gösta, 1996: Welfare States without Work: the Impasse of Labour Shedding and Familialism in Continental European Social Policy. In: Esping-Andersen (Hrsg.), Welfare States in Transition, London 1996, 66-87

Feletto, Marta, 1999: Which Policy to Which Family? The Answers to New Social Risks in Three Welfare Systems. Luxembourg Income Study, Working Papers No. 200, Syracuse, New York

Forssén, Katja, 1998: Child Poverty and Family Policy in OECD Countries. Luxembourg Income Study, Working Papers No. 178, Syracuse, New York

Gauthier, Anne Hélène, 1996: The State and the Family. A Comparative Analysis of Family Policies in Industrialized Countries, Oxford

Gonäs, Lena, 1999: Die 90er Jahre: Das Jahrzehnt des Rückzugs? Männer und Frauen auf dem schwedischen Arbeitsmarkt. In: Claudius H. Riegler/Olaf Schneider (Hrsg.), Schweden im Wandel – Entwicklungen, Probleme, Perspektiven, Berlin 1999, 303-323

Gornick, Janet C./Meyers, Marcia K./Ross, Katherin E., 1996: Public Policies and the Employment of Mothers: A Cross-National Study. Luxembourg Income Study, Working Papers No. 140, o. O.

Hantrais, Linda, 1999: Comparing Family Policies in Europe. In: Jochen Claasen (Hrsg.), Comparative Social Policy. Concepts, Theories, Methods, Oxford 1999, 93-113

Jahn, Detlef, 2003: Das politische System Schwedens. In: Wolfgang Ismayr (Hrsg.), Die politischen Systeme Westeuropas, Opladen 2003, 93-130.

Lohkamp-Himmighofen, Marlene, 1993: Ansätze zur Förderung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf. In: Bundesministerium für Familien und Senioren, Zwölf Wege der Familienpolitik in der Europäischen Gemeinschaft, Stuttgart 1993, 313-367

Murswieck, Axel, 1998: Gesellschaft. In: Willi Paul Adams/Peter Lösche (Hrsg.), Länderbericht USA, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1998, 621-718

Neubauer, Erika, 1993: Familienpolitische Ansätze zum Ausgleich der Aufwendungen für Kinder. In: Bundesministerium für Familien und Senioren, Zwölf Wege der Familienpolitik in der Europäischen Gemeinschaft, Stuttgart 1993, 267-312

OECD, 2003: Social Policies, Family Types and Child Outcomes in Selected OECD Countries. OECD Social, Employment an Migration WorkingPapers No. 6

Opielka, Michael, 1997: Familienpolitik im Wohlfahrtsstaat. In: Zeitschrift für Sozialreform Nr. 5, 337-364

Schmid, Josef, 2002: Wohlfahrtsstaaten im Vergleich, Opladen.

Solera, Cristina, 1999: Income Transfers and Support for Mothers’ Employment: The Link to Family Poverty Risks. A comparison between Italy, Sweden and the U.K. Luxembourg Icome Study, Working Papers No. 192, o. O.

UNICEF, 2000: Innocenti Report Card Issue No.1. A League Table of Child Poverty in Rich Nations, Florenz

Zusammenfassung

Kinderarmut in Wohlfahrtsstaaten

Im Mittelpunkt des Aufsatzes stehen die unterschiedlich hohen Kinderarmutsraten der OECD-Staaten und die Erklärung der Varianzen über die jeweilige Familienpolitik. Besondere Berücksichtigung findet auch die Typologisierung von Wohlfahrtstaaten nach Esping-Andersen. Die Analyse beginnt mit der Beschreibung familienpolitischer Maßnahmen in den drei Ländern Schweden, USA und Deutschland, jeweils Vertreter eines unterschiedlichen sozialpolitischen Selbstverständnisses. Zur Verdeutlichung der Persistenz familienpolitischer Konzeptionen, wird die Darstellung durch Anmerkungen zum historischen Entwicklungsprozess in den einzelnen Staaten ergänzt. Anschließend werden die jeweiligen Konzeptionen auf ihre Auswirkung hinsichtlich der Reduzierung von Kinderarmut vergleichend analysiert und in der Typologisierung von Esping-Andersen verortet. Die Ergebnisse zeigen, dass sich die Familienpolitik in hohem Maße am wohlfahrtstaatlichen Selbstverständnis orientiert und entscheidenden Einfluss auf die Entwicklung der Kinderarmut nimmt.

Abstract

Child-Poverty in Welfare States

Focusing on the differences in OECD child-poverty rates, the paper analyses the effect of various family policies. The typology of welfare states by Esping-Andersen is also taken into account. The analysis starts with a description of the family support systems in Sweden, the USA and Germany. Each country is a representative of a different type of welfare state. Further annotations to the historical development of the family policies are added, to clarify the persistence of the welfare state conception in each country. Afterwards the different family support programs are compared and classified. The result suggests that the family policies follow the typology of Esping-Andersen and play a major role in reducing or increasing child-poverty.

[...]

^[1] Die Begriffe „Wohlfahrtsstaat“ und „Sozialstaat“, in verschiedenen Sprachen unterschiedlich bewertet, werden hier synonym und wertneutral verwendet und beziehen sich auf die von Esping-Andersen in The Three Worlds of Welfare Capitalism aufgenommenen Staaten. Neuseeland und Japan bleiben aufgrund fehlender Daten bzw. unzureichender kultureller Vergleichbarkeit unberücksichtigt. Luxemburg ist zusätzlich aufgenommen.

^[2] Verschiedene Berechnungsmethoden können das Ausmaß von Kinderarmut unterschiedlich darstellen und so zu Schwierigkeiten beim Vergleich führen. Die hier verwendeten relativen Armutsraten beziehen sich auf das Durchschnittseinkommen in dem jeweiligen Land. Nach der zugrunde liegenden Armutsdefinition, gilt als arm, wer weniger als die Hälfte des durchschnittlichen Einkommens in einem Land zur Verfügung hat, mit der Erklärung, dass auf Grund der beschränkten verfügbaren Ressourcen im materiellen, kulturellen und sozialen Bereich ein entsprechender Mindeststandard an Lebensqualität so nicht mehr zu erreichen ist. Es handelt sich daher um die Erfassung der Einkommensarmut. Alternativ können Armutsraten auch absolut berechnet werden. Solche Daten sind aber für einen internationalen Vergleich ungeeignet, da sie auf einer zuvor festgelegten, für alle Länder einheitlichen Armutsgrenze basieren und so den jeweiligen spezifischen nationalen Lebensstandard vernachlässigen.

^[3] In den USA liegt die Zuständigkeit für Familien lediglich bei einer Abteilung im Gesundheitsministerium. Die mäßige Interventionsbereitschaft des liberalen Wohlfahrtsstaates zeigt sich schon in der Zusammensetzung der Administration.

^[4] Die Äquivalenzskalen der Europäische Union und OECD gewichten wie folgt: Haushaltsvorstand=1, jeder weitere Erwachsene=0,7, jedes Kind=0,5

^[5] Zur Anwendung des Begriffs im schwedischen Sprachgebrauch macht Jahn (2003: 116) folgende Anmerkung: „Die schwedischen Worte välfärdsstat und välfärdssamhälle werden in der Bedeutung des ‚prosperierenden Sozialstaates’ verwendet, ohne [ ] abwertenden Beiklang“.

^[6] Der Begriff welfare ist im amerikanischen Sprachgebrauch häufig mit dem Vorwurf übermäßiger, das Individuum beschränkender, Staatstätigkeit verbunden. Workfare hingegen beinhaltet neben staatlicher Sozialhilfe auch eine Arbeitskomponente und überlässt so dem Einzelnen einen Teil der Verantwortung (Murswieck 1998: 704).