Bundesrat: Blockadeinstrument oder Organ der Länderinteressen? - FAQ
Was ist der Gegenstand dieser Abhandlung?
Die Abhandlung untersucht die Rolle des Bundesrats im deutschen Gesetzgebungsprozess. Insbesondere wird die Frage behandelt, ob der Bundesrat primär die Interessen der Länder vertritt oder ob er von Oppositionsparteien als Blockadeinstrument missbraucht wird.
Welche Aspekte der Funktionsweise des Bundesrats werden beleuchtet?
Die Abhandlung beleuchtet die Sonderstellung des Bundesrats im Vergleich zu anderen Zweikammersystemen, den Gesetzgebungsprozess mit seinen verschiedenen Arten von Gesetzen (Zustimmungs- und Einspruchsgesetze), die Rolle des Vermittlungsaauschusses und die Mitwirkung des Bundesrats an der Gesetzgebung (Initiativrecht, Stellungnahme, Vetorecht).
Wie wird die Sonderstellung des Bundesrats beschrieben?
Der Bundesrat wird als Ergebnis eines Kompromisses zwischen verschiedenen Modellen (Senats- und Bundesratmodell) beschrieben. Im Gegensatz zu direkt gewählten zweiten Kammern, besteht er aus Vertretern der Landesregierungen. Dies führt zu einem Exekutivfederalismus, der die Verflechtung von Bund und Ländern betont und – so die Argumentation – "übermäßigen Parlamentarismus" verhindern soll.
Welche Rolle spielt der Vermittlungsausschuss?
Der Vermittlungsausschuss ist ein gemeinsamer Ausschuss von Bundestag und Bundesrat, der bei strittigen Gesetzesvorlagen eine entscheidende Rolle spielt. Er kann Gesetzesänderungen empfehlen, dem Beschluss des Bundestages zustimmen, die Aufhebung des Gesetzesbeschlusses empfehlen oder keine Einigung erzielen. Die Abhandlung betont seine Bedeutung gerade bei der Frage nach der Rolle des Bundesrats als Blockadeinstrument.
Wie wird der Bundesrat als Organ der Ländermitbestimmung dargestellt?
Der Bundesrat wird als föderales Organ dargestellt, das die Interessen der Länder vertritt. Obwohl er kein direktes Vetorecht in allen Fällen hat, besitzt er in etwa 60% der Fälle ein absolutes Vetorecht und kann somit die Gesetzgebung maßgeblich beeinflussen. Die Abhandlung hebt den kooperativen Föderalismus hervor und betont gleichzeitig die zunehmende Bedeutung des Beamtenapparats des Bundesrats im Gesetzgebungsprozess.
Wie wird der Bundesrat als mögliches Blockadeinstrument der Parteipolitik betrachtet?
Die Abhandlung argumentiert, dass der Bundesrat von Oppositionsparteien als Bühne für politische Positionierung genutzt werden kann, insbesondere bei großen, gesellschaftlich relevanten Themen. Die Blockade von Gesetzen im Bundesrat kann die Opposition dazu nutzen, im Vermittlungsausschuss Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess zu nehmen, obwohl die Mitglieder des Vermittlungsausschusses offiziell nicht weisungsgebunden sind. Die Abhandlung erwähnt auch den Einfluss von Landesinteressen und die Möglichkeit von Zugeständnissen der Bundesregierung an einzelne Länder.
Welches Fazit zieht die Abhandlung?
Die Abhandlung kommt zu dem Schluss, dass der Bundesrat im normalen Gesetzgebungsprozess gut funktioniert, bei wichtigen und emotional aufgeladenen Reformen aber hemmend wirken kann. Dieser Effekt wird eher als gesellschaftliches Problem denn als strukturelles Problem betrachtet.
Welche Literatur wird zitiert?
Die Abhandlung zitiert verschiedene Werke und Online-Quellen, darunter Arnim, Lehmbruch, Münch, Meerwaldt, Ziller, Laufer, Sturm, Margedant und Lhotta. Die genauen Quellenangaben sind im Literaturverzeichnis aufgeführt.
Inhaltsverzeichnis
Einleitung
I Die Funktionsweise des Bundesrats
1.1 Die Sonderstellung des Bundesrats
1.2 Der Gesetzgebungsprozess
1.3 Der Vermittlungsausschuss
II Der Bundesrat in der Tagespolitik
2.1 Der Bundesrat als Organ der Mitbestimmung Länder
2.2 Der Bundesrat als Blockadeinstrument der Parteipolitik
Fazit
Abbildungen
Literaturverzeichnis
Einleitung
Immer wieder taucht in der öffentlichen Diskussion, insbesondere wenn sich zustimmungspflichtige Gesetzespakete im Gesetzgebungsprozess befinden, das Synonym Blockadeinstrument für den Bundesrat auf. Laut Verfassung vertritt der Bundesrat die Länderinteressen (Art.50 GG) und ist somit eine Grundvoraussetzung unseres föderativen Systems. Um diese Interessen verfolgen zu können ist der Bundesrat aktiv an der Gesetzgebung beteiligt und hat auch die Möglichkeit Gesetze zu blockieren.
In der Vergangenheit war immer wieder zu beobachten, dass die Mehrheiten im Bundesrat konträr zu den Mehrheiten im Bundestag waren.[1] Auch gegenwärtig befindet sich die Regierungskoalition in einer Situation, in welcher sie über keine parteipolitischen Mehrheiten im Bundesrat verfügt. Diese Regelmäßigkeit deutet schon an, dass die Wähler Landtagswahlen offenkundig als Mittel benutzen um die Regierung zu maßregeln und den Bundesrat somit zu einer Art Gegenkammer zur Regierungsmehrheit im Bundestag machen. Zumindest scheint die Bundespolitik das Wahlverhalten bei Landtagswahlen zu beeinflussen und Landespolitik teilweise zu marginalisieren oder gar zu verdrängen.
Der Bundesrat wird also in der Öffentlichkeit nicht nur als Vertretung der Länder und Organ der föderalen Mitbestimmung wahrgenommen, sondern immer mehr als die eigentliche Opposition begriffen. Der Vermittlungsausschuss stellt in der öffentlichen Wahrnehmung folgerichtig die Konsensmaschine dar, in der die wirklich wichtigen Gesetze beraten und entschieden oder zerredet werden. Gerade in der jüngeren Vergangenheit scheint sich dieses Bild auch immer mehr zu bestätigen, sei es bei der Blockade der Steuerreformen (1997,2000) oder beim “Theater“ um das Zuwanderungsgesetz (2002).
Ob der Bundesrat die Länderinteressen angemessen vertritt oder vielleicht doch von den jeweiligen Oppositionen als Blockadeinstrument genutzt wird, ob dieses Synonym zutrifft oder vielleicht doch überspitzt ist, darauf möchte ich in dieser kurzen Abhandlung eingehen.
I Die Funktionsweise des Bundesrats
1.1 Die Sonderstellung des Bundesrats
Es gab nach dem 2. Weltkrieg ein Senatsmodell für die BRD welches von der SPD gewünscht wurde, in diesem Fall hätte der Senat jedoch kein Vetorecht gehabt, und es gab ein von der CDU/CSU favorisiertes Bundesratmodell, bei dem der Bundesrat ein ständiges Vetorecht gehabt hätte.[2] Letzten Endes einigte man sich jedoch auf die sog. „kleine Bundesratslösung“ was bedeutet, dass der Bundesrat die führende Rolle des Bundestags anerkennt und nur ein abgestuftes Mitbestimmungsrecht besitzt.
Im Gegensatz zu anderen Zwei-Kammer-Systemen werden in der BRD die Mitglieder der zweiten Kammer nicht direkt gewählt, deswegen kann man auch nicht von einer wirklichen zweiten Kammer sprechen. Im Bundesrat sitzen die Vertreter der einzelnen Landesregierungen, also der Länderexekutive und sind an der Bundeslegislative beteiligt. Dies widerspricht eigentlich dem Prinzip der Gewaltenteilung. Man spricht hierbei von einem Exekutivföderalismus, d.h. dass die Verflechtung von Bund und Ländern, sowie der Länder untereinander, größtenteils auf der Ebene der Regierungsmitglieder und deren Beamtenschaft stattfindet. [3] Dies soll dafür sorgen, dass kein “übermäßiger Parlamentarismus“ entsteht und dass die Länderinteressen vitaler vertreten werden, ohne primär auf die Parteizugehörigkeit zu achten. Bei einem direkt gewählten Senat erscheint es wahrscheinlicher, dass er lediglich zu einer „Verdopplung“ des Bundestags führen und sich stärker in Parteifraktionen gliedern würde. [4]
1.2 Der Gesetzgebungsprozess
Neben dem Bundespräsidenten, dem Bundestag, der Bundesregierung und dem Bundesverfassungsgericht ist der Bundesrat als Vertretung der Länder das föderative Bundesorgan und stellt somit eines der fünf ständigen Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland dar: „Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit“ (Art.50 GG)
Instrumente der Mitwirkung des Bundesrats an der Gesetzgebung sind zum einen das Initiativrecht, d.h. der Bundesrat kann über die Bundesregierung Gesetzesvorlagen in den Bundesrat einbringen (Art.76 Abs.1 u. 3 GG) – allerdings ist hier anzumerken, dass das Initiativrecht bisher eher selten vom Bundesrat wahrgenommen wurde und das es sich in Fällen der Gesetzesinitiative meist um „regionale Wünsche oder länderspezifische Bedürfnisse“ [5] handelte. Des Weiteren hat der Bundesrat das Recht zur Stellungnahme (Art.76 Abs.2 GG), d.h. dass alle Gesetze die dem Bundesrat vorgelegt werden von diesem binnen sechs Wochen mit einer Stellungnahme (Zustimmung, Ablehnung oder Änderungsvorschläge) versehen werden können. Ein weiteres elementares Recht des Bundesrats, welches noch näher zu betrachten ist, ist das Recht den Vermittlungsausschuss anzurufen (Art.77 Abs.2 GG) (siehe 1.3 ).
Alle Gesetze die im Bundestag beschlossen wurden, werden dem Bundesrat vorgelegt. Hierbei muss zwischen Einspruchsgesetzen und Zustimmungsgesetzen unterschieden werden. Als Zustimmungsgesetze werden die Gesetze bezeichnet, welche der Zustimmung des Bundesrats bedürfen, um in Kraft treten zu können. Gesetze sind dann zustimmungspflichtig, wenn sie eine Verfassungsänderung beinhalten (benötigen eine 2/3-Mehrheit im Bundesrat), wenn sie das Finanzaufkommen der Länder berühren oder in die Verwaltungshoheit der Länder eingreifen. Wenn der Bundesrat einem zustimmungspflichtigen Gesetzesbeschluss die Zustimmung versagt, wobei Enthaltungen faktisch als Nein-Stimme gewertet werden, da eine Mehrheit notwendig ist, tritt dieses Gesetz nicht in Kraft. In diesem Fall kann der Vermittlungsausschuss angerufen werden, um eine Einigung zu suchen. Alle restlichen Gesetze nennt man Einpsruchsgesetze. (siehe Abb.1 )
Wie das BVG 2002 bestätigte, können Stimmen nur einheitlich und nur durch anwesende Mitglieder oder deren Vertreter abgegeben werden, [6] wobei die Bundesratsmitglieder an die Weisungen ihrer Landesregierung gebunden sind („Imperatives Mandat“ Art.51 Abs.3 GG).
1.3 Der Vermittlungsausschuss
Ein wichtiger Bestandteil der Organisation des Bundesrats sind die Ausschüsse in denen jedes Land jeweils durch ein Bundesratsmitglied vertreten wird. Es gibt insgesamt sechzehn verschiedene Ausschüsse für die jeweiligen Ressorts (Agrarpolitik, Gesundheit, Finanzen etc.) und einen gemeinsamen Ausschuss von Bundestag und Bundesrat, den so genannten Vermittlungsausschuss. Aufgrund der Vielzahl der zu behandelnden Gesetzesvorlagen und Verordnungen verfügt der Bundesrat über einen gewaltigen Beamtenapparat. Die laufende Arbeit wird in den jeweiligen Ausschüssen von den zuständigen Ministerialbeamten verrichtet und die Entscheidung meist schon in den Ausschüssen getroffen, um vom Landeskabinett, für gewöhnlich, einfach übernommen zu werden. Dies hängt damit zusammen, dass die Ländervertreter aufgrund ihrer Aufgaben in der Exekutive ihres Landes schlichtweg einem gewissen Termindruck ausgesetzt sind der es ihnen nicht ermöglicht sich mit jeder Gesetzesvorlage ausgiebig auseinanderzusetzen. [7]
Man kann also festhalten, dass ein erheblicher Teil der Gesetzesvorlagen in den verschiedenen Ausschüssen von Ministerialbeamten und Landesbeamten, also nicht von demokratisch legitimierten Politikern, bearbeitet und (vor)entschieden wird.
Eine Sonderstellung unter den Ausschüssen nimmt der Vermittlungsausschuss (→VA) ein, der gemeinsame Ausschuss von Bundestag und Bundesrat, der besonders bei strittigen Gesetzesvorlagen eine wichtige Rolle spielt. Im VA sitzen jeweils 16 Mitglieder des Bundesrats (jedes Land hat einen Sitz) und 16 Mitglieder des Bundestags (paritätisch entsprechend der Fraktionsstärke). Jedes Mitglied hat einen Stellvertreter, den Vorsitz haben je ein Mitglied des Bundesrats und des Bundestags inne. Die Mitglieder des VA sind offiziell nicht weisungsgebunden und der Ausschuss ist kein permanenter Ausschuss, er muss vom Bundesrat, Bundestag oder der Bundesregierung angerufen werden. Der Bundestag und die Bundesregierung können den VA jedoch nur anrufen wenn zuvor ein zustimmungspflichtiges Gesetz vom Bundesrat abgelehnt wurde, der Bundesrat kann den VA bei jeder Gesetzesvorlage konsultieren. Der VA muss mit der Mehrheit der Stimmen beschließen und es gibt vier verschiedene Möglichkeiten wie er entscheiden kann:
- Der VA empfiehlt den Gesetzesbeschluss des Bundestags zu ändern, der Gesetzesbeschluss wird in veränderter Form erneut dem Bundestag vorgelegt
- Der VA stimmt dem Gesetzesbeschluss des Bundestags zu und dieser wird dem Bundesrat erneut vorgelegt
- Der VA empfiehlt die Aufhebung des Gesetzesbeschlusses und bestätigt somit die Entscheidung des Bundesrats, der Bundestag kann das Gesetz erneut beschließen
- Der VA kann sich nicht mit einer Mehrheit der Stimmen auf eine Empfehlung einigen
Gerade hinsichtlich der Fragestellung, ob der Bundesrat ein Blockadeinstrument ist, spielt der Vermittlungsausschuss eine tragende Rolle, denn dort finden sich die „großen Reformen“ wieder, wenn sie im Bundesrat aufgehalten wurden.
II Der Bundesrat in der Tagespolitik
2.1 Der Bundesrat als Organ der Mitbestimmung Länder
Wie bereits erwähnt ist der Bundesrat das föderative Organ und wurde eingerichtet um die Interessen der Länder zu vertreten. Obwohl der Bundesrat keine echte zweite Kammer darstellt ist er an der Gesetzgebung intensiver beteiligt als viele zweite Kammern in anderen demokratischen Systemen und hat mittlerweile bei ca. 60 Prozent der Gesetzesvorhaben ein absolutes Vetorecht. [8] Somit verfügt der Bundesrat über ein hohes Maß an Einfluß auf den Gesetzgebungsprozess und kann unliebsame Gesetzesvorlagen blockieren und über den Vermittlungsausschuss die Länderinteressen wirksam machen.
Es ist jedoch zu beachten, dass sich in der BRD immer stärker ein kooperativer Föderalismus herausgebildet hat, was zum einen an der Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern liegt und zum anderen auch schon durch die institutionelle Stellung des Bundesrats manifestiert wurde. [9] Die Verfassungsreform von 1969 hat diesen Trend noch verstärkt, „als das sie dem Bund die Befugnis einräumt, die Länder auf eine einheitliche Konjunktur- und Haushaltspolitik zu verpflichten“ wobei diese „im Gegenzug über den Bundesrat weitreichende Zustimmungsrechte erhalten“ [10] haben. Die Landesparlamente werden dadurch zunehmend entmachtet und können über den Bundesrat keine Kompetenzen zurückgewinnen, da dort keine Parlamentarier sondern Vertreter der Landesregierungen sitzen. Man kann zusammenfassend sagen, dass die Landesparlamente, also die direkt gewählten Vertreter der Länder, zunehmend an Einfluss verlieren, während der Kooperatismus zwischen Bundesregierung und Landesregierungen stetig zunimmt.
Doch auch hier sollte man beachten, dass der überwiegende Teil der Gesetzesvorlagen nicht von den Vertretern der Landesregierungen bearbeitet wird, sondern vom Beamtenapparat des Bundesrats. Insofern kann man beim Bundesrat vielleicht in weiten Teilen eher von einem Prüforgan, bzw. Arbeitsorgan oder Beamtenorgan, als einem Organ der Mitbestimmung der Länder sprechen, wobei die Beamten den Ländern entstammen und die Gesetzesvorlagen somit im Sinne der Länder auf ihre Realisierbarkeit überprüfen und bearbeiten. So kommt es auch dazu, dass in den Ausschüssen meist effektiv gearbeitet wird und quantitativ keinesfalls von einer Blockadepolitik des Bundesrats gesprochen werden kann, gleiches gilt auch für den Vermittlungsausschuss, in welchem „ die Zahl der tatsächlich scheiternden Gesetze insgesamt außerordentlich gering ist“ [11] . (siehe Abb.2 )
2.2 Der Bundesrat als Blockadeinstrument der Parteipolitik
Der überwiegende Teil der Gesetzesvorlagen kommt durch den Bundesrat ohne dass es in der Öffentlichkeit überhaupt wahrgenommen wird. Doch gerade heutzutage, wo sich die Parteien mehr und mehr zu gleichen scheinen, werden die großen Themen (wie z.B. Sozial-, Zuwanderungs- und Arbeitsmarktpolitik) von den Parteien zur Positionierung innerhalb der Gesellschaft genutzt. Da bietet sich der Bundesrat als Bühne an, denn im Bundestag hat die Regierung ihre eigene Mehrheit und die Opposition verfügt über kein adäquates Druckmittel. Im Bundesrat hingegen hat die Regierung in der Vergangenheit keine eigene Mehrheit gehabt, somit bleibt der Opposition dort zumindest die Möglichkeit einer Blockade. Des Weiteren kann nach einer solchen Blockade im Bundesrat im Vermittlungsausschuss eine Einigung getroffen werden, so hat die Opposition die Möglichkeit an den entsprechenden Gesetzesbeschlüssen in ihrem Sinne mitzuwirken. Auch wenn die Mitglieder des Vermittlungsausschuss, im Gegensatz zu denen des Bundesrats, eigentlich nicht weisungsgebunden sind wird auf sie aus ihren Fraktionen ein solcher Druck ausgeübt, so dass man realistischer Weise von Weisungen sprechen kann (wie man es aktuell wieder sieht).
Allerdings haben die einzelnen Landesregierungen mitunter auch Interessen die schwerer wiegen als die Parteidisziplin und befinden sich zudem regelmäßig in Koalitionen in denen sie auf ihre Koalitionspartner eingehen müssen oder in bestimmten Punkten sogar an sie gebunden sind (z.B. durch den Koalitionsvertrag oder die Drohung der Koalitionsauflösung). Die Bundesregierung kann sich die Zustimmung einzelner Länder gegebenenfalls auch „erkaufen“, z.B. in Form von Zugeständnissen oder Subventionen.
Fazit
Mittlerweile sind ca. 60% der Gesetze zustimmungspflichtig, was auch immer wieder gerne betont wird. Wie man in Abb. 2 sehen kann ist das Problem der Blockadepolitik jedoch kein quantitatives Problem sondern schlimmstenfalls ein qualitatives. Die meisten Gesetzesvorlagen kommen ohne Probleme durch den Bundesrat, doch gerade die großen Reformen die allenthalben gefordert werden und weite Teile der Gesellschaft persönlich oder zumindest emotional betreffen werden gelegentlich (gerade in Wahlkampfzeiten) blockiert und landen im Vermittlungsausschuss und somit auch auf der medialen Bühne der Selbstbestimmung der Parteien. Dies liegt vermutlich daran, dass die Parteien sich immer wieder neu positionieren müssen, um ihre Wählerschaft zu mobilisieren und eine Unterscheidung zu ermöglichen, welche durch das sicherlich vorhandene Transparenzdefizit in unserer Konsensgesellschaft immer schwerer fällt. Des Weiteren bietet der Vermittlungsausschuss auch die Möglichkeit inhaltlichen Einfluß auf den Gesetzgebungsprozess zu gewinnen.
Man kann sagen, dass sich der Bundesrat als zweite Kammer in der „normalen“ Tagespolitik bewährt hat und gut funktioniert, bei „schweren“ Aufgaben jedoch, also bei Gesetzen die tief greifende Veränderungen der Gesellschaft beinhalten oder stark emotional behaftet sind, hemmend wirken kann. [12] Dies scheint jedoch eher ein gesellschaftliches Problem zu sein als ein strukturelles, wenn es denn überhaupt so ein großes Problem darstellen sollte.
Abbildungen
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Literaturverzeichnis
Arnim, H.H. von: Strukturprobleme des Parteienstaats, APuZ B16/2000
Lehmbruch, Gerhard: Parteienwettbewerb im Bundesstaat, W. Kolhammer Verlag 1976
Münch, U.; Meerwaldt, K.: Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus, Informationen zur pol Bildung (Heft 275)
Ziller, Gebhard: Der Bundesrat, Düsseldorf 7.Aufl., S.20
Laufer, Heinz; Münch, Ursula: Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, München 1997
Sturm, Roland: Zur Reform des Bundesrates, APuZ B29-30 / 2003
Margedant, Ude: Die Föderalismusdiskussion in Deutschland, APuZ B29-30 / 2003
Lhotta, Roland: Zwischen Kontrolle und Mitregierung – Der Bundesrat als Oppositionskammer?, APuZ B43/2003
Online-Quellen
http://www.bpb.de/publikationen/T00DMQ,3,0,Politikverflechtung_im_kooperativen_F%F6deralismus.html - Stand 12.12.2003
http://www.bverfg.de/entscheidungen/fs20021218_2bvf000102 - Stand: 12.12.2003
[...]
[1] Vgl. Arnim, H.H. von: Strukturprobleme des Parteienstaats, APuZ B16/2000, S.34
[2] Vgl. Lehmbruch, Gerhard: Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Stuttgart: W. Kolhammer, 1976, S.66
[3] Vgl. Münch, U. ; Meerwaldt, K.: Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus, Informationen zur pol Bildung (Heft 275) http://www.bpb.de/publikationen/T00DMQ,3,0,Politikverflechtung_im_kooperativen_F%F6deralismus.html Stand 12.12.2003
[4] Vgl. Lehmbruch, Gerhard, S.67
[5] Ziller, Gebhard: Der Bundesrat, 7.Aufl., Düsseldorf: 1984, S.20
[6] Vgl. http://www.bverfg.de/entscheidungen/fs20021218_2bvf000102 Stand: 12.12.2003
[7] Vgl. Laufer, Heinz; Münch, Ursula: Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, München 1997, S.113-116
[8] vgl. Sturm, Roland: Zur Reform des Bundesrates, APuZ B29-30 / 2003, S.24
[9] Vgl. Margedant, Ude: Die Föderalismusdiskussion in Deutschland, APuZ B29-30 / 2003, S.6
[10] Ebd. S.6
[11] Lhotta, Roland: Zwischen Kontrolle und Mitregierung – Der Bundesrat als Oppostitionskammer?, APuZ B43/2003, S.20
[12] Vgl. Lhotta, Roland: Zwischen Kontrolle und Mitregierung – Der Bundesrat als Oppostitionskammer?, APuZ B43/2003, S.18
- Arbeit zitieren
- Uwe Brüning (Autor:in), 2004, Welche Rolle hat der Bundesrat im politischen System der BRD?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/108880
