Das neue Privatisierungsmodell in Serbien

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Privatisierung – Gründe und Methoden
2.1 Privatisierung als Teil der Transformation
2.2 Warum Privatisierung von Staatsbetrieben?
2.3 Methoden der Privatisierung
2.3.1 Markt- und Staatsansatz
2.3.2 Verkauf
2.3.3 Gutscheinprivatisierung
2.3.4 Privatisierung an Insider
2.3.5 Vergleich der Resultate der Privatisierungsmethoden

3 Privatisierung in Serbien
3.1 Privatisierung bis 2001
3.2 Das neue Privatisierungsmodell
3.2.1 Grundsätzliches zum Privatisierungsmodell
3.2.2 Verkauf durch Ausschreibung (Tender)
3.2.3 Verkauf durch Auktion
3.2.4 Verkauf am Kapitalmarkt
3.2.5 Restrukturierung
3.3 Verlauf und Resultate der Privatisierung

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Am Abend des 5. Oktober 2000 wird das Milošević-Regime gestürzt. Mit einer Verspätung von über einer Dekade gegenüber den anderen ehemaligen sozialistischen Staaten macht sich Serbien endgültig auf den Weg zur Marktwirtschaft. Begleitet von sehr viel Lob aus dem Ausland, gelingt es der neuen demokratischen Regierung in Serbien mit dem Ministerpräsidenten Zoran Đinđić schnell erste Schritte der Transformation durchzuführen und Jugoslawien (heute: Serbien und Montenegro) in europäische Organisationen (Europarat, OSZE) einzugliedern. Die Privatisierung ist der zentrale Prozess bei der Transformation der Wirtschaft von einer zentralen Planwirtschaft zur Marktwirtschaft. Somit ist der Erfolg der Privatisierung von sehr großer Bedeutung für das Gelingen des gesamten Transformationsprozesses. Da die Privatisierungsversuche der Milošević-Regierung mangels wahren Willens zur Privatisierung kaum Erfolge gebracht haben^[1], musste ein neues Privatisierungsgesetz verabschiedet werden. Serbien konnte dabei auf die Erfahrungen der anderen Transformationsländer des ehemaligen Ostblocks zurückgreifen. Es hatten sich zu den Privatisierungsmethoden deutliche Vor- und Nachteile abgezeichnet. Am 29. Juni 2001 wird das neue Privatisierungsgesetz Serbiens^[2] erlassen.

2 Privatisierung – Gründe und Methoden

2.1 Privatisierung als Teil der Transformation

Die ehemaligen Ostblockstaaten müssen nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion und des Kommunismus ihre Zentralverwaltungswirtschaften hin zu marktwirtschaftlich orientierten Wirtschaften transformieren. "Dabei bestehen drei große Problembereiche: Schaffung der institutionellen Infrastruktur, die monetäre Stabilisierung und die reale Anpassung der Volkswirtschaft."^[3] Die "institutionelle Infrastruktur" ist eine Anreizstruktur im Wirtschaftssystem. Ein wichtiges Element dieser Anreizstruktur ist die Eigentumsordnung. Es ist unstrittig, dass für eine erfolgreiche Transformation der Wirtschaften Privateigentum unerlässlich ist. Die Marktwirtschaft baut auf dem Prinzip der Privatautonomie auf.^[4] Privatautonomie ist aber ohne Privateigentum undenkbar. In den besagten Volkswirtschaften hat aber das Staats- bzw. Gemeineigentum stark dominiert. (Bis auf kleine v. a. landwirtschaftliche und gastronomische Unternehmen, hat es z.B. im ehemaligen Jugoslawien keine privaten Unternehmen gegeben. Dabei muss bedacht werden, dass diese Wirtschaft noch relativ stark marktwirtschaftlich orientiert gewesen ist.) Die nötige Umwandlung der Eigentumsstruktur der Staats- und Gemeinbetriebe, mit dem Ziel der Erhöhung des Anteils des Privateigentums im Betrieb, nennt man Privatisierung.^[5]

- Die Privatisierung verändert also die Eigentumsstruktur in einer Volkswirtschaft. Es ist evident, dass eine Veränderung der Eigentumsstruktur zwangsläufig das Koordinationsprinzip beeinflusst.^[6] Die Veränderung des Koordinationsprinzips hat dagegen nicht zwangsläufig einen Einfluss auf die Eigentumsstruktur.
- Außerdem ist zu beobachten, dass bei einem nur marginalem Anteil des Privateigentums am Gesamteigentum der Wunsch der Wirtschaftssubjekte zur Sozialisierung und weg von der Selbstverantwortung sehr stark ist.^[7] Dieser Wunsch steht natürlich als große Schranke der Transformation im Wege.

Wegen dieser beiden Gründe ist die Privatisierung das zentrale Element der Transformation einer Volkswirtschaft. Von ihrem Gelingen hängt maßgeblich das Gelingen der gesamten Transformation ab. Deshalb ist ein gutes Konzept zur Privatisierung nötig. Die Privatisierung muss im Einzelfall flexibel und um der Korruption zu begegnen dynamisch sein. Um zu einer Marktwirtschaft zu führen, muss sie auf marktwirtschaftlichen Prinzipien aufbauen und umfassend einen großen Teil der Wirtschaft erfassen.^[8]

2.2 Warum Privatisierung von Staatsbetrieben?

Wie bereits erläutert, ist es unstrittig, dass für eine Marktwirtschaft Privateigentum unerlässlich ist. Doch stellt sich die Frage, wieso größere Staatsbetriebe privatisiert werden sollten. Sie werden von Managern und nicht vom Eigentümer geleitet. Welchen Unterschied macht es dann, ob der Eigentümer der Staat oder eine Privatperson ist? Dass tendenziell doch ein Unterschied besteht zeigen empirische Untersuchungen, die überall auf der Welt Staats- und Privatunternehmen miteinander verglichen haben. Die meisten Untersuchungen kommen zu dem Ergebnis, "dass private Unternehmen effizienter und profitabler arbeiten als Unternehmen im Staatsbesitz."^[9] Es dominieren zwei theoretische Modelle, die diese empirischen Ergebnisse zu erklären versuchen.

Beim politischen Ansatz ^[10] wird davon ausgegangen, dass der Politiker den Staatsbetrieb für seine Interessen ausnützt und sich nicht konsequent gewinnmaximierend verhält. Ein Politiker kann beispielsweise so Einfluss ausüben, dass es zu einer zu hohen Beschäftigungshöhe im Staatsbetrieb kommt, um dadurch seinem eigenen Ziel, der Reduzierung der Arbeitslosigkeit zu entsprechen. Dadurch entstehen dem Unternehmen Kosten in Form entgangener Gewinne. Wird der Betrieb aber privatisiert, haben Politiker keine direkte Möglichkeit auf den Betrieb einzuwirken. Sie können dies auch weiterhin tun, müssen dafür aber Subventionen an den Betrieb zahlen. Die politischen Kosten dieser Subventionen sind größer als die politischen Kosten entgangener Gewinne, weil Subventionen für die Steuerzahler und Wähler eher greifbar sind als Schätzungen entgangene Gewinne. Daraus folgt, dass es nach einer Privatisierung weniger Einflussnahme durch Politiker gibt. In diesem Modell kann es nur dann überhaupt zu einer Privatisierung kommen, wenn die Politik die Stimmen der Steuerzahler stärker gewichtet als die Stimmen der Beschäftigten, deren Arbeitsplätze nach einer Privatisierung voraussichtlich wegfallen. Zu einer Privatisierung kann es auch durch Druck aus dem Ausland kommen. Es kann gefolgert werden, dass wegen des Einflusses der Politik und ihrer Ziele auf die Privatisierung, diese nicht zwangsläufig zu Erfolgen führen muss.^[11]

Der Vorteil privater Unternehmen gegenüber staatlichen kann auch durch den vertragstheoretischen Ansatz ^[12] erklärt werden. Dabei ist ein für den Staat produzierender Betrieb das Objekt der Betrachtung. Der Betrieb stellt ein öffentliches Gut her, während der Staat die Kosten trägt und dem Betrieb diese erstattet werden. Außerdem wird angenommen, dass eine Kostenreduktion keinen Einfluss auf die Entlohnung des Managers hat. Es wird zuerst angenommen, dass sich der Betrieb in staatlichem Besitz befindet. Ist das der Fall hat der Manager keinen Anreiz Anstrengungen zu unternehmen um die Kosten zu senken. Senkt er tatsächlich die Kosten, werden ihm auch nur diese Kosten erstattet. Unternimmt er nichts, wird er auch nicht bestraft, da ihm die Kosten erstattet werden.^[13] Wenn das Unternehmen privatisiert worden ist, verliert der Staat die Kenntnis interner Informationen. Der Manager ist in der Lage eine Informationsrente zu erzielen. Er produziert dabei mit Kosten, die niedriger sind als die, die ihm erstatteten werden. Das ist ein Anreiz zur Kostensenkung. Das Unternehmen wird demzufolge effizienter produzieren als der Staatsbetrieb. Es kann aber auch in einem privaten Unternehmen zu einem Principal-Agent-Problem kommen. Deshalb muss auch in diesem Modell eine Privatisierung nicht notwendigerweise zum Erfolg führen.^[14]

2.3 Methoden der Privatisierung

2.3.1 Markt- und Staatsansatz

Grundsätzlich stellt sich vor einer beabsichtigten Privatisierung die Frage, ob die zu privatisierenden Betriebe eher langsam oder schnell privatisiert werden sollen. Entscheidet sich ein in der Transformation befindlicher Staat grundsätzlich für den Staatsansatz, dann wird versucht die kurzfristig illiquiden Betriebe mittels Quersubventionen von profitablen Staatsbetrieben am leben zu halten bis eine Privatisierung organisiert werden kann.^[15] Somit werden Konkurse von langfristig profitablen Unternehmen verhindert. Gleichzeitig wird aber der Anreiz untergraben, dass Manager ihre Betriebe restrukturieren, um so u. a. ihre eigenen Arbeitsplätze zu sichern. Außerdem behält der Staat großen Einfluss auf Betriebe. Dies kann bei ungenügender Transparenz der Quersubventionen zur Korruption führen.

Bei einer Privatisierung nach den Überzeugungen der Anhänger des Marktansatz es werden die Betriebe schnell Privatisiert. Es finden keine Quersubventionen statt.^[16] Es kommt zu Konkursen unprofitabler und illiquider Betriebe. Die Konkursgefahr ist zugleich ein Anreiz für Manager ihre Betriebe zu restrukturieren. Die hohe Geschwindigkeit der Privatisierung ist ein Hindernis für Korruption.

2.3.2 Verkauf

Eine Möglichkeit Betriebe zu Privatisieren ist der Verkauf.^[17] Es besteht die Möglichkeit, dass ausländische Käufer zugelassen oder von Anfang an ausgeschlossen werden. Darstellung 1 fasst die Vor- und Nachteile der Privatisierung durch Verkauf zusammen. Der Verkauf muss individuell für jeden Betrieb organisiert werden, was die Privatisierung relativ langsam macht. Speziell bei einem Verkauf an ausländische, in dem Geschäftsfeld des zu verkaufenden Betriebes bereits erfahrene Unternehmen, kann die Effizienz verbessert werden. Außerdem bringt ein solcher Käufer kapital und Know how in den privatisierten Betrieb. Dies ist bei ausschließlich inländischen Käufern nicht in gleichem Maß zu erwarten. Der Staat hat Einkünfte aus den Verkäufen. Allerdings ist diese Methode oft sehr schwer durchzusetzen, weil die Einkünfte primär an den Staat gehen und nicht an das Volk oder die Beschäftigten des Betriebes. Diese tragen aber primär die Konsequenzen der Privatisierungen in Form der meistens bald folgenden Massenentlassungen und Preissteigerungen. Diese Methode kann sehr Korruptionsanfällig sein, weil das "Niveau der administrativen Diskretion"^[18] sehr groß und die Geschwindigkeit der Privatisierung langsam ist. Der Korruption kann mit Transparenz und Kontrolle begegnet werden. Transparenz wird zum Beispiel mit öffentlichen Versteigerungen und der Objektivität von Fachleuten in Privatisierungsagenturen, die auch staatliche Aufgaben übernehmen erreicht. Diese Privatisierungsagenturen können vom zuständigen Ministerium kontrolliert werden.^[19] Die Zahl der Berührungspunkte mit staatlichen Strukturen bei einer bestimmten Privatisierung wird möglichst klein gehalten.

Darstellung 1: Vor- und Nachteile der Privatisierung durch Verkauf

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung aufbauend auf World Bank, World Development Report, 1996, S. 52.

2.3.3 Gutscheinprivatisierung

Eine andere Möglichkeit eine Volkswirtschaft zu Privatisieren ist die "Verteilung" an die Bevölkerung. Gutscheine werden (oft gegen einen symbolischen Preis) an die Bevölkerung ausgegeben. Diese werden dazu benutzt werden, Anteile an zu privatisierenden Betrieben zu erwerben. Die Gutscheinprivatisierung (auch Voucher-Privatisierung) ist sehr schnell und ohne Widerstand aus dem Volk durchzuführen. Diese Methode wird als gerechteste empfunden, weil jedermann gleichmäßig Eigentümer der privatisierten Betriebe wird. Der Staat hat keine Einkünfte. Ob der Betrieb effizienter wirtschaften wird ist im Voraus nicht eindeutig zu sagen. Unmittelbar nach Ausgabe der Gutscheine befinden sich die Unternehmen im Streubesitz. Jeder einzelne Eigentümer für sich wird kaum das nötige Interesse haben, Beiträge in das Unternehmen einzubringen. Es kommt aber bald zu Handel mit den Gutscheinen. Dabei kann es durch Konzentrationen zu effizienten Eigentumsstrukturen kommen. Das Interesse des einzelnen Eigentümers ist jetzt (wegen des relativ großen Anteils) größer für eine Effizienz in "seinem" Unternehmen zu sorgen und Beiträge in das Unternehmen zu geben. Ob auch Kapital eingebracht werden kann hängt stark von der Vermögenssituation in dem Staat ab. Durch die schnelle und transparente Umsetzung ist eine Gutscheinprivatisierung nur wenig korruptionsanfällig.

Darstellung 2: Vor- und Nachteile der Privatisierung durch Gutscheinprivatisierung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung aufbauend auf World Bank, World Development Report, 1996, S. 52.

2.3.4 Privatisierung an Insider

Bei der Privatisierung der Volkswirtschaften des ehemaligen Ostblocks haben sich manche Staaten entschieden ihre Betriebe an Insider, also Beschäftigte und vor allem Manager, zu privatisieren. Dazu haben sich Staaten entschieden, in denen die zentrale Planwirtschaft vor der Privatisierung bereits gelockert worden ist. Dadurch haben Betriebe eine gewisse Selbstständigkeit erlangt gehabt. Als diese privatisiert werden sollen, haben sich diese Staaten entschieden die Betriebe den Insidern zu besonders attraktiven Bedingungen zu überlassen. Dadurch hat man die Betriebe schnell der staatlichen Kontrolle entziehen können. Ein Rückfall in die zentrale Planwirtschaft sollte so verhindert werden. Eine Privatisierung gegen die Insider ist als zu riskant und langwierig angesehen worden. Privatisierungen gegen die Interessen der Insider hätten (wenn überhaupt möglich) viel länger gedauert.

Der Staat hat bei der Privatisierung an Insider (auch Management-empolyee buy-out) kaum Einkünfte. Die Unternehmensstruktur ändert sich mit der Privatisierung nicht. Es wird weder die Effizienz verbessert, noch wird es zu Kapital- und Know-how-Zuflüssen kommen. Zu einer effizienteren Eigentumsstruktur wie bei der Gutscheinprivatisierung wird es nur unwahrscheinlicher kommen, weil die Insider auch dem Erhalt ihrer Arbeitsplätze eine Bedeutung beimessen und nicht lediglich der Verbesserung der Unternehmensstruktur.^[20] Die Insider werden diese Privatisierungsmethode als gerecht empfinden, weil sie das Unternehmen in der Vergangenheit "getragen haben". Die Methode ist sehr korruptionsanfällig, weil es sich um eine Masse von Einzelprivatisierungen handelt und keine präzisen und objektiven Kriterien für die Realisierung existieren.^[21] Deshalb kommt es in der Praxis aber zu ungerechten Einkommenskonzentrationen bei den Managern, wenn diese zu schwach kontrolliert werden. Die genannten Vor- und Nachteile der Privatisierung an Insider werden in der Darstellung 3 zusammengefasst.

Darstellung 3: Vor- und Nachteile der Privatisierung an Insider

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten ^[22]

Quelle: Eigene Darstellung aufbauend auf World Bank, World Development Report, 1996, S. 52.

2.3.5 Vergleich der Resultate der Privatisierungsmethoden

Zahlreiche empirische Untersuchungen sind zu den Erfolgen der einzelnen Methoden gemacht worden. Dabei sind die Ergebnisse von zwei Metastudien von Djankov und Murrell die bedeutendsten. Sowohl in ihrer Studie von 2000 als auch in der größeren von 2002 kommen sie zu dem Ergebnis, dass zwar kein einheitliches Bild gezeichnet werden kann, aber das man grundsätzlich sagen kann, die Privatisierung an Outsider (Verkauf) führe eher zu positiven Effekten, während Privatisierung an Insider kaum Nutzen bringt.^[23]

Die Darstellung 4 zeigt den Zusammenhang zwischen dem Privatisierungsfortschritt und der Wirtschaftsentwicklung der Transformationsstaaten. Dabei sind die Staaten nach Privatisierungsmethode in Gruppen eingeteilt. In der Grafik der Staaten, die durch Verkauf privatisiert haben, kann man einen positiven Zusammenhang erkennen. Bei der Gruppe der Länder, die an Insider privatisiert haben, zeigt sich sogar ein zwar sehr undeutlicher aber negativer Zusammenhang. Aus der Grafik der Staaten, die mittels Gutscheinen privatisiert haben, lässt sich kein Trend herauslesen.

"So, the ideal strategy is to transfer assets as rapidly as possible to individual investors or concentrated groups of strategic investors through open, fair, and transparent methods."^[24]

Darstellung 4: Vergleich der Resultate von Privatisierungsmethoden

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Schnitzer, Privatisierung in Osteuropa, 2003, S. 15 f.

3 Privatisierung in Serbien

3.1 Privatisierung bis 2001

Die Privatisierung in Serbien hat 1989 nach der Verabschiedung des "Gesetzes zum Gemeineigentum" begonnen. Dabei ist der Verkauf die dominierende Methode. Die Arbeitnehmer und Manager hatten ein Bezugsrecht auf die ausgegebenen Aktien. Ausländische Personen haben nicht das Recht gehabt diese Aktien zu erwerben. Innerhalb des folgenden Jahres sind 1.200 Betriebe durch Verkauf und vor allem durch Kapitalerhöhungen privatisiert worden.^[25] Serbien ist damit was den Fortschritt der Privatisierung angeht am Anfang der 90-er Jahre an der Spitze der Transformationsländer.

Mitte 1991 wird ein neues Gesetz verabschiedet, dass die Privatisierung regeln soll. Das Modell bleibt weiterhin dasselbe, allerdings wird die Privatisierung durch strengere Regulierungen verlangsamt. Die Betriebe müssen vor der Privatisierung durch autorisierte Organisationen bewertet werden. Der Preisnachlass, mit dem die Aktien verkauft werden dürfen, wird verkleinert. Ebenso wird die Frist, bis zu der die Aktien abbezahlt werden dürfen und der Wert der Aktien, die eine Person erwerben darf verkleinert. Die Hyperinflation in 1993 beschleunigt die Privatisierung erneut, weil der Preis für das zu privatisierende Kapital (in Dinar) drastisch fällt. Dabei muss berücksichtigt werden, dass die Einwohner Serbiens als potentielle Käufer seit Jahren fast ausschließlich in Devisen (v. a. DEM) gespart haben. Bis Anfang 1994 sind 2.000 Betriebe oder 40% des Gemeineigentums in Serbien privatisiert worden.^[26]

Zu Beginn des Jahres 1994 werden die 1993 unter der Hyperinflation privatisierten Betriebe wieder dem privaten Besitz entzogen. Die Betriebe werden durch ein Gesetz verpflichtet ihr Vermögen neu bewerten zu lassen und dabei das Gemeineigentum aufzuwerten. Dadurch soll die "Ungerechtigkeit" der zu billigen Privatisierung, bedingt durch die Hyperinflation beseitigt werden. Durch das Gesetz werden die ausgegebenen Aktien faktisch teilweise entwertet. Das Privateigentum an Betrieben schrumpft von über 40% auf 4%.^[27] In den folgenden drei Jahren stand die Privatisierung in Serbien still.

Das "Gesetz zur Eigentumstransformation" wird Mitte 1997 verabschiedet. Es soll die Privatisierung wieder beschleunigen. Das Modell sieht zwei Privatisierungsrunden für einen Betrieb vor. In der ersten Runde werden bis zu 60% des Unternehmens an Angestellte (auch ehemalige), Rentner und Landwirte verteilt. In der zweiten Runde werden die Aktien verkauft. Aktien, die nicht verkauft werden können, werden an einen zentralen Aktien-Fond übertragen und an der Börse verkauft. Außerdem sind Privatisierungen durch Kapitalerhöhungen und durch das Umwandeln von Schulden in Aktien möglich.^[28] Von Anfang 1998 bis zu der Revolution im Oktober 2000 werden 438 Betriebe privatisiert.

Nach der Revolution kommt es zu einer plötzlichen und drastischen Beschleunigung des Privatisierungsprozesses. Dafür gibt es zwei Gründe. Die Abschaffung des überbewerteten offiziellen Dinarkurses lässt den Anteil, den eine Person gratis in der ersten Runde maximal erwerben kann (400 DEM in Dinar pro Jahr der Erwerbstätigkeit) steigen. Der zweite Grund ist die berechtigte Vermutung, dass die neue marktwirtschaftlich orientierte Regierung das Gratis-Verteilen von Aktien stark beschränken wird. So werden in den letzten 100 Tagen bevor das Gesetz (von 1997) am 15. Januar 2001 außer Kraft gesetzt wird sogar 348 Betriebe privatisiert. Mehr als die Hälfte der Betriebe mit Gemeineigentum haben zu diesem Zeitpunkt mit der Privatisierung begonnen, können diese aber nicht rechtzeitig beenden.^[29] Gründe für die Außerkraftsetzung des 1997-er Gesetzes sind auch viele Unregelmäßigkeiten und Missbräuche durch Manager. Diese haben z. B. versucht die Arbeitnehmer und Bürger vom Anmelden zum Bezug von Gratis-Aktien abzuhalten. Dazu haben sie den Informationsfluss gestört und versucht die Anzahl der Personen zu beschränken.

3.2 Das neue Privatisierungsmodell

3.2.1 Grundsätzliches zum Privatisierungsmodell

Von der neuen Regierung wird 2001 schnellstmöglich ein neues Privatisierungsgesetz erwartet. Es soll die Privatisierung der teilweise privatisierten Betriebe, sowie der noch vollkommen im Gemein- und Staatseigentum befindlichen Betriebe regeln. In Serbien herrscht Armut. Das Land hat zu diesem Zeitpunkt ein sehr großes Staatsdefizit. Außerdem ist die erneute Machtergreifung der sozialistischen Parteien mittelfristig sehr unwahrscheinlich. Die serbische Regierung entschließt sich in einer solchen Situation, den Verkauf als primäre Methode der Privatisierung zu erklären. Nach dem Verkauf von bis zu 70% des Unternehmens, werden die restlichen Unternehmensanteile an die Beschäftigten und die Bürger Serbiens kostenlos verteilt.

Die Betriebe sollen entweder durch öffentliche Auktionen oder Tender privatisiert werden. Einige Unternehmen (ca. 50, darunter sehr große Unternehmensgruppen), die kaum verkauft werden könnten, sollen vor ihrer Privatisierung restrukturiert werden^[30]. Durch Tender sollen erfolgreiche Betriebe privatisiert werden, für die weltweit Interesse besteht. Käufer sind meist westliche Konzerne, die in derselben Branche tätig sind. Mit Auktionen sollen dagegen mittlere und kleine Betriebe privatisiert werden, bei denen die Käufer im Inland oder im benachbarten Ausland vermutet werden. Darstellung 5 skizziert das neue serbische Privatisierungsmodell.

Darstellung 5: Neues Privatisierungsmodell Serbiens

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung in Annlehnung an: Kovačević, Survey Serbia & Montenegro No. 4, 2003, S. 77

Das Privatisierungsgesetz sieht dabei die Gründung einer "Agentur für Privatisierung" vor. Ein eigenes Gesetz definiert als Aufgaben der Agentur die Initiierung, Leitung und Kontrolle der Privatisierung sowie relevante Informationsarbeit.^[31] Die Agentur für Privatisierungen entscheidet auch darüber welche Privatisierungsmethode für einen bestimmten Betrieb angewendet wird. Sie unterschreibt nach erfolgreicher Privatisierung als eine von drei Vertragsparteien den Kaufvertrag. Das Wirtschaftsministerium kontrolliert die Agentur und ernennt deren Direktor. Der "Aktien-Fond" ist eine Institution, die bei bisherigen Privatisierungen Aktien übertragen bekommen hat. Der Aktien-Fond soll diese Aktien auf dem Kapitalmarkt verkaufen. Nach dem neuen Gesetz werden kaum noch Aktien an den Aktien-Fond übertragen. Jetzt werden 15% der Aktien eines durch einen Tender privatisierten Betriebes an den "Privatisierungsregister" ^[32] übertragen. Das Privatisierungsregister verkauft die an ihn übertragenen Aktien. Außerdem hat das Register die Aufgabe, Aktienbücher bereits teilweise privatisierter Unternehmen zu kontrollieren. Es erteilt nach der Prüfung eine für die Privatisierung obligatorische Urkunde.

Die Initiative für die Privatisierung eines Betriebes kann vom Betrieb selbst, dem Wirtschaftsministerium, der Agentur für Privatisierung oder auch einem Kaufinteressenten erfolgen.

Die Privatisierung ist zuerst auf vier Jahre begrenzt worden. Diese Frist ist durch spätere Änderungen am Gesetz bis 2007 verlängert worden. Erlöse, die durch die Privatisierung erzielt werden, werden folgendermaßen im Budget verwendet^[33]:

1. 10% staatliche Renten- und Invaliditätsversicherung
2. 50% Finanzierung der Wirtschaftsrestrukturierung und -entwicklung
3. 5% Entschädigungen für Personen, dessen Eigentum verstaatlicht worden ist
4. 5% Finanzierung infrastruktureller Maßnahmen in der Gemeinde des priv. Betriebes

3.2.2 Verkauf durch Ausschreibung (Tender)

Privatisierungen von großen Betrieben, bei denen Kaufinteresse ausländischer strategischer Partner, angenommen wird, werden durch öffentliche Tender verwirklicht. Durch diese Methode werden generell höhere Verkaufspreise erzielt als durch Auktionen. Es werden (bis zu) 70% des Nominalwertes von dem Betrieb zum Verkauf angeboten. Der Tender hat folgende vier Phasen: die Vorbereitung, das Sammeln von Angeboten, das Öffnen und Bewerten von diesen und schließlich den Vertragsschluss.^[34]

In der Vorbereitung werden Berater ausgesucht und eine Kommission berufen. Die Kommission besteht aus Vertretern der Regierung, der Gemeinde und des Betriebes. Die Berater sind zumeist Wirtschaftsberatungsfirmen, Experten des Investment-Banking und Anwaltskanzleien. Sie stellen mit der Kommission das Dokumentarmaterial zusammen. Dieses Dokumentarmaterial enthält Informationen zum Betrieb und zum Verlauf des Tenders. Es werden auch die Kriterien für die Beurteilung von Angeboten genannt. Schließlich enthält das Dokumentarmaterial den Kaufvertrag, der später durch den Kaufpreis, Investitionsvolumen u. ä. ergänzt wird.^[35] Wenn das Material zusammengestellt ist, wird öffentlich zur Abgabe der Angebote aufgerufen. Dabei wird grundsätzliches zum Betrieb und zum Tender genannt.

Ein potentieller Käufer ist verpflichtet das Dokumentarmaterial zu kaufen. Er verpflichtet sich dazu mit den Informationen aus diesem vertraulich umzugehen. Der Käufer zahlt eine Einlage und stellt sein Angebot der Agentur für Privatisierung zu.

Das Öffnen der Angebote ist öffentlich. Jeder der Tender-Teilnehmer kann beim Öffnen anwesend sein. Angebote können wegen formaler Mängel als ungültig erklärt werden. Das Bewerten der Angebote durch die Agentur erfolgt innerhalb von dreißig Tagen. Dabei werden im Allgemeinen folgende Kriterien benutzt: Kontinuität der Tätigkeit, Volumen der Investitionen, Qualität des Sozialprogramms, Umweltschutz und Kaufpreis.^[36] Der Käufer wird die Person, dessen Angebot als bestes bewertet wird.

Der Kaufvertrag wird zwischen dem Käufer, dem Privatisierungsobjekt und der Agentur geschlossen. Wenn der Käufer den gesamten Preis gezahlt hat, wird er Eigentümer. In den zuständigen Registern werden die Daten aktualisiert. Bei nur einem Teilnehmer kann der Tender wiederholt werden. Der Vertrag kann im Nachhinein gekündigt werden, wenn z.B. der Käufer nicht in versprochenem Maße in das Objekt investiert.

Nachdem 70% des Betriebes verkauft worden sind, werden jeweils 15% an das Privatisierungsregister und die Beschäftigten übertragen. Die Beschäftigten bekommen demzufolge Aktien zu denen sie einen ungefähren realen Kurs kennen.

3.2.3 Verkauf durch Auktion

Das Kapital (bis zu 70%) von kleineren und mittleren Betrieben, bei denen eher von inländischem Interesse auszugehen ist, wird durch Auktionen verkauft. Mit dieser Methode wird die große Mehrheit der Betriebe privatisiert, weil es unmöglich wäre tausende von Tendern zu organisieren. Der Nachteil ist der relativ niedrige Verkaufspreis, der durch Auktionen erzielt wird. Das Privatisierungsverfahren hat folgende vier Phasen: die Vorbereitung, die Anmeldungen, die Durchführung der Versteigerung und den Vertragsschluss.^[37]

Nachdem die Entscheidung für eine Privatisierung getroffen worden ist, stellt der zu privatisierende Betrieb ein Prospekt zusammen, das zugleich ein Aufruf zur Zustellung von Interessiertheits-Bekundungen ist. Das Prospekt enthält allgemeine Informationen zum Privatisierungsobjekt und zur Auktion. Die Agentur für Privatisierungen ruft zu Anmeldungen für die Auktion auf und stellt das Dokumentarmaterial zusammen. Dieses enthält allgemeine Informationen zum Objekt, Schätzungen zum Wert des Vermögens, Analysen der vergangenen und Projektionen zukünftiger Unternehmenstätigkeit. Außerdem enthält das Dokumentarmaterial den Kaufvertrag, der später durch den Kaufpreis ergänzt wird.^[38]

Die Interessenten kaufen das Dokumentarmaterial, verpflichten sich zum vertraulichen Umgang mit den Daten des Privatisierungsobjektes und melden sich formal zur Auktion an. Anmeldungen werden durch die Einzahlung einer Einlage (Kaution) komplettiert. Alle Interessenten unterschreiben vor der Auktion den Kaufvertrag.

Am Tag der Versteigerung werden die Auktionskarten ausgeteilt. Der Auktionator äußert allgemeines zum Objekt und Verfahren und eröffnet die Versteigerung. Nachdem der Auktionator den Anfangspreis genannt hat, ruft er zur Abgabe der Angebote auf. Dieses geschieht wie üblich nach jedem abgegebenem Angebot erneut. Wird nach dem dritten Aufruf des Auktionators kein neues höheres Angebot abgegeben, wird die Versteigerung für beendet erklärt. Die Person, die das größte Angebot abgegeben hat, wird zum Käufer erklärt. Den Teilnehmern werden die Einlagen zurückerstattet.

Der Vertrag wird durch das Unterschreiben des Versteigerungs-Protokolls, das Ergänzen des Kaufvertrags und die Zahlung des Kaufpreises geschlossen. Bis zu 30% der Aktien von dem Betreib werden an Beschäftigte verteilt. Aktien, die hiernach übrig bleiben werden an den Aktien-Fond übertragen. Der Käufer hat sich verpflichtet mindestens 10% des Gewinns als Dividende auszuzahlen und für eine Kontinuität des Betriebes in einer bestimmten Zeit zu sorgen.^[39] Die Register werden schließlich aktualisiert.

3.2.4 Verkauf am Kapitalmarkt

Wie in Kapitel 3.1 erwähnt, hat es in Serbien vor Verabschiedung des Privatisierungsgesetzes bereits Privatisierungen von Betrieben gegeben. Bei diesen Privatisierungen sind Betriebe Teilweise privatisiert worden. Teile der Aktien sind an den staatlichen Aktien-Fond übertragen worden. Als das neue Privatisierungsgesetz verabschiedet worden ist, gab es kaum Handel an der Belgrader Börse. Es hat neben den besagten Aktien aus früheren Privatisierungen kaum ein Angebot gegeben.

Für den Verkauf der Aktien-Pakete aus dem Aktien-Fond und dem Privatisierungsregister sind vier Methoden vorgesehen. Die Aktien können mit Auktionen und Tendern verkauft werden. Außerdem können unter Mithilfe von Investitions-Banken Aktien öffentlich angeboten werden. Die in der Praxis am häufigsten verwendete Methode ist aber der Verkauf an der Börse unter Mithilfe von Börsenhändlern.^[40]

3.2.5 Restrukturierung

In Serbien sind ungefähr 50 Betriebe identifiziert worden, die nicht durch Auktionen und Tender verkauft werden können. Gründe dafür sind vor allem unattraktive Organisations- und Kapitalstrukturen oder das Fehlen von Interessenten für die gesamten Betriebe. Diese Betreibe sollen Restrukturiert werden. Das Hauptziel der Restrukturierung ist die anschließende erfolgreiche Privatisierung. Die Agentur für Privatisierung leitet die Restrukturierung, die im Einzelnen der Betrieb durchführt. Die Restrukturierung setzt sich aus drei Phasen zusammen: der Analyse, der Ausarbeitung und Durchführung des Restrukturierungsplans und schließlich der Privatisierung.^[41]

Der zu restrukturierende Betrieb wird über das Vorhaben informiert. Um die Analyse durchzuführen, wird für das Projekt eine leitende Person und externe Berater bestimmt. Das Beraterteam verfasst einen Bericht, der den Betrieb bewertet. Es wird dabei Stellung genommen vor allem zur eigentlichen Tätigkeit (Produkte und Produktion), zur Betriebsstruktur und der finanziellen Lage des Betriebes und seiner Teile. Weiterhin werden Vorschläge zur Organisation, zur finanziellen Restrukturierung und zur optimalen Zahl der Beschäftigten gemacht.^[42] Es wird ein Prospekt als Privatisierungsaufruf veröffentlicht. Falls kein Investor auf dieses eingeht, kommt es endgültig zu einer Restrukturierung. Das Handelsregister wird über die begonnen Restrukturierung informiert und es werden alle Gläubiger aufgerufen ihre Forderungen anzumelden.

Der Restrukturierungsplan ist ein Dokument, das einen Plan zur Lösung der organisatorischen, finanziellen und sozialen Probleme vorstellt. Es beinhaltet allgemeine Angaben zum Betrieb, seiner Tätigkeit und zur Vermögenshöhe. Weiterhin ist bestimmt wie die Schulden getilgt und wie die Zahl der Beschäftigtenzahl reduziert (Sozialprogramm) werden sollen. Schließlich wird zu der Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Restrukturierung Stellung genommen.^[43] Der Betrieb kann durch organisatorische Veränderungen für Investoren lukrativer gemacht werden. Darunter fallen u. a. Aufspaltungen des Betriebes in funktionale Einheiten, das Verkaufen oder Stilllegen unprofitabler Einheiten und Fusionen mit abhängigen Betrieben. Bei der finanziellen Restrukturierung werden die strittigen Verbindlichkeiten des Betriebes beseitigt und es wird versucht Schulderlässe zu erreichen. Schulden des Betriebes können auch in staatliche Einlagen umgewandelt werden. Es kommt zu Verhandlungen mit den Gläubigern mit dem Ziel der Schaffung eines positiven Gesamtkapitals des Betriebes. Die Ausarbeitung des "Sozialen Plans" wird von einem betriebsinternen Team gemacht. Dieser Plan gibt eine Liste der überflüssigen Beschäftigten und Lösungen für diese Personen. Das Ziel ist es immer die Vertreter der Mehrheit der Forderungen des Betriebes dazu zu bringen der Restrukturierung zuzustimmen. Stimmen diese für den Plan und wird der Plan auch von der Agentur für Privatisierung genehmigt, gilt er als angenommen. Der Restrukturierungsplan wird durchgeführt und der Betrieb im besten Fall privatisiert. Bei der Privatisierung von restrukturierten Betrieben werden 100% des Kapitals verkauft. Es werden also keine Aktien verteilt.

3.3 Verlauf und Resultate der Privatisierung

Nachdem im Juli 2001 das Privatisierungsgesetz verabschiedet worden ist, verstreicht der Rest des Jahres mit der Bildung der durch Gesetz vorhergesehenen Institutionen und dem Einarbeiten derer Mitarbeiter. Am Ende des Jahres werden die ersten drei Betriebe zeitgleich verkauft. Es handelt sich um drei Zementfabriken, nach denen bereits seit längerem Interesse durch ausländische strategische Investoren bestanden hat. Im Nachhinein werden diese Privatisierungen von einer Mehrheit der Bürger stark kritisiert. Es werden Absprachen der Käufer und Korruption vermutet.^[44]

Das größte Problem, das den Privatisierungsprozess gebremst hat, ist die Lückenhaftigkeit vieler Buchhaltungen und der Eigentumsdokumente.^[45] Dieses Problem musste für jeden Betrieb vor seinem Verkauf individuell gelöst werden. Die politische Instabilität wirkte ebenfalls bremsend und schreckte potentielle ausländische Investoren ab.

Als im Frühjahr 2002 die ersten Aktien aus dem 790 Millionen Euro schwerem Fond an der Börse versteigert worden sind, erschienen erstmals strategische Investoren und Investoren aus dem Finanzbereich.^[46] Seitdem ist ein kontinuierlicher positiver Trend an der Börse zu beobachten. Zudem sind in der zweiten Hälfte des Jahres Veränderungen am Privatisierungsgesetz gemacht worden, die den Prozess beschleunigen sollten. Konsortien sind als Käufer zugelassen^[47] und der Anfangspreis in Auktionen auf 20% des Buchwertes des zu privatisierenden Betriebes gesenkt worden. Der Privatisierungsprozess beschleunigte sich tatsächlich.^[48] Im September 2003 sind zwei große Zigarettenhersteller und eine Ölfirma verkauft worden. Die Verkäufe dieser drei Betriebe mit den bereits genannten drei Zementfabriken erbrachten die Hälfte der Einnahmen, die insgesamt durch Tender erzielt worden sind. Die Erlöse aus bisher 31 erfolgreichen Tendern und 880 Auktionen bis zum Ende des Jahres 2003 betragen ca. 1,3 Mrd. EUR. Die Darstellung 6 differenziert diese Erlöse weiter.

Darstellung 6: Verhältnis zwischen Erlösen und zusätzlichen festgelegten Investitionen (2001-2003)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung aufbauend auf Kovačević, Survey Serbia & Montenegro No. 4, 2003, S. 80 f.

Die Effektivität der Privatisierungen, also der Anteil erfolgreicher Privatisierungen an der Gesamtzahl der Privatisierungsversuche beträgt bei Tendern weniger als 50%, bei Auktionen mehr als 80% und bei Aktienverkäufen des Aktien-Fonds 55%. Dabei sind Aktien-Pakete und durch Tender privatisierte Betriebe durchschnittlich zu ca. 155% ihres Buchwertes verkauft worden. Durch Auktionen verkaufte Betriebe erreichten durchschnittlich lediglich 80% ihres Buchwertes. Im Jahr 2003 haben die Einnahmen aus der Privatisierung etwa 5% des serbischen BIP betragen und damit stark zur allgemeinen Stabilisierung beigetragen.^[49]

Literaturverzeichnis

Agentur für Privatisierung: Leitfaden für Auktionen [Vodič kroz aukcijsku proceduru], o. J., http://www.priv.yu/publikacije/pdf/aukcije.zip, 10. Jun. 2004.

Agentur für Privatisierung: Leitfaden für den Kapitalmarkt [Vodič kroz tržište kapitala], o. J., http://www.priv.yu/publikacije/pdf/trziste_kapitala.zip, 10. Jun. 2004.

Agentur für Privatisierung: Leitfaden für Restrukturierungen [Vodič kroz proces restrukturiranja], o. J., http://www.priv.yu/publikacije/pdf/restrukturiranje.zip, 10. Jun. 2004.

Agentur für Privatisierung: Leitfaden für Tender [Vodič kroz tendersku proceduru], o. J., http://www.priv.yu/publikacije/pdf/tender.zip, 10. Jun. 2004.

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[...]

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^[1] Siehe Kapitel 3.1 "Privatisierung bis 2001".

^[2] Eine Version auf deutsch ist abrufbar auf http://www.pkj.co.yu/en/law/zakon-privat-de.pdf. Sie unterscheidet sich aber aus unbekannten Gründen von der für diese Arbeit zugrundegelegten serbischen Version.

^[3] Siebert, Einführung in die Volkswirtschaftslehre, 2000, S. 220 f.

^[4] Vgl. Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2000, S. 56.

^[5] Vgl. Popović, Privatisierung als Hauptinhalt des Transformationsprozesses, 2002, S. 59.

^[6] Eine zentrale Planung ist bei Dominanz des Privateigentums nicht (mehr) möglich. Privateigentum ist eine Grundvoraussetzung der freien Marktwirtschaft. Staatseigentum führt dagegen zur Zentralverwatungswirtschaft.

^[7] Vgl. Popović, Privatisierung als Hauptinhalt des Transformationsprozesses, 2002, S. 59.

^[8] Vgl. Popović, Privatisierung als Hauptinhalt des Transformationsprozesses, 2002, S. 60.

^[9] Schnitzer, Privatisierung in Osteuropa, 2003, S. 10; Schnitzer verweist auf Maggison/Netter, From State to Market, 2003.

^[10] Boycko u.a., A Theory of Privatization, 1996.

^[11] Schnitzer, Privatisierung in Osteuropa, S. 11, gibt eine Zusammenfassung des Modells.

^[12] Vickers/Yarrow, Privatization, 1988; Schmidt, The Costs and Benefits of Privatization, 1996.

^[13] In der Fachliteratur werden diese Effekte als "Sperrklinkeneffekt (Ratchet-Effekt)" und "weiche Budgetbeschränkung (soft budget constraint)" bezeichnet.

^[14] Schnitzer, Privatisierung in Osteuropa, 2003, S. 11 f., gibt eine Zusammenfassung des Modells.

^[15] Vgl. Schnitzer, Privatisierung in Osteuropa, 2003, S. 12 f.

^[16] Vgl. Schnitzer, Privatisierung in Osteuropa, 2003, S. 13.

^[17] Die Methode des Verkaufs an Insider, also an Arbeitnehmer und vor allem Manager des Unternehmens wird im Kapitel 2.3.4 gesondert behandelt.

^[18] Šuković, Transparenz der Privatisierung in Serbien, 2001, S. 32 definiert dies indirekt als Anzahl der Punkte im Privatisierungsprozess, die eine öffentliche Unterschrift benötigen in Verbindung mit der dabei vorhandenen Diskretion und Subjektivität.

^[19] Vgl. Šuković, Transparenz der Privatisierung in Serbien, 2001, S. 30.

^[20] Vgl. Schnitzer, Privatisierung in Osteuropa, 2003, S. 14 f.

^[21] Vgl. Šuković, Transparenz der Privatisierung in Serbien, 2001, S. 31.

^[22] Abweichend vom World Development Report.; Vgl. Popović, Privatisierung als Hauptinhalt des Transformationsprozesses, 2002, S. 62.

^[23] World Bank, Transition, 2002, S. 71 zitiert die (kleine) Studie von Djankov und Murrell.

Schnitzer, Privatisierung in Osteuropa, 2003, S. 20 fasst das Ergebnis der (großen) Studie von Djankov und Murrell zusammen.

^[24] World Bank, Transition, 2002, S. 72.

^[25] Vgl. Kovačević, Survey Serbia & Montenegro No. 4, 2003, S. 71.

^[26] Vgl. Kovačević, Survey Serbia & Montenegro No. 4, 2003, S. 71.

^[27] Vgl. Kovačević, Survey Serbia & Montenegro No. 4, 2003, S. 72.

^[28] Vgl. Kovačević, Survey Serbia & Montenegro No. 4, 2003, S. 73.

^[29] Vgl. Kovačević, Survey Serbia & Montenegro No. 4, 2003, S. 74.

^[30] Siehe Kapitel 3.2.5.

^[31] Vgl. §§ 6 ff. Gesetz über die Agentur für Privatisierung, Amtsblatt der Republik Serbien No. 38/2001.

^[32] Diese Institution ist ein Provisorium und wird nach dem Beenden des gesamten Privatisierungsprozesses in das Zentrale Aktien-Register eingegliedert.

^[33] Vgl. § 66 Privatisierungsgesetz, Amtsblatt der Republik Serbien No. 38/2001 und 18/2003.

^[34] Vgl. § 28 Privatisierungsgesetz, Amtsblatt der Republik Serbien No. 38/2001 und 18/2003.

^[35] Vgl. Agentur für Privatisierung, Leitfaden für Tender, S. 8.

^[36] Vgl. Agentur für Privatisierung, Leitfaden für Tender, S. 13.

^[37] Vgl. § 35 Privatisierungsgesetz, Amtsblatt der Republik Serbien No. 38/2001 und 18/2003.

^[38] Vgl. Agentur für Privatisierung, Leitfaden für Auktionen, S. 10.

^[39] Vgl. Agentur für Privatisierung, Leitfaden für Auktionen, S. 18 f.

^[40] Vgl. Agentur für Privatisierung, Leitfaden für den Kapitalmarkt, S. 9.

^[41] Vgl. Agentur für Privatisierung, Leitfaden für Restrukturierungen, S. 5 f.

^[42] Vgl. Agentur für Privatisierung, Leitfaden für Restrukturierungen, S. 8.

^[43] Vgl. Agentur für Privatisierung, Leitfaden für Restrukturierungen, S. 11.

^[44] Vgl. Kovačević, Survey Serbia & Montenegro No. 4, 2003, S. 79, 81.

^[45] Vgl. Kovačević, Survey Serbia & Montenegro No. 4, 2003, S. 79.

^[46] Vgl. Agentur für Privatisierung, Leitfaden für den Kapitalmarkt, S. 5.

^[47] Vgl. § 12 Abs. 2 Privatisierungsgesetz, Amtsblatt der Republik Serbien No. 38/2001 und 18/2003.

^[48] Vgl. Kovačević, Survey Serbia & Montenegro No. 4, 2003, S. 81.

^[49] Vgl. Kovačević, Survey Serbia & Montenegro No. 4, 2003, S. 84.