Politikberatung durch Kommissionen und Räte

Inhalt

1. Einleitung

2. Entwicklung der Politikberatung in Deutschland

3. Formen der Beratung und Typologisierung

4. Motive für die Einsetzung eines Expertengremiums

5. Pro und Contra

6. Die Regierung Schröder

7. Resümee

8. Literatur

1. Einleitung

In einer Welt, in der das verfügbare Wissen so rasant zunimmt wie in der heutigen, sind die staatlichen Organe der Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung mehr denn je auf fachkundige Beratung angewiesen um ihren Auftrag erfüllen zu können. Aber zu glauben eine fachkundige Beratung des Staates sei ein Phänomen der Informationsrevolution wäre eine grobe Fehleinschätzung. Die Beratung der politischen Elite ist schon in den antiken Stadtstaaten allgegenwärtig. Für Platon war die euboulia, die Wohlberatenheit, einer der zentralen Begriffe seiner Ethik. Und Aristoteles hat der euboulia in seiner Nikomachischen Ethik ein bedeutsames Kapitel gewidmet. Der phronimos, der kluge, einsichtige und in den Fragen des praktischen Tuns weise Mensch ist wesentlich durch seine euboulia gekennzeichnet. Johannes Althusius, ein bedeutender deutscher Staatsdenker, ergänzte die alte aristotelische Definition des Menschen sogar dadurch, dass er den Menschen an sich als ratbedürftiges Wesen bezeichnete.^[1]

Für das abendländische Mittelalter, in der die monarchische Staatsform die vorherrschende war, war die Beratung des Monarchen von nicht minderer Bedeutung als in der Antike. Man wird sich nicht lange mit einem herausragenden mittelalterlichen Herrscher beschäftigen können, ohne auf die Menschen zu stoßen, die ihn und seine Entscheidungen durch Ratschläge maßgeblich beeinflussten. Der Monarch kann als einzelner nicht alles Wissen und ist auf Rat angewiesen. Die Fürstenspiegel des Mittelalters, aber auch der frühen Neuzeit und der Antike, nennen deshalb die Bereitschaft des Herrschers, guten Rat anzunehmen als eine der zentralen Tugenden.

Die heutige politische Elite ist ebenfalls, aus Mangel an ausreichenden eigenen Spezialkenntnissen, in zunehmendem Maße auf die Beratung durch Sachverständige angewiesen. Diese Beratung kann in vielen verschiedenen Formen stattfinden. Als telefonische Auskunft, Anhörung oder schriftliches Gutachten. Es werden vom Rat über den Arbeitskreis bis zum Ausschuss Gremien eingerichtet um externen Sachverstand nutzbar zu machen.

Ein hoher Bedarf an fachkundiger Beratung besteht zunächst für die Staatsleitung, d. h. in erster Linie für die Regierung und ihren Verwaltungsapparat, die Ministerialbürokratie. Die Regierung setzt die politischen Maßstäbe im Staat. Sie ist, obwohl dies nicht ihre klassische Aufgabe, der Motor der Gesetzgebung. Von ihr werden die mit Abstand meisten Gesetzentwürfe im Parlament eingebracht (in der 14. Wahlperiode gingen von den 864 im Bundestag eingebrachten Gesetzentwürfen 443 auf eine Initiative der Bundesregierung zurück).^[2] Ausgearbeitet und formuliert werden diese Entwürfe von den entsprechenden Fachreferenten der Ministerialbürokratie, weil die Regierung oder das Parlament selbst in der Regel nicht über die Ressourcen für eine fachgerechte Regelung verfügt. Dabei kommt der Ministerialbürokratie ein erheblicher Entscheidungsspielraum und damit ein bedeutender Teil der Staatslenkung zu.^[3] Es ist nicht verwunderlich, dass in diesem Bereich der Schwerpunkt der Beratung des Staates durch Sachverständige liegt.

Daneben bestehen noch weitere Fälle im administrativen und judikativen Bereich bei denen der Staat auf Beratung angewiesen ist. Dies gilt beispielsweise, wenn sich Gesetze auf unbestimmte Begriffe beschränken (schädliche Umwelteinwirkungen, erhebliche Nachteile usw.).^[4]

Die erste Adresse für eine fachkundige Beratung der Staatsspitze sind die jeweiligen Fachreferenten der Ministerien oder die „eigenen“ wissenschaftlichen Dienste. Die interne Beratung geht der externen vor, wobei eine scharfe Abgrenzung kaum möglich ist. Muss allerdings, aus Gründen, die noch genauer erörtert werden sollen, auf externe Beratung zurückgegriffen werden, stellt sich die Frage nach der demokratischen Legitimation dieser Experten und ihre Rückbindung an den Wählerwillen. Sie haben einen erheblichen Einfluss auf die Gesetzgebung ohne jemals gewählt worden zu sein oder bei einer Wahl Rechenschaft ablegen zu müssen. Natürlich werden die Fachreferenten der Ministerien auch nicht gewählt, aber die beruflichen Karrieren der höheren Ministerialverwaltungsbeamten, in der Regel ab dem Rang eines Ministerialdirektors bis zum Minister, sind mit denen der demokratisch legitimierten Führung verbunden. Sie werden bei einem Regierungswechsel ihren Posten nur selten halten können und somit bemüht sein den Wählerwillen bei wichtigen Entscheidungen zu berücksichtigen.

Dies bedeutet, dass der Wähler bei ihnen noch einen gewissen Einfluss auf ihr Verhalten ausüben kann.

Wie ist die Beratung der Experten aus demokratietheoretischer Sicht zu bewerten? Ist das deutsche Beratungswesen mit seinen beachtlichen Möglichkeiten der Einflussnahme ein Konkurrent zum gewählten Parlament? Wie kann den unerwünschten Begleiterscheinungen der Politikberatung begegnet werden?

Zunächst soll die Entwicklung des bundesrepublikanischen Beratungswesens skizziert werden, um einen Vergleich zur Entwicklung seit dem Amtsantritt Gerhard Schröders zu ermöglichen.

Für die weitere wissenschaftliche Diskussion des, bisher noch kaum standardisierten, Themas soll ein Modell zur Typologisierung der deutschen Beratungsgremien von Sven Siefken vorgestellt werden.

Auch sollen die genaueren Motive für die Einholung von Expertenansichten erörtert werden, wobei sich zwei Motivgruppen schnell ausfindig machen lassen. Die rationalen und die politischen Motive, wobei eine eindeutige Zuordnung selten möglich ist.^[5]

Eine allgemeine Betrachtung der kontroversen Argumente von Gegnern und Befürwortern der Politikberatung soll in eine Anwendung dieser Argumente auf die Regierung Schröder führen. Der öffentliche Vorwurf, Bundeskanzler Gerhard Schröder würde durch exzessive Ausweitung der deutschen Beratungskultur der Entmachtung des Parlaments Vorschub leisten oder er würde, wie es seine Anhänger gerne formulieren, durch die frühzeitige Einbeziehung der betroffenen Gruppen einen besonders konsensorientierten Politikstil pflegen, soll anhand empirischer Daten untersucht werden.

2. Entwicklung der Politikberatung in Deutschland

Die Politikberatung entwickelte sich in der deutschen Politik- und Verwaltungsgeschichte zunächst in erster Linie über die Bildung von Beratungsgremien bei Ministerien. So wurden ab 1871 im neu gegründeten Deutschen Reich sowie in Preußen, insbesondere im Bereich der Agrar-, Gesundheits- und Handelspolitik, Beratungsgremien eingerichtet, denen neben Wissenschaftlern auch Verbandsvertreter angehörten. Sie hatten die Funktionen der Interessenvermittlung und der Lieferung von fachkundigen Informationen an die Bürokratie. Die Interessenziele wurden mit dem Sachverstand und den Informationen der Verbandsvertreter gekoppelt. Diese Entwicklungslinie der Beratung hat sich durch die Weimarer Republik bis in die heutige Bundesrepublik fortgesetzt.^[6]

Die Heranziehung von Räten, die sich aus Wissenschaftlern und Interessenvertretern zusammensetzten, war bis in die frühen 60er Jahre die vorherrschende Form der Politikberatung in Deutschland. Im Laufe der 60er Jahre vollzog sich ein Wandel im Hinblick auf die Form und den Umfang der Politikberatung, der in Zusammenhang stand mit den wachsenden sozioökonomischen und infrastrukturellen Entwicklungsproblemen der Bundesrepublik. Man setzte zur Bewältigung der Probleme zunehmend auf wissenschaftliche Beratung. Die wichtigsten Politikfelder für den zunehmenden Informationsbedarf der politischen Elite waren die Wirtschaftspolitik (Einrichtung des Sachverständigenrates für die Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 1963) und die Bildungspolitik (Einrichtung des Wissenschaftsrates 1957, Einrichtung des Bildungsrates 1965). Im Rahmen der sozial-liberalen Koalition der späten 60er Jahre und der von ihr proklamierten „Politik der inneren Reform“ erfuhr die Politikberatung einen beachtlichen Entwicklungsschub, der in den 70er Jahren seinen Höhepunkt haben sollte. Zu dieser Zeit hielten wesentliche Teile der politischen und akademischen Elite tiefgreifende Reformen für machbar und den Beitrag der Wissenschaft für relevant und erstrebenswert.^[7]

Dieser Euphorie ist inzwischen, aufgrund der überlegenen Bestimmungsmacht von Interessengruppen und Mehrheitsentscheidungen gegenüber wissenschaftlichem Sachverstand, Ernüchterung und Skepsis gefolgt. Dennoch besitzt das politische System der Bundesrepublik seit den 70er Jahren ein breites Potenzial an Möglichkeiten der Politikberatung, das in den politischen Institutionen fest verankert scheint.^[8]

3. Formen der Beratung und Typologisierung

Speziell angeforderte Gutachten und Stellungnahmen zu einem bestimmten Themenbereich oder Einzelfragen sowie allgemeine Anhörungen von Spitzenverbänden sind die Formen der Ad-hoc-Beratungen. Adressaten von Gutachten einzelner Experten oder Projektgruppen sind meist die Regierung oder die Ministerialbürokratie. Ernannt werden die Sachverständigen hauptsächlich von den Ministerien, da man dort die Kompetenz der Experten beurteilen kann. Anhörungen sind eher, jedoch nicht ausschließlich, vor Parlamentsausschüssen zu beobachten. Bei den Anhörungen der Spitzenverbände können diese Stellung zu bestimmten Gesetzentwürfen nehmen. Diese Anhörungen können von den Ministerien durchgeführt werden. Allerdings hat sich das formelle „kann“ des Gesetzes (§24 GGO II), durch ständige Anwendung, zu einem konventionellen „muss“ gewandelt.^[9]

Als weitere Form der Politikberatung werden die, den Institutionen angegliederten, ständigen Beratungsgremien gesehen. Bei diesen Versammlungen gibt es keinen einheitlichen Sprachgebrauch, die Bezeichnung lässt hier keine Rückschlüsse auf Besetzung oder Funktion des Gremiums zu.

Nach Sven Siefken kann man mit wenigen Kriterien ein Schema entwickeln, das die größten Unterschiede aufzeigt.^[10] Er wird damit den Anforderungen der empirischen Sozialforschung (wenige Variablen – große Varianz) gerecht. Die angewendeten Variablen sind der Zeitrahmen, der Auftraggeber und die Besetzung des Gremiums. Als weitere Kriterien sind in der Literatur noch der Tätigkeitsbereich^[11] und die Frage nach der Initiative zur Einrichtung des Gremiums^[12] zu finden.

Die Unterscheidung in eine dauerhafte und zeitlich begrenzte Einsetzung dient der Erkenntnis des Gruppenverhaltens innerhalb eines Gremiums, was weitreichende Folgen für seine Arbeitsweise haben wird. Die Mitgliederstruktur ist ebenfalls stark durch den Zeitrahmen beeinflusst.

Von staatlicher Seite aus gibt es zwei Stellen, welche Expertengremien einberufen können: die Regierung und der Gesetzgeber. Neben den jeweiligen Ministerien setzten auch nachgeordnete Behörden Expertengremien ein. Beim Gesetzgeber überwiegt die Form der Enquete-Kommissionen (im 15. Deutschen Bundestag sind fünf Enquete-Kommissionen eingerichtet: Globalisierung der Weltwirtschaft – Herausforderungen und Antworten, Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements, Demographischer Wandel – Herausforderungen unserer älter werdenden Gesellschaft an den Einzelnen und die Politik, Nachhaltige

Energieversorgung unter den Bedingungen der Globalisierung und der Liberalisierung, Recht und Ethik der modernen Medizin), welche dem Parlament direkt berichten und mit Parlamentariern und Sachverständigen besetzt sind (§ 56 Abs. 2 und 3 Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages). Darüber hinaus können die Parlamente auch Expertengremien zu ihrer ständigen Information über bestimmte Politikfelder einrichten (Bsp.: Sachverständigenkommission zur Erstellung des Familien- und Altenberichts) oder ein Expertengremium berichtet an die Regierung und das Parlament parallel (Bsp.: Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung).

Im Bezug auf die Besetzung unterscheidet Siefken drei Arten von Expertengremien: pluralistische, wissenschaftliche und korporative. Ausgeschlossen werden hierbei politik- und verwaltungsinterne Gremien. Pluralistische Gremien sind mit Vertretern gesellschaftlich organisierter Interessengruppen besetzt, wissenschaftliche Gremien sind in der Regel mit Hochschullehrern oder Mitarbeitern von Forschungsinstituten besetzt und korporative Gremien sind mit Vertretern von Arbeitnehmern und Arbeitgebern besetzt. Als Reinform werden die beschriebenen Besetzungen wohl kaum anzutreffen sein, da es sich in der Praxis meist um Mischformen der drei beschriebenen Besetzungsmöglichkeiten, ergänzt um Vertreter aus Politik und Verwaltung, handeln wird.

Aus den beschriebenen Kriterien erstellt Siefken nun einen Vorschlag zur Vereinheitlichung von Begrifflichkeiten der Expertengremien. Dabei schlägt er für ein dauerhaft eingerichtetes Gremium, welches hauptsächlich aus Vertretern der Wirtschaft oder Interessengruppen besteht den Begriff „Beirat“ vor. Ist das selbe Gremium zeitlich begrenzt soll es „Expertenkommission“ genannt werden. Bei einem Gremium, welches hauptsächlich mit Politikern der Regierung oder Beamten besetzt und dauerhaft eingerichtet ist, spricht er von einem „Arbeitskreis“ bzw. von einer „Task – Force“, wenn es nicht dauerhaft eingerichtet ist. Bei einer mehrheitlichen Besetzung des Gremiums mit Abgeordneten des Parlaments schlägt Siefken den Begriff „Ausschuss“, bei einem dauerhaft eingerichteten Gremium und „Enquete – Kommission“, bei einem zeitlich begrenzten Gremium vor.^[13]

Eine einheitliche Begrifflichkeit wäre seit langem, nicht nur aus Sicht des wissenschaftlichen Betrachters, wünschenswert. Allerdings ist es bisher noch nicht gelungen zu einem einheitlichen Sprachgebrauch zu kommen, was die wissenschaftliche Diskussion der Thematik wesentlich erschwert.

4. Motive für die Einsetzung eines Expertengremiums

Wie in der Einleitung bereits erwähnt lassen sich zwei große Gruppen von Motivationen zusammenfassen. Auf der einen Seite die rationalen und auf der anderen Seite die politischen Motive, wobei auch hier in der Praxis die Mischformen am häufigsten vertreten sein werden.

Die rationalen, also nur an Information interessierten Motive haben ihre Ursache in der immer weiter fortschreitenden Vermehrung des verfügbaren Wissens. Ein Entscheidungsträger war, wie bereits erwähnt, und ist nie in der Lage auf allen Politikbereichen mit ausreichendem Fachwissen zu glänzen und mit der Zunahme des Wissens ist er immer weniger in der Lage dazu und bedarf deshalb verstärkter fachlicher Unterstützung. Die Verkomplizierung der Themen, u. a. entstanden durch eine steigende Ausdifferenzierung sowie Technisierung der Gesellschaft, mit denen sich die Politik befassen muss hat zur Folge, dass politische Entscheidungen immer komplexer werden. Ein weiteres daraus folgendes Phänomen ist die Verlängerung der kausalen Wirkungsketten von Entscheidungen sowie oftmals eine Querlage zum traditionellen Ressortzuschnitt der Ministerialbürokratie. In Deutschland kommt zu diesen Punkten noch die komplizierte Mehrebenenverflechtung hinzu, welche eine Beratung der Politik nötig macht. Allerdings muss bei den hochwertigen wissenschaftlichen Diensten des Staates und dem hohen Sachverstand in den Ministerien immer geprüft werden, inwieweit eine Thematik nicht vom internen Sachverstand behandelt werden kann. Kommt man zu dem Ergebnis, dass die Informationsbeschaffung nicht als Motiv überzeugt, muss ein Motiv der zweiten Gruppe vermutet werden.

Die politischen oder taktischen Motive für die Einberufung eines Expertengremiums sind, auch wenn man zunächst vom offiziell verkündeten Zweck ausgehen sollte, von nicht minderer Bedeutung oder Häufigkeit.

Das erste taktische Motiv ist die Stärkung der eigenen Position. Ein Standpunkt oder ein Vorschlag eines Politikers ist von ganz anderer Qualität als der einer Expertenrunde. Es fordert nicht das „Ich“ oder das „Wir“ des Politikers bzw. der Partei sondern das „Es“, der geballte Sachverstand der Experten. Ihm zu wiedersprechen scheint weitaus schwieriger als der einzelnen Äußerung eines Politikers. So ist es nicht verwunderlich, dass die verschiedenen politischen Richtungen der BRD inzwischen „ihre“ Experten oder Institute haben, die in regelmäßigen Abständen die politischen Linien ihrer Auftraggeber wissenschaftlich untermauern. Diese Entwicklung ist aufgrund des Primats der Wissenschaft, der „Wahrheitsfindung“ zu dienen, mehr als problematisch. Die wissenschaftliche Untermauerung der eigenen Position, von Brohm auch als „Unterstützungs- oder Autoritätsfunktion“^[14] der Politikberatung bezeichnet, verhilft zu mehr Durchsetzungskraft und Legitimität von Entscheidungen gegenüber der Öffentlichkeit, dem politischen Gegner oder den Fachressorts der Ministerien. Der Wunsch nach einer Politik, die gegenüber Parteiinteressen immun ist, ist in der deutschen politischen Kultur tief verwurzelt.^[15] So ist es nur konsequent, wenn man in der Politik die hohe Wissenschaftsgläubigkeit der Gesellschaft für sich zu nutzen sucht, um die eigene argumentative Schlagkraft zu stärken. Um allerdings die Ergebnisse eines Expertengremiums für sich nutzen zu können, muss man Möglichkeiten der Einflussnahme auf die Resultate des Beratungsprozesses haben. Diese Möglichkeit bietet die personelle Besetzung des Gremiums, Positionen von Wissenschaftlern sind bekannt und so wird versucht nur diejenigen auszuwählen, welche in ihren Veröffentlichungen die größten Schnittmengen mit der eigenen Position haben.

Natürlich kann das Motiv der Stärkung der eigenen Position auch ex post angewandt werden, um bereits getroffene Entscheidungen zu mehr Legitimität zu verhelfen. In diesem Fall wird von einer „Feigenblattfunktion“^[16] der Politikberatung gesprochen. Das Hauptaugenmerk wird hierbei auf die Steigerung der Output-Legitimität des politischen Systems gelegt, durch die Beratungsergebnisse soll eine verbesserte Qualität der politischen Entscheidungen resultieren.^[17]

Ein weiterer taktischer Beweggrund für die Einberufung eines Experten -gremiums ist die Bereitstellung eines Diskussionsforums für einige wichtige Akteure eines Politikfeldes, die in diesen Runden eine strittige Thematik bereits im Vorfeld der politischen Debatte klären sollen.^[18] Da diese Runden in der Regel unter Ausschluss der Öffentlichkeit tagen, ist eine Einigung der beteiligten Akteure wahrscheinlicher als in der politischen Debatte, die hauptsächlich über die Medien geführt wird und in der folglich keiner der beteiligten Politiker oder Interessenvertreter seine Position preisgeben mag. An dieser „vorparlamentarischen Konsensfindung“ setzt ein Großteil der Hauptkritikpunkte an, auf die noch genauer eingegangen werden soll.

Das „Aufschiebungs- oder Abschiebungsmotiv“ der Politikberatung bezeichnet den Versuch, durch das Berufen eines Expertengremiums politische Handlungsfähigkeit zu beweisen. Man kann ein aktuelles, polarisierendes Thema von der öffentlichen Agenda nehmen und es damit eine gewisse Zeit lang umgehen und hoffen, dass sich die Rahmenbedingungen beim Wiederauftauchen des Themas positiv verändert haben. Allerdings können sich die Rahmenbedingungen auch verschlechtern, was diese Strategie als höchst riskant erscheinen lässt.^[19] Bei der richtigen Inszenierung kann auch die alleinige Berufung des Gremiums und die Übertragung der Problematik darauf schon als Lösung derselben in der Öffentlichkeit aufgenommen werden. Die Anwendung dieser Strategie wird in der Literatur auch als „Symbolische Placebo-Politik“ bezeichnet.^[20]

5. Pro und Contra

In der Diskussion um das Für und Wieder der Politikberatung sind die Kritiker in der Mehrheit. Das Hauptargument ist, dass demokratische Grundprinzipien wie politische Verantwortung, Transparenz und Öffentlichkeit berührt werden und das Parlament durch die Degradierung zu einer Ratifikationsinstanz weiter entmachtet wird, als es mit der Europäischen Integration und der wachsenden Macht der Parteien ohnehin geschieht. Die Entscheidungsfindung findet oftmals nicht mehr im Parlament statt sondern außerhalb und die Sachverständigen eines Expertengremiums können für ihr Verhalten nie von den Wählern zur Rechenschaft gezogen werden, bei der Auswahl der Gremienteilnehmer sind nur wenige Personen beteiligt.

Das Parlament muss zwar immer noch zustimmen, aber einen allzu großen Einfluss hat es nicht mehr. Dies gilt insbesondere für Konsensverhandlungen mit Verbänden, weil jede noch so kleine Änderung das gesamte Verhandlungsergebnis gefährden würde. Allerdings entfaltet das Letztentscheidungsrecht des Parlaments seine Wirkung auf die laufenden Verhandlungen im voraus, d. h. es wird dem Parlament kaum etwas zur Verabschiedung vorgelegt werden, was voraussichtlich sowieso nicht die Zustimmung der Mehrheit des Hauses finden wird.

Der Platz des Parlaments als öffentliches Forum wird allerdings entwertet, es findet keine strittige Diskussion mehr statt, weil die zu treffenden Entscheidungen schon vor der Abstimmung im Parlament getroffen sind. Somit wird auch dem Wettbewerb um die Wählerstimmen der Boden entzogen, was die Wahlen an Bedeutung verlieren lässt.^[21]

Weiterhin erhalten verschiedene Gruppen eine zweite Partizipationschance nach der Wahl, hauptsächlich diejenigen, die über eine gesellschaftliche Vetoposition verfügen und sich als fähig erweisen diese durchzusetzen. So werden Privilegien verteilt, wo nach dem Gesetz Gleichheit herrschen sollte. Es kann zur Vernachlässigung der Interessen von nicht beteiligten Akteuren kommen.^[22] Hinzu kommt, dass Abgeordnete formal einer Gemeinwohlverpflichtung unterliegen, während Vertreter von Interessenverbänden nur ihrer Organisation verpflichtet sind. Hierbei stellt sich die Frage nach der Rückbindung der Experten und Interessenverbände nach den Vorstellungen der Wählerschaft.^[23]

Hinzu kommt, dass mit der Miteinbeziehung von Interessengruppen oder Experten der Kreis der vertretenen Meinungen noch weiter ausgedehnt wird, was die Chance zu einem Konsens zu kommen verringert. Es besteht die Gefahr, dass das Gremium nur einen Minimalkonsens erarbeitet.

Auf der Seite der Befürworter überragt das Argument der bereits erwähnten Steigerung der Output – Legitimität. Durch die Einbeziehung der Betroffenen oder Sachverständigen soll die Effizienz und Effektivität staatlichen Handelns gesteigert werden, die Inhaber einer Vetoposition sollen so von der Ausübung derselben abgehalten werden.^[24] Allerdings hängt das Gelingen dieser Intuition von vielen verschiedenen Bedingungen, wie zum Beispiel die Art des Problems, den Interessen der Beteiligten oder die institutionellen Rahmenbedingungen ab.^[25]

Ein weiteres Argument für die Erweiterung des Beteiligtenkreises am Entscheidungsprozess ist die Verbreiterung der Akzeptanz von Entscheidungen und die Gewährleistung des notwendigen Maßes an Integration, besonders bei Beteiligung von verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen. Diese Funktionen können in ausdifferenzierten Gesellschaften allein durch die Parteien nicht mehr gewährleistet werden. Durch die Verhandlungen zwischen verschiedenen Interessen soll eine höhere Gemeinwohldienlichkeit entstehen als es im Falle einer politischen Entscheidung im Rahmen der parlamentarischen Institutionen möglich gewesen wäre.^[26]

6. Die Regierung Schröder

Seit Gerhard Schröder 1998 sein Amt als Bundeskanzler antrat, steht ihm eine Vielzahl an Beratungsgremien zur Seite. Seine Kritiker werfen ihm vor, er würde durch die Einberufung von Kommissionen und Räten Handlungsfähigkeit simulieren und gleichzeitig unliebsame Themen von der öffentlichen Agenda zu nehmen, ohne auf das Ergebnis der Kommission oder des Rates sonderlich zu achten (Bsp. Wehrstrukturkommission), oder dass sich die Anstrengungen des Gremiums als erfolgreich herausstellen (Bsp. Bündnis für Arbeit).^[27] Die Folgen dieser Praxis im demokratietheoretischem Aspekt wurden bereits erörtert. Sollte der Empfehlung eines Beratungsgremiums folge geleistet werden wird der Vorwurf laut, Bundeskanzler Schröder würde versuchen am Parlament vorbei mit der Hilfe von Kommissionen und Räten zu regieren.^[28]

Der Versuch einer genauen empirischen Überprüfung der vorgeworfenen Ausweitung des politischen Beratungswesens erscheint aufgrund der undurchschaubaren Erscheinung der existierenden Beratungsgremien, schnell als hoffnungslos. Allerdings gibt es einen, jedoch ungenauen, amtlichen Bericht, welcher über die Anzahl von Beratungsgremien in Deutschland Auskunft gibt, der Bundesgremienbesetzungsbericht, der für die Jahre 1990, 1997 und 2001 zur Verfügung steht. Seit 1994 ist der „Bericht über den Anteil von Frauen in wesentlichen Gremien im Einflussbereich des Bundes“ gesetzlich in jeder Legislaturperiode vorzulegen.^[29] Allerdings wird die Wesentlichkeit eines Gremiums nicht näher erläutert. Des weiteren sind die verschiedenen Ressorts selbständig für die Datenerhebung in ihrem Zuständigkeitsbereich verantwortlich. Das Ergebnis leiten sie dann an das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend weiter, das dann für die Erstellung des endgültigen Gesamtberichts zuständig ist. Es ergeben sich Probleme im Hinblick auf die Anwendung der Kriterien bei den verschiedenen Ressorts, da die Definition der Wesentlichkeit in der Verantwortung der Ressorts liegt. Auch ist die Betrachtung der Entwicklung von Beratungsgremien in einzelnen Ministerien kompliziert, wenn es Neuzuschnitte von Ressorts gab.

Somit müssen bei der Betrachtung der Beratungsgremien auch andere Quellen miteinbezogen werden (Bsp. Erhebung der Westdeutschen Rektorenkonferenz für das Jahr 1965, Erhebungen des Bundesrechnungshofes und des Haushaltsausschusses sowie der Bundesregierung, Schätzungen des Bundes der Steuerzahler). Die Ergebnisse der vorhandenen Daten müssen mit großer Vorsicht interpretiert werden. Es wurden verschiedene Kriterien bei den Zählungen angewandt und Ergebnisse von verschiedenen Initiatoren zum gleichen Zeitraum sind selten deckungsgleich. Allerdings lässt sich aus diesem Datenkonglomerat ein Trend herauslesen. Trotz der lückenhaften zahlenmäßigen Erfassung der Daten zeichnet sich seit den 70er Jahren ein Rücklauf der Quantität des bundesdeutschen Beratungswesens ab.^[30]

Empirisch ist, mit dem vorhandenen Datenmaterial keine signifikante Veränderung der Zahl von Expertengremien seit dem Amtsantritt Gerhard Schröders 1998 zu erkennen. Es lässt sich also weder ein besonders konsensorientierter Politikstiel Gerhard Schröders, noch ein regieren mit Kommissionen und Räten am Parlament vorbei,^[31] anhand der Einrichtung von Beratungsgremien seit 1998 feststellen.

Was seit 1998 an Quantität enorm zugenommen hat ist die Medienbericht­erstattung, welche allerdings keinen Zuwachs der Gremien als Ursache hat.^[32] Gründe für den Anstieg der Berichterstattung kann eine veränderte Aufmerksamkeit der Medien selbst sein oder eine Veränderung der Qualität der Gremien. Es werden heute in den Expertenrunden brisantere Themen bearbeitet (Beispiel: Ethikrat – Frage nach dem Leben an sich) und sie sind hochkarätiger besetzt als früher (Beispiel Wehrstrukturkommission – Ehemaliger Bundespräsident von Weizsäcker). Auch werden die Expertenkommissionen vom

„Medien-Kanzler“ teilweise entsprechend nach den Regeln der neuen „Mediendemokratie“ vermarktet und in Szene gesetzt, was zu einem Anstieg der Medienberichterstattung führen muss. Hinzu kommt, dass sich die finanzielle Ausstattung der Gremien in den letzten Jahren sehr verändert hat. Sie ist weitaus besser als noch etwa vor 30 Jahren. So verfügen die meisten von der Bundesregierung einberufenen Kommissionen oder Räte bereits über eigene Internetauftritte sowie beachtliche Mitarbeiterstäbe, was ohne eine üppige Finanzausstattung nicht möglich wäre.^[33] Sie können mehr Potenzial in Öffentlichkeitsarbeit investieren, dies lässt die Anzahl der Medienberichte zusätzlich ansteigen.

7. Resümee

Wie die Darstellung der Entwicklung der Politikberatung in Deutschland gezeigt hat, gibt es eine lange Tradition, die sich heute in einem inzwischen vielfältigen und differenzierten Beratungswesen fortsetzt. Von der Ad-hoc Beratung bis zum längerfristig eingerichteten Gremium ist eine Vielzahl von externen Beratern ohne demokratische Legitimation am Regierungsprozess beteiligt. Die Frage, ob die Beratung der Experten schon als Mitentscheidung zu bewerten ist, muss im Rahmen dieser Arbeit leider offen bleiben. Die Einflussnahme auf Entscheidungen ist allerdings nicht zu leugnen und somit muss die normative Berechtigung der Beteiligung von Sachverständigen am Willensbildungsprozess kritisch beurteilt werden. Das Ergebnis dieser Beurteilung fällt ambivalent aus. Einerseits können Entscheidungen in einer hoch technisierten sowie differenzierten Gesellschaft wie die der Bundesrepublik nicht mehr allein durch Politiker oder Parteien getroffen werden weil das nötige Fachwissen nicht vorhanden ist. Andererseits bieten Expertengremien der Politik auch die Möglichkeit ihre Standpunkte wissenschaftlich untermauern zu lassen. Dies ist in zweierlei Hinsicht bedenklich. Man missbraucht die Wissenschaftsgläubigkeit der Wählerschaft um seinem Standpunkt zu höherer Durchsetzungskraft zu verhelfen und gleichzeitig läuft die Wissenschaft Gefahr, durch die unkritische Erfüllung der an sie gestellten Ansprüche, ihren eigentlichen Auftrag, die „Wahrheitsfindung“, nicht ausreichend zu erfüllen. Langfristig diskreditiert sich die Wissenschaft damit selbst.

Es sollte deshalb vor jeder Einberufung eines Expertengremiums die Frage nach der Notwendigkeit und möglichen Motiven neben der Informationsbeschaffung gesucht werden. Ein pauschales Urteil ist nicht möglich, allerdings wäre der interne Sachverstand öfters ausreichend als dies durch die Fülle der externen Berater den Anschein hat.

Bei der Thematik der Erfüllung von Aufgaben, die eigentlich dem Parlament obliegen sollten, kann kein abschließendes Urteil gefällt werden. Mit Sicherheit stellt die Beratung der Regierung durch externe Sachverständige einen Aufgabenverlust im Vergleich zum klassischen Parlamentsverständnis dar, in dem nach der Beratung im Plenum abgestimmt wird. Aber heute zeigt sich der Bundestag immer seltener dazu in der Lage, die aktuellen Probleme in Staat und Gesellschaft rechtzeitig zu erkennen, aufzuarbeiten und zu lösen. Das die Regierung folglich nach anderen Formen der Entscheidungsvorbereitung sucht ist nur konsequent. Da die Regierung auf die Beratungsgremien mehr Einfluss hat als auf die Regierungskoalition ist der schleichende Machtverlust des Parlaments für die Exekutive unmittelbar nicht tragisch, aber sie ist nicht allein verantwortlich für den schleichenden Machtverlust des Parlaments. Vielmehr ist das Parlament seines eigenen Schicksals Schmied, bei einer zufriedenstellenden Erfüllung seiner Aufgaben wäre die Diskussion über die Entmachtung des Parlaments obsolet.

Eine prinzipielle Alternative zur externen, nicht demokratisch legitimierten Beratung gibt es nicht. Experten sind nicht allgemein wählbar. Allerdings sollte das Ausmaß dieser Beratung auf ein Minimum reduziert werden, um die Grundsätze der Demokratie zu wahren. Dies kann nur durch eine Stärkung des Parlaments geschehen. Der Bundestag muss seine vorgeschriebene Rolle erfüllen, dann wird er sich nicht mehr den scheinbar objektiven Experten ergeben müssen. Die Degradierung der Kommissionen und Räte in Deutschland muss ihren Anfang im Parlament haben.

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^[1] Hennis, Wilhelm, Politik und praktische Philosophie, Stuttgart 1977, S. 163.

^[2] Schick, Rupert und Schreiner, Hermann J., So arbeitet der Deutsche Bundestag, Rheinbreitbach17 2003, S. 76.

^[3] Bleek, Wilhelm, Berufsbeamtentum, in: Sontheimer, Kurt und Röhring, Hans – Helmut (Hrsg.), Handbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, München 1977, S. 51.

^[4] Brohm, Winfried, Sachverständige Beratung des Staates, in: Isensee, Josef und Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, Heidelberg2 1998, S. 209.

^[5] Wollmann, Hellmut, Politikberatung, in: Nohlen, Dieter und Schultze, Rainer – Olaf (Hrsg.), Lexikon der Politikwissenschaft, Bd. II, München 2002, S. 659.

^[6] Friedrich, Hannes, Staatliche Verwaltung und Wissenschaft, Frankfurt am Main 1970,

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^[7] Wollmann, Hellmut, Politikberatung, in: Nohlen, Dieter und Schultze, Rainer – Olaf (Hrsg.), Lexikon der Politikwissenschaft, Bd. II, München 2002, S. 660f.

^[8] Wagner, Peter und Wollmann, Helmut, Social scientists in policy research and consulting, in: ISSJ 1986, S. 601 – 617.

^[9] Brohm, Winfried, Sachverständige Beratung des Staates, in: Isensee, Josef und Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, Heidelberg2 1998, S. 222.

^[10] Siefken, Sven, Expertengremien der Bundesregierung – Fakten, Fiktionen, Forschungsbedarf, in: ZParl 03 (2003), S. 493 – 496.

^[11] Murswieck, Axel (Hrsg.), Regieren und Politikberatung, Opladen 1994, S. 114.

^[12] Groß, Thomas, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, Tübingen 1999, S. 24.

^[13] Siefken, Sven, Expertengremien der Bundesregierung – Fakten, Fiktionen, Forschungsbedarf, in: ZParl 03 (2003), S. 496.

^[14] Brohm, Winfried, Sachverständige Beratung des Staates, in: Isensee, Josef und Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, Heidelberg2 1998, S. 220.

^[15] Leggewie, Claus, Bloß kein Streit! Über deutsche Sehnsucht nach Harmonie und die anhaltenden Schwierigkeiten demokratischer Streitkultur, in: Sarcinelli, Ulrich (Hrsg.), Demokratische Streitkultur. Theoretische Grundpositionen und Handlungsalternativen in Politikfeldern, Opladen 1990, S. 52.

^[16] Böhret, Carl, Politikberatung, in: Greiffenhagen, Martin (Hrsg.), Handwörterbuch zur politischen Kultur der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1981, S. 306.

^[17] Siefken, Sven, Expertengremien der Bundesregierung – Fakten, Fiktionen, Forschungsbedarf, in: ZParl 03 (2003), S. 500.

^[18] Ebenda, S. 502.

^[19] Brohm, Winfried, Sachverständige Beratung des Staates, in: Isensee, Josef und Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, Heidelberg2 1998, S. 220.

^[20] Meyer, Thomas, Was ist Politik?, Opladen 2000, S. 45.

^[21] Blumenthal, Julia von, Auswanderung aus den Verfassungsinstitutionen – Kommissionen und Konsensrunden, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 43 (2003), S. 10.

^[22] Siefken, Sven, Expertengremien der Bundesregierung – Fakten, Fiktionen, Forschungsbdarf, in: ZParl 03 (2003), S. 502.

^[23] Blumenthal, Julia von, Auswanderung aus den Verfassungsinstitutionen – Kommissionen und Konsensrunden, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 43 (2003), S. 12.

^[24] Benz, Arthur, Konstruktive Vetospieler in Mehrebenensystemen, in: Mayntz, Renate und Streeck, Wolfgang (Hrsg.), Die Reformierbarkeit der Demokratie, Frankfurt a. M. und New York 2003, S. 212ff.

^[25] Blumenthal, Julia von, Auswanderung aus den Verfassungsinstitutionen – Kommissionen und Konsensrunden, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 43 (2003), S. 13.

^[26] Blumenthal, Julia von, Auswanderung aus den Verfassungsinstitutionen – Kommissionen und Konsensrunden, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 43 (2003), S. 14.

^[27] Leersch, Hans – Jürgen, Diagnose: Kommissionitis, in: Die Welt 08.08.2001.

^[28] Prantl, Heribert, Schröders Räterepublik, in: Süddeutsche Zeitung 19.05.2001.

^[29] § 9 Bundesgremienbesetzungsgesetz.

^[30] Siefken, Sven, Expertengremien der Bundesregierung – Fakten, Fiktionen, Forschungsbedarf, in: ZParl 03 (2003), S. 486 – 489.

^[31] Adam, Konrad, Die Herrschaft der Kommissionen, in: Die Welt 08.08.2001.

^[32] Siefken, Sven, Expertengremien der Bundesregierung – Fakten, Fiktionen, Forschungsbedarf, in: ZParl 03 (2003), S. 491.

^[33] www.nationalerethikrat.de