Demokratisierung der EU - Vorschlage zur Behebung ihrer Legitimationsdefizite

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Geschichtliche Bedingungen einer binneneuropäischen Union

3. Europa heute
3.1. Rechtsnatur der EU
3.2. Dimension Kultur
3.3. Dimension Wirtschaft
3.4. Dimension Politik - Das Legitimationsdefizit der EU

4. Theoretische Lösungsansätze des Demokratie- und Legitimationsdefizits VOICE & EXIT
4.1. EXIT
4.2. VOICE - gemeinsam reformieren, was möglich ist

5. Zusammenfassung & Fazit

6. Quellen

Eigenständigkeitserklärung

1. Einleitung

In Europa entwickelten die Menschen bis heute die Demokratie als Lebens-, Gesellschafts- und Herrschaftsform in ihren Nationalstaaten in vielfältigen Erscheinungsformen.

Seit dem Ende des II. Weltkrieges wird auf europäischem Boden das Projekt der EU vorangetrieben. Die geschichtliche Notwendigkeit gemeinsamer binneneuropäischer Politiken begründet kurz der Abschnitt nach der Einleitung.

Der dritte Abschnitt zeichnet die heutige Entwicklung der EU in wesentlichen Punkten nach und geht dabei auf die kulturellen, wirtschaftlichen und politischen Eigenarten der EU ein. Er zeigt, daß die EU als politisches Gebilde eigener Art - siu generis - betrachtet werden muß. Diese Einzigartigkeit liegt in ihrer Entstehungsgeschichte begründet. Folglich sind Lösungen für Probleme der EU nicht einfach mit vergleichenden Blicken auf andere Volksgemeinschaften zu finden.

Seit Beginn der Europäisierung erwuchs eine Zweckgemeinschaft unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten. Im Laufe der Zeit fand dabei unter Benennung als europäischer Konvergenzprozeß eine Zentralisierung von Macht auf europäischer Ebene statt.

Die zwischenzeitliche EU-Erweiterung bis auf heute 25 Mitglieder vergrößerte die Disparitäten in allen Vergleichsgrößen. Die EU wuchs zu einem Apparat, der auf Grund seiner Grundlagen (EG-Vertrag etc.), Größe, inneren Strukturen und geschaffenen Regelungen seit langem unter den sich wandelnden globalen Bedingungen dringend reformbedürftig ist.

Die Institutionalisierung der europäischen Binnengemeinschaft wurde mit der Ablehnung des Vertrages über eine europäische Verfassung (VVE) gebremst. Somit bleibt der EG-Vertrag in der Fassung vom 02. Okt. 1997 maßgebliche Rechtsgrundlage der europäischen Binnengemeinschaft. Er stellt dabei die Errichtung eines gemeinsamen Marktes sowie die Wirtschafts- und Währungsunion in den Vordergrund.

In ihrer Eigenart häufte die EU im Laufe der Zeit Defizite in der Legitimation ihrer Institutionen an. Hierin liegt ein Grund für die geringe Identifikation der europäischen Bürger mit der EU. Die legitimatorischen Defizite des Projektes EU werden ebenso im dritten Abschnitt aufgezeigt.

Der vierte Abschnitt zeigt anschließend ausgewählte theoretische Lösungsmöglichkeiten des Legitimations-/Demokratiedefizits der EU. Dabei kristallisieren sich zwei grobe Richtungen heraus : VOICE beschreibt den Weg der Weiterentwicklung der EU in den vorhandenen Bahnen unter verschiedenen Reformvorschlägen und EXIT als Möglichkeit für ein Ende der bisherigen vielleicht unreformierbaren EU und einen Neustart mit Fokus auf neu zu definierende und den heutigen Bedingungen angepaßten Normen.

Was nun EU ? Welche Dimensionen sollten bei der Reform der EU zur Heilung ihrer Demokratiedefizite Berücksichtigung finden, um die gemeinsamen Interessen der europäischen Staaten wieder sinnvoll sowie unter Akzeptanz und zum Nutzen aller politisch umsetzen zu können ?

2. geschichtliche Bedingungen einer binneneuropäischen Union

Völkerwanderungen und Kriege veränderten die politische Landkarte Europas häufig und stark über Jahrtausende. Der von Deutschland ausgehende zweite Weltkrieg war vor Beginn der europäischen Integration der letzte große kriegerische Versuch, die mittlerweile seßhaften Nationalstaaten in Europa aufzulösen. Die Erfahrung dieses Krieges machte es notwendig, alles für die Verhinderung einer Widerholung zu tun. Frieden und Sicherheit konnten nur entstehen und andauern, wenn sich die Völker in ihren Nationalstaaten vor- und miteinander sicher fühlten. Bester Garant dafür ist gemeinsames Wissen, welches durch Einbindung in gemeinsame Bündnisse (bspw. NATO, Atlantische Allianz) erreicht werden konnte^[1].

Das erste innereuropäische Bündnis nach dem II. Weltkrieg kam nach der Idee des französischen Außenministers Robert Schuman 1952 in Form der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) durch Deutschland, Frankreich, Italien und die Benelux-Länder zu Stande^[2]. Aus ihr entstand die heute 25 Staaten umfassende EU.

Die Frage, ob die Bündnisbeteiligungen - also das Herstellen von common sense auf transnationalen Ebenen - die Demokratie in (West-)Europa einführten oder sie nur auszubauen halfen, kann hier nicht beleuchtet werden.

Fest steht jedoch, daß die EU-Staaten bis jetzt gefestigte Demokratien sind. Sonst wären sie nicht Mitglied der EU, denn "in Art. 6 Abs. 1 EUV werden die Grundsätze "der Freiheit der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte sowie der Rechtsstaatlichkeit" als Fundamente der Union und zugleich als allen Mitgliedstaaten gemeinsame Grundsätze genannt"^[3].

Hiernach ist das eben genannte Ziel des europäischen Friedens vorerst erfüllt, denn nach heutigen demokratischen Maßstäben beherrschte Völker greifen sich gegenseitig nicht kriegerisch an.^[4]

3. Europa heute

Durch den Erfolg der EGKS, wurden neue Bündnisse (EURATOM, EWG) ebenfalls im wirtschaftlichen Bereich begründet. Aus deren Zusammenschluß gingen 1967 eine gemeinsame Kommission und ein gemeinsamer Ministerrat sowie das europäische Parlament hervor.

Der Vertrag von Maastricht reformierte 1992 die Zusammenarbeit zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten - beispielsweise in der Verteidigungspolitik sowie im Bereich "Justiz und Inneres" und gründete damit die EU. Heute beteiligen sich an ihr 25 Nationalstaaten.

Deutschlands EU-Kommissar Günter Verheugen betont dabei, daß sich europäische und nationale Verantwortung heute nicht mehr voneinander trennen lassen^[5].

Die Gründe für diese momentane Untrennbarkeit sind einerseits die Rechtsnatur der EU, die mit groben Legitimationsmängeln konstruiert wurde, und andererseits die entstandenen Verflechtungen in den Bereichen der Gemeinschaftspolitiken in Europa.

Dabei stehen die Motive Frieden, Fortschritt und Wohlstand im Mittelpunkt des europäischen Projektes ^[6].

Neben diesen vorsätzlichen Zielsetzungen steht eine Notwendigkeit : die Globalisierung. Nur eine Gemeinschaft aus europäischen Staaten ist groß genug und in der Lage, auf der Weltbühne eigene Interessen zu behaupten. Einzelne Europäische Staaten sind gegen Großakteure, wie USA, China oder OPEC chancenlos.

3.1. Rechtsnatur der EU

Die Rechtsnatur der EU spielt eine wesentliche Rolle für die Betrachtung der Möglichkeiten, die EU hinsichtlich ihrer legitimatorischen und demokratischen Defizite zu reformieren.

Die EU selbst sieht sich als internationale Organisation eigener Art auf Grundlage des Maastrichter Vertrages. Dabei sei die EU heute noch kein fertiges Gebilde, sondern vielmehr ein "System im Werden", dessen endgültiges Aussehen noch nicht vorhersehbar ist.

Ihre einzige Gemeinsamkeit mit einer völkerrechtlichen Organisation ist die Gründung über völkerrechtliche Verträge. Davon entfernt hat sie sich mit der Einbindung der EG in die Strukturen der EU. Die EG nämlich führte zur Errichtung einer selbständigen, mit eigenen Hoheitsrechten und Kompetenzen ausgestatteten Gemeinschaft, deren Mitgliedstaaten auf Teile ihrer Hoheitsgewalt zu Gunsten der Gemeinschaft verzichteten (teilweiser Verzicht auf Souveränität). Weiterhin widmen sich Organisationen genau begrenzten Aufgaben. Die EU hingegen umfaßt Tätigkeitsbereiche, die in ihrer Gesamtheit existenzprägenden Charakter für Staaten besitzen.

Zusammen zeigt die EU also bereits bundesstaatliche Strukturen.

Einer Bezeichnung als Staat steht entgegen, daß in den Gemeinschaftsverträgen bestimmte Tätigkeitsfelder festgelegt sind. Der EU fehlt zudem die einen Staat kennzeichnende Allzuständigkeit und die Befugnis, neue Zuständigkeiten zu schaffen (sogenannte Kompetenz-Kompetenz).

Insgesamt ist die EU weder eine klassische internationale Organisation noch ein staatlicher Verbund, sondern ein dazwischen einzuordnender Herrschaftsverband. Als juristischer Begriff für diese Sonderstellung hat sich "supranationale Organisation" durchgesetzt.^[7]

Dafür sprechen auch folgende vier Merkmale von Supranationalität : 1. die EU hat die Fähigkeit, Beschlüsse gegen den Willen einzelner Mitglieder, bspw. per Mehrheitsentscheidung, zu fassen und durchzusetzen, 2. Autonomie und Vorrang des Gemeinschaftsrechtes, 3. finanzielle Selbständigkeit mit selbst beschafften Mitteln, bspw. EU-Zölle, sowie 4. Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechtes für und in den beteiligten Nationalstaaten ohne das Dazwischentreten eines nationalen Bestätigungsaktes^[8].

Letzterem Merkmal steht jedoch die gängige Praxis gegenüber, in der "Europapolitik [...] immer durch den Filter der Innenpolitik geschickt [wird], ehe sie Bürgerinnen und Bürger erreicht"^[9] und bspw. unter der Regierung Schröder rund 90% aller Gesetze im Bundestag einstimmig beschlossen wurden, da sie die Umsetzung von EU-Rechtssetzungen beinhalten und die Abgeordneten per Verfassungszusatz zur Zustimmung verpflichtet sind^[10]. Folge ist auch eine Beeinträchtigung der Willensbildung.

Die Relevanz der Rechtsnatur hebt auch A. Maurer hervor. Er unterscheidet zwischen einer Staatenverbindung sui generis, einem völkerrechtlichen Zusammenschluß souveräner Nationalstaaten oder einem Bundesstaat bzw. einem bundesstaatähnlichen Gebilde^[11].

Gegen die Betrachtung der EU als bundesstaatliches Gebilde steht, daß die supranationale Ebene der EU keine Kompetenz-Kompetenz besitzt und die Nationalstaaten ihre Souveränität behalten haben^[12], auch wenn teilweise Souveränitätsrechte an die EU abgegeben worden sind (Zustimmungsverpflichtung per Verfassungszusatz).

Aus der Sicht des Juristen Dr. S. Henke hat die EU keine eigene Rechtspersönlichkeit, da der Maastrichter Vertrag unterschiedliche Regelungen für die drei Säulen der EU vorsieht und Art. C I 1 EUV nur einen einheitlichen institutionellen Rahmen setzt. Eine der Säulen stellen die Gemeinschaften EGKS, Euratom und insbesondere die EWG (=EG)) dar. Die EG ist kein Staat, da ihr die klassischen Merkmale der Staatslehre Staatsgebiet, Staatsvolk fehlen und Staatsgewalt nur teilweise vorhanden ist. Die Merkmale einer internationalen Organisation sind teilweise, bspw. durch vertragliche Gründung, erfüllt. Dem entgegen steht die supranationale Eigenschaft, umfangreiche Befugnisse zu haben. Insgesamt hat die EG [und damit auch die EU] eine Zwischenstellung zwischen Staat und völkerrechtlicher Organisation.^[13] - Auf Grund dieser Erkenntnis lassen sich Fortschritte in der EU nicht einfach nach den einen oder anderen bekannten Regelwerken umsetzen oder verhindern. Jeder Schritt muß verhandelt und an mehreren Maßstäben geprüft werden. Besonders wichtig ist dies für die Richtungsentscheidung, die EU fortzusetzen oder neu zu starten. Abschnitt vier nimmt darauf Bezug.

3.2. Dimension Kultur

In dieser zukunftsrechtlich unsicheren weil einzigartigen Lage befindet sich ein bemerkenswertes Gemisch von Kulturen. Die Kulturen der europäischen Völker einigen und spalten sie. Im Vielvölkerbund EU beruft sich jeder auf das Motto "Einheit in Vielfalt"^[14].

Einig sind sich alle Nationalstaaten der EU um einen Grundwertekanon der körperlich unversehrtes Leben in Frieden und Freiheit ermöglichen soll. Die grundsätzlichen Menschenrechte und eine freiheitlich-demokratische Grundordnung sind allen EU-Ländern gemein. Der aktuelle Streit um die bildhaften Darstellungen des Mohammed trug dies deutlich zu Tage.

Dabei wurden nicht nur Unterschiede im Verständnis dieser Grundwerte deutlich, sondern auch die Vielfältigkeit der Kulturen und Werte in allen Bereichen der Nationalstaaten. Daß die Staaten Europas großen Wert auf ihre eigenen Identitäten legen, spiegelt sich bspw. in den Sprachregelungen der EU wieder. Hier existieren mittlerweile 21 Amtssprachen^[15].

Europa weist eine große Dichte an Nationalstaaten, also Bevölkerungsgruppen auf. Folglich stehen viele unterschiedliche Kulturen eng beieinander. Denn, "Kollektive nationale Eigenschaften oder Werte sind die Partikularitäten, mit denen sich Nationen voneinander abschließen. Sie bilden die kollektive Kultur der Nation, - ihre politische Substanz. Die Bürger müssen sich ihr unterordnen, sie bewahren und vor Gefährdungen schützen. Aus ihr legitimiert die Nation ihre eigene Existenz."^[16]

Prof. Oberndörfer stellt zudem zwei Dinge fest : "Erstens: Alle nationalen Kulturen sind einzigartig und existieren aus eigenem Recht. Normen des Verhaltens und soziale oder politische Institutionen können deshalb weder universell gültig noch verbindlich sein. Für die Angehörigen einer speziellen nationalen Kultur sind nur Regeln des Verhaltens und soziale und politische Institutionen verbindlich, die ihrer eigenen Nationalkultur entstammen.

Zweitens: Da alle Kulturen gleichermaßen wertvolle Manifestationen des kulturellen Potentials der Menschheit sind, sollten sie alle rekonstruiert und erhalten werden. Somit haben alle Menschen eine moralische Verantwortung, nicht nur die Reinheit ihrer eigenen Kultur, sondern auch die aller anderen Kulturen zu bewahren."^[17]

Folglich ist die kulturelle Dimension am wenigsten mit einem binneneuropäischen, vorsätzlich vorangetriebenen Konvergenzprozeß vereinbar. Solch ein Prozeß wirkt von außen auf eine Kultur ein und verändert sie. Aus der Innensicht einer Kultur heraus ist auch die Globalisierung solch ein Prozess. Beide erzeugen bei den Menschen Angst vor Identitätsverlust durch Angleichung, kultureller Homogenisierung sowie der Erosion nationaler und regionaler Identitäten. Daraus entsteht ein Antrieb für ein gesteigertes Bedürfnis nach Distinktion und Abgrenzung von anderen und folgend eine Gegenbewegung lokaler gegen globale Identitäten, bzw. gegen die Konstruktion einer europäischen Identität. In Folge entstehen u.a. Regionalismustendenzen.^[18]

Folge dieser Argumente muß sein, daß die Kulturen der europäischen Staaten in der Diskussion um die politische Weiterentwicklung des europäischen Raumes unbedingt berücksichtigt werden. Denn eine Konvergenz von Kulturen kann nur aus ihnen selbst heraus erwachsen, der Versuch, sie in eine Konvergenz führen zu wollen, scheitert langfristig. Auch deshalb haben Franzosen und Niederländer die Bremse vor dem VVE gezogen^[19].

3.3. Dimension Wirtschaft

Scheinbar ist das Wirtschaftliche, d.h. die Nutzung kapitalistischer Wirtschaftssysteme, die einzige europäische Gemeinsamkeit und auch ihr einziger Zweck. Artikel 2 EG-Vertrag nennt als Aufgabe der EU die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und einer Wirtschafts- und Währungsunion. Damit sollen eine harmonische, ausgewogene und nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens, ein hohes Beschäftigungsniveau und ein hohes Maß an sozialem Schutz, die Gleichstellung von Männern und Frauen, ein beständiges, nichtinflationäres Wachstum, einen hohen Grad von Wettbewerbsfähigkeit und Konvergenz der Wirtschaftsleistungen, ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität, die Hebung der Lebenshaltung und der Lebensqualität erreicht werden. Ferner sollen wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt sowie Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten gefördert werden.

Von diesem Soll-Zustand ist Europa weit entfernt. Für die Messung der Zielerreichung werde die Größen BIP, Beschäftigungsquote und Produktivität herangezogen, welche momentan große Disparitäten anzeigen. Einige Beispiele : Das Pro-Kopf-BIP lag 2003 innerhalb einer Spanne von 41 % des EU-Durchschnitts in Lettland und 215 % in Luxemburg. Die Beschäftigungsquoten in den Mitgliedstaaten von EU-25 liegen mit durchschnittlich 62,9 % im Jahr 2003 noch deutlich unter der in der Lissabon-Vorgabe von 70 % für 2010. In der Regel weisen die meisten der am wenigsten wohlhabenden Regionen weiterhin eine niedrige Beschäftigungsquote auf. Die Produktivitätsunterschiede sind enorm. Die Spanne reicht von 30% des EU-25-Durchschnitts in Polen bis über 150% davon in Luxemburg. Die Gefälle in diesen Wirtschaftsindikatoren der EU nahm durch die Osterweiterung vorerst sprunghaft wieder zu.

Eine hauptsächliche Ursache der vorhandenen Disparitäten ist die räumliche Bevölkerungsverteilung. Konzentrationen lassen sich in Gebieten feststellen, in denen gute Wirtschaftsbedingungen herrschten. Landwirtschaftliche geprägte Regionen wie große Teile Ostdeutschlands sind eher dünn besiedelt^[20].

Angesichts dieser Ausmaße stellt sich die Frage, ob die EU wirklich in der Lage sein kann, mit einem einheitlichen Instrumentarium zur Wirtschaftsregulierung den Erwartungen der Bürger in den Ländern, Regionen und letztlich auch der Unternehmen an die Wirtschaftspolitik gerecht zu werden. Die im vierten Abschnitt gezeigte EXIT-Variante böte bspw. mehr Flexibilität für die Stimulierung der Wirtschaft. Auch ist fraglich, ob sich die sozialen Vorstellungen der europäischen Menschen in ihren Nationen auf Dauer hinter die Interessen der Wirtschaftsseite stellen und auf europäischer Ebene lösen lassen^[21] oder ob nicht gerade hier subsidiäre Lösungen zu bevorzugen sind.

3.4. Dimension Politik - Das Legitimationsdefizit der EU

Seit den Verträgen von Maastricht und Nizza besteht die EU aus drei politischen - also normativ in der Entscheidungsmacht der EU liegenden - Bereichen (Säulen) : "Europäische Gemeinschaften" (EG) mit den gemeinschaftlichen Politiken Agrar, Handel, Zollunion, Binnenmarkt, Strukturförderung, Bildung, Kultur, Forschung, Umwelt, Gesundheit, Verbraucherschutz, Einwanderung, Schutz der EU-Außengrenzen, Soziales sowie Wirtschafts- und Währungsunion, "Gemeinsame Außen- & Sicherheitspolitik" (GASP) mit der Außen- und Sicherheitspolitik für Europa unter einem Außenminister zusammengeführt werden sollen sowie "Zusammenarbeit bei Polizei & Justiz", die organisierte Kriminalität und Terrorismus bekämpfen sowie Prozesse erleichtern soll^[22].

Die in der Kompetenz der nationalstaatlichen Ebene verbleibenden Bereiche sind im Wesentlichen Inneres, Arbeit, Verteidigung und Fiskalpolitik. Real werden daneben in den gemeinschaftlichen Bereichen Bildung, Soziales, Gesundheit, Versorgung und Kultur weiterhin weitgehend nationale Politiken betrieben. Die Trennung der Bereiche ist teilweise unmöglich. Bspw. beinhaltet Energiepolitik Konflikte aus verschiedenen Politikfeldern und verlangt nach nationalen und gemeinschaftlichen Politiken in Europa^[23].

Auf die Frage, ob die EU mit ihren Politiken heute solchen Demokratiemaßstäben, die sie den Bürgern als anstrebenswertes Ziel erscheinen lassen, folgt, stellt die wissenschaftliche Analyse ein Legitimations- bzw. Demokratiedefizit der EU fest.

Die entscheidenden Organe der EU sind Rat, Kommission, und Parlament.

Die Kommission ist das einzige Organ, das neue Rechtsvorschriften der EU vorschlagen kann. Sie ist weitestgehend verantwortlich für die gemeinsamen Politiken der EU wie Forschung, Entwicklungshilfe, Regionalpolitik usw. und verwaltet auch den Haushalt für diese Politiken. Ihre Entfernung zum Wähler ist sehr groß, denn die Kommissionsmitglieder werden von Gremien der Nationalstaaten vorgeschlagen und deren Amtseinsetzung / -enthebung finden lediglich durch Zustimmung / Mißtrauen des EU-Parlamentes statt.^[24]

Der aus Ministern der Nationalstaaten bestehende Rat der EU ist das wichtigste Beschlußfassungsorgan der EU. Seine Rechtssetzungsbefugnisse werden durch das EU-Parlament ergänzt. Das EU-Parlament darf Stellungnahmen zu Kommissionsvorschlägen abgeben und hat Vetorechte. Bei internationalen Abkommen, EU-Erweiterungen und grundsätzlichen Fragen (bspw. Wahlverfahren) muß das EU-Parlament zustimmen. Seit dem Vertrag von Maastricht kann das EU-Parlament mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder in den Bereichen Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Binnenmarkt, Bildung, Forschung, Umweltschutz, transeuropäische Netze, Gesundheit, Kultur und Verbraucherschutz Rechtssetzungsvorschläge ablehnen^[25].

Alle drei Organe erfüllen die formale Legitimationsbedingung, da sie nach geltendem Recht in ihre Ämter gesetzt werden.

Die zweite Bedingung für Legitimation - die Anerkennung durch die Beherrschten - ist weniger erfüllt. Das betrifft die formale (Input-)Legitimation und die Frage nach der Anerkennung über die Leistungen der EU (Output).

Die EU-Organe haben keine direkte Legitimation ihrer Herrschaftsbefugnisse durch direkte, uneingeschränkte Wahlen. Das Parlament wird zwar direkt gewählt, unterliegt aber einer Staatsquotenregelung, womit der demokratische Gleichheitsgrundsatz verletzt ist^[26].

Zudem nimmt die Legitimationsbasis des EU-Parlamentes durch eine sehr niedrige und seit 1979 - also von Beginn an - sinkende Wahlbeteiligung stetig ab^[27].

Ferner entstand das Demokratiedefizit der EU in Folge der schleichenden Übertragung von Souveränitätsrechten der nationalen Parlamente an die EU. So sind wesentliche Entscheidungen der Kontrolle der direkt legitimierten nationalen Parlamente entzogen, ohne daß auf EU-Ebene eine adäquate parlamentarische Kompetenz implementiert ist^[28]. Zudem erfolgte die Abgabe von Entscheidungsrechten in verschiedenen Ländern, ohne den Souverän (Volk) selbst per Plebiszit zu fragen.

Zwei weitere Demokratiedefizite Europas sind einerseits das Fehlen eines europäischen Demos und der damit verbundene Mangel an kollektiv belastbarer Identität, was das EU-Parlament nicht zu einer echten Volksvertretung werden läßt^[29].

Andererseits machen die Ausmaße an wirtschaftlicher, kultureller und sozialer Heterogenität (wie oben dargelegt) demokratische Mehrheitsentscheidungen auf europäischer Ebene unmöglich^[30].

Dennoch haben die umfangreichen Kompetenzbereiche der Gemeinschaftspolitiken starken Einfluß bis in lokale Politiken hinein. So werden ¾ der EU-Rechtsvorschriften auf der Ebene der Kommunen und Regionen umgesetzt^[31], jedoch aber dort nicht gemacht, was dem TOP-DOWN-Prinzip entspricht. Dieser Praxis widerspricht auf politischer Ebene der EU die offizielle Forderung des AdR-Präsidenten A. Bore, nach der dem BOTTOM-UP-Ansatz - der lebenswichtigen Verbindung zwischen EU und jeder europäischen Region, Provinz und Gemeinde - unbedingte Priorität eingeräumt werden soll^[32].

Die Legitimation der EU folgt also wesentlich weniger den angewandten normativen INPUT-Legitimationsmustern in den Nationalstaaten, wo das Prinzip der Zustimmung durch Wahlen von den zu Beherrschenden verlangt und direkter umgesetzt wird.

Dem gegenüber steht das (funktionale) Prinzip der OUTPUT-Legitimation, also der Frage nach der Nützlichkeit von Politiken. Nach Fritz W. Scharpf läßt sich die Input- durch Output-Legitimation ersetzen, wenngleich sie weniger belastbar ist^[33], was F. Lombardi verneint, da Präferenzen und Interessen der Bürger ohne ausreichende Input-Legitimation zu wenig Berücksichtigung finden^[34]. Höreth verlangt eine Kombination von vertrauenschaffenden normativen Demokratiegrundsätzen und problemlösungsorientierter Politik, weil nur so eine Anerkennung durch den Bürger wahrscheinlich wird^[35].

Die EU legitimiert sich über ihren Output, da sie von Anfang an unter Problemlösungskriterien entwickelt wurde, die auf gemeinsamen Interessen (Frieden, folgend Wirtschaft) fußten, und eine gemeinsame EU-Identität - also das konvergente Streben der verschiedenen Völker selbst hin zu einem staatsähnlichen Gebilde jenseits von Regionen und Nationalstaaten - bisher fehlt. Die Output-Legitimation festigt sich angesichts der Herausforderungen durch wirtschaftliche Globalisierung (Rohstoffe, Handel, Energie) und dem Bedürfnis nach Bewahrung von in europäischen Ländern zu findenden Werten gegenüber den internationalen Mächtigkeiten v.a. der USA und der muslimischen Glaubensgemeinschaft der Umma. Die Schwierigkeit der Religionskompatibilität findet ihren aktuellen Ausdruck in den Beitrittsverhandlungen mit der Türkei. Zum Output der EU gehören auch deren Regionalpolitiken, denen seit dem Entstehen des Ausschusses der Regionen (AdR) stark wachsende Aufmerksamkeit zukommt.

Zusammenfassend kann also gesagt werden, daß die EU bisher eine Zweckgemeinschaft ist, mit deren Demokratie die Bevölkerung zunehmend unzufrieden ist. Wird die EU-Integration weiter wie bisher ohne Berücksichtigung der Mitbestimmungswünsche der Bürger betrieben, entstehen Renationalisierungsbestrebungen. Eine weitere vorsätzliche Integration ohne Demokratisierungsschub könnte sich auch auf die Akzeptanz der nationalen Demokratien negativ auswirken.^[36]

4. Theoretische Lösungsansätze des Demokratie- und Legitimationsdefizits - VOICE & EXIT

Nach der Ablehnung des VVE gibt es zwei grob unterschiedliche Wege, die EU weiterzuentwickeln - VOICE & EXIT.

Welcher Weg davon wie beschritten wird, hängt wesentlich von der Rechtsnatur der EU und dem Willen der nationalen Völker, die sich ihrer Souveränität immer noch sicher sind, ab.

4.1. EXIT:

Die EXIT-Option bedeutet^[37] nach dem Scheitern des VVE den Austritt einer Minderheit oder einer Mehrheit aus der existierenden Gemeinschaft.

Austritte sind bisher in den gültigen Verträgen nicht geregelt. Die Dokumentation der Rechtsfolgen einer Austrittserklärung folgt erst im VVE.

Bisher existiert nur Art. 7.1. EUV, der eine Suspendierung bei Grundsatzverletzungen (bspw. Demokratie) Vorsieht. In Folge wären die Rechte des jeweiligen Landes ausgesetzt, die Pflichten blieben jedoch weiter verbindlich.

Grundsätzlich sind bei Einstimmigkeit unter den EU-Mitgliedern Austritte und gar die Auflösung der EU unproblematisch. Bei Nicht-Einstimmigkeit ist zu beachten, daß die EU-Mitgliedschaft rechtlich zeitlich unbegrenzt (Art. 51 EUV) angelegt ist, daß die Einstimmigkeit bei Eintrittsbeschluß die Unerwünschtheit/Unmöglichkeit des Austritts impliziert und daß die Vertragssystematik, welche den Austritt grds. möglich macht, rechtlich, politisch & sozioökonomisch fragwürdig ist.

Die theoretische EXIT-Option ist abhängig von der Rechtsnatur der bisherigen EU.

Betrachtet man die EU als Bundesstaat, wären staatsrechtliche Kriterien anzuwenden. Danach wäre ein Austritt nur möglich, wenn er "bundesrechtlich" explizit vorgesehen ist. Demnach existiert momentan kein Austritts-/Beendigungsrecht.

Als völkerrechtlicher Zusammenschluß wäre unter der Annahme der Existenz/Beibehaltung der Souveränität der Staaten eine einvernehmliche Beendigung auf Basis von Vertragsfreiheit möglich.

Nach der Wiener Vertragsrechts-Konvention (WVK) wäre die Anwendung gelebter Praxis als kodifiziertes Gewohnheitsrecht möglich. Völkerrechtlich wäre auch ohne explizite Ratifizierung, bspw. Ablehnung des VVE durch Frankreich, ein Austritt denkbar. Bisher aber war die Austrittsrechtsfrage von allen (außer von Frankreich) unangetastet. Es wäre also keine anwendbare Regelung vorhanden.

Die Schwierigkeiten hierbei lägen in der rechtlichen Unsicherheit von Völker- und den Ableitungen aus Gewohnheitsrecht für eine nationale Rechtsgebung & -sprechung. Beispielsweise stünden die Wirtschaftspolitiken in der Eurozone dann auf rechtlich tönernen Füßen. Durch die existierenden Interdependenzen der Volkswirtschaften wäre die Schaffung einer (Des-) Integrationsebene (völkerrechtliche Vertragsebene) nötig. Gelänge die Schaffung rechtlich belastbarer Normen, wäre ein "Sprung nach unten" mit Chancen und der Abfederung der wirtschaftlichen Folgen möglich.

Lt. Maurer ist faktisch die Austrittsklausel im VVE und damit seine Ratifizierung Voraussetzung für "geordnete" Teil-/Rückintegrationen. Damit unterlägen die Folgen von Austritten hinsichtlich Staatshaftung und Schadenersatzideen der Judikative des EUGH.

Betrachtet man die EU als sui generis - als Gemeinwesen eigener Art - gilt auch die Einmaligkeit der "eigenen" existierenden Rechtsordnung. Hier ist ein Austritt nicht geregelt, folglich ist er auch nicht möglich.

Da die siu generis wurde schon vielfach bejat wurde, ist auch das Austrittsrecht als ultima ratio souveräner Staaten in der Demokratie unabdingbar, argumentiert Maurer mit den Verfassungsrechtlern Huber und Di Fabio.

Auch gibt es keinen Sachzwang zum Verbleib in der EU, da deren Output bisher wenig Zustimmung beim Bürger findet (siehe auch schwindende Wahlbeteiligung).

Nach dem Austritt stellt sich die Frage, "wohin" ausgetreten wird.

Für den Austretenden entfallen Rechte und Pflichten aus der Mitgliedschaft, wobei der bisherige Normenbestand auf Basis der Nizza-Verträge (bspw. in EFTA, EWR) gesichert, aber nicht weiter mit fortentwickelt werden kann, und er würde seine vollständige Souveränität (Kompetenzen, Primärrecht) wiedergewinnen. Dies hätte enorme Vorteile bei der Bewältigung nationaler Probleme. Deutschland hätte bspw. in den vergangenen Jahren seine Wirtschaftsprobleme mit den Steuerungsinstrumenten Nationalbank und Staatsdefizit in allein eigener Hand und Verantwortung besser in Griff bekommen können.

In der Folge von Austritten entsteht eine territoriale & funktionale Rest-EU, in und neben welcher Demokratien mit massiven Interdependenzen und verschiedenen Entwicklungstempi zu kämpfen hätten. Der faktische Austritt aus Verträgen mit Dritten böte den dann freieren Nationalstaaten Chancen für einen "Neustart".

Statt einem oder weniger kann auch eine Mehrheit einen Austritt beschließen. Rechtsstand für alle wäre weiter der Nizza-Vertrag, jedoch würden die EU-Willigen in eine neue EU unter Anerkennung des/eines VVE eintreten.

4.2. VOICE - gemeinsam reformieren, was möglich ist

Nachdem der VVE^[38] abgelehnt ist gelten weiter die Regelwerke auf Basis der Nizza-Verträge. Der Integrationsprozeß wird weiter vorangetrieben. Als "Drohkulisse" gilt dabei die partielle Inkraftsetzung des VVE, bspw. in der Außen- & Sicherheitspolitik.

Wer wollte dieser Teilinkraftsetzung widersprechen ? Sie würde dem gängigen Handeln der EU entsprechen, Macht schrittweise an sich zu ziehen. Die fehlende Input-Legitimation wäre ein Mal mehr durch den Sachzwang überdeckt und im Falle der Sicherheitspolitik vielleicht sogar geheilt. Denn, "die Vorgange in London [Terror im Juli 2005] haben immerhin zur Folge gehabt, daß die Europäer wieder enger zusammenrücken, [...]"^[39], argumentiert dazu J. Thies.

Insgesamt sind Nachverhandlungen allseits erwünscht und nötig, so Maurer weiter. Unter Beachtung der Rechtsstellung der EU sind Reformen aufgrund des Selbstorganisationsrechtes der EU-Organe möglich. Die Organreformen können dabei bis zu den Eigenschaften gemäß des VVE unter Ausschöpfen vorhandener / legitimierter Regeländerungsmöglichkeiten reichen. Weitere Reformen des Institutionen- & Verfahrensgefüges sind durch interinstitutionelle Abkommen zwischen Rat, Kommission, Parlament möglich. Hinsichtlich Legitimation ist zu beachten, daß Institutionen & Verfahren der EU dabei "Schöpfungen" & "Schöpfer" zugleich wären^[40].

Bei der konkreten Ausgestaltungen von Prozessen unter Berücksichtigung neuer Trends & Entwicklungen können Verträge angepaßt und neu ausgelegt, nicht aber geändert werden. So sollen schrittweise absehbare Reformen antizipiert werden. Diese erweiterte Legitimationsbasis gegenüber der Geschäftsordnungsautonomie ist analog früherer Vorwegnahmen "absehbarer" Verträge^[41] trotz rechtlicher Unzulässigkeit ohne VVE unter Anerkenntnis der WVK möglich. Auch sind Reformen durch europäisches Sekundärrecht über organrechtliche Beschlüsse und Verordnungen möglich.

Dieser quasi informellen Inkraftsetzung des VVE (VOICE) sind Grenzen gesetzt. Eine Grundüberholung der EU und die Vereinfachung des EU-Primärrecht sind also unmöglich. Auch ist die Logik & Methode der "Koppelgeschäfte" zwar auf Regierungskonferenzen möglich, nicht aber beim "Hintertürchen" der Geschäftsordnungen, interinstitutionellen Abkommen usw. Daher wäre hier ein Höchstmaß an Kompromißfähigkeit nötig. Ferner würde durch die anfallenden Einzelfallregelungen die Intransparenz der EU steigen.

Gängige Praxis und wohl für entscheidende Probleme die momentan einzige Lösungsvariante sind Opting-Out-Protokolle^[42], wenn dabei nicht institutionelle & verfahrensrechtliche Regeln grundsätzlich abgelehnt werden.

Wie aber kann nun im Rahmen der bisher aufgezeigten Rahmenbedingungen den Defiziten abgeholfen werden ?

Ex Außenminister Fischer erkennt folgende Aspekte Rechnung als die wichtigsten ^[43] . Die Lösung des Demokratieproblems der EU, die Neuordnung der horizontalen Kompetenzverteilung zwischen den europäischen Organen, die Neuordnung der vertikalen Kompetenzverteilung zwischen der europäischen und der nationalen Ebene.

Das EU-Parlament soll ein Europa der Nationalstaaten und ein Europa der Bürger in einem Zwei-Kammer-System repräsentieren. Die erste Kammer enthält gewählte Abgeordnete, die zugleich Abgeordnete der nationalen Parlamente sind und die zweite Kammer soll eine föderative Kammer entweder nach Bundesrats- oder nach Senatprinzip sein. Die Europäische Regierung könnte entweder aus dem Europäischen Rat fortentwickelt oder ein Europäischer Präsident mit weitgehend exekutiven Befugnissen gewählt werden.

Die Souveränitätsverteilung sollte nach dem Subsidaritätsprinzip geregelt werden. Die EU beschränkt sich auf Kernsouveränitäten, bspw. Außen-, Sicherheits-, Rechts- und Justizpolitik. Opting-Outs ermöglichen differenzierte Integrationen und eine verstärkte Zusammenarbeit einiger Mitgliedstaaten in Teilbereichen. Diese Gruppe von Staaten könnte unter Abschluß eines „Vertrags im Vertrag“ mit dem Ziel tiefgreifender Reformen ihrer Institutionen ein Europa der Avantgarde bilden und so als „Gravitationskern“ für den Rest auftreten.

Fischer sieht durch dieses Institutionensystem, das sich einem präsidentiellen System amerikanischen Vorbilds annähert, das Demokratiedefizit der EU überwunden, da sie nun von den Bürgern durchschaubar und berechenbar sei.

Fischers Reformkonzept stößt auf Zustimmung und Ablehnung. Frank Decker^[44] schreibt ihm einen hohen Realismus- und Realisierungsgrad zu, da kein Bruch mit der bisherigen institutionellen Entwicklung passiert. Die Vorteile für die demokratische Weiterentwicklung der EU lägen eher auf Seiten des präsidentiellen Systems, v. a. wegen der Direktwahl des Europäischen Präsidenten, wodurch die politische Gewichte von nationalen Staats- und Regierungschefs in Richtung des Europäischen „Volkes“ verschoben werden.

Katharina Holzinger und Christoph Knill^[45] halten Fischers Konzept für unrealistisch. Sie erkennen einen kompletten Bruch mit bisherigen Entwicklungspfaden des europäischen Institutionensystems, was hohe Anpassungskosten nach sich zöge. Auch sei es aus parlamentarisch-traditionellen und normativen Gründen kaum zu legitimieren.

Deshalb schlagen Holzinger/ Knill ^[46] ein alternatives Konzept in Anlehnung an Deutschland vor, welches Ausbau und Weiterentwicklung der bestehenden institutionellen Strukturen unter viel stärkerer Ausrichtung an parlamentarisch-demokratischen Maßstäben fordert. Dabei soll die Souveränitätsteilung zwischen Mitgliedern und Föderation ebenfalls dem Subsidiaritätsprinzip folgen und als Reaktion auf die wachsende Heterogenität der Mitgliedstaaten sollen Formen differenzierter Integration zugelassen werden (Opting-Out). Dadurch soll eine flexible und funktionale Kooperation verschiedener territorialer Einheiten durch Zusammenschluß zu Regulierungsräumen für bestimmte Probleme möglich werden. Ähnlich wie bei Fischer schlagen Holzinger/Knill die Entwicklung eines Zwei-Kammer-Systems mit direkt gewähltem Parlament und einem Rat aus nationalen Regierungsmitgliedern mit überdachter Kompetenzverteilung vor. Die Ausweitung der Kompetenzen des Parlaments könnten die demokratische Legitimation der EU-Politik verbessern, genauso wie neue Regeln für Wahl und Zusammensetzung von Parlament und Rat mit gleichmäßigeren bzw. gerechteren Repräsentationschancen und einheitlichem europäischen Wahlrecht. Entscheidungsregeln sollen von ihnen mit einfachen oder qualifizierten Mehrheiten zu treffen sein. Einstimmigkeit soll nur noch in Verfassungsfragen herrschen.

Die Europäische Regierung soll eine schlanke, effizient und gleichzeitig repräsentativ zusammengesetzte Exekutive von höchstens 20 Kommissaren in der erweiterten Union sein. Der Gefahr einer schwachen Legitimation soll durch die politische Besetzung der Generaldirektorenposten vorgebeugt werden. Der Präsident soll primär symbolische Integrationsfunktion haben. Durch die modifizierten Parlamentsregeln soll sich als Nebeneffekt ein europäisches Parteiensystem als zusätzliche politische Schubkraft für den Integrationsprozeß herausbilden. Denn demokratische Legitimationsdefizite lassen sich letztlich nur dann reduzieren, wenn funktionsfähige Institutionen zur Aggregation, Artikulation und Integration politischer Interessen vorhanden sind.

Klaus Harpprecht ^[47] stellt auch auf die sui generis der EU ab und sieht die Gründe für das Scheitern des VVE in der Angst der Menschen vor der "Nation Europa", die in Frankreich sogar für nationalpolitische Interessen instrumentalisiert wurde. Er sieht den Reformweg, der diese Angst beseitigen soll, eher normativ und vage in einer partiellen Ablösung der Nationalstaaten "durch eine Gemeinschaft, in der sich die staatsnationalen und nationalstaatlichen Abgrenzungen (...) zugunsten eines Zusammenwirkens der Mitgliedsnationen nach klar definierten Regeln schritt- und teilweise aufheben"^[48].

Jochen Thies ^[49] hingegen sieht die EU pragmatisch und deshalb "Kein Grund zur Panik ; Trotz Krise - der Vereinigungsprozeß ist nicht zu stoppen". Die äußeren Bedingungen werden die Europäer zu notwendigen Schritten treiben. Jedoch muß die Legitimation durch vorrangige Vertiefung der Union erhöht werden. Tempo und Vorsatz der Erweiterung brächten unlösbare Probleme, wenn nicht einmal die Probleme der "alten" kleinen EU-15 anständig gelöst seien. Ferner werde der Zwang der Verhältnisse (Not-)Gemeinschaften hervorbringen, die die Bildung einer Europäischen Identität befördern. Bestes Beispiel seien die enormen Fortschritte der GASP in den letzten fünf Jahren. Thies fordert zu dem politische Führung auf dem schnellen, "harten, wehtuenden Integrationsweg" statt langsamer Taktik, um Klarheit zu schaffen.

Leonard Novy ^[50] sieht das hauptsächliche europäische Defizit im Fehlen einer europäischen Öffentlichkeit und dem damit einhergehenden gemeinsamen europäischen Demokratieverständnis. Dazu gehörten eine gesellschaftliche Identität, der sich alle Europäer zugehörig fühlen könnten, vermittelnde Instanzen, Medien und auch europäische Parteien. Zentral ist dabei das Verlangen nach einem Zustand öffentlicher Kommunikation in und über Europa. Novy argumentiert mit dem Sozialhistoriker H. Kaelble, der neben einem guten Verfassungstext, der per Plebiszit in Kraft gesetzt werden soll, eine europäische Öffentlichkeit, die eine europäische Regierung stützt, berät, kritisiert und ggf. bekämpft, als Notwendigkeit für die Identifikation der Bürger mit der EU sieht. Auch ein Zwitterwesen wie die EU, das sich aus einer Zweckgemeinschaft entwickelte, brauche ab einem gewissen Punkt die Legitimation durch seine Bürger.

Die Schaffung brauchbarer öffentlicher Kommunikationsräume sieht Novy unter Bezug auf Habermas^[51] nicht durch die europäische Sprachenvielfalt behindert. Notwendig sei, daß die Medien der EU-Mitglieder relativ gleichzeitig über gleiche europäische Themen unter gleichen Relevanzgesichtspunkten diskutierten.^[52] Ansätze für einen derartigen Gleichlauf erschienen Anfang 2003, als viele europäische Intellektuelle unter Anlaß des beginnenden Irak-Krieges in Zeitungen eine Debatte über die Identität Europas anstießen.

Weiterhin, so Novy, muß das Mißverhältnis zwischen Relevanz / Leistung der EU und deren Wahrnehmung aufgelöst werden. Dazu ist die Behebung des Transparenzdefizites nötig. Öffentlichkeit in Europa kann sich nur so weit entwickeln, wie Strukturen und Prozesse erkennbar, erfahrbar und nachvollziehbar sind. Damit entstünde ein politischer Wettbewerb, der Aufmerksamkeit, Interesse und Meinungsbildung generiert.

A. Giannakopoulos ^[53] sieht durch den Mangel und die Unerzwingbarkeit einer gemeinsamen europäischen Identität die Chance der EU in der Weiterentwicklung der de facto existierenden föderalen Strukturen unter dem Leitgedanken "Einheit in Vielfalt". Die Einheit solle dabei in einem föderalen institutionellen Rahmen vorhanden sein, dem die kulturelle Dimension Europas gegenüber steht. Föderale Strukturen haben mit entsprechender Gliederdigkeit zudem den Vorteil, jedem Einzelnen seinen politischen Lebensraum durchschaubar und erfahrbar zu machen. Auch würde Föderalismus als "konsensorientiertes Konkurrenzprinzip" (H. Walkenhorst) den komplementären Identitäten auf europäischer, nationaler und regionaler Ebene Rechnung tragen. Damit einhergehend sollte jedoch auch der bisherige top-down-approach in der EU durch eine bottom-up-philosophy, also der aktiven Mitwirkung der Bürger am Integrationsprozeß, ersetzt werden, was auch AdR-Präsident Bore fordert. In einer dann entstehenden Bürgergesellschaft würde der demokratische Prozeß der Konsensfindung und das komplementäre Konkurrenzprinzip auf Grundlage kommunizierter Differenzen und Interaktion die maßgebliche Rolle spielen.

Unsere Kanzlerin Merkel verlangt für die künftige Entwicklung Europas eine Stärkung des Vertrauens der Bürger in die EU, denn, wenn Deutschland sich nach Reform der Bestimmungsrechte durch andere Länder der EU überstimmen lasse, so setze das ein Maß an Vertrauen in die Europäische Gemeinschaft voraus, das sich eben nicht beliebig ausdehnen lasse^[54]. Merkel ließ in ihrer Rede vor dem Weltwirtschaftsforum in Davos am 25. Jan 2006 auch die Tür zur Wiedergewinnung nationaler Souveränitäten offen. Sie kündigt an, in ihrer Ratspräsidentschaft von Januar bis Juni 2007 auch an das "Aufräumen" zu gehen und dabei veralterte Strukturen und Gesetze auch abzuschaffen^[55].

Tilman Fichter führt die Notwendigkeit von Plebisziten an, um die EU zu legitimieren. In einigen Staaten wird bisher eine Aushöhlung der Legitimität des EU-Projektes durch die führende Politik in Kauf genommen, um der Gefahr einer Ablehnung durch die Bürger aus dem Weg zu gehen. In Deutschland werden Plebiszite mit der Begründung, das Ende der Weimarer Republik sei dadurch befördert und möglich geworden, abgelehnt, was aber bei genauerer geschichtlicher Betrachtung so nicht möglich ist. Die Debatte darum wird von der SPD in der momentanen großen Koalition gewünscht, von der Union aber bisher vermieden. Um die Akzeptanz der Bevölkerung für die EU herzustellen, sollte die EU auch grundsätzlich von den Bürgern befürwortet werden^[56]. Ohne eine grundsätzliche Basis, wie sie nur ein Plebiszit herstellen kann, bleibt die EU nur eine aufgesetzte Konstruktion, die sich hauptsächlich über ihre Leistungen legitimiert. Die Akzeptanz der EU-Leistungen schwindet jedoch auch wegen der oben geschilderten Mängel stetig.

Eine plebiszitäre Basis der EU ist um so nötiger, da sie nicht durch die Beendigung eines vom Volk unerwünschten Systems entstand. Demokratische Systeme, wie sie in Europa existieren, wurden durch ihre Bürger noch nie freiwillig aufgegeben. Auch müssen sie durch die überragende Mehrheit eines Volkes angenommen werden. Ohne eine weitest gehende Akzeptanz eines demokratischen Systems in der Bevölkerung, kann es seine positiven Wirkungen nicht entfalten. Evidente Beispiele sind der Irak und Afghanistan. Für die EU heißt das, daß sie dort eine bessere Demokratie sein muß, wo sie die Nationalstaaten ablösen will.

Als letzter, dafür aber schon seit Maastricht existierender, Kanal zur Behebung des europäischen Demokratiedefizits sei die Schaffung des AdR - die Vertretung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften - genannt. Er ist das erste europäische Gremium, was sich um die Durchsetzung des Subsidiaritätsprinzips, welches in Art. 5 EG-Vertrag festgeschrieben ist, kümmern will. Sein Präsident Albert Bore verlangt eine klare Abgrenzung von Verantwortlichkeiten in Europa, damit es handlungsfähig bleibt, gleichzeitig aber nicht in die Zuständigkeiten niederer Ebenen eingreift^[57]. Die Politikanalyse der Friedrich Ebert Stiftung stellt dazu fest : "Mangels offenkundiger Konstruktionsfehler in der Kompetenzstruktur kann sich der Vorwurf einer uferlosen Weite europäischer Kompetenzen nur aus der Ausübung der Kompetenzen durch die Institutionen der Gemeinschaft ergeben – also einer nicht ausreichenden Beachtung des Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes."^[58]

Der AdR ist gegenüber der EU zwar ein rechtlicher Papiertiger^[59], schafft aber trotz unterschiedlicher Auswahlverfahren je Land eine geographisch und regional/lokal ausgewogene Vertretung aller Mitgliedstaaten. AdR-Mitglied Tilman Tögel^[60] aus Sachsen-Anhalt beschreibt seine Rolle und die des AdR als "Regionallobbyismus im Mandatsmantel".

Den "Mandatsmantel" trägt er als Mitglied des Landtages zu Sachsen-Anhalt und als AdR-Mitglied vergleicht er seine Arbeit in Brüssel gegenüber den EU-Entscheidern mit der Lobbyarbeit anderer Interessenvereinigungen.

So kann wirklich subsidiäre Problemverarbeitung durch die praktische Arbeit der AdR-Mitglieder möglich werden. Die Kombination von Mandat (regionale Vertrauensbasis) und AdR-Funktion ermöglicht eine direkte Schnittstelle von der Region zur EU. Dadurch entstehen nicht nur Umsetzungshilfen für regionale Verwaltungen auf Grund von Expertenwissen des AdR, sondern auch zwei wichtige Funktionen, die die Output-Legitimation der EU wesentlich befördern können.

Herr Tögel nennt sie Kontakter-/Sensor- und Getriebefunktion.

5. Zusammenfassung & Fazit

Die EU ist kein reines Bündnis für abgrenzbare, überschaubare Zwecke mehr wie einst die EGKS. Ihre Entwicklung weist seit Maastricht keine Gleichzeitigkeit bei den Reichweiten der EU-Integration mehr auf. Es existieren faktische Abstufungen der Vollmitgliedschaft (Opting-Outs) und Defizite in der Legitimation der EU.

Das Haus Europa hat zu viele unterschiedliche Bewohner für eine überwiegende Zentralsteuerung. Die kulturelle Vielfalt und der ungebrochene Wille zur Verteidigung nationaler Identitäten steht einer EU, die sich als Konvergenzergebnis europäischer Völker versteht, gegenüber.

Die politische Dimension Europas, muß also grundsätzlich überdacht und überarbeitet werden. Die bisherige EU ist für ihre Aufgaben ex ante nicht demokratisch legitimiert. Die Legitimation ex post - also gemessen am Output - ist mindestens fraglich und zugleich schwindend. Zudem beschäftigt sich die EU zu wenig mit Bereichen, in denen Europa geschlossen auftreten sollte. Das betrifft nicht nur die Außenpolitik, sondern auch die Wirtschaft. Europa kann nur als Ganzes auf der Bühne der Weltwirtschaft (Energie, Rohstoffe) mit bestimmende Kraft sein. Das darf aber nur die Bündelung der Interessen der EU-Länder bedeuten, nicht aber die Setzung der selben durch Instanzen, die durch Lobbyisten beeinflußbar, aber durch den Bürger nicht wählbar sind.

Allenthalben wird deshalb eine öffentliche & parlamentarische Diskussion um die Fortentwicklung des EU-Projektes gefordert.

Der Nachholbedarf ist enorm. Die vielfältigen Vorschläge für die Verbesserung der Demokratie in und für das EU-Projekt zeigen dies.

Insgesamt wird eine Annäherung an die klassischen Normen der Demokratie, bspw. über direktere Bürgerbeteiligung und Legitimation, verlangt. Dazu soll auch die europäische Öffentlichkeit gestärkt und die Transparenz der EU erhöht werden.

Grundsätzlich konträre Positionen lassen sich nicht mehr ausmachen. Nur die von Machtverlust Betroffenen schweigen.

Die angebotenen Lösungsvarianten können alle einen Beitrag zur notwendigen Stärkung der demokratischen Verhältnisse in der EU leisten. Rechtliche Beschränkungen oder Richtungsentscheidungen zu einer bestimmten Organisationsstruktur lassen sich auf Grund der einmaligen Rechtsnatur der EU schwer bestimmen. Eine Föderation oder ein ähnliches staatsnahes Gebilde ist angesichts der vorhandenen Identitäten - der Verschiedenheit der Nationen, Kulturen, Werte und Verhältnisse - und der nicht absehbaren Herstellbarkeit einer gemeinsamen europäischen Identität unwahrscheinlich. Sinnvoller erscheint ein EU-Staatenbund als demokratisches "Dach", unter dem Rechtssicherheit für die Beteiligten herrscht und gemeinsame Interessenartikulation möglich wird. Die Fortschreibung der EU kann darunter nur unter Berücksichtigung der Interessen der europäischen Völker stattfinden. Dazu trägt die stärkere Beachtung des bottom-up-Ansatzes in der Politik bei, wodurch auch klar werden wird, welche Bereiche wirklich in gemeinschaftlichem Interesse (Gemeinschaftspolitiken) liegen und welche subsidiär gelöst werden wollen und können. Diesem Ansatz spielt auch die Forderung nach der Schaffung einer europäischen Öffentlichkeit (bspw. Habermas) mit vermittelnden Instanzen und Medien in die Hände.

Die EU zu demokratisieren ist ein Prozeß, der lange dauern dürfte. Demokratie dabei von außen einzuführen, ist unmöglich - das Volk muß sie (eine demokratische EU) schon selber wollen. Dabei will es vor allem selbst entscheiden, inwieweit es dafür seine Souveränität aufgibt. Wird einem Volk die gewünschte Demokratie verweigert, stürzt es irgendwann die undemokratische Leitung.

Die Nicht-Revolte in Europa folgt dabei momentan der Nicht-Identifikation mit der EU und Hinnahme von Entscheidungen des EU-Projektes, da der nationalpolitische "Filter" (Kommunikator) zwischengeschaltet ist.

Was nun EU ? Der europäische Zug der betriebenen Konvergenz steht nach dem Scheitern des VVE. Jetzt kommt erst einmal "Plan D" für Dialog, Diskussion, Demokratie.

Dabei steht für mich die von Helmut Schmidt zusammengefaßte grundsätzliche Frage in Europa im Mittelpunkt :

"Das überragende Problem Europas im Beginn des dritten Jahrtausends ist: Wie können wir unsere Nationalstaaten, unseren Willen zur Aufrechterhaltung unserer nationalen Sprachen und unserer national besonderen Kulturen, wie können wir das Prinzip des Nationalstaates mit unserem entschlossenen Willen zum Frieden vereinbaren? Wie können wir dieses alternde und zugleich in seinen Bevölkerungszahlen schrumpfende Europa dauerhaft fest und friedlich organisieren?"^[61]

6. Quellen :

Gedruckte Quellen :

Decker, Frank : "Institutionelle Entwicklungspfade im europäischen Integrationsprozeß. Eine Antwort auf Katharina Holzinger und Christoph Knill", in: Zeitschrift für Politikwissenschaft 12/2002, H2

Fichter, Tilman : "Keine Destabilisierung durch Volksentscheide", in Frankfurter Hefte, 03/2005

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Oberndörfer, Prof. Dr. Dieter : Rede auf dem Rechtspolitischen Kongreß der Friedrich-Ebert-Stiftung am 20. April 1997, download von http://www.fes.de/kommunikation/recht/online/reden/obernd.html am 09. März 2006

Ott, Dr. Thomas (Uni Mannheim) : "Das Europa der RegionenDisparitäten - Potentiale - Perspektiven", download von http://www.uni-mannheim.de/mateo/verlag/reports/otteu/otteuro.htm am 10. März 2006

Pfister, Ulrich / Fertig, Georg : "Einführungen in die Wirtschafts- und Sozialgeschichte des 19. und 20. Jahrhunderts", Universität Münster, 2004, download von http://www.uni-muenster.de/Geschichte/hist-sem/SW-G/materialien/einfuehrungen/eur_integration/glossar_schuman.htm am 07. März 2006

Scharpf, Fritz W. : "Demokratische Politik in der internationalen Politik", Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Workingpaper 97/9, Köln, 1997, download von http://www.mpi-fg-koeln.mpg.de/pu/workpap/wp97-9/wp97-9.html am 09. März 2006

Schmidt, Helmut : "Versöhnung mit Frankreich und Polen", Universität Hamburg, 13. Jan. 2005, download von http://www1.uni-hamburg.de/menschmachtfrieden/ausarbeitungen-pdf/schmidt.htm am 06. März 2006

Woderich, Rudolf & Thomas, Michael : "Akteure in Konstruktionsprozessen regionaler Identität." (Forschungsbericht), Berlin 2001, veröffentlicht über Brandenburg-Berliner Institut für Sozialwissenschaftliche Studien, download von http://www.biss-online.de/

htm_beitraege/Akteure%20in%20Konstruktionsprozessen.htm am 09. März 2006

Eigenständigkeitserklärung

Ich Ulf Hamann, Student an der Otto-von-Guericke-Universität Magdeburg, Matrikel 164.838 erkläre, daß ich die Hausarbeit :

"Demokratisierung der EU - Vorschläge zur Behebung ihrer Legitimationsdefizite"

für das Hauptseminar : "Gesellschafts- & demokratietheoretische Kontroversen", von Dr. K.-B. Roy, an der O.-v.-Guericke-Universität Magdeburg, WS 0506

mit dem Datum 29. März 2006 ohne fremde Hilfe und ohne Verwendung anderer als der angegebenen Quellen/Hilfsmittel verfaßt habe.

Magdeburg am 29. März 2006

Ulf Hamann

[...]

---

^[1] vgl.: Schmidt, Helmut : "Versöhnung mit Frankreich und Polen", Universität Hamburg, 13. Jan. 2005, URL im Quellenverzeichnis

^[2] vgl.: Pfister, Ulrich /Fertig, Georg : "Einführungen in die Wirtschafts- und Sozialgeschichte des 19. und 20. Jahrhunderts", Universität Münster, 2004, URL im Quellenverzeichnis

^[3] Zitat : Nicolaysen, Professor Dr. Gert : "Beitritt und Erweiterung – drei Perspektiven zur Europäischen Union", Abs. I.3., S. 4, URL im Quellenverzeichnis

^[4] vgl.: Chojnacki, Sven : Demokratien und Krieg - Das Konfliktverhalten demokratischer Staaten im internationalen System, 1946-2001, Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, 2003, URL im Quellenverzeichnis

^[5] vgl.: Krekel, Hep : "Einblicke in die Praxis - Günter Verheugen über die europäische Krise", in Frankfurter Hefte 01+02/2006, S. 102

^[6] vgl.: Krekel : ebd

^[7] vgl.: EU Onlineauftritt : "Die Rechtsnatur der EG und der EU", URL im Quellenverzeichnis

^[8] vgl.: Carl Duisberg Gesellschaft e.V. : "Trainer Programm EU", Kapitel 2 "Die Ziele, Prinzipien, Kompetenzen und Rechtsordnung der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft", S. 1ff, veröffentlicht über : Wessels, Prof. Dr. Wolfgang Th., Universität Köln, URL im Quellenverzeichnis

^[9] Zitat Krekel, ebd. S. 102

^[10] vgl.: Menasse, Robert : Erobert die Demokratie zurück!", in Die Zeit, Ausg. 38, 15. Sept. 2005, S. 45

^[11] vgl.: Maurer, Andreas : "Austritt, Ausschluß oder institutionelle Anpassung, Optionen nach dem Scheitern des EU-Verfassungsvertrages", Friedrich Ebert Stiftung, S. 172f, URL im Quellenverzeichnis

^[12] vgl. Carl Duisberg Gesellschaft e.V. : ebd.

^[13] vgl.: Henke, Dr. Stefan : "Europarecht - II. Die Verträge über die EU und die Gemeinschaften", URL im Quellenverzeichnis

^[14] vgl.: Ross, Andreas : "Man spricht Maltesisch", in FAZ, Ausg. 18.06.05, S. 10

^[15] vgl.: Ross, Andreas : ebd.

^[16] Zitat : Oberndörfer, Prof. Dr. Dieter : Rede auf dem Rechtspolitischen Kongreß der Friedrich-Ebert-Stiftung am 20. April 1997, Abschnitt 1 Absatz 3, URL im Quellenverzeichnis

^[17] Zitat : Oberndörfer, ebd., Abschnitt 1 Absatz 23 & 24, URL im Quellenverzeichnis

^[18] vgl.: Woderich, Rudolf & Thomas, Michael : "Akteure in Konstruktionsprozessen regionaler Identität." (Forschungsbericht), Berlin 2001, Abschnitt I bis incl. 1.1., veröffentlicht über Brandenburg-Berliner Institut für Sozialwissenschaftliche Studien, URL im Quellenverzeichnis

^[19] vgl.: Frank, Christina : "Das "Nein" der Franzosen - mehr als eine Kritik an der EU-Verfassung", Kulturwissenschaftliches Institut für Europaforschung, 13. Feb. 2006, URL im Quellenverzeichnis

^[20] vgl.: Ott, Dr. Thomas (Uni Mannheim) : "Das Europa der RegionenDisparitäten - Potentiale - Perspektiven", URL im Quellenverzeichnis

^[21] Die Friedrich Ebert Stiftung(FES) stellt denkbare europäische Sozialmodelle gegenüber: Angleichung des nationalen Sozialrechts durch Wettbewerb (Wettbewerbskonzept) ; Angleichung des nationalen Sozialrechts durch Erlaß von Gemeinschaftsrecht (Regulierungskonzept) ; Informationsbereitstellung, Förderung der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und Sozialpartner mit dem Ziel der Angleichung der nationalen Sozialnormen und Standards (Kooperationskonzept) ; die Finanzierung von Sozialmaßnahmen der EG aus EG-Mitteln (Transferkonzept). Sept. 1998, FES - "europäische Sozialmodelle", URL im Quellenverzeichnis

^[22] vgl.: EU Onlineauftritt : "Die Struktur der Europäischen Union", URL im Quellenverzeichnis

^[23] vgl.: IANUS-Projekt zu Energiekonflikten, Scheffran, Jürgen (Redaktion) : "Energiekonflikte - Kann die Menschheit das Energieproblem friedlich lösen ?", URL im Quellenverzeichnis

^[24] vgl.: EU Onlineauftritt : "Wie funktioniert die Europäische Union?", URL im Quellenverzeichnis

^[25] vgl.: EU Onlineauftritt : "Wie ...", ebd.

^[26] vgl.: Höreth, Marcus : "Warum sich das vereinte Europa mit der Demokratie schwer tut", in "Internationale Politik & Gesellschaft" Ausg. 1/1998, S. 78-96

^[27] vgl.: Kowalsky, Wolfgang : "Projekt Europa. Die Zukunft der europäischen Integration.", Opladen, 1997, S.130f

^[28] vgl.: Westle, Bettina : "Europäische Identifikation im Spannungsfeld regionaler und nationaler Identitäten. Theoretische Überlegungen und empirische Befunde", in Politische Vierteljahresschrift, VS Verlag, Heft 4/2003, S. 457

^[29] vgl.: Höreth, ebd., S. 80f

^[30] vgl.: Kilmannsegg, Peter Graf : "Integration und Demokratie", in "Jachtenfuchs, Markus & Kohler-Koch, Beate (Hrsg.) : "Europäische Integration", Opladen, 2003, S. 56ff

^[31] vgl.: Bore, Albert, Präsident des Ausschusses der Regionen : in "Die politischen Prioritäten des AdR, S. 4, URL im Quellenverzeichnis

^[32] vgl.: Bore, Albert : ebd. S. 3

^[33] vgl.: Scharpf, Fritz W. : "Demokratische Politik in der internationalen Politik", Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Workingpaper 97/9, Köln, 1997, S. 22, URL im Quellenverzeichnis

^[34] vgl.: Lombardi, Fiona : "Europa, ein "demokratisches" Niemandsland - Eien Untersuchung über die Bürgernähe der Politik auf supranationaler Ebene", in "World Society an International Relations", 2004, Abschnitt 3, URL im Quellenverzeichnis

^[35] vgl.: Höreth, ebd., S. 11ff

^[36] vgl.: Westle, ebd., S. 475

^[37] vgl.: Maurer, "Austritt ...", S. 172ff

^[38] vgl. Maurer, "Austritt ...", S. 178ff

^[39] Zitat: Thies, Jochen : "London und die Folgen - Europa rückt zusammen", in Frankfurter Hefte, 09/2005, S. 49

^[40] vgl. Maurer, "Austritt ...", S. 181

^[41] wie bspw. EUROPOL nach Maastricht

^[42] Mit Opting-Out-Protokollen schafft man rechtliche Rahmen für Abweichungen einzelner von generellen Regelungen. Man wird damit den vorhandenen Spannweiten der europäischen Vielfalt gerecht, befördert aber auch ein Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten. Ein Beispiel ist die Währungsunion. Die von der FES -Analyse aus dem Feb. 1999 ("10 Politische Fragestellungen zur EWU", Abs. 10.2.3., URL im Quellenverzeichnis) beschriebene "Sogwirkung" des teilnehmenden "EU-Kerns" auf Beitrittskandidaten ist eingetreten - nur nicht auf die, die zu erst angezogen werden sollten. Der Sog brachte zwar die öffentliche Debatte in den Ausnahmeländern GB und DK kurzfristig in Gang, momentan sind jedoch keine Bemühungen um einen EWU-Beitritt bei beiden zu erkennen.

^[43] Fischer, Joschka : "Vom Staatenbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität der europäischen Integration", Rede vom 12. Mai 2000 in der Humboldt-Universität zu Berlin, archiviert bei "Reader Sicherheitspolitik" der Bundeswehr, URL im Quellenverzeichnis

^[44] vgl.: Decker, Frank : "Institutionelle Entwicklungspfade im europäischen Integrationsprozeß. Eine Antwort auf Katharina Holzinger und Christoph Knill", in: Zeitschrift für Politikwissenschaft 12/2002, H2, S. 611ff

^[45] vgl. Holzinger, Katharina / Knill,Christoph : Institutionelle Entwicklungspfade im europäischen Integrationsprozeß. Eine konstruktive Kritik an Joschka Fischers Reformvorschlägen", in Zeitschrift für Politikwissenschaft 11/2001, H3, S. 988-1004

^[46] vgl. Holzinger/ Knill, S. 1004ff.

^[47] vgl.: Harpprecht, Klaus : "Was von einem europäischen Projekt bleibt - Nach dem Nein zur EU-Verfassung", Frankfurter Hefte, Ausg. 7+8 2005, S. 9ff

^[48] Zitat : Harpprecht, Klaus, ebd., S. 12

^[49] vgl. Thies, Jochen : " Kein Grund zur Panik ; Trotz Krise - der Vereinigungsprozeß ist nicht zu stoppen", Frankfurter Hefte, Ausg. 7+8 2005, S. 13ff

^[50] vgl.: Novy, Leonard : "Über das Fehlen einer europäischen Öffentlichkeit", Frankfurter Hefte, 03/2005, S. 14ff.

^[51] und dessen Buch "Die Einbeziehung des Anderen" (1996)

^[52] Dafür müßten die nationalen Medien aber nationale Themen bei Auftauchen europäischer Themen freiwillig in den Hintergrund stellen. Normen, die das befördern, scheitern schnell an der Pressefreiheit.

^[53] vgl.: Giannakopoulos, Angelos : "Haben föderale Strukturen in der EU noch eine Chance ?", in Frankfurter Hefte, 09/2005, S. 49ff.

^[54] vgl.: Ulrich, Bernd : "Wie leicht ist Außenpolitik?", in DIE ZEIT, Nr. 4, 19. Jan. 2006, S. 5

^[55] vgl.: Merkel, Dr. Angela : " Rede von Bundeskanzlerin Angela Merkel auf dem Weltwirtschaftsforum am 25. Januar 2006 in Davos", Text : Presse- und Informationsamt der Bundesregierung - "REGIERUNGonline" - Wissen aus erster Hand vom 21. Jan. 2006

^[56] vgl.: Fichter, Tilman : "Keine Destabilisierung durch Volksentscheide", in Frankfurter Hefte, 03/2005, S. 57f

^[57] vgl.: Albert Bore in "Die politischen Prioritäten des AdR, S. 4, URL im Quellenverzeichnis

^[58] Zitat : Arbeitsgruppe europäische Integration der Friedrich Ebert Stiftung: "Kompetenzausübung, nicht Kompetenzverteilung ist das eigentliche europäische Kompetenzproblem", 2001, S. 4, URL im Quellenverzeichnis

^[59] Er hat weder Veto-, noch Stimmrechte, kann auf eigene Initiative Stellungnahmen abgeben und muß von Rat und Kommission angehört werden, wenn Entscheidungen für Regionen von Bedeutung sind. vgl.: Europäische Union (Onlineauftritt) : "Wie funktioniert die Europäische Union?", URL im Quellenverzeichnis

^[60] Die Informationen von Tilman Tögel erhielt ich im Rahmen eines Gespräches, welches am 11. Nov. 2005 in den Räumen des Landtages zu Sachsen-Anhalt stattfand.

^[61] Zitat : Schmidt, Helmut, ebd., Punkt 4