Die Konzentrationsproblematik auf dem deutschen Rundfunkmarkt unter dem Aspekt einer sich verschärfenden medialen Konvergenz

Inhalsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das deutsche System der Medienkonzentrationskontrolle
2.1. Verfassungsrechtliche Grundlagen
2.2. Die Rolle der Landesmedienanstalten
2.3. Die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK)
2.3.1. Charakter, Aufgaben und Tätigkeiten der KEK
2.3.2. Vielfaltssichernde Maßnahmen nach §§ 30, 31, 32 RfStV
2.4. Spezielles Medienkartellrecht und seine Operationalisierung durch das Bundeskartellamt

3. Problemfelder in der theoretischen Betrachtung
3.1. Das Problem der Vielfalt im Rundfunk aus ökonomischer Sicht
3.2. Der Konflikt zwischen der Position des Bundesverfassungsgerichts und der neoklassischen Ökonomik
3.3. Konzentration auf dem Rundfunkmarkt
3.4. Konvergenz im Mediensektor

4. Herausforderungen an eine neue Rundfunkordnung

Literaturverzeichnis

- 1. Einleitung

Der Rundfunkmarkt ist einer der politisch und gesellschaftlich sensibelsten Märkte überhaupt. Überdurchschnittlich viele Akteure versuchen ihre Interessen auf diesem Markt durchzusetzen. Eine effektive Steuerung des Marktes, insbesondere das Verhindern von Konzentration, ist wesentlich schwieriger und gleichzeitig politisch umso wichtiger als die anderer Sektoren, da der Rundfunk mit seiner meinungsbildenden Funktion konstituierend für das politische System ist.

Durch die Eigenschaft des Rundfunks als Wirtschaftsfaktor entstehen zusätzlich Zielkonflikte zwischen Rundfunk- und Standortpolitik, welche durch das föderale System noch verschärft werden. Hinzu kommt, dass die Europäische Union mit den Maßnahmen zur Schaffung eines gemeinsamen EU-Binnenmarktes und den mit der Lissabonstrategie intensivierten Bestrebungen zu Marktharmonisierung ein zusätzlicher Akteur mit einem erheblichen Einfluss auf die gesetzliche Ausgestaltung ist. Die Rundfunkwirtschaft versucht ihre Interessen, welche hauptsächlich Marktliberalisierungen darstellen, ebenso auf allen Ebenen durchzusetzen. An der Frage ob der Rundfunkmarkt nur ein Markt wie jeder andere oder eben ein ganz besonderer Sektor sei, scheiden sich die Geister und die Disziplinen.

Neben der speziellen politischen Dimension existiert eine technisch-inhaltliche Entwicklung, welche nicht minder bedeutsam ist. Die zunehmende technische Konvergenz der Einzelmedien hat sowohl Einfluss auf die Inhalte als auch auf den Medienkonsum. Diese Entwicklung macht es wesentlich schwerer die Verflechtungen und den Einfluss der Märkte und der Medien zu identifizieren und zu regulieren.

Um einen Einstieg in das Thema zu finden versucht die vorliegende Arbeit zunächst die gesetzlichen und institutionellen Grundzüge der Medienkonzentrationskontrolle in Deutschland zu skizzieren. Im Folgenden werden dann die Problemfelder Konzentration und Konvergenz sowie die unterschiedlichen Sichtweisen der Vielfaltproblematik dargestellt um im Schlussteil Herausforderungen an eine neue Rundfunkordnung aufzuzeigen.

- 2. Das deutsche System der Medienkonzentrationskontrolle

- 2.1. Verfassungsrechtliche Grundlagen

Durch Artikel 5, Absatz 1 des Grundgesetzes wird die Meinungsfreiheit als unveränderliches Recht festgeschrieben. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE) interpretiert dies stärker objektivrechtlich als subjektivrechtlich: Der Meinungsbildungsprozess an sich soll geschützt werden und nicht die individuellen Verwirklichungsmöglichkeiten im Rundfunk. Der Rundfunk sei „Medium und Faktor“ des politischen Diskurses, dem basalen Element der Demokratie, und stellt somit eine öffentliche Aufgabe dar, welche es zu schützen gilt (Never 2002:49-61).

Das Bundesverfassungsgericht entwickelt nach Kübler (1997:23ff) folgende rundfunkpolitische Zielprojektionen:

1 Aufgrund der historischen Konsequenzen der Medienkonzentration zum Ende der Weimarer Republik und der Rolle der Medien in totalitären Systemen muss der Rundfunk vor privatwirtschaftlichen Meinungsoligopolen und dem Staat geschützt werden.
2 Die Vielfalt der Gesellschaft soll durch eine Vielfalt im Rundfunk abgebildet werden. Dieser Minderheitenschutz wird allerdings in sich zunehmend ausdifferenzierenden Gesellschaften immer schwieriger.
3 Der Rundfunkmarkt besitzt a priori einen anderen Charakter als der Pressemarkt und hat einen höheren Regulierungsbedarf^[1].
4 Durch die Sozialisierungsfunktion des Rundfunks entsteht eine besondere Verantwortung der Anbieter für die Qualität des Programms.
5 Werbefinanzierter Rundfunk gefährdet die Existenz der ebenfalls werbefinanzierten Presse, welcher im Gegensatz zum Rundfunk als Kulturträger der Schriftlichkeit besonderer Schutz zusteht.

Die sich daraus ableitende positive Ordnung ist der Rundfunkstaatsvertrag (RfStV). Gemäß der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 12, 243) und nach § 20 RfStV sind die Länder, genauer die Landesmedienanstalten für die Zulassung und die Aufsicht der privaten Rundfunkveranstalter zuständig.

- 2.2. Die Rolle der Landesmedienanstalten

Durch die technische Fortentwicklung Anfang der Achtziger Jahre wurde der langen Diskussion um die Zulassung privater Veranstalter im Rundfunk insofern ein Ende gesetzt, als dass eines der Hauptargumente, durch die technische Limitierung könne bei Zulassung privater Veranstalter der verfassungsmäßige Grundversorgungsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht mehr gewährleistet werden, seine Gültigkeit verlor. Hinzu kam die Rechtssprechung des BVerfGE, welche mit dem 3. (1981) und 4. (1984) Rundfunkurteil die Basis für die duale Rundfunkordnung schuf. Erst 1987 wurde nach langen Verhandlungen zwischen den Ländern mit dem RfStV zum ersten Mal die duale Rundfunkordnung definiert und die nunmehr erforderlichen Landesmedienanstalten durch den Gesetzgeber konstituiert (Never 2001:191f, Thaenert 1997).

Die Landesmedienanstalten sind Anstalten des öffentlichen Rechts, haben hoheitliche Kompetenzen und werden durch Rundfunkgebühren und die Grundgebühr finanziert^[2]. Orientiert an der Zielprojektion der Staatsferne unterstehen die Landesmedienanstalten keiner staatlichen Weisung. Ihren Exekutivorganen dürfen keine Mandatsträger, Regierungsmitglieder, Beamte höchster Landes- und Bundesbehörden oder Mitarbeiter privater und öffentlicher Rundfunkveranstalter angehören.

Die Landesmedienanstalten haben nach dem Rundfunkstaatsvertrag und den spezifischen Landesgesetzen die Aufgabe der Zulassung privater Rundfunkveranstalter sowie die der Kontrolle und der Förderung des Rundfunks. Die Zulassungskompetenz ermöglicht zumindest theoretisch^[3] eine wirkungsvolle Steuerung einer an den BVerfGE-Zielprojektionen orientierten Marktentwicklung. Hinzu kommt das Recht die Kabelbelegung sowohl für den Rundfunk als auch für Breitbandkabel festzulegen^[4].

Die Einhaltung der Jugendschutz-, Werbe- und allgemeineren Programm-Vorschriften werden, basierend auf dem Vielfaltsprinzip, durch Gremien, welchen Vertreter einer Vielzahl gesellschaftlicher Gruppen angehören, kontrolliert. Zusätzlich fördern die Anstalten sowohl die technische Infrastruktur^[5], als auch die Medienkompetenz^[6] sowie durch Vergabe von Qualitätsauszeichnungen besondere Produkte und Formate.

Um die unterschiedlichen Maßnahmen und policies, organisatorisch und inhaltlich zielführend zu koordinieren, bilden die fünfzehn Landesmedienanstalten^[7] gemeinsam die Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten (ALM). Die Direktoren bzw. Vorsitzenden der Landesmedienanstalten bilden zusammen die Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (DLM). Die DLM richtete zur Bewältigung der originären Aufgaben die Stelle Programm, Werbung und Medienkompetenz (GSPWM), die Gemeinsame Stelle Digitaler Zugang (GSDZ), die Technische Kommission der Landesmedienanstalten (TKLM) und die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) ein. Zusätzlich stellt die DLM aus ihrem Kreise Beauftragte für spezielle Fragen wie z.B. der EU-Politik, des Medienrechts oder des Bürgerfunks. Hinsichtlich des Schwerpunktes dieser Arbeit wird im Folgenden die Institution genauer betrachtet, die für konzentrationsrechtliche Fragestellungen geschaffen wurde.

- 2.3. Die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK)

- 2.3.1. Charakter, Aufgaben und Tätigkeiten der KEK

Durch den 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag von 1997 wurde die KEK als staatsferne und standortneutrale Institution geschaffen. Ihre Aufgabe ist es die Einhaltung der im RfStV festgelegten Vorschriften zur Sicherung der Vielfalt im Rundfunk zu überwachen. Außerdem untersucht die Kommission Beteiligungs- und Marktentwicklungen im Mediensektor und in medienrelevanten Märkten und veröffentlicht die Ergebnisse. Wenn ein Zulassungsantrag bei einer Landesmedienanstalt eingereicht wird, ruft diese die KEK zur Prüfung an. Die KEK prüft, ob durch die Zulassung bzw. Lizenzverlängerung „vorherrschende Meinungsmacht“ (§ 26 I RfStV) entstehen könnte. Auch jede Form von Besitzveränderung an einem im Rundfunkbereich engagierten Unternehmen muss von der KEK geprüft werden.

„Vorherrschende Meinungsmacht“ ist dann zu vermuten, wenn „die einem Unternehmen zurechenbaren Programme im Durchschnitt eines Jahres einen Zuschaueranteil von 30 von Hundert“ (§ 26 II S.1 RfStV) ergeben oder auch „bei einer geringfügigen Unterschreitung^[8] des Zuschaueranteils, sofern das Unternehmen auf einem medienrelevanten verwandten Markt eine marktbeherrschende Stellung hat oder eine Gesamtbeurteilung seiner Aktivitäten im Fernsehen und auf medienrelevanten verwandten Märkten ergibt, dass der dadurch erzielte Meinungseinfluss dem einem Unternehmen mit einem Zuschaueranteil von 30 von Hundert im Fernsehen entspricht.“ (§ 26 II S.2 RfStV). Häufig ist jedoch nicht ein Unternehmen alleiniger Eigentümer oder der Eigentümer ist über verschiedene Beteiligungsebenen hinweg Teil einer Unternehmensgruppe. Deshalb werden, wenn ein Unternehmen 25% des Kapitals oder den Stimmrechten an einer Unternehmung hält, die Programme dem Unternehmen zugerechnet. Dies gilt auch für jedes Unternehmen einzeln, wenn mehrere Unternehmen zu je mindestens 25% beteiligt sind. Gleiches gilt, wenn ein Unternehmen das Programm oder die Entscheidungen eines rundfunkveranstaltenden Unternehmens „wesentlich“ (§ 28 II S. 2 RfStV) beeinflusst. Der Beschluss der KEK ist von der jeweiligen Landesmedienanstalt anzuerkennen. Diese kann nur mit einer Dreiviertelmehrheit der von ihr dazu anzurufenden DLM die Entscheidung revidieren.

Falls die Kommission vorherrschende Meinungsmacht feststellt, wird die LMA durch die KEK je nach Sachlage dem Unternehmen gemäß § 26 IV RfStV unterschiedliche Lösungen anbieten, um die vorherrschende Meinungsmacht zu beenden:

1 Die Trennung von einem Teil des eigenen Rundfunkangebots
2 Die Aufgabe seiner marktbeherrschenden Stellung auf einem medienrelevanten Markt
3 „Vielfaltssichernde Maßnahmen im Sinne der §§ 30 bis 32“ (§ 26 IV S. 2 RfStV)

- 2.3.2. Vielfaltssichernde Maßnahmen nach §§ 30, 31, 32 RfStV

Der Gesetzgeber sieht entweder die Installation eines unabhängigen Fensterprogramms oder die Schaffung eines Programmbeirats vor.

Ein Fensterprogramm im Sinne des Gesetzes ist ein in redaktioneller und rechtlicher Unabhängigkeit produziertes Programm, welches „insbesondere in den Bereichen Kultur, Bildung und Information“ (§ 31 I RfStV) einen zusätzlichen Beitrag zur Programmvielfalt darstellt.

Dieses Programm muss mindestens 260 Minuten pro Woche und davon mindestens 75 Minuten in der Zeit zwischen 19:00h und 23:30h ausgestrahlt werden. Regionalprogramme, welche mindestens 50 % aller Zuschauer im Bundesgebiet erreichen, können bis maximal 150 Minuten Wochensendezeit im Verhältnis 100:53 mit dem Fensterprogramm verrechnet werden. Die zuständige Landesmedienanstalt wählt mit dem Veranstalter unter Wahrung seiner Programmautonomie im Interesse einer konsensualen Lösung den Drittanbieter aus.

Der Programmbeirat setzt sich aus allen relevanten Gruppen der Gesellschaft zusammen^[9] und wird vom Veranstalter berufen. Der Rat hat den Auftrag „die Programmverantwortlichen, die Geschäftsführung des Programmveranstalters und die Gesellschafter bei der Gestaltung des Programms zu beraten. Der Programmbeirat soll durch Vorschläge und Anregungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt und Pluralität des Programms (§ 25) beitragen.“ (§ 32 II RfStV) Der Rat hat das Recht Auskünfte von den unternehmensinternen Akteuren zu erhalten, diese haben gleichzeitig die Pflicht den Rat über alle wesentlichen unternehmens- und programmrelevanten Entwicklungen in Kenntnis zu setzen. Bei wesentlichen Veränderungen des Programms muss die Geschäftsführung die Zustimmung des Programmrates einholen. Ein negatives Votum kann nur durch eine Dreiviertelmehrheit des Kontrollorgans der Geschäftsführung oder der Gesellschafterversammlung revidiert werden. Bei Veranstaltern mit einzelkaufmännischem Rechtscharakter entscheidet die zuständige Landesmedienanstalt abschließend.

Die Fensterprogramme sind als Form der Vielfaltssicherung durchaus viabel. So haben z.B. SAT.1 (ProSiebenSat1 Media AG) mit den Regionalprogrammen sowie RTL (RTL Television GmbH)^[10] mit dem Kulturmagazin „10 vor 11“ von Alexander Kluge und Spiegel-TV dieses Modell erfolgreich umgesetzt. Der Programmbeirat wurde allerdings noch nie realisiert. Er greift dermaßen weit in die Selbstbestimmung der Unternehmensführung ein, dass man kaum noch von derselbigen sprechen kann und der privatwirtschaftliche Charakter der Unternehmung de facto ausgehöhlt wird^[11].

- 2.4. Spezielles Medienkartellrecht und seine Operationalisierung durch das Bundeskartellamt

Während die Landesmedienanstalten und ihre verwandten Organe die Aufgabe haben die Vielfalt im Rundfunk zu sichern, hat das Bundeskartellamt die Aufgabe den Wettbewerb zu schützen. Die oberste Bundesbehörde hat die Aufgabe Unternehmenszusammenschlüsse zu genehmigen, Kartelle zu bekämpfen und marktbeherrschende Unternehmen zu beaufsichtigen. Wenn ein Zusammenschluss nicht über das Gebiet eines Bundeslandes hinausgeht, liegt die Zuständigkeit bei den Landeskartellämtern, Zusammenschlüsse bei denen der Gesamtumsatz der beteiligten Unternehmen mehrere hundert Millionen Euro^[12] übersteigt fallen hingegen in die Zuständigkeit der EU-Kommission.

Für Unternehmenszusammenschlüsse im Medienbereich gilt nach dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) eine niedrigere Interventionsschwelle als in anderen Märkten. Allgemein werden bei Umsatzerlösen der beteiligten Unternehmen von mehr als 500 Millionen Euro weltweit oder mehr als 25 Millionen Euro im Inland Kontrollverfahren eingeleitet. Für den Medienmarkt wird nach § 38 II GWB das Zwanzigfache der Umsätze berechnet. Somit senkt sich die Schwelle auf 25 Millionen Euro bzw. 1,25 Millionen Euro. Obwohl die Wettbewerbshüter bisher nur über 40 Zusammenschlüsse entschieden und nur einen Einzigen verboten haben kann man davon ausgehen, dass durch den restriktiven Charakter des Gesetzes viele Zusammenschlüsse gar nicht erst ins Auge gefasst wurden (Never 2002:228). Nach dem RfStV entscheidet abschließend jedoch allein die KEK bzw. die DLM über einen Zusammenschluss, somit kann, selbst wenn das Bundeskartellamt einen Antrag genehmigt, der Zusammenschluss verhindert werden. Ein negativer Entschluss des Bundeskartellamts kann durch eine Ministererlaubnis des Bundeswirtschaftsministers^[13], welchem die Behörde dienstrechtlich unterstellt ist, aufgehoben werden. Gerade im politisch sensiblen Rundfunkmarkt ist die Möglichkeit, einen Zusammenschluss trotz ökonomischer und rechtlicher Bedenken von einem einzelnen Mitglied der Exekutive genehmigen zu lassen, sehr kritisch zu betrachten.

- 3. Problemfelder in der theoretischen Betrachtung

- 3.1. Das Problem der Vielfalt im Rundfunk aus ökonomischer Sicht

Die zur Zeit vorherrschende Lehre der Wirtschaftswissenschaften ist die Neoklassik (Pethig 1997:32). Die Disziplin der Wohlfahrtsökonomie beschäftigt sich, in dem für das Thema dieser Arbeit relevanten Teil, mit den Konsequenzen, welche durch staatliches Eingreifen in das Marktgeschehen für das volkswirtschaftliche Gesamteinkommen sowie für die Kosten und Nutzen der Akteure entstehen. Das wohlfahrtsökonomische Optimum stellt das ideale Verhältnis aus Kosten und Nutzen dar, auch Marktgleichgewicht genannt. Dies kommt zu Stande wenn auf einem Markt vollkommener Wettbewerb herrscht, also alle Güter von allen Akteuren ohne jegliche Beschränkungen getauscht werden können. Ist dies nicht der Fall, ist also das Gleichgewicht gestört, spricht man von Marktversagen. Staatliches Eingreifen ist nur dann funktional ausgedrückt erforderlich bzw. normativ ausgedrückt legitim um dieses Gleichgewicht wieder herzustellen (Pethig 1997:33). An diesem Paradigma zeigt sich, wie sich die Wohlfahrtsökonomie in die normative Tradition der Klassik einreiht. Die Rolle des Staates ist die eines an den für das Staatsmodell Adam Smiths (1723 – 1790) sprichwörtlich gewordenen „Nachtwächter“, welcher so selten wie möglich in den Markt eingreift. Der Wettbewerb sei somit das optimale Mittel zur Lösung aller anderen Probleme. Das größte Maß an Vielfalt ist die maximale Menge aller Produkte im optimalen Markt (Pethig 2003, Blind 1997).

Nach Blind (1997) gibt es folgende Gründe für ein Versagen auf dem Rundfunkmarkt:

1 Wenn es zu wenig Distributionskanäle gibt, könne es zur „Duplizierung massenattraktiver Programminhalte“ (ebd.:58-59) kommen. Da somit nicht alle Waren angeboten werden können, die Nachfrage jedoch besteht, kommt es zum Ungleichgewicht.
2 Wenn die Konsumentenrenten der Zuschauer, also die Differenz zwischen dem Aufwand den Sie maximal zu leisten bereit wären und dem tatsächlich geleisteten Aufwand kleiner als die Produktionskosten des Programms, sind dann herrscht global gesehen wieder ein Ungleichgewicht.
3 Wenn die Nachfrage nach Gütern (z.B. kulturell oder pädagogisch wertvollen Formaten) zu gering ist und sie trotzdem angeboten werden sollten (Zur Problematik siehe 3.2.).
4 Monopole oder Oligopole erzeugen zu hohe Preise und gleichzeitig ein zu geringes Angebot.

- 3.2. Der Konflikt zwischen der Position des Bundesverfassungsgerichts und der neoklassischen Ökonomik

Während wie in 2.1., durch die Zielprojektionen manifestiert, juristisch und politisch ein „Vielfaltsniveau“ angestrebt wird, wird ökonomisch nach der effizientesten Methode, der „Vielfaltsoptimierung“ gesucht (Blind 1997:44). Die auf dem Konzept des Individualismus beruhende Neoklassik legt ihren Annahmen ein anderes Menschenbild zu Grunde als das Bundesverfassungsgericht. Der homo oeconomicus handelt strikt nach individuellen Interessen und besitzt uneingeschränkte Konsumentensouveränität. Warum sollte also eine Institution ein Programm festlegen? Allein der Markt, welcher den Willen der Konsumenten optimal in Form der Nachfrage widerspiegelt soll das Angebot erzeugen. Somit kann es auch keine meritorischen Güter geben, da bei vollkommenen Wettbewerb es a priori keine Nachfrage gibt, die nicht befriedigt wird.

Folgt man den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts so gibt es hingegen sehr wohl Güter, welche für den Prozess der Meinungsbildung notwendig sind, vom Markt aber nicht angeboten werden, was impliziert, dass die Konsumenten diese Güter nicht nachfragen (Kübler 1997:24f). Die Definition und Produktion solcher ökonomisch suboptimalen Güter^[14] wird als „paternalistisch“ und „elitär“ kritisiert (Pethig 1997:38). Die Rechtswissenschaft verteidigt ihr Verständnis von Individuum und Staat und weist mit Argumenten aus der Pädagogik die Kritik am Paternalismus zurück (Kohl 1997:68).

- 3.3. Konzentration auf dem Rundfunkmarkt

Im Mediensektor wird Wertschöpfung in allen verschiedenen, jeweils von einander abhängigen, Marktebenen erzeugt. Grob lassen sich nach Kruse (1997:105) die verschiedenen Marktebenen wie folgt skizzieren:

1 Produktions- bzw. Lizenzebene
2 Programmebene
3 Ausgehend von den Finanzierungsformen Gebühren, Werbung und Entgelt muss hier von mindestens drei Märkten ausgegangen werden.
4 Distributionsebene

Konkurrenz zwischen den Rundfunkveranstaltern besteht um das Zeitbudget der Zuschauer, um Formate und Lizenzen, um Werbebudgets und um Distributionskanäle. Auf dem werbefinanzierten Rundfunkmarkt gibt es eine starke Stückkostendegression, der Aufwand pro erreichtem Zuschauer sinkt mit zunehmender Zuschauerzahl, welche als Werbekontakte den Ertrag wachsen lassen. Dies ist bei homogenen Gütern konzentrationsfördernd und gerade diese Duplizierung massenattraktiver Programme ist im werbefinanzierten Rundfunkmarkt häufig (ebd., Blind 1997:50).

Auf der Programmebene entstehen durch den Besitz mehrerer Programme für einen Rundfunkveranstalter keine Vorteile, welche nicht auch durch den Markt realisiert werden könnten. Auch auf der Produktionsebene sieht Kruse ein gefährliches Maß an Konzentration nur dann gegeben, wenn ein Akteur einen großen Teil der Produkte einer Programmsparte besitzt, wie z.B. die Übertragungsrechte für nationale und internationale Fußballspiele. Die Distributionsebene wird von Kruse interessanterweise als am anfälligsten für Wettbewerbsverzerrungen angesehen. Aufgrund der großen Investitionskosten ist es ökonomisch zwar sinnvoll nur ein Kabelnetz zu betreiben, gleichzeitig entsteht hier allerdings der Bedarf nach staatlichem Eingriff, welcher durch die Kabelbelegungsplanung der Landesmedienanstalten in Deutschland ja auch geleistet wird. In Mitteleuropa konstatiert er allerdings Astra eine quasi marktbeherrschende Stellung für die Satellitendistribution.

Zusammenfassend lässt sich also sagen, dass bis auf die Ebene der Satellitendistribution, entweder kein besonderer ökonomischer Anreiz besteht oder dass es die aktuelle Marktstruktur verhindert eine marktbeherrschende Stellung in einer Ebene einzunehmen. Nach § 26, Absatz 2, RfStV, werden jedoch auch die Aktivitäten eines Unternehmens auf „medienrelevanten verwandten Märkten“ untersucht.

Durch die Trennung von Programm- und Distributionsebene im deutschen Rundfunkmarkt ist die theoretisch sehr gefährliche Konzentration^[15] in Deutschland nicht möglich. Für ein vertikal integriertes Unternehmen entstehen jedoch Vorteile zwischen Produktions- und Programmebene bei aktuellen meinungsbildenden Ereignissen Vorteile, während im Unterhaltungs- und Sportbereich diese Vorteile, so Kruse, nicht gegeben seien^[16].

Das Hauptproblem für den deutschen Rundfunkmarkt macht er vielmehr an dem, inzwischen historischen Beispiel der Kirch-Gruppe fest. Durch die sehr starke Position auf dem Produktionsmarkt und den parallel veranstalteten Programmen ProSieben, Sat1 und Premiere würde die Unternehmensgruppe seine Marktmacht von der einen auf die andere Ebene „überwälzen“ und behindere somit den Wettbewerb auf der Programmebene massiv^[17] (ebd.:112).

- 3.4. Konvergenz im Mediensektor

Der Begriff der Konvergenz hat eine publizistische und eine technische Dimension. Seit dem Bestehen der dualen Rundfunkordnung gibt es die Konvergenzhypothese, welche besagt, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter ihre Programme in dem neuen Konkurrenzverhältnis massenattraktiver gestalten und somit dem Angebot der privaten Rundfunkveranstalter anpassten. Empirische Langzeituntersuchungen, welche das deutsche Fernsehprogramm von 1980 bis 1993 analysierten, haben die Konvergenzhypothese bestätigt (Merten 1994).

Für diese Arbeit ist jedoch die technische Dimension relevant, da auf Grund der neuen Techniken und Technologien auf der Distributionsebene untersucht werden muss, ob auch neue Herausforderungen zum Schutze der Vielfalt und des Wettbewerbs bestehen. Durch die Digitalisierung, den technischen Fortschritt im Bereich der Datenspeicherung und -Übertragung und den damit einhergehenden höheren Nutzerzahlen digitaler Geräte wurden in den letzten Jahren neue Medienprodukte entwickelt. Weg von einer festen Programmstruktur und sehr beschränkten Rezipitionsmöglichkeiten geht die Entwicklung dahin, dass der Nutzer immer stärker selbst bestimmt, wo, wann, wie lange, wie häufig und was er für Medienprodukte konsumiert. (Gersdorf 2000:91f)

Gersdorf unterscheidet zwischen folgenden Diensten (ebd.:92ff):

1 Verteildienste (z.B.: der klassische Rundfunk) – point to multipoint
2 Zugriffsdienste (z.B.: Pay-TV mit hoch diversifizierten Genrekanälen) – point to multipoint
3 Abrufdienste (z.B.: video-on-demand, pod-casting, mobileTV, streaming) – point to point

Der Gesetzgeber hat um die Dynamik des jungen, prosperienden Marktes nicht zu bremsen eine „duale Medienregulierungsordnung“ (ebd.:95) geschaffen.

So unterliegen, wie in 2.2. dargelegt, Verteil- und Zugriffsdienste dem RfStV und somit der Zulassung durch die Landesmedienanstalten, während Abrufdienste analog zum Pressemarkt dem Mediendienstestaatsvertrag (MStV) unterliegen und so keiner speziellen Zulassung erfordern. Falls die Wirkung eines solchen Mediendienstes jedoch dem eines Massenkommunikationsmediums entspricht, können die Landesmedienanstalten den Dienst dem kompletten Reglement des RfStV unterwerfen. Auf europäischer Ebene fehlt eine solch flexible Regelung allerdings, hier stehen sich die Fernsehrichtlinie und die e-commerce-Richtlinie konkurrierend gegenüber (ebd.:93ff). Hier zeigt sich das unterschiedliche Problembewusstsein und die Motivation der Akteure auf den unterschiedlichen Entscheidungsebenen. Während die EU-Kommission die Konvergenz vor allem als ökonomische Chance versteht (EU-Kommission 1997:43f), sehen die Landesmedienanstalten bzw. deren Gutachter die Entwicklung deutlich kritischer und differenzierter (KEK 2000:431ff; Trappel/Meier/Schrape/Wölk 2002). Die Verträge von Maastricht konstituieren und die Lissabon-Strategie konkretisiert das Ziel, Europa zum dynamischsten und wettbewerbsfähigsten Raum der Welt zu machen. Die policies der EU-Kommission sind also konsequent darauf ausgerichtet einen starken Medienmarkt zu schaffen. Politische Lösungen der Vielfaltssicherung, deren Bedarf in Deutschland durch das Bundesverfassungsgericht formuliert und durch die Landesmedienanstalten operationalisiert werden, tauchen in der Brüsseler Perspektive nicht auf.

- 4. Herausforderungen an eine neue Rundfunkordnung

2015 wird allein der Markt für mobileTV schätzungsweise ein Volumen von 24 Milliarden Euro aufweisen und mehr als 190 Millionen Nutzer in Europa haben. (Bughin 2006)

Die Mediennutzung wird sich noch mehr individualisieren, der Anteil der Internetnutzer an der Gesamtbevölkerung wird in den nächsten zehn bis fünfzehn Jahren auf über 70 % ansteigen und das individuelle Zeitbudget für den Medienkonsum wird weiter wachsen (Gerhards/Klingler 2006).

Vielfaltsicherung ist ein existenzielles Gebot für eine funktionierende Demokratie und eine lebendige Zivilgesellschaft, insbesondere da sich die Bundesrepublik von der „parlamentarisch-repräsentativen Demokratie hin zu einer medial-präsentativen“ (Sarcinelli 1998:275) Demokratie entwickelt. Konzentration und Konvergenz sind keine Phänomene der Ziel- sondern der Instrumentenebene. Wie muss also eine Rundfunkordnung aussehen die sich in einem Zeitalter, welches durch die dargestellten Trends skizziert wird, wirkungsvoll Vielfalt sichert?

Seriöse Forderungen an eine neue Rundfunkordnung müssen realistisch und dürfen nicht ahistorisch sein. Das strukturelle Duopol (KEK 2000:96ff) auf dem werbefinanzierten deutschen Rundfunkmarkt würde sich nur durch eine Zerschlagung der betroffenen Unternehmen auflösen lassen. Abgesehen von der geringen Wahrscheinlichkeit einer politischen Mehrheit für eine solche Wirtschaftspolitik generieren die engen Verflechtungen zwischen Partei-, Standort- und Medienpolitik Interessen, welche ein solches Instrument nicht erfolgreich erscheinen lassen. Auch den meisten ökonomischen Lösungsvorschlägen müssen in ihrem eigenen Interesse eine Absage erteilt werden. Die Modellperspektive berücksichtigt nicht die historische Situation des deutschen Rundfunkmarkts. Deregulierung würde nicht zu mehr sondern zu weniger Wettbewerb im Rundfunk führen, da sich hier Skaleneffekte (Stückkostendegression s. 3.3.) überproportional auswirken.

Der Großteil der neuen Mediendienste werden Abrufdienste sein. Die momentane Rechtslage ist für die aktuellen Nutzungszahlen solcher Dienste zwar noch ausreichend, wie die Prognosen jedoch verdeutlichen wird sich dies in den nächsten Jahren signifikant ändern. (Bughin 2006, Gerhards/Klingler 2006) Insofern ist eine „Konvergenz der Medienregulierung“ (Gersdorf 2000:95) zwingend erforderlich. Da sich in diesem jungen Markt noch nicht so feste Strukturen wie im Rundfunkmarkt gebildet haben, stehen die Chancen gut mit einer positiven Ordnung Konzentration präventiv zu bekämpfen.

Ein anderes Problem sind die dauernden Konflikte innerhalb der Organe der Medienregulierung. Ein klarer Auftrag für die KEK, welche ihre Unabhängigkeit immer wieder unter Beweis stellt, ist ebenso notwendig wie ein Überdenken der föderalen Strukturen. Die Länderkompetenz fördert Zielkonflikte und ist sicherlich nicht so effizient wie eine zentrale Instanz. Gleichermaßen muss angesichts des europäischen Marktes und einer sich hoffentlich entwickelnden europäischen Öffentlichkeit eine Harmonisierung der unterschiedlichen Regulierungsmodelle erfolgen.

Abschließend lässt sich sagen, dass es sich um einen wegen seiner Aktualität und gesamtgesellschaftlichen Brisanz unheimlich spannenden Komplex handelt, welcher durch diese Arbeit nur ansatzweise skizziert werden konnte, aber gleichzeitig für die Zukunft zumindest dem Autor viele neue Fragen und auch einige Orientierung bietet.

- Literaturverzeichnis

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Bumke, Ulrike (1995): Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten - Verfassungs- und organisationsrechtliche Überlegungen zur Rechtsstellung einer verselbständigten Verwaltungseinheit, in: Claus-Wilhelm Canaris, Peter Lerche, Claus Roxin (Hrsg.), Münchener Universitätsschriften - Reihe der Juristischen Fakultät, Bd. 104, München: C.H. Beck

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EU-Kommission (1997): Grünbuch zur Konvergenz der Branchen Telekommunikation, Medien und Informationstechnologie und ihren ordnungspolitischen Auswirkungen - Ein Schritt in Richtung Informationsgesellschaft, http://europa.eu.int/ISPO/convergencegp/97623de.pdf [25.05.2006]

Gerhards, Maria / Klingler, Walter (2006): Mediennutzung in der Zukunft, in: Media Perspektiven 2 - 2006, 75-90

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Sarcinelli, Ulrich (1998): Parteien und Politikvermittlung: Von der Parteien zur Mediendemokratie?, in: Sarcinelli, Ulrich (Hrsg.), Politikvermittlung und Demokratie in der Mediengesellschaft, Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 273-296

Stern (2006): KEK lehnt Übernahme ab, http://www.stern.de/wirtschaft/unternehmen/unternehmen/552921.html?nv=ct_mt [22.05.2006]

Thaenert, Wolfgang (1997): Konzentrationskontrolle durch die Landesmedienanstalten – Eine Verfolgungsjagd mit offenen Ausgang, in: Helmut Kohl (Hrsg.), Vielfalt im Rundfunk: Interdisziplinäre und internationale Annäherungen, Konstanz: UVK Medien, 126-133

Trappel, Josef / Werner A. Meier / Klaus Schrape / Michaela Wölk (2002): Die gesellschaftlichen Folgen der Medienkonzentration - Veränderungen in den demokratischen und kulturellen Grundlagen der Gesellschaft, in: Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), LfM-Schriftenreihe Medienforschung, Bd. 44, Opladen: Leske und Budrich

Tschon, Michaela S. (2000): Cross Ownership und publizistische Gewaltenteilung: Rechtstaatliche Grundlagen und rechtliche Zulässigkeit der marktübergeifenden Eigentumskonzentration in den Medien - Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik der Cross Ownership Beschränkung unter besonderer Berücksichtigung des § 26 Abs. 2 Satz 2 RStV. (Schriften zu Kommunikationsfragen, Bd.35), Berlin: Duncker und Humblot

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^[1] Der Pressemarkt sei durch große und politisch orientierte Anbieter (Verleger) nicht so regulierungsbedürftig wie der Rundfunkmarkt, welcher durch Distributionsvorrausetzungen wie Infrastruktur und Lizenzen auf weniger Anbieter beschränkt ist. Im privaten, werbefinanzierten Rundfunkmarkt herrsche zudem weniger Vielfalt, da betriebswirtschaftlich die Minimierung des Kapitalaufwands bei gleichzeitiger Maximierung des Absatzpotenzials sinnvoll ist. Einen weiteren Unterschied sieht das BVerfGE darin, dass im rein werbefinanzierten privaten Rundfunk der Anbieter nicht im gleichen Maße den Informationsbedürfnissen des Nutzers nachkommen müsse wie bei Presseprodukten, bei welchen der Nutzer durch den der Nutzung notwendigerweise vorausgehenden finanziellen Aufwand eine Selektion vornimmt, welche den privatwirtschaftlich operierenden Verleger dazu zwingt das Produkt stärker an den Informationsbedürfnissen des Nutzers auszurichten. (Kübler 1997)

^[2] In einigen Bundesländern finanzieren auch die privaten Veranstalter mit einer zusätzlichen Abgabe die Landesmedienanstalt.

^[3] Zur Kritik an der Zulassungspolitik in Bezug auf die Steuerungseffizienz (Kruse 1997:114f).

^[4] So lässt z.B. sich in Bayern der ORF und in NRW RTBF empfangen. Die Kabelbelegung der Breitbandnetze wird in Zukunft durch Fernsehübertragung via tripel-play Kabelnutzung sicherlich noch an Brisanz gewinnen. (Man betrachte die aktuelle Partnerschaft zwischen der Deutschen Telekom AG und Premiere um Fußballübertragungen. Die Deutsche Telekom AG, welche die Onlinerechte hält, überträgt via DSL mit der Rundfunklizenz von Premiere die Spiele an Fernsehgeräte mit Decoder. Während die Spiele vom neuen Anbieter Arena mit TV-Rechten über die Kabelnetze vertrieben werden.)

^[5] Zurzeit ist dies vor allem der Aufbau der digitalen, terrestrischen Rundfunktechnik.

^[6] Hier werden insbesondere Offene Kanäle und medienpädagogische Maßnahmen gefördert.

^[7] Berlin und Brandenburg haben eine gemeinsame Landesmedienanstalt.

^[8] Die KEK gibt hier einen Zuschaueranteil von 25% an. (KEK 2006) Die offene Formulierung des Gesetzestextes führte häufig zu Konflikten zwischen der KEK und den Landesmedienanstalten. (KEK 2000:352)

^[9] § 33, RfStV beauftragt die Landesmedienanstalten Richtlinien über die Zusammensetzung des Programmbeirates zu entwickeln. Der Gesetzgeber verlagert das Problem der Definition und Identifikation relevanter gesellschaftlicher Gruppen (s. 2.1.) also in den Aufgabenbereich der Landesmedienanstalten, welche schneller auf Veränderungen reagieren können.

^[10] Die KEK rechnet RTL bzw. die gesamte RTL Group der Bertelsmann AG zu und konstatiert der Unternehmensgruppe vorherrschende Meinungsmacht (RTL Television GmbH, Az.: KEK 158)

^[11] Aktuell wurde der Vorschlag im Genehmigungsverfahren um die Übernahme der ProSiebenSat1 Media AG durch die Axel-Springer AG von der KEK dem Vorstand der Axel-Springer AG vorgeschlagen. Der Geschäftsführer der KEK Malzanini betonte, dass sich die Kommission bewusst sei, dass dies privatwirtschaftlich veranstalteten Rundfunk quasi unmöglich mache. (Nötting 2006)

^[12] Die EG-Fusionskontrollverordnung differenziert in Art. 1 II, III noch genauer zwischen inner- und außereuropäischer Umsatzherkunft.

^[13] Meist wird die Beantragung einer Ministererlaubnis mit Standortinteressen der Bundesrepublik im internationalen Wettbewerb begründet. Ein Argument das auch durch den Vorstandvorsitzenden Döpfner der Axel-Springer AG wä rend des letztendlich gescheiterten Genehmigungsverfahrens um die Übernahme der ProSiebenSat1 Media AG in der Öffentlichkeit platziert wurde (Stern 2006).

^[14] Zwar werden Kultursendungen die Erzeugung positiver Externalitäten (z.B. höhere interkulturelle Kompetenz und Reduktion von Konfliktpotenzial in der Gesellschaft) anerkannt, da sich diese jedoch nicht quantifizieren lassen, werden sie in den Modellen nicht berücksichtigt (Blind 1997:55f, Pethig 1997:39f).

^[15] Eine marktbeherrschende Stellung auf der Distributionsebene könnte bei einem vertikal integrierten (also einem Unternehmen dass auf mehreren Ebenen tätig ist) den Wettbewerb verzehren. Der Zugang zu einer „essential facility“ müsste also diskriminierungsfrei erfolgen, was sich in der praktischen Umsetzung jedoch als quasi unmöglich erweist. Solche begrenzten Marktzugänge werden in der Literatur mit dem Bild des Flaschenhalses „bottleneck“ plastisch beschrieben (Kruse 1997:111).

^[16] Auch wenn, mit dem Hinweis auf die Problematik der Modellreinheit der Wirtschaftswissenschaften (Kohl 1997), theoretisch keine signifikanten Größenvorteile im Unterhaltungsbereich bestehen, zeigt sich in der Realität ein andere Situation. Die weltweit führenden US-Amerikanischen Anbieter von Spielfilmen verkaufen ökonomisch erfolgreiche und weniger erfolgreiche Produktionen in Paketen, legen Sendezeiten fest und verkürzen kontinuierlich die Lizenzdauer. Somit sind die Programmveranstalter gezwungen eine größere und ökonomisch suboptimale Anzahl von Spielfilmen auszustrahlen was aus Gründen der Kosten und der Programmstruktur stärkere, integrierte Unternehmen begünstigt. Die Kostenexplosion im Sportbereich führt sogar konkret zu vertikaler Integration und Konzentration. (Tschon 2002:80ff).

^[17] Hier zeigt sich wieder die Diskrepanz zwischen ökonomischen Modellen und der Marktrealität. Obwohl es theoretisch nicht von Vorteil war, hat sich die Doppelstrategie der Kirch-Gruppe bezahlt gemacht.