Der politische Beamte in der deutschen Ministerialbürokratie - Kritik und Perspektiven


Hausarbeit, 2006

18 Seiten, Note: 1,3


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Inhalt

I. Einleitung

II. Die Deutsche Ministerialbürokratie
II.1 Begriff
II.2 Aufbau und personelle Organisation
II.3 Aufgaben
II.4 Funktionen

III. Die Institution des Politischen Beamten

IV. Kritik
IV.1. Der vergoldete (einstweilige) Ruhestand? Versorgungsmentalität
IV.2 Parteipolitische Ämterpatronage und Koalitionsproporz
Politisierung der Verwaltung
Ämterpatronage als Strukturproblem
Koalitionsproporz
Demokratietheoretische Überlegungen
Problem der Außenseiterrekrutierung
Argument für eine Ämterpatronage

V. Resümee: Politische Beamte - teuer und überflüssig?

Literatur

I. Einleitung

Gerade nach Regierungswechseln und den damit verbundenen Umstrukturierungen der Ministerien, flammt regelmäßig die öffentliche Diskussion um die Versetzung politischer Beamter in den einstweiligen Ruhestand auf[1]. Kernpunkte der Kritik, selbstverständlich öffentlichkeitswirksam inszeniert, sind vor allem die Versorgungsmentalität vor dem Hintergrund vorgeblich zu hoher Ruhestandsgehälter und die vermeintlichen „Skandale“ der Ämterpatronage bei der Neubesetzung. Während die Regenbogenpresse die Empörung ihrer Leser nährt, werden die Regierungsfraktionen nicht müde zu betonen, dies sei ein "ganz normaler Vorgang". Neben den Aufmachern in der Boulevardpresse stellen sich in der Tat Fragen zur Zukunft des politischen Beamten in Deutschland. Auch in seriösen Kreisen diskutiert man Sinn und Ausgestaltung des Einsatzes politischer Beamter bzw. die Perspektiven dieser Institution.

Die vorliegende Arbeit widmet sich vor dieser Gemengelage der Argumente der Diskussion über Probleme und Chancen des Einsatzes politischer Beamter in der deutschen Ministerialbürokratie.

Die Ministerialbürokratie in Deutschland ist, bildlich gesprochen, das Zwischenglied zwischen politischer Führung und Verwaltung. Da die beamtenrechtlichen Vorschriften in den Ländern divergieren beschränke ich, nicht zuletzt wegen des begrenzten Rahmens dieser Arbeit, auf die Darstellung der Ministerialbürokratie des Bundes. Ihre Exponenten, die politischen Beamten bilden den Gegenstand der Untersuchung.

Um einen Überblick über das Umfeld der handelnden Akteure zu geben, stelle ich zuvorderst die deutsche Ministerialbürokratie vor. Der knappen Vorstellung folgt die Analyse der Institution des Politischen Beamten. Das Hauptaugenmerk wird dabei vor allem auf die Diskussion der Kritik dieser Institution gerichtet werden. Die Ausblicke auf Chancen und Möglichkeiten finden abschließend im Resümee ihren Platz.

II. Die Deutsche Ministerialbürokratie

II.1 Begriff

Die Ministerialbürokratie umfasst die in den Ministerien des Bundes sowie der Länder Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung und deren vielfältige Funktionen.[2] Im Hinblick auf die zentralen Funktionen der Ministerialbürokratie im politischen System werden lediglich die im höheren Dienst in den Ministerien beschäftigten Beamten und Angestellten zur Gruppe der Ministerialbürokraten gezählt. Die übrigen Mitglieder des gehobenen, mittleren und einfachen Dienstes werden als deren Hilfspersonal verstanden. In diesem engeren Sinne zählt die Ministerialbürokratie auf Bundesebene etwa 20.000 und auf Länderebene etwa 50.000 Mitglieder. Diese Ministerialbürokraten bilden, symbolhaft gesprochen, das Bindeglied zwischen politischer Führung und Verwaltung.

II.2 Aufbau und personelle Organisation

Die Organisation in den Ministerien entspricht der klassischen Bürokratiedefinition Max Webers, sie ist arbeitsteilig und hierarchisch. Die Kommunikation verläuft vertikal über den Dienstweg und wird durch ein strenges System von Mitzeichnungsrechten reglementiert.[3]

Der Minister ist nicht nur Mitglied der Regierung und Verantwortlicher für das Ministerium, sondern gleichzeitig Ressortchef und Dienstherr seines Ministeriums[4]. Aufgrund seiner rechtlichen Stellung und insbesondere seines Rekrutierungsmusters gehört er aber nicht zur Ministerialbürokratie, sondern zur Gruppe der Berufspolitiker. Ihm arbeitet ein kleiner Kreis von loyalen und vertrauten Beamten als persönliche Referenten zu, diese wechseln mit seinem Ausscheiden[5].

An der Spitze der Ministerialbürokratie, betraut mit der internen Behördenleitung, stehen einer oder mehrere „beamtete“ Staatssekretäre die sich innerhalb des Ministeriums „hochgedient“ haben. Im Gegensatz zu den parlamentarischen Staatssekretären[6], die gleichzeitig Abgeordnete sind und daher zur Gruppe der Politiker gehören[7]. Diese sollen vor allem die Verbindung zwischen ihrem Ministerium und dem Parlament halten. Sie vertreten den Minister in den Ausschüssen und in Kabinettssitzungen, aber auch in den der Fragestunden sowie in der Öffentlichkeit.[8]

Die mittlere Leitungsebene in den Ministerien bilden die Abteilungs- und Unterabteilungsleiter, die vor allem Koordinierungsfunktionen ausüben. Abteilungsleiter im Range eines Ministerialdirigenten sind ebenso wie Staatssekretäre "politische Beamte", die das besondere Vertrauen der Regierung bzw. ihres Ministers besitzen. Sie bilden den sensiblen Nahtstellenbereich zwischen Politik und Verwaltung. Politische Beamte können daher bei Verlust dieses Vertrauens ohne weiteres in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Diese Regelung kann je nach ausgeübter Funktion Sinn machen, stößt aber in der Öffentlichkeit immer wieder auf Unverständnis, dazu an späterer Stelle Näheres.

Die Grundeinheiten der Ministerien, sind die stark spezialisierten Referate. In den Referaten ist der Referatsleiter die zentrale Figur, dem wiederum Referenten und Sachbearbeiter zuarbeiten. Die Referate betreuen i.d.R. einen Ausschnitt des Aufgabengebietes der Ministerien, daneben bestehen in allen Ministerien Stabseinheiten[9].[10]

II.3 Aufgaben

Im Bund und dessen Ministerialbürokratien dominieren im Gegensatz zu den klassischen Exekutivaufgaben der Länder die gesetzgeberischen Aufgaben. Die vom Parlament zu behandelnden Gesetze gehen zumeist auf Vorlagen aus den Ministerien zurück. Die vornehmste Aufgabe der Ministerialbürokratie des Bundes ist daher die Erarbeitung von Gesetzen, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften. Bei Landesgesetzen und bei der Planungstätigkeit haben auch die Ministerialbürokratien der Länder umfassend quasi-legislative Aufgaben. Die Erfordernisse der Erarbeitung von Gesetzesvorlagen und der Vollzug von beschlossenen Gesetzen bilden zumindest in den klassischen Ministerien des Innern, des Äußeren und der Justiz, die Ursache das sogenannten Juristenmonopols der Beamten des höheren Dienstes.[11]

Neben den o.g. Programm- und Vollzugsaufgaben hat die deutsche Ministerialbürokratie eine umfangreiche Koordinierungsfunktion auszuüben. Sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene haben sich ihre Mitglieder im System des kooperativen Föderalismus untereinander und zwischen Bund und Ländern abzustimmen. Diese Abstimmung erfolgt in zahlreichen formellen Gremien wie den Ministerkonferenzen und dem Bundesrat. Ungleich produktiver wird diese Abstimmung jedoch in dem informellen Netzwerk, der mit gleichen und ähnlichen Funktionen betrauten Ministerialbeamten vollzogen.

II.4 Funktionen

Aufgrund dieser vielfältigen Funktionen haben die Ministerialbürokratien inzwischen eine Schlüsselstellung im Konsensbildungs- und Konfliktregelungssystem der Bundesrepublik. Sie verfügen im Vergleich zu Parlament und Parteizentralen über den differenziertesten und kompetentesten Apparat zur Beschaffung komplexer Informationen.

Die Vermittlung von Forderungen und Wünschen gesellschaftlicher Gruppen an die politischen Entscheidungsträger sowie umgekehrt die Mitteilungen politischer Entscheidungsträger an Interessenverbände läuft im Wesentlichen über die Organe der Ministerialbürokratien. Während die klassische Ministerialbürokratie, sich als eigenständiger, der Gesellschaft übergeordneter Staatsbestandteil betrachtete[12], hat sich die heutige Ministerialbürokratie weitgehend in die pluralistische Gesellschaft integriert und spielt eine aktivere Rolle im politischen Entscheidungsprozess. Sie bildet kurz gesagt ein Zwischenglied zwischen Gesellschaft und Politik.

Neben diesen integrativen Aufgaben verkörpert die deutsche Ministerialbürokratie auch die Vermischung von Politik und Verwaltung. Üblicherweise wird die Ministerialbürokratie als Werkzeug der politischen Führung verstanden. Sie arbeitet dieser durch Gesetzesentwürfe zu und führt deren Gesetzesentscheidungen aus. Da heute politische Entscheidungen vielfach bereits in den Ministerien fallen, wenn z.B. den Parlamentariern „vorgefilterte“ gesellschaftliche Informationen und keine alternativen Gesetzesvorschläge, sondern schon in sich geschlossene Legislativprogramme vorgelegt werden. Auf diese Weise wird zwar der parlamentarische Entscheidungsprozess entlastet, ein Risiko liegt hingegen in der Gefährdung demokratischer Grundprinzipien wie Öffentlichkeit und Transparenz, sowie der Verantwortlichkeit.[13]

Infolge des aus dieser Bedeutungsfülle der Aufgaben resultierenden politischen Machtzuwachs’, hat die Ministerialbürokratie einen neuen Typus des Beamten hervorgebracht. Die "klassischen Beamten" waren jeder Parteipolitik abhold und verstanden sich als neutrale Ausführungsorgane der wechselnden Regierungen. Sie betrachteten v.a. die Gewährleistung einer kontinuierlichen Staatstätigkeit als ihre Aufgabe. Heute hingegen agieren viele Ministerialbeamte bewusst als politische Beamte, i.S. von politisierten Beamten. Sie sind eher bereit politische Gestaltungsfunktionen wahrzunehmen.[14] Mit Blick auf die Funktion als Transformator als Berater seines Ministers, ist die Politisierung des Politischen Beamten kritisch zu betrachten, er hat so Kugele: „umzusetzen, nicht selbst zu setzen.“ [15].

III. Die Institution des Politischen Beamten

Staatssekretäre und Abteilungsleiter sind politische Beamte. Im Unterschied zu den übrigen Beamten können diese nach § 31 Abs. 1 Satz 1, jederzeit und ohne Angabe von Gründen in den "einstweiligen Ruhestand" versetzt werden. Das Bundesbeamtengesetz (BBG) regelt in § 36 BBG wer in diesem Sinne „politischer Beamter“ ist[16]. Diese beamtenrechtliche Ausnahmeregelung soll der Regierung die Möglichkeit einräumen, an der Nahtstelle zwischen Politik und Verwaltung Beamte einzusetzen, die mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung in besonderem Maße übereinstimmen[17]. Dabei ist aber weniger eine parteipolitische Übereinstimmung, sondern vielmehr ein besonderes Vertrauensverhältnis auf Basis der Übereinstimmung mit den grdsl. Zielen der Regeirung, das für eine effektive Zusammenarbeit unerlässlich ist, gemeint[18]. Diese Vertrauensverhältnis wird u.a. durch § 55 BBG 1 begründet, hier heißt es: „Der Beamte hat seine Vorgesetzten zu beraten und zu unterstützen„. Indem gerade der zumeist Ressortfremde „neuer“ Minister auf diese Beratung angewiesen ist, offenbart sich die Bedeutung von Vertrauen innerhalb dieses sensiblen Verhältnisses. Ist dieses Vertrauensverhältnis zerstört, hat sich der Beamte z. B. aus persönlichen oder fachlichen Gründen als ungeeignet erwiesen, dann kann er in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden.[19]

Vordringlich ist der Beamtete Staatssekretär mit der „Leitung des Geschäftsbetriebes innerhalb des Ministeriums“ beauftragt, „d.h. der beamtete Staatssekretär ist ganz allgemein für das Funktionieren der ministeriellen Verwaltung verantwortlich, und er hat dafür Sorge zu tragen, dass der administrative Apparat mit seiner Sachkompetenz uneingeschränkt der politischen Leitung zur Verfügung steht“[20].

Die sonst übliche Praxis der öffentlichen Ausschreibung erfährt, um das mit Regierungswechseln einhergehende legitime Verlangen der Regierung nach politischer Loyalität der Beamtenschaft zu befriedigen, eine Ausnahme in § 8 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetz (BBG): „Die Pflicht zur Stellenausschreibung gilt nicht für die Stellen der Staatssekretäre, Abteilungsleiter in den Bundesministerien und Leiter der den Bundesministerien unmittelbar nachgeordneten Behörden [...]“.

IV. Kritik

IV.1. Der vergoldete (einstweilige) Ruhestand?

Versorgungsmentalität

Beamten, die in den einstweiligen Ruhestand versetzt wurden, stehen für eine Übergangszeit von drei Monaten die vollen letzten Dienstbezüge zu und während der darauf folgenden fünf Jahre des einstweiligen Ruhestands ein Ruhegehalt in Höhe von 75 % der Bezüge. Der einstweilige Ruhestand endet mit dem endgültigen Ruhestand oder durch eine erneute Berufung in das Beamtenverhältnis. Nach §§ 39f. ist eine erneute Berufung jedoch nur möglich, wenn ihm mindestens eine gleichwertige Aufgabe im Dienstbereich seines ehemaligen Dienstherrn angeboten werden kann. Von Arnim bringt als nur wenig repräsentatives Beispiel für eine Überversorgung, die Versetzung junger politischer Beamter, die nach seiner Rechnung „ausgesorgt“ haben und spricht in diesem Zusammenhang von „den teuersten Spaziergängern Deutschlands“. [21] Die Versorgung erscheint hingegen angemessen für Spitzenbeamte, die die Position am Ende ihrer Beamtenkarriere erreichen. Ihnen im Falle ihrer Versetzung in den einstweiligen Ruhestand eine angemessene Versorgung zu garantieren scheint legitim, wenn man erreichen will, dass sie ein wirtschaftli­ches Interesse behalten, über den Posten des höchsten nichtpolitischen Beamten hinaus auf die risikobehafteten Stel­len von Politischen Beamten zu gelangen.

Interessanterweise ist es wohl so, dass die meisten Beamteten Staatssekretäre im Einvernehmen mit der Bundesregierung in den einstweiligen Ruhestand getreten sind, laut Echtler um ihre Ruhegehaltsansprüche nicht zu gefährden[22]. Nicht allein der Bundesrechnungshof beklagt daher die zunehmende Rücksichtslosigkeit bei der Entfernung von Staatsbeamten aus dem Staatsdienst[23].

Bezüglich der bestehenden Versorgungsgesetze kann bei einer Vielzahl weiterer Regelungen von einer Undurchsichtigkeit gesprochen werden. Diese wird dadurch vertieft, daß die Länder die Versorgung ihrer Bürokraten teilweise selbst festlegen. Zu bestimmten Zeiten hat sich daher beinahe so etwas wie ein Privilegienwettlauf entwickelt, der den Gedanken des Föderalismus ad absurdum führt. „Die Vielzahl besoldeter Ämter im Bund, in den Ländern und Kommunen, die alle mit mehr oder weniger großzügigen Altersversorgung einhergehen…“, so Hans Herbert von Arnim m.E. zu scharf „…verführt fast dazu, verschiedene Ämter im Laufe einer politischen Karriere aneinanderzureihen und - bei häufig unzureichenden Verrechnungsvorschriften - Pensionen und Übergangsgelder daraus zu sammeln: als Bürgermeister einer Stadt, als politischer Beamter oder als Minister erst in einem Land, dann in einem anderen, schließlich im Bund oder in der Europäischen Union.“[24]

Kritiker der Institution des Politischen Beamten, bemängeln insbesondere die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand. Im Zusammenhang mit den Versetzungen nach Regierungswechseln wird bemerkt, dass Staatsbeamte nach Berufung und Auftrag in ihrer Loyalität auf den Staat als Ganzes verpflichtet werden. Nach § 35 Beamtenrechtrahmengesetz diene der Beamte dem ganzen Volk, nicht einer Partei[25]. Er habe daher seine Aufgabe unparteiisch und gerecht zu erfüllen und bei seiner Amtsführung das Wohl der Allgemeinheit zu bedenken. Bei politischer Betätigung habe der Beamte „diejenige Mäßigung und Zurückhaltung zu wahren, die sich aus seiner Stellung gegenüber der Gesamtheit und aus der Rücksicht auf die Pflichten seines Amtes ergeben“. Hieraus folge, dass "Politische Beamte" nur dann abgelöst werden sollen, wenn die streng begründete Sorge besteht, daß eine "fortdauernde Übereinstimmung" mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung nicht gewährleistet ist oder sein könnte. Die Kritiker des einstweiligen Ruhestandes ziehen also nicht durch eine ständig ausgeweitete parteipolitische Loyalitätsvermutung sondern durch das "Loyalitätsgebot" die Grenze.

IV.2 Parteipolitische Ämterpatronage und Koalitionsproporz

Politisierung der Verwaltung

Die „Politisierung der Verwaltung“ wird seit langem wissenschaftlich betrachtet und teilweise sehr kritisch gesehen[26]. Dabei wird von einem mehrschichtigen Phänomen ausgegangen. Einmal wird Politisierung unter dem Stichwort der Ämterpatronage als Einflussnahme politischer Parteien auf die Besetzung von Führungspositionen in der öffentlichen Verwaltung verstanden[27]: „Dessen ungeachtet ist – wie die empirische Verwaltungs- und Elitenforschung zu zeigen vermögen - der starke personalpolitische Einfluß der Parteien auf die öffentliche Verwaltung respektive die Ministerialverwaltung und hier insbesondere die Schlüsselpositionen unbestreitbare Realität“[28]. Daneben steht das Phänomen der funktionalen Politisierung[29]. Dieser Terminus bezeichnet, wie unter II.4 angerissen, die Einbeziehung der Verwaltung in den „politisch-administrativen Entscheidungsprozeß, ihr taktisches Operieren bei der Gesetzgebung sowie ihre politisch motivierte Informationspolitik ggü. der Regierungsmehrheit oder Opposition[30]. Ohne Zweifel sind daher die höheren Bediensteten der Ministerialbürokratien, heute ein wichtiger Bestandteil des politischen Entscheidungsprozesses. Ihre Teilhabe an der Herrschaft entspricht den Anforderungen an Sachverstand und Kontinuität, wirft aber auch grundlegende Fragen im Hinblick auf demokratische Öffentlichkeit sowie parlamentarische Verantwortlichkeit und Kontrollfunktionen auf.[31]

Eine weitere Determinante der Politisierung stellt die Einflussnahme der gesellschaftlichen Partikularinteressen, laut Benzner[32] in Form einer Verflechtung, dar[33]. Vor dieser Gemengelage an Interessen ist es daher keine Überraschung, dass v.a. die Berufung der Beamteten Staatssekretäre und Abteilungsleiter von Ämterpatronage betroffen ist. In der Literatur wird dabei des Öfteren auf die Unterscheidung zwischen „Außenseitern“ und „Laufbahnbeamten“ hingewiesen[34]. Laut Hans Ulrich Derlien sind v.a. unter der jüngeren Verwaltungselite sogenannte Mischkarrieren stärker vertreten[35].

Ämterpatronage als Strukturproblem

Nach dem Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, herausgegeben von der Bundeszentrale für Politische Bildung 2003, wird unter dem Stichwort der parteipolitischen "Ämterpatronage" die breitgeübte Praxis der Vergabe von beruflichen und politischen Positionen, sowie Beförderungen, durch Entscheidungsträger an Parteimitglieder und Sympathisanten verstanden. Die Ausübung von Herrschaft wird dann durch Personen erleichtert, die aus persönlichem Antrieb in gewünschter Weise handeln und damit politische Macht abstützen.[36] Der Ausbau und auch der Erhalt von Herrschaft werden durch die Berufung von Vertrauten gesichert. Diese Form der Herrschaftspatronage stellt i.d.R. kein Problem dar.[37]

Durch Versorgung und Absicherung des politischen und sozialen Umfelds durch Personalentscheidungen dieser Art soll das Organisationsverhalten der von solchen Entscheidungen betroffenen Personen dauerhaft gesteuert werden. Theodor Eschenburg hat eine solche Belohnung von Partei- und Verbandsfreunden als "Wohltätigkeitspatronage" bezeichnet[38]. Es ist eine Spielart politischer Bewirtschaftung des politischen Umfeldes mit dem Ziel der Abschottung der Machtstrukturen gegen Außenseiter. Eines der auffälligsten "Strukturprobleme der modernen Demokratie", einem Begriff, der von dem Verfassungsrichter und Staatsrechtler Gerhard Leibholz geprägt wurde, zeigt sich in der zunehmenden Verteilung von Staatsämtern nach parteipolitischen Gesichtspunkten und verbandsinternem Proporz, die auf die aus Artikel 33 Abs. 2 des Grundgesetzes folgenden Maßstäbe keine Rücksicht mehr nehmen[39]. Art.33 Abs. 2 GG soll allen Deutschen den gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt garantieren, wobei solche Berufungen in öffentliche Verantwortung nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung erfolgen sollen.

Koalitionsproporz

Problematisch ist die Verteilung von Staatsämtern in sogenannten "Koalitionsverträgen", ohne daß die Öffentlichkeit eine solche politische Ämterverteilung rechtzeitig an der Qualität der hiervon begünstigten Personen kritisch messen könnte. Die Folgen solcher Entscheidungen sind allseits sichtbar, gerät doch die Qualität der Administration zunehmend in Gefahr.

Daneben aufkommende rechtliche Probleme u.a. bezüglich der Einschränkung der Entschließungsfreiheit des Ministers, zeichnen erst dann Wirkung, wenn einem Ressortchef ein politischer Beamter, zu dem kein Vertrauensverhältnis besteht, aufgezwungen werden sollte. Und auch die oben beschriebene Gefahr der Verletzung des Leistungsprinzip wir erst durch die Besetzung mit untauglichem Kandidaten verwirklicht.[40]

Demokratietheoretische Überlegungen

Da demokratischen Regierungen nur ein Mandat auf Zeit erhalten, wäre es klug, der jeweiligen Opposition als "Regierung im Wartestand" eine Mitbeteiligung bei der Ämterbesetzung sicherzustellen, die in ihrer Wirkung auf das Ganze der politischen Gemeinschaft ausgerichtet wäre. Dies setzt jedoch voraus, dass Parteiinteressen wie der reine Machterhalt, zum Wohle des Volksganzen zurückgestellt würden – eine sicher idealistische Vorstellung.

Problem der Außenseiterrekrutierung

Angesprochen wurde die Gefahr der zu geringen fachlichen Eignung der Nutznießer der politischen Ämterpatronage, da z.B. mittels der Außenseiterrekrutierung, im Zweifel auch gänzlich ungeeignete Person in „Amt und Würden“ gebracht werden könnten, die verglichen mit Insidern regelmäßig nicht den entsprechenden Sachverstand mitbringen[41]. Haben die Bürger das Gefühl, dass nicht die Förderung des Gemeinwohls an sich, sondern die Interessen einer Partei im Vordergrund stehen, so verstärkt sich das Risiko eines Verlustes der Vertrauenswürdigkeit in die Bürokratie, ebenso wie das Ansehen politischer Ämter verfällt.

Die fehlende Legitimation solcher rein parteipolitischer Berufungen schlägt weiter durch auf die Legitimität des öffentlichen Amtsverständnisses und der damit verbundenen Autorität bei der Durchsetzung wichtiger politischer Entscheidungen. Es ist nicht allein eine Frage des politischen sondern zudem des demokratischen Stils. Es geht um die Frage, ob die parteienstaatliche Ordnung noch im Stande ist, ihrem Mandat im Interesse gesamtstaatlicher Wohlfahrt und den damit verbundenen Anforderungen an die Qualifikation öffentlicher Ämter und deren Ausübung gerecht werden zu können.

Es können aber, so Kugele: „ betriebspsychologische Probleme“ aufkommen. Zu nennen sei z.B., dass motivierte Bedienstete durch diese Proporzpraxis durchaus Gefahr laufen demotiviert zu werden. Möglicherweise verlieren die wichtigsten Entscheidungsträger im Innenverhältnis ihrer Behörde, aufgrund von Ausnahmen von den Laufbahnvorschriften, möglicherweise an Ansehen, Glaubwürdigkeit und Legitimität[42]. Selbst sachlich getroffene Entscheidungen der Führungsetage können unter diesen Umständen in Gefahr laufen unter der Hand belächelt oder gar angezweifelt werden – mithin der GAU in jeder hierarchisch organisierten Institution.

Argument für eine Ämterpatronage

Im Sinne der den Mehrheitswillen des Volkes widerspiegelnden Wahlen, muss einer neuen Regierung die Möglichkeit verschafft werden, die vom Wähler goutierte Politik entsprechend rasch und programmnah durchzusetzen. Dabei sind die Ministerien auf die Ihnen zuarbeitenden Beamten angewiesen. Im Sinne des Primats des Wählerwillens müssen daher öffentliche Ämter mit den Personen besetzt werden, die - neben fachlicher Eignung – für die rasche und kongruente Durchsetzung des politischen Willens der legitimierten Regierung sorgen.

V. Resümee: Politische Beamte - teuer und überflüssig?

Aufgrund der Einführung von Parlamentarischen Staatssekretären 1967 kam es zu Diskussionen darüber, ob es noch politischer Beamter bedürfe[43]. Obwohl die Zahl der Parlamentarischen Staatssekretäre später deutlich zunahm, ist es zu keiner Änderung des Status der Politischen Beamten gekommen. Zwar haben sie aufgrund dieser Dichotomie Kompetenzen eingebüßt, gleichzeitig sind ihnen, bedingt durch die Politisierung der Bürokratie, neue Funktionen zugewachsen. So dass „heute weitgehend [Konsens] besteht, dass bestimmte Teile der Verwaltung politisch handeln.“ [44], gleichsam eine Änderung des Rollenverständnisses.

Die Frage nach dem sinnvollen Einsatz Politischer Beamter stellt sich m.E. auch heute noch. Während die Spitzenbeamten der Ministerien, in diesen Kreis einbezogen werden müssen, erscheint dies hinsichtlich der Abteilungsleiter im Bund zweifelhaft[45]. Ministerialdirektoren müßten nicht in den Kreis der politischen Beamten aufgenommen werden, weil deren Position, im Gegensatz zu der des Ministervertreters, von Sachkunde und Verwaltungserfah­rung beherrscht ist und die Durchsetzung der politischen Ziele des Ressortchefs über Richtlinien und Weisungsbefugnis ausreichend gesichert sein dürfte.[46]

Weiter ist parteipolitische Ämterpatronage nicht persè abzulehnen. Unter bestimmten Vorraussetzungen sichert das daraus gewonnene besondere Vertrauens- und Abhängigkeitsverhältnis Loyalität und gewährleistet die Arbeitsfähigkeit einer neuen Regierung. Wenn vermieden werden kann, dass der personalpolitische Einfluss der Politischen Beamten genutzt wird um im Übermaß die Auswahl der normalen Laufbahnbeamten, unter Vernachlässigung der fachlichen Eignung, am Parteibuch festzumachen, kann Ämterpatronage als legitim betrachtet werden. Ebenso wie die Ämterpatronage kann auch die Außenseiterrekrutierung Chancen eröffnen. Unter Umständen stellt die Berufung externer Experten eine Bereicherung an der Spitze der Ministerialbürokratie dar.

Zusammenfassend ist zu bemerken, dass die Institution des politischen Beamten - bei berechtigten Kritikpunkten – dennoch einen unverzichtbaren Bestandteil unseres politisch-administrativen Systems darstellt. Wünschenswert scheint lediglich ein gerüttelt Maß an Verantwortung, Fingerspitzengefühl und politischem Stil bei der Ämterbesetzung.

Literatur

Anders, Georg 1967: Zur Problematik der Institution der politischen Beamten. In: Die Öffentliche Verwaltung 20, S. 611-613.

Arnim, Hans Herbert von 1993: Der Staat als Beute. Droemersche Verlagsanstalt Th. Knaur Nachf., München.

Arnim, Hans Herbert von 1998: Diener vieler Herren: die Doppel- und Dreifachversorgung von Politikern. Droemersche Verlagsanstalt Th. Knaur Nachf., München.

Benzner, Bodo 1989: Ministerialbürokratie und Interessengruppen: eine empirische Analyse der personellen Verflechtung zwischen bundesstaatlicher Ministerialorganisation und gesellschaftlichen Interessengruppen in der BRD im Zeitraum 1949-1984. Nomos, Baden- Baden.

Beyme, Klaus von 1969: Organisationsgewalt, Patronage und Ressorteinteilung im Bereich der Regierung. In: Die Verwaltung 2, 279-293.

Bischoff, Friedrich/ Bischoff, Michael 1989: Parlament und Ministerialverwaltung, in:Hans- Peter Schneider/Wolfgang Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis. Berlin-New York: de Gruyter.

Derlien, Hans-Ulrich 1986: Soziale Herkunft und Parteibindung der Beamtenschaft. Ein Beitrag zum Politisierungsproblem. In: Hans-Georg Wehling (Hg.), Verwaltung und Politik. Colloquium-Verlag, Berlin-Mainz-Köln, S. 115-132.

Derlien, Hans-Ulrich 1990: Wer macht in Bonn Karriere? Spitzenbeamte und ihr beruflicher Werdegang. In: Die Öffentliche Verwaltung 43, S. 311-319.

Derlien, Hans-Ulrich 1991: Die Staatsaffinität der Exekutivpolitiker der Bundesrepublik – Zur Bedeutung der Bürokratie als Sozialisationsfeld. In: Hans-Hermann Hartwich, Göttrik Wewer (Hg.), Regieren in der Bundesrepublik II. Leske + Budrich, Opladen.

Derlien, Hans-Ulrich/Murswieck, Axel (Hg.) 2001: Regieren nach Wahlen. Herausgegeben im Auftrag der Sektion "Regierungssystem und Regieren in der Bundesrepublik Deutschland" der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft (DVPW), Leske & Budrich, Opladen.

Dreher, Christiane 1996: Karrieren in der Bundesverwaltung. Voraussetzungen, Merkmale und Etappen von Aufstiegsprozessen im öffentlichen Dienst. Berlin: Duncker & Humblot.

Echtler, Ulrich 1973: Der beamtete Staatssekretär.Goldmann, München.

Ellwein, Thomas 1994: Das Dilemma der Verwaltung. Verwaltungsstruktur und Verwaltungsreformen in Deutschland. B.I.-Taschenbuchverlag, Mannheim.

Eschenburg, Theodor 1961: Ämterpatronage. 1. Aufl., Schwab, Stuttgart.

Isensee, Josef 1982: Der Parteienzugriff auf den öffentlichen Dienst – Normalzustand oder Alarmzeichen? In: Gerhart Rudolf Baum, Ernst Benda, Josef Isensee, Alfred Krause, und Richard L. Merritt (Hg.), Politische Parteien und öffentlicher Dienst. Godersberger Taschenbuch-Verl., Bonn, 52-78.

Kugele, Dieter 1978: Der politische Beamte. Entwicklung, Bewährung und Reform einer politischadministrativen Institution. 2. Auflage, Tuduv-Verlag-Gesellschaft, München.

Leibholz, Gerhard 1974: Strukturprobleme der modernen Demokratie. Neuausg. der 3., erw. Aufl., Athenäum Fischer Taschenbuch Verl , Frankfurt/M..

Machura, Stefan: In: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 5. Aufl. Opladen: Leske+Budrich 2000. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2003.

Mayntz, Renate 1983: Politisierung der Bürokratie. In: Hans-Hermann Hartwich (Hrsg.), Gesellschaftliche Probleme als Anstoß und Folge von Politik. Westdeutscher Verlag, Opladen , S. 470-491.

Mayntz, Renate 1985: Soziologie der öffentlichen Verwaltung. Heidelberg.

Mayntz, Renate/ Derlien, Hans-Ulrich 1989: Party Patronage and Politicization of the West German Administrative Elite 1970-1987 – Toward Hybridization? In: Governance 2, 384-404.

Priebe, Christoph F. 1997: Die vorzeitige Beendigung des aktiven Beamtenstatus bei politischen Beamten und kommunalen Wahlbeamten (Beiträge zum Beamtenrecht, Band 2), Berlin: Duncker und Humblot. zugl.: Göttingen, Univ., Diss., 1995.

Putnam, Robert D. 1976: Die politischen Einstellungen der Ministerialbeamten in Westeuropa. Ein vorläufiger Bericht. In: Politische Vierteljahresschrift 17, S. 23-61.

Steinkemper, Bärbel 1974: Klassische und politische Bürokraten in der Ministerialverwaltung der Bundesrepublik Deutschland. In: Demokratie und Frieden, Band 14, Heymann, Köln.

Schmidt, Günther/Treiber, Manfred 1975: Bürokratie und Politik. Zur Struktur und Funktion der Ministerialbürokratie in der BRD. Fink, München.

Schunke, Reinhard 1973: Die politischen Beamten. Blasaditsch, Augsburg.

Wacke, Gerhard 1966: Die Versetzung politischer Beamter in den einstweiligen Ruhestand. In: Archiv des öffentlichen Rechts 91, S. 441-502.

Wengst, Udo 1988: Beamtentum zwischen Reform und Tradition. Beamtengesetzgebung in der Gründungsphase der Bundesrepublik 1949-1953. In: Beiträge zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien, Bd.8. Droste, Düsseldorf.

Leipzig, 19.05.2006

ERKLÄRUNG

Hiermit erkläre ich, dass ich beiliegende Arbeit ohne unzulässige Hilfe selbst angefertigt habe.

Michael V. Schuster

Stud. phil.

[...]


[1] Vgl. Derlien 2001: S.39.

[2] Im umfassenden Sinne gehören dazu die meisten der 504.377 Vollzeitbeschäftigten, die nach der Statistik des öffentlichen Dienstes im Aufgabenbereich "politische Führung und zentrale Verwaltung" tätig sind, davon 84.400 beim Bund und 276.800 bei den Bundesländern (Stand 30.6.2000. Siehe Machura 2003: S.398).

[3] Machura 2003: S.398.

[4] Schmidt/Treiber 1975: S. 117, zur Entwicklungsgeschichte vgl. Wengst 1988).

[5] Diese Referenten haben lediglich in einigen Ländern den Status politischer Beamter inne. Vgl. dazu: Arnim 1993: S.211f.

[6] Im Bundeskanzleramt und im Auswärtigen Amt tragen sie den Titel eines Staatsministers.

[7] Zur rechtlichen Stellung vgl.: Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre vom 24.Juli 1974, § 1.

[8] Mayntz 1985: S.188f.

[9] Z.b. Zentral-, Haushalts- und Organisationsreferat.

[10] Machura 2003: S.399, vgl. auch Benzner 1989.

[11] Vgl. Bischoff/Bischoff 1989: S.1470.

[12] Im Sinne der Verwaltungsreformer des frühen 19.Jahrhunderts.

[13] S. Bischoff/Bischoff 1989: S.1469, ähnlich: Mayntz 1985: S.184f.

[14] Vgl. Machura 2003.

[15] S. Kugele 1978: S. 165.

[16] Zur Anwendung des § 36 vgl. Schunke 1973.

[17] S. Derlien 2001: S.47.

[18] Vgl. Kugele 1978: S.158.

[19] S. Wacke 1966: S.468, vgl. auch Priebe 1996.

[20] Benzner 1989: S.102.

[21] Arnim 1993: S.213, 216f.

[22] Vgl. Echtler 1973, Beispiele bringt Arnim 1993: S.221.

[23] Vgl. Ellwein 1994: S.116.

[24] Arnim 1998: Einl.

[25] Vgl. Schunke 1973.

[26] Vgl. Arnim 1998: S.97ff.

[27] Dreher 1996: S.476.

[28] S. Benzner 1989: S.256.

[29] Vgl. Mayntz 1983: S.475.

[30] Derlien 1986: S.122, Bischoff/Bischoff 1989: S.1469, vgl. Putnam 1976.

[31] Vgl. Machura 2003, Bischoff/Bischoff 1989: S.1472.

[32] Vgl. Benzner 1989: 176, Tabelle 5.5.

[33] Vgl. Triesch/Ockenfels 1995.

[34] So z.b. durch Steinkemper 1974: S.30ff.

[35] Derlien 1990: S.317.

[36] Vgl. Beyme 1969.

[37] S. Kugele 1978: S.159f.

[38] Vgl. Eschenburg 1961, Mayntz/Derlien 1989.

[39] Vgl. Leibholz 1974.

[40] S. Kugele 1978: S.181f.

[41] S. Kugele 1978: S.160, zu den Eignungserfordernissen vgl. Kugele 1978: S.162ff., vgl. Arnim 1993: S.219.

[42] S. Kugele 1978: S.175.

[43] Vgl. Anders 1967: S.611.

[44] S. Derlien 1991: S.657.

[45] Schon bei Beratung des Bundesbeamtengesetzes im Bundestag wur­den dagegen erhebliche Bedenken geäußert.

[46] Vgl. Isensee 1982.

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Details

Titel
Der politische Beamte in der deutschen Ministerialbürokratie - Kritik und Perspektiven
Hochschule
Universität Leipzig
Veranstaltung
'Politik und Verwaltung - Organisation der Nahtstellenbereiche'
Note
1,3
Autor
Jahr
2006
Seiten
18
Katalognummer
V110515
Dateigröße
561 KB
Sprache
Deutsch
Anmerkungen
Die Hausarbeit wurde im Rahmen des Seminars 'Politik und Verwaltung - Organisation der Nahtstellenbereiche' gehalten von Bundesrichter Dr.rer.pol. Dieter Kugele, Richter am Bundesverwaltungsgericht in Leipzig, angefertigt.
Schlagworte
Beamte, Ministerialbürokratie, Kritik, Perspektiven, Verwaltung, Organisation, Nahtstellenbereiche“
Arbeit zitieren
Michael V. Schuster (Autor), 2006, Der politische Beamte in der deutschen Ministerialbürokratie - Kritik und Perspektiven, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/110515

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