Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Theorie
3. Methodik
4. Anwendung des Multiple Streams Ansatzes
4.1 Problemstrom
4.1.1 Policy-Entrepreneure
4.1.2 Focusing Events
4.2 Policy-Strom
4.2.1 Policy-Communities
4.2.2 Softening up
4.2.3 Bewerbung
4.3 Politics-Strom
4.3.1 Nationale Stimmung
4.3.2 Interessengruppen
4.3.3 Öffnung des Policy-Fensters
5. Fazit
6. Literaturverzeichnis
1. Einleitung
Wissenschaftler sind sich einig: Der Klimawandel ist real und muss zum Wohle der Umwelt gestoppt werden. Was jedoch wird durch die Politik unternommen, um diesen zu stoppen oder zumindest zu verlangsamen? Eine entscheidende Rolle spielt dabei der Umstieg von fossiler Energieerzeugung zu der Nutzung von erneuerbaren Energieformen. Um den Gebrauch dieser Energie voranzubringen, hat das am ersten April 2000 in Kraft getretene Erneuerbare-Energie- Gesetz (EEG) einen bedeutsamen Schritt geleistet. Im Groben soll es den Ausbau von Anlagen, die Strom auf Basis erneuerbarer Energien produzieren und ins öffentliche Netz einspeisen, fördern. Mithilfe der im Gesetz enthaltenen EEG-Umlagebestimmung sollen die Anlagen, die Energie aus erneuerbaren Quellen fördern und dem öffentlichen Netz zur Verfügung stellen, mit einem Geldbetrag vergütet werden. Dadurch sollen fossile Ressourcen, die der Energiegewinnung dienen, geschont und die Nachhaltigkeit gefördert werden (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2018; Clausen, 2017).
Unter näherer Betrachtung der Regierungen, vor Beschluss des EEG ist jedoch zu erkennen, dass die Regierungskoalition bestehend aus CDU/CSU und FDP, die nicht den Fokus auf Umweltschutzmaßnahmen legte, mehr als 10 Jahre an der Macht war („Kanzleramt: Helmut Kohl (1982-1998)“, o. J.). Wie kam demzufolge das EEG im Jahr 2000 nach dem Regierungswechsel der SPD und Bündnis90/Die Grünen zustande? Diese Untersuchung wird unter besonderer Betrachtung der Bündnis90/Die Grünen durchgeführt. Die Relevanz dieser Fragestellung erweist sich auch daran, dass zukünftige Prozesse, die in ähnlicher Konstellation stattfinden, unter Einbeziehung der hier getroffenen Ergebnisse erklärt werden können.
Diese Frage soll anhand des Multiple Streams Ansatz (MSA) von Kingdon erörtert werden. Daher wird der Ansatz wird im 2. Kapitel vorgestellt. Der MSA besteht aus drei Strömen: Problem-, Policy- und Politics-Strom. Für einen Agenda-Wandel wird ein Policy-Fenster benötigt (Herweg, 2015). Daraus lässt sich die folgende These ableiten, die es zu belegen oder widerlegen gilt: „Das EEG 2000 kam durch ein, von der Regierung genutztes, Policy-Fenster zustande.“ Nach der Vorstellung der Theorie folgt im 3. Kapitel die Erläuterung der Methodik. Es wird beschrieben, welche Literatur vorrangig genutzt und wie diese recherchiert wird. Im Anschluss daran folgt im 4. Kapitel der Hauptteil, in dem die Thematik der Fragestellung in Bezug zu dem MSA gesetzt und sich damit auseinandergesetzt wird, ob die gestellte These belegbar ist. Im 5. Kapitel wird ein knappes Fazit gezogen, das die erhobenen Ergebnisse zusammenfasst und diese auf die Fragestellung und These reflektiert.
2. Theorie
Der Multiple Streams Ansatz (MSA) wurde von John W. Kingdon in den 90er Jahren entworfen. Allgemein dient er der Analyse von Prozessen, die in der Politik stattfinden. Eine besondere Betrachtung erfährt dabei das Agenda-Setting der öffentlich stattfindenden Politik. Bei der Analyse werden drei Ströme der Politik besonders berücksichtigt, die zentral für die Entscheidungsfindung sind: Der Problemstrom, Policy-Strom und Politics-Strom (Fischer, 2017).
Im ersten Strom, dem Problemstrom, konkurrieren relevante und vermeintlich relevante aktuelle Probleme um die Aufmerksamkeit der Policy-Entrepreneure. Bei den Policy- Entrepreneuren handelt es sich um Akteure, die bereit sind viele ihrer Ressourcen in die Lösung des betreffenden Problems zu investieren. Die Ressourcen können etwa aus Zeit, Geld und Repräsentation des Akteurs selbst bestehen. Daraus geht hervor, dass jeder politische Akteur bei gewisser Investition persönlicher Ressourcen auch ein Policy-Entrepreneur sein kann, unabhängig von dessen Position (Herweg, 2015). Wahrgenommen werden die Probleme durch die Akteure anhand von Indikatoren, Focusing Events und Feedback. Indikatoren können sich verändern und eine Neubewertung der Gegebenheiten eines Politikfeldes erfordern. Bei Focusing Events handelt es sich um einschneidende und plötzlich eintretende Ereignisse, die leicht öffentliche Aufmerksamkeit erlangen. Der letzte Faktor mit Gewicht ist der des Feedbacks. Dieses wird in Form von Rückmeldung nach beschlossenen Policies durch Verwaltungsangehörige und mithilfe anderer Informationskanäle vermittelt und durch wissenschaftliche Studien gestützt (Fischer, 2017). Um zu identifizieren, ob der Ist-Zustand sich vom Soll-Zustand unterscheidet, gibt es einerseits die Möglichkeit, sich mit anderen Akteuren und deren Vollbrachtem zu vergleichen und an ihnen zu orientieren oder das eigene Ergebnis mithilfe eines neugewonnenen Kriteriums neu zu begutachten. Daraus wird klar, dass es sich bei der Problemfindung auch zu einem großen Teil um eine Interpretationsfrage handelt. Häufig werden Probleme allerdings erst zu Problemen der politischen Öffentlichkeit gemacht. Dies ist dann der Fall, wenn das vermeintliche Problem mit den eigenen beziehungsweise allgemeinen normativen Idealen in Konflikt steht (Herweg, 2015). Daraus konstruiert der Policy-Entrepreneur ein Problem für die Öffentlichkeit und macht es für sich politisch verwertbar. Die Repräsentation des konstruierten Problems in den Medien spielt dabei eine große Rolle, um die Aufmerksamkeit der Gesellschaft zu erhalten. Allerdings werden Probleme auch schnell wieder von der Agenda entfernt, wenn die Lösung im Verhältnis zu dem daraus entstehenden Gewinn zu kostenintensiv und komplex ist (Fischer, 2017).
Bei dem nächsten Strom, der behandelt wird, handelt es sich um den Policy-Strom. In diesem arbeiten Policy-Communities Ideen aus, die zu einer möglichen Lösung führen können. Unter Policy-Communities versteht man Spezialisten eines bestimmten Politikfeldes, die sich zur Lösungsfindung zusammentun. Jeder der Spezialisten hat bereits eigene Ansätze, zur möglichst effizienten Zusammenarbeit werden diese jedoch ausgetauscht und zusammen weiterentwickelt. Dieser Vorgang, bei dem Ideen abgeändert und angepasst werden, wird Softening Up genannt. Auch Policy-Entrepreneure nehmen an diesem Schritt teil. Absolut neue Ideen entstehen im Laufe des Softening Up selten. Im Anschluss wird für die entstandenen Ideen in der Öffentlichkeit und bei den Agenda-Settern geworben, um diese zu überzeugen und in die Agenda übernommen zu werden. Eine höhere Wahrscheinlichkeit dies zu erreichen haben Ideen, wenn sie folgende Kriterien in ausreichendem Maße erfüllen: „technische Machbarkeit, Finanzierbarkeit, normative Akzeptanz, antizipierte Zustimmung der Öffentlichkeit und Empfänglichkeit der gewählten Entscheidungsträger“. Die technische und finanzielle Umsetzbarkeit umfasst dabei die generelle Machbarkeit der Umsetzung, die Zustimmung der Öffentlichkeit, Empfänglichkeit der Entscheidungsträger und normative Akzeptanz stellen die erwartete Unterstützung dar (Herweg, 2015).
Der Politics-Strom verläuft unabhängig von den anderen Strömen und beinhaltet Entwicklungen innerhalb eines politischen Systems, beziehungsweise Politikfeldes. Dabei wird dieser primär von drei Faktoren bestimmt: der nationalen Stimmung hinsichtlich der Thematik, der Organisation der politischen Kräfte und der Stärke der von dem Thema betroffenen Interessenvertretungen und potenzielle Veränderungen in der Regierung (Fischer, 2017). Hervorzuheben ist hierbei, dass besonders die nationale Stimmung einen signifikanten Einfluss auf das Agenda-Setting hat. Dies liegt darin begründet, dass sich die Regierung entweder der öffentlichen Meinung anpassen muss oder dazu gezwungen ist, durch Wahlen gravierende Strukturwandel in der Personalbesetzung in Kauf zu nehmen. Interessengruppen treten erst dann in Erscheinung, wenn das in der Diskussion stehende Thema bereits Teil der Agenda ist (Herweg, 2015).
Ob ein Agenda-Wandel stattfindet, hängt erst einmal von der Reife der genannten Ströme ab. Der Problemstrom ist reif, wenn ein Problem als Problem erkannt und klar umrissen wird. Der Policy-Strom ist reif, wenn eine Policy-Community eine mit dem im Problemstrom zusammenhängende und tolerierte Lösung ausgearbeitet hat. Der Politics-Strom ist reif, wenn das öffentliche politische Klima bereit für einen Policy-Wechsel ist. Damit es jedoch zu einem Agenda-Wandel kommt, reicht es nicht, dass die Ströme reif vorliegen, es ist obligatorisch, dass ein geöffnetes Policy-Fenster vorliegt (Herweg, 2015).
Es gilt zwischen einem Problem und Politics-Fenster zu unterscheiden. Das Problem-Fenster öffnet sich wie zuvor erläutert durch einen Indikator, der auf die Handlungsnot hinweist. Das Politics-Fenster kann sich beispielsweise öffnen durch einen Wechsel mit einer Regierung, die neue politische Ziele anstrebt. Eine tiefere Unterscheidung von Policy-Fenstern liegt in ihrer Vorhersehbarkeit und Unvorhersehbarkeit. Ein politischer Gegenstand gelangt auf die Agenda, wenn die Policy-Entrepreneure es schaffen, die drei Ströme zu verbinden und für sich zu nutzen (Herweg, 2015). Dieser Prozess wird auch als Coupling bezeichnet (Fischer, 2017). Falls ein Problem-Fenster besteht, versuchen die Akteure ihren Lösungsansatz zu nutzen und für diesen zu werben. Handelt es sich um ein Politics-Fenster versuchen die Entrepreneure ihre Lösung im Sinne der öffentlichen Meinung darzustellen. Ein Policy-Fenster ist nicht permanent geöffnet, sondern schließt sich bei der Lösung des Problems, bei Nichteinigung oder bei Rückschritten in der Reife eines oder mehrerer Ströme (Herweg, 2015).
3. Methodik
Um herauszufinden, warum es zu dem Gesetzesbeschluss des Erneuerbare-Energie-Gesetz (EEG) im Jahr 2000 kam und um die gestellte These zu belegen beziehungsweise zu widerlegen, wurde in dieser Arbeit eine qualitative Untersuchung durchgeführt. Diese Literaturrecherche soll einerseits durch das Verfahren der Schneeballmethode durchgeführt werden. Andererseits geschieht sie mithilfe verschiedener Literatursuchmaschinen wie Google Scholar und der Technischen Informationsbibliothek. Im Hinblick auf Sekundärliteratur wurde sich für Gewinnung von Fachwissen der Einfachheit halber an den Werken von Bechberger (2000) und Clausen (2017) orientiert. Für amtliche Dokumente wie Drucksachen des Bundestages wurde auf das offizielle Dokumentations- und Informationssystem (DIP) des Bundestags zugegriffen. Da die Untersuchung im Rahmen dieser Arbeit nur das EEG 2000 umfasst, wurde die Literaturrecherche der Inhalte auf die Jahre von circa 1990 bis 2002 eingegrenzt. Die hauptsächlich genutzten Dokumente betreffen die 12-14. Legislaturperiode, in dem das EEG sowie dessen Vorgänger, das Stromeinspeisungsgesetz (StromEinspG), beschlossen wurden. Dokumente des Bundestages und vergleichbarer Primärliteratur außerhalb dieses Zeitrahmens wurden nicht einbezogen. Bei Suchworten, mithilfe derer die Analyse und Suche der Literatur durchgeführt wurde, handelt es sich beispielsweise um „EEG 2000“, „Erneuerbare Energie“ oder „EEG Akteurskonstellation“. Des Weiteren wurden auch die Koalitionsverträge der Regierungen der genannten Legislaturperioden in die Untersuchung einbezogen. Die Prozessanalyse soll anhand des Multiple Streams Ansatzes durchgeführt werden.
4. Anwendung des Multiple Streams Ansatzes
Im Folgenden wird die Analyse des Formulierungsprozess und die Entstehung des Erneuerbare- Energien-Gesetzes stattfinden. Bei dem dazu genutzten theoretischen Unterbau handelt es sich um den zuvor vorgestellten Multiple Streams Ansatz von Kingdon.
4.1 Problemstrom
4.1.1 Policy-Entrepreneure
Als Einstieg dazu werden vorerst die Policy-Entrepreneure in dem Rahmen dieser Arbeit behandelt. Dabei handelt es sich primär um die Partei Bündnis90/Die Grünen und zweitrangig um die SPD.
Das Ziel und die Motivation der Bündnisgrünen zur Verabschiedung des EEGs lässt sich bereits aus den Gründen der Entstehung der Partei und der Wahl des Namens „Grünen“ schließen. Schon in ihrem ersten Wahlprogramm aus dem Jahr 1980 ist beispielsweise erläutert, dass sie einen möglichst sparsamen Umgang mit Energie und nicht erneuerbaren Ressourcen erreichen wollen. Des Weiteren nahmen sie eine Vorreiterrolle in der Umweltpolitik ein, indem im Wahlprogramm die Forderung nach der weitläufigen Erweiterung von verbindlichen Umweltschutzrichtlinien vorliegt (BÜNDNIS90/DIE GRÜNEN, 1980). Die Gründung der Partei Bündnis90/Die Grünen basiert auf dem Schutz der Umwelt (BÜNDNIS90/DIE GRÜNEN & Kellner, 2019). Als eines der prioritären Ziele ihres Programms ist festgelegt, dass das Bestreben ihrer Politik ist, eine möglichst umweltfreundliche Lebensweise der Menschen zu ermöglichen (BÜNDNIS90/DIE GRÜNEN & Kellner, 2019). Auch im moderneren Wahlprogramm von 1998, im Jahr des Regierungsantritts der Rot-Grünen Koalition, sind diese, an dem Umweltschutz orientierten Leitwerte erkennbar. Im Sinne der Umweltpolitik ist in dem Wahlprogramm von Lenkungssystemen in der Wirtschaft die Rede, die eine möglichst umweltfreundliche Produktion erreichen wollen. Daraus lässt sich ableiten, dass besonders die Förderung der Produktion erneuerbarer Energien im Vordergrund steht. Dadurch und durch die angestrebte Auflösung der Monopole der Energieversorgungsunternehmen sollen kleinere KWK-Anlagen (Kraft-Wärme-Kopplung) eine höhere Wettbewerbsfähigkeit erhalten. Dadurch soll unter anderem ökologische Innovationen in dem Sektor der Erneuerbaren-Energie- Wirtschaft gefördert werden (BÜNDNIS90/DIE GRÜNEN, 1998).
Die SPD setzt ihren Fokus zwar nicht so zentral wie die Bündnisgrünen auf den Umweltschutz, hat ihn jedoch trotzdem als einen wichtigen Hauptankerpunkt ihres Wahlprogrammes 1998 festgelegt. So ähneln ihre Forderungen denen von Bündnis90/Die Grünen, insofern sie als Ziel haben, vorrangig Erneuerbare Energien im Produktionssektor und Haushalten zu nutzen. Um dies zu erreichen, soll ein Instrument die Wirtschaft zur Produktion dieser Art der alternativen Energie verpflichten und diese in das öffentliche Netz einspeisen. Besonderen Wert legt die SPD allerdings auf die Förderung der Solarenergie. Dazu stellen sie das 100.000 DächerProgramm vor, welches vorsieht, den Ausbau und die Investition in Photovoltaik-Anlagen mithilfe staatlicher Hilfe wie zinsreduzierten Krediten voranzubringen (SPD, 1998).
Nicht nur allein, aber auch aufgrund dieser Gemeinsamkeiten, kam es 1998 zu der Regierungskoalition zwischen der SPD und den Bündnisgrünen. In ihren Koalitionspapieren verpflichten sie sich dem Umweltschutz und der ökologischen Modernisierung der Wirtschaft. Dadurch sollen nachhaltig Arbeitsplätze geschaffen werden und neue umweltfreundliche Technologien zur Förderung grüner Energie gefördert werden, um neue Wege in der Energiewirtschaft gehen zu können. Auch soll es faire Chancen für kleinere Energieproduzenten auf dem Energiemarkt durch die Zerschlagung der Monopolisierung auf dem Energiemarkt geben sowie Kostenregulierungen. Weiterhin wurde auch das 100.000 Dächer-Programm der SPD übernommen (Sozialdemokratische Partei Deutschlands & BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, 1998).
4.1.2 Focusing Events
Anhand der genannten Faktoren lässt sich erkennen, dass die Parteien schon vor ihrem Regierungsantritt das Ziel hatten, Regulationen und Gesetze hinsichtlich des Umwelt- und Klimaschutzes zu erlassen. Dies ist insofern wichtig herauszustellen, da so erkannt werden kann, dass das Entstehen des EEG nicht auf eine bloße Reaktion auf ein eintretendes Ereignis oder der öffentlichen Meinung zurückzuführen ist, sondern durch den Regierungsantritt selbst entstanden ist. Durch den Wahlgewinn erhalten die SPD und die Bündnisgrünen die Möglichkeit den Kanzler und die Regierung sowie die Ministerien zu stellen. Die Bündnis90/Die Grünen erhalten des Weiteren speziell die Möglichkeit, das Personal für das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zusammenzustellen. Dies ist in dem Koalitionspapier zwischen SPD und Bündnis90/Die Grünen festgelegt und diente dazu, der Öffentlichkeit zu verdeutlichen, dass die Umwelt und deren Schutz tatsächlich im Fokus der Parteiziele lag (Sozialdemokratische Partei Deutschlands & BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, 1998). Bei dem Focusing Event handelt es sich um den zuvor genannten Regierungswechsel von der langjährigen Regierungsperiode der schwarz-gelben Koalition bestehend aus CDU/CSU und FDP zu der rot-grünen Koalition bestehend aus der SPD und Bündnis90/Die Grünen (Bechberger, 2000).
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