Die Bedeutung der Cross Compliance Regelungen für die Landnutzung an Grenzstandorten

Inhaltsverzeichnis

Verzeichnis der AbbildungenIII

1 Einleitung
1.1 GAP-Reform
1.2 Auswirkungen von Cross Compliance
1.3 Schwerpunkte der Arbeit

2 Cross Compliance Vorgaben
2.1 Europäische Cross Compliance Regelungen
2.2 Nationale Umsetzung in Deutschland
2.2.1 Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand
2.2.2 Erhaltung des Dauergrünlands

3 Fördermaßnahmen der europäischen Agrarpolitik
3.1 Agrarumweltmaßnahmen
3.1.1 Vorbemerkungen
3.1.2 Überschneidungen von Cross Compliance und Agrarumweltmaßnahmen
3.1.3 Erläuterungen zur Kontrolldichte
3.1.4 Ökologischer Landbau
3.2 Ausgleichszulage
3.2.1 Vorbemerkungen
3.2.2 Ausgleich von Einkommensverlusten
3.2.3 Erhalt einer flächendeckenden Landnutzung

4 Auswirkungen von Cross Compliance und Entkopplung auf Kosten und Produktion in der Landwirtschaft
4.1 Zusätzliche Kosten
4.2 Neues Prämienrisiko
4.3 Wirtschaftlicher Vergleich der Landnutzungsalternativen
4.3.1 Vorbemerkungen
4.3.2 Unterschiede von Gunst- und Grenzstandorten
4.3.2.1 Gunststandorte
4.3.2.2 Grenzstandorte
4.3.3 Besondere Auswirkungen auf die Grünlandnutzung

5 Capri – Modell
5.1 Informationen zum CAPRI – Modell
5.2 Ergebnisse

6 Zusammenfassung und Bewertung
6.1 Zusammenfassung
6.2 Kritische Auseinandersetzung mit den Ergebnissen und Quellen

Literaturverzeichnis

Verzeichnis der Abbildungen

Tabelle 1: Ergebnisse des Capri – Modells für Deutschland und die Regionen Oberbayern und Köln, Veränderungen in %

1 Einleitung

1.1 GAP-Reform 2003

Die im Jahr 2003 beschlossene Reform der gemeinsamen Agrarpolitik umfasst im Wesentlichen eine Entkopplung der Direktzahlungen und die Bindung dieser Zahlungen an die Einhaltung von Bewirtschaftungsauflagen. Diese umweltpolitisch motivierte Verknüpfung wird als Cross Compliance bezeichnet. Cross Compliance verbindet somit die für Marktorganisation eingesetzte erste Säule der europäischen Agrarpolitik mit der zweiten Säule, innerhalb derer die Entwicklung des ländlichen Raumes im Vordergrund steht. Es werden somit jetzt zwei verschiedene Instrumente zur Erreichung von agrarumweltpolitischen Zielen eingesetzt.

1.2 Auswirkungen von Cross Compliance

Im Rahmen dieser Arbeit soll untersucht werden, wie sich Cross Compliance als neues Instrument der europäischen Agrarpolitik einfügt und was für Wechselwirkungen mit Fördermaßnahmen der zweiten Säule auftreten. Ziel ist es, diese Wirkungsketten unter Berücksichtigung der Entkopplung der Direktzahlungen darzustellen, um die Auswirkungen für die Bewirtschaftung von Grenzstandorten abschätzen zu können.

1.3 Schwerpunkte der Arbeit

Zuerst werden hierzu die europäischen Cross Compliance Regelungen, die mit der EG- Verordnung Nr. 1782/2003 festgelegt wurden, aufgeführt und die nationale Umsetzung in Deutschland näher erläutert. Deren Standards werden mit den Zielen und Vorraussetzungen der Agrarumweltmaßnahmen und der Ausgleichszulage verglichen, um mögliche Überschneidungen herauszufinden. Dies geschieht vor dem Hintergrund des in Deutschland im Zuge der Entkopplung eingeführten Regionalprämienmodells. Anschließend wird das Zusammenwirken von Entkopplung und Cross Compliance im Hinblick auf die landwirtschaftliche Produktion und deren Kosten untersucht.

Nicht näher diskutiert werden die Umsetzung der VO Nr. 1782/2003 in den übrigen EU- Staaten sowie das dort meistens angewendete Betriebsprämienmodell. Mögliche unterschiedliche Wirkungen während der Übergangszeit durch die in Deutschland nur schrittweise bis 2013 eingeführten Regionalprämien werden ebenfalls nicht berücksichtigt.

2 Cross Compliance Vorgaben

2.1 Europäische Cross Compliance Regelungen

Gemäß der EG - Verordnung Nr. 1782/2003 wird die Gewährung von Direktzahlungen ab dem Jahr 2005 an die Einhaltung von Standards in den Bereichen Lebensmittelsicherheit, Pflanzen- und Tiergesundheit, Umwelt- und Tierschutz geknüpft (Arbeitsgruppe „Cross Compliance“ 2004, S. 4). Diese Grundanforderungen an die Betriebsführung, die im Anhang III der Verordnung aufgeführt sind, werden von 19 bestehenden Richtlinien und Verordnungen der EG gebildet. Sie sind somit schon Bestandteil des deutschen Fachrechts. In drei Schritten werden diese Vorschriften von 2005 bis 2007 Cross Compliance relevant.

Zusätzlich sind im Anhang IV Regelungen zur Erhaltung der Fläche in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand und Regelungen zur Erhaltung von Dauergrünland festgelegt. Diese Anforderungen sind neu und treten am 1.1. 2005 in Kraft.

2.2 Nationale Umsetzung in Deutschland

2.2.1 Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand

Die Vorgaben des Anhangs IV sind hier sehr allgemein gehalten. Die einzelnen EU-Mitgliedsstaaten sind verpflichtet eigene konkrete Standards in den Bereichen Erosionsvermeidung, Erhaltung der organischen Substanz im Boden, Instandhaltung von aus der landwirtschaftlichen Produktion genommenen Flächen und Landschaftselemente festzulegen. In Deutschland sind die genaue Anforderungen zur Erhaltung der Fläche in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand mit der Direktzahlungen - Verpflichtungenverordnung implementiert.

Das Verbot der Beseitigung von Terrassen und die Verpflichtung dafür zu sorgen, dass 40% der Ackerflächen in der Zeit vom 1. Dezember bis zum 15. Februar entweder mit Pflanzen bewachsen oder von Pflanzenresten bedeckt sind, stehen im ersten Abschnitt zur Erosionsvermeidung.

Als zweites wird zur Erhaltung der organischen Substanz im Boden und der Bodenstruktur gefordert, eine Fruchtfolge von mindestens drei Kulturen einzusetzen, wobei jede Kultur zu mindestens 15% angebaut werden muss. Als Alternative kann der Betrieb auch eine jährliche Humusbilanz erstellen oder alle sechs Jahre den Bodenhumusgehalt mit Hilfe einer Bodenprobe bestimmen. Zusätzlich gilt ein Verbot für das Abbrennen von Stoppelfeldern.

Die dritte Rubrik regelt die Instandhaltung von aus der landwirtschaftlichen Produktion genommenen Flächen. Darunter wird eine Begrünung von stillgelegten Ackerflächen und eine Zerkleinerung oder Mahd und Abfuhr des Aufwuchses verstanden. Auf Dauergrünlandflächen muss jährlich der Aufwuchs zerkleinert und verteilt werden oder alle zwei Jahre gemäht und das Mähgut von der Fläche abgefahren werden.

Im vierten Abschnitt wird die ökologische Bedeutung von Landschaftselementen hervorgehoben. Es ist deshalb verboten, genau definierte Landschaftselemente, zum Beispiel Hecken, Knicks oder Baumreihen, ganz oder teilweise zu beseitigen.

2.2.2 Erhaltung des Dauergrünlands

Eine Fläche zählt zum Dauergrünland, wenn auf ihr Gras oder andere Grünfutterpflanzen angebaut werden und sie fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des Betriebes war.

Zu allen Flächen, die zum Stichtag 15.5.2003 diese Bedingung erfüllen und im Antragsverfahren des Jahres als Dauergrünland gemeldet waren, werden die Flächen addiert, die im Jahre 2005 erstmals als Dauergrünland gemeldet wurden. Für diese Flächen gilt ebenfalls die 5-Jahres Regel. Diese Summe wird ins Verhältnis zur gesamten landwirtschaftlichen Fläche gesetzt. Das Ergebnis ist der Basiswert, mit dem jedes Jahr, in Deutschland auf der Ebene jedes einzelnen Bundeslandes, die Entwicklung des Grünlandanteils verglichen werden soll.

Sinkt der Anteil von Dauergrünland in einer Region (Bundesland) um mehr als 5%, bedarf ein weiterer Grünlandumbruch einer Genehmigung. Fällt der Anteil um mehr als 10%, sind die Landwirte, die in den letzten 24 Monaten Grünland umgebrochen haben, verpflichtet, neues Grünland anzulegen. Die Kontrolle des Grünlandflächenanteils erfolgt also auf regionaler Ebene. Verpflichtungen bei zu starkem Rückgang des Anteils ergeben sich jedoch für den einzelnen landwirtschaftlichen Betrieb^[1] ).

3 Fördermaßnahmen der europäischen Agrarpolitik

3.1 Agrarumweltmaßnahmen

3.1.1 Vorbemerkungen

Unter Agrarumweltmaßnahmen versteht man die freiwillige Einhaltung zusätzlicher Bewirtschaftungsauflagen für die die Landwirte finanziell entschädigt werden. Dies kann zum Beispiel ein bestimmter Viehbesatz pro Hektar sein. Sie sind ein wichtiges Instrument der Agrarumweltpolitik, weil durch sie Anreize für eine bestimmte, politisch gewollte Form der Bewirtschaftung gesetzt werden können.

Durch die obligatorische Einführung von Cross Compliance werden neue verbindliche Standards für die landwirtschaftliche Produktion eingeführt. Auf Grund des in Deutschland eingesetzten Regionalprämienmodells kann man davon ausgehen, dass praktisch alle landwirtschaftlichen Betriebe Direktzahlungen erhalten und somit Cross Compliance flächendeckend verpflichtend wird. Es stellt sich nun die Frage inwieweit die Regelungen des Anhang IV zur Erhaltung der Fläche in gutem ökologischen Zustand die jetzt einzuhaltenden Standards so hoch setzten, dass bisherige Fördermöglichkeiten durch Agrarumweltmaßnahmen entfallen. Schließlich wäre es nicht konsequent, wenn man einerseits Cross Compliance als Vorrausetzung für den Erhalt von Direktzahlungen einführt und andererseits über Agrarumweltmaßnahmen die Landwirte für die Einhaltung dieser Vorschriften entschädigt.

Diese Arbeit beschränkt sich auf eine qualitative Untersuchung dieser Wirkungszusammenhänge. Eine Analyse und Bewertung von Förderhöhen wird nicht vorgenommen.

3.1.2 Überschneidungen von Cross Compliance und Agrarumweltmaßnahmen

Die seit dem 1.1.2005 neu einzuhaltenden Vorschriften wurden unter 2.2 dargestellt. Mögliche, von Osterburg et al. (2003, S. 25) dargestellte Überschneidungen mit Agrarumweltmaßnahmen wie zum Beispiel die Förderung von Gründüngung, Mulchsaaten und weiten Fruchtfolgen entfallen durch die in Deutschland aus diesem Grund bewusst niedrig gehaltenen Cross Compliance – Auflagen. Bestehende Agrarumweltmaßnahmen werden so möglichst wenig angetastet und der politische Ausgestaltungsspielraum in diesem Bereich bleibt erhalten (Nitsch, Osterburg 2004b, S. 178).

In Frage gestellt sind dagegen Maßnahmen, die eine extensive Grünlandnutzung im Sinne einer Offenhaltung der Landschaft oder Kontrolle des Viehbesatzes als Ziel haben.

Durch das Regionalprämienmodell kann man auf Grund der schrittweisen regionalen Umverteilung der Prämien und Einführung einer einheitlichen Prämie für Acker- und Grünland bis 2013 davon ausgehen, dass auf dem größten Teil der Grünlandflächen die Prämie ausreicht, um die von Cross Compliance geforderten Pflegemaßnahmen durchzuführen. Ein nennenswertes Brachfallen lassen von Grünland, d.h. weder landwirtschaftliche Nutzung noch Durchführung der Pflege, ist somit nicht zu erwarten. Vielmehr kann man davon ausgehen, dass es für Futterbaubetriebe wegen der Grünlandprämie ökonomisch sinnvoll sein wird mit mehr Fläche und damit extensiver zu wirtschaften (Osterburg et al. 2003, S. 32). Dadurch reguliert sich auch der Viehbesatz pro Hektar.

In Folge dieser Überschneidungen sind Umweltprogramme zur Grünland-Grundförderung, die bislang 40% des Agrarumweltbudgets ausmachen, in dieser Form obsolet und müssen entweder auslaufen oder um Auflagen, die über Cross Compliance hinausgehen, erweitert werden (Osterburg et al. 2003, S. 32).

3.1.3 Erläuterungen zur Kontrolldichte

Im Zuge der Einführung von Cross Compliance sollen jährlich, risikoorientiert 1% der landwirtschaftlichen Betriebe kontrolliert werden. Risikoorientiert bedeutet, dass man sich hauptsächlich auf Betriebe konzentriert, die zum Beispiel besonders viel Prämien erhalten oder in der Vergangenheit durch Verstöße auffällig geworden sind. Wichtig in diesem Zusammenhang ist, dass nicht nur Verstöße zu Prämienkürzungen führen, die bei diesen Kontrollen festgestellt werden. Auch Mängel, die durch Dritte zum Beispiel bei der Überprüfung der GfP^[2] ) festgestellt werden, sind prämienwirksam. Diese Weitergabe von Verletzungen der Cross Compliance Verpflichtungen bezeichnet man als Cross Checks.

Die routinemäßige Kontrolldichte der Unternehmen, die an Agrarumweltmaßnahmen teilnehmen, liegt außerdem mit 5% deutlich höher. Hinzu kommt, dass sie meistens nicht die Zielgruppe der Cross Compliance – Kontrollen darstellen, weil sie im Schnitt relativ extensiv wirtschaften.

Der Anreiz, sich an Agrarumweltprogrammen zu beteiligen, sinkt also auf Grund des erhöhten Prämienrisikos für den gesamten Betrieb (Nitsch, Osterburg 2004a, S. 120).

3.1.4 Ökologischer Landbau

Bei genauerer Betrachtung des ökologischen Landbaus als Teil der Agrarumweltprogramme zeigen sich einige Unterschiede, auf die hier kurz eingegangen werden soll.

Auf Grund der hohen Anforderungen an den ökologischen Landbau, wie zum Beispiel der Anbau gemäß EG-Öko-Verordnung Nr. 2092/91 und der Verzicht auf die Verwendung von gentechnisch veränderten Pflanzen oder Tieren kommt es zu keinen Überschneidungen mit Cross Compliance (BVEL 2005, S. 141). Vielmehr können die neuen obligatorischen Vorgaben dazu führen, dass man sich an Stelle der Grünlandgrundförderung bei der umweltpolitischen Förderung mehr auf anspruchsvolle Maßnahmen konzentriert. Der Vertragsnaturschutz und auch der ökologische Landbau wären derartige Möglichkeiten.

Der ökologische Landbau wird außerdem durch die Befreiung von der Stilllegungsverpflichtung gefördert. Das bedeutet, dass er Flächen, auf denen er Stilllegungsprämienrechte aktiviert hat, produktiv nutzen darf (Osterburg et al. 2003, S. 33).

Es kann also davon ausgegangen werden, dass sich wegen dieser beiden Elemente die Reform der gemeinsamen Agrarpolitik positiv auf den ökologischen Landbau auswirken wird, und er so gerade an ungünstigeren Standorten wirtschaftlich interessanter wird. Die höhere Attraktivität des ökologischen Landbaus, wie auch die der übrigen Agrarumweltmaßnahmen, an schlechteren Standorten liegt an den relativ geringeren Ertragseinbußen gegenüber Gunststandorten durch eine Bewirtschaftung nach entsprechenden Auflagen. (Bichler et Al. 2005, S. 52)

3.2 Ausgleichszulage

3.2.1 Vorbemerkungen

Als Ausgleichszulage werden Zahlungen verstanden, die ein landwirtschaftlicher Betrieb als Ausgleich ständiger natürlicher und wirtschaftlicher Nachteile erhält. Die Zahlungen erfolgen flächenbezogen. Als Vorraussetzung für den Erhalt der Ausgleichszulage müssen die Flächen in definierten benachteiligten Gebieten liegen, und ihre Bewirtschaftung ist nach Antragstellung noch mindestens fünf Jahre fortzusetzen. Die Grundsätze der GfP sind wie bei den Agrarumweltmaßnahmen ebenfalls einzuhalten.

Mit der Ausgleichszulage werden im Zusammenhang mit dem oben genannten Ziel weitere, sehr unterschiedliche Absichten, wie zum Beispiel die Erhaltung lebensfähiger Gesellschaftsstrukturen im ländlichen Raum verfolgt.

Ich beschränke mich bei der Analyse der Auswirkungen von Entkopplung und Cross Compliance bezüglich der Ausgleichszulage auf zwei zentrale Ziele. Diese werden in den nächsten beiden Abschnitten erläutert. Unberücksichtigt bleiben Förderunterschiede in den einzelnen Bundesländern.

3.2.2 Ausgleich von Einkommensverlusten

Ein Ziel der Ausgleichszulage ist die Verringerung von finanziellen Einbußen der Betriebe in den benachteiligten Gebieten. Dadurch sollen die Betriebe wirtschaftlich gesund gehalten und so auch die anderen Ziele der Ausgleichszulage erreicht werden.

Die Einführung der Regionalprämie führt auf Grund der regionalen Umverteilung der Prämien dazu, dass dieses Ziel zum Teil schon erfüllt wird. Betriebe in benachteiligten Gebieten gehören nämlich wegen ihrer geringen Prämienintensität in der Regel zu den Profiteuren der Regionalprämie (Osterburg et al. 2003, S. 49f). Die Höhe der Ausgleichszulage ist somit den veränderten Rahmenbedingungen anzupassen.

Vor dem Hintergrund des Ausgleichs von Einkommensverlusten ist eine differenzierte Förderung von Kulturen, wie sie heute erfolgt, nur dann vollständig wirksam, wenn sie die Produktionsentscheidung der Landwirte nicht beeinflusst. Ansonsten führt die Produktionsverzerrung zu einer Verminderung der Einkommenswirkung der Ausgleichszulage. Ebenfalls wäre eine Fortführung der gegenwärtigen Möglichkeit, auch für stillgelegte Flächen die Ausgleichszulage zu beziehen, sinnvoll.

3.2.3 Erhalt einer flächendeckenden Landnutzung

Es gibt zwei mögliche Interpretationen des Begriffs Landnutzung. Zum einen die bloße Pflege der Flächen und damit die Offenhaltung der Landschaft und zum anderen die produktive, landwirtschaftliche Bewirtschaftung der Flächen.

Erstere ist schon durch die Einführung der Regionalprämie im Zusammenspiel mit Cross Compliance erfüllt (vgl. 3.1.2). Eben diese entkoppelte Regionalprämie stellt jedoch die produktive Landnutzung ökonomisch in Frage, da sie ihre Opportunitätskosten erhöht. Um eine flächendeckende Bewirtschaftung zu erreichen, müsste die Ausgleichszulage an die Produktion gekoppelt sein. Dem würde ein Erhalten der Prämie für stillgelegte Flächen widersprechen.

4 Auswirkungen von Cross Compliance und Entkopplung auf Kosten und Produktion in der Landwirtschaft

4.1 Zusätzliche Kosten

Die neu eingeführten Auflagen des Anhangs IV zur Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand führen wegen der notwendigen Dokumentation und des Pflegeaufwands zu höheren Kosten für den landwirtschaftlichen Betrieb. Wenn man davon ausgeht, dass die Höhe dieser Kosten vom Produktionsumfang anhängig ist, es sich also eher um variable als um fixe Kosten handelt, hat die Einführung von Cross Compliance unter diesem Aspekt eine tendenziell produktionssenkende Wirkung.

4.2 Neues Prämienrisiko

Das Prämienrisiko entsteht dadurch, dass der Betrieb bei einem Verstoß, zusätzlich zu Bußgeldern, im Rahmen des Fachrechts auch über Prämienkürzungen belangt wird. Zu berücksichtigen ist weiterhin die unterschiedliche Bewertungsgrundlage der beiden Sanktionswege. Bußgelder richten sich nach den Prinzipien der Verhältnismäßigkeit und Gleichbehandlung (Nitsch, Osterburg 2004b, S. 180). Das bedeutet, dass jeder Landwirt für den gleichen Verstoß auch das gleiche Bußgeld zu bezahlen hat, und dass dessen Höhe in einem vernünftigen und nachvollziehbaren Verhältnis zur beispielsweise entstandenen Umweltschädigung stehen muss.

Die Prämienkürzungen nach Cross Compliance weichen diese Prinzipien auf. Die Kürzungen richten sich nach Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der Verstöße und führen nach Einordnung in leichte, mittlere und schwere sowie fahrlässige und vorsätzliche Vergehen zu differenzierten prozentualen Kürzungen^[3] ) der gesamten Prämiensumme des Betriebes. Es erhalten also zwei Unternehmen für den gleichen Verstoß den gleichen Kürzungssatz, aber müssen bei unterschiedlicher Prämienausstattung verschiedene Prämienkürzungen hinnehmen. Für eine Abschätzung der Auswirkungen dieses erhöhten Prämienrisikos ist vor allem die im Einzelfall ebenfalls zutreffende Verletzung des Prinzips der Verhältnismäßigkeit wichtig. Beispielsweise würde ein großer Ackerbaubetrieb mit zusätzlicher Schweinemast für einen diesen Bereich betreffenden Dokumentationsverstoß eine enorme Prämienkürzung erfahren.

Dies könnte dazu führen, dass sich Betriebe von Produktionszweigen trennen, die ein relativ großes Prämienrisiko für das gesamte Unternehmen darstellen. Dies würde den unter 4.1 erläuterten produktionssenkenden Effekt von Cross Compliance verstärken.

4.3 Wirtschaftlicher Vergleich der Landnutzungsalternativen

4.3.1 Vorbemerkungen

Es gilt nun die bisher dargestellten Zusammenhänge zwischen Cross Compliance, Entkopplung und den EU-Förderinstrumenten zusammenzuführen, um mit Hilfe der Einbeziehung von betriebswirtschaftlichen Entscheidungsgrundlagen eine Hypothese über die Entwicklung der Landnutzungsformen, gerade an schlechteren Standorten abgeben zu können. Dabei wird die Vorzüglichkeit von unterschiedlichen Kulturen mit Ausnahme einer gesonderten Betrachtung des Grünlandes nicht berücksichtigt. Es wird nur zwischen produktiver landwirtschaftlicher Flächennutzung, Stilllegung und Brache (vgl. 3.1.2) unterschieden. Die Stilllegung unterscheidet sich von der Brache durch die Einhaltung der Cross Compliance Auflagen, d.h. die Pflege der Fläche. Prinzipiell gilt, dass eine Fläche rein aus ökonomischen Gesichtspunkten nur dann bewirtschaftet wird, wenn der zu erzielende Deckungsbeitrag einschließlich Prämien höher ist als die Flächenprämie abzüglich der Pflegekosten, die im Falle einer Stilllegung aufzuwenden wären. Brachfallen würde eine Fläche nur, wenn die Pflegekosten betragsmäßig größer als die Flächenprämie wären. Natürlich nur, wenn die erste Bedingung nicht erfüllt ist, d.h. eine Bewirtschaftung nicht vorteilhafter als eine Stilllegung ist. In Deutschland ist auf Grund der Regionalprämie nur in sehr seltenen Fällen zu erwarten, dass die Flächenprämie die Pflegekosten nicht deckt. Doch selbst dann ist eine Brache nicht zu erwarten. Dieser Verstoß gegen Cross Compliance würde nämlich Prämienkürzungen nach sich ziehen, die eine Pflege der Flächen wirtschaftlich wieder vorzüglicher macht.

Ein Brachfallen von Flächen ist somit in Deutschland nicht zu erwarten und wird deshalb in den nächsten Abschnitten auch nicht mehr als Alternative diskutiert.

4.3.2 Unterschiede von Gunst- und Grenzstandorten

4.3.2.1 Gunststandorte

An Gunststandorten, also Standorten mit guten Bodenqualitäten und guten klimatischen Verhältnissen kann davon ausgegangen werden, dass generell auch ohne Prämie ein positiver Deckungsbeitrag erwirtschaftet werden kann. Aus schon erläuterten Gründen (vgl. 3.1.4) nehmen entsprechende Betriebe auch nur selten an Agrarumweltprogrammen teil.

Es ergeben sich also durch Cross Compliance nur geringe Beeinflussungen der jetzigen landwirtschaftlichen Produktion, die mit den unter 4.1 und 4.2 erläuterten Sachverhalten zu tun haben können.

4.3.2.2 Grenzstandorte

An schlechten Standorten ist von Bedeutung, dass sich durch die Entkopplung im Regionalprämienmodell flächendeckend die Opportunitätskosten der Landnutzung erhöhen. Ein Produktionsverfahren, beispielsweise der Anbau von Weizen, der vor der Agrarreform auch mit einem negativen Deckungsbeitrag bei positiven Saldo mit der Weizensubvention sinnvoll war, ist nun nicht mehr wirtschaftlich, weil man die Prämie auch ohne Bewirtschaftung erhält.

Bei der Beurteilung, ob die Flächennutzung oder die Stilllegung wirtschaftlicher ist, werden nun die Einflüsse der politischen Maßnahmen auf den Deckungsbeitrag und auf den Ertrag der stillgelegten Fläche berücksichtigt. Die Flächenprämie sei im folgenden unberücksichtigt, weil sie unabhängig von den beiden diskutierten Nutzungsformen gezahlt wird.

Agrarumweltmaßnahmen erhöhen, da sie produktionsgebunden sind, nur den Deckungsbeitrag. Sie wirken also einer Stilllegung der schlechteren Standorte entgegen. Die Ausgleichszulage hat, solange sie auch für stillgelegte Flächen gezahlt wird, diesen Effekt nicht. Die Entwicklung des Stilllegungsanteils hängt also entscheidend von der zukünftigen Gestaltung dieser beiden Fördermaßnahmen ab und ist deshalb gegenwärtig nicht genau vorherzusagen.

Es ist jedoch relativ sicher, dass gerade an Grenzstandorten vermehrt Flächen stillgelegt werden. Dies wird noch durch die handelbaren Stilllegungsprämien verstärkt, da diese nur den Ertrag der stillgelegten Fläche erhöhen und so die Stilllegung relativ vorzüglicher wird. Es wird also regional zu einer Konzentration der Stilllegung an schlechteren Standorten kommen (Osterburg et al. 2003, S. 5, 31ff).

4.3.3 Besondere Auswirkungen auf die Grünlandnutzung

Wie schon unter dem Punkt 3.1.2 erläutert, führt die Regionalprämie indirekt zu einer Begrenzung des Tierbesatzes bei Grünlandbetrieben. Durch die Verlagerung von Tierprämien auf die Fläche und die regionale Umverteilung der Prämien werden Anreize für eine extensive Bewirtschaftung gesetzt. Schließlich profitieren gerade die extensiv wirtschaftenden Betriebe auf Grund ihrer relativ großen Flächenausstattung von der Regionalprämie (vgl. 3.2.2).

Ein Vorteil der extensiven Nutzung gegenüber der Stilllegung ist die Vermeidung des Pflegeaufwands. Solange der erzielte Deckungsbeitrag größer ist als die Kosten der Pflege lohnt sich selbst bei Verlusten, ohne Einbeziehung der Flächenprämie, die Bewirtschaftung.

Hinzu kommt, dass es innerhalb bestimmter Grenzen (vgl. 2.2) verboten ist Grünland umzubrechen, ein Kulturwechsel also nur eingeschränkt möglich ist.

In Folge dessen ist die extensive Grünlandwirtschaft eine Nutzungsform, die durch Cross Compliance und die Regionalprämie begünstigt wird. Es ist zu erwarten, dass daher die produktiv genutzten Grünlandflächen, im Gegensatz zur Anzahl der RGV^[4] ) nicht abnehmen werden.

5 Capri – Modell

5.1 Informationen zum CAPRI – Modell

Das CAPRI – Modell ist ein Modell des landwirtschaftlichen Sektors, dass sich auf die Mitglieder der EU sowie Norwegen konzentriert. Ziel ist es, die Auswirkungen der europäischen Agrar- und Handelspolitik auf Produktion, Einkommen, Handel und die Umwelt prognostizieren zu können (Institut für Agrarpolitik, 2005).

An Hand dieses Modells werden die in dieser Arbeit aufgeführten Hypothesen zur Entwicklung der Landnutzung überprüft.

Zur Interpretation der Ergebnisse des Modells sind einige Informationen zur Modellierung des CAPRI – Modells nötig. Unterschiedliche Bodenqualitäten und klimatische Vorraussetzungen sind indirekt über die Erträge der Flächen bei der Programmierung berücksichtigt. Ebenfalls berücksichtigt sind Pflegekosten bei Stilllegung, deren Höhe durch eine ökometrische Schätzung auf der Grundlage von Betriebsdaten bestimmt wird. Nicht explizit modelliert sind Agrarumweltmaßnahmen, mögliche Prämienkürzungen, sowie die Handelbarkeit von Stilllegungsprämien (Perez, 2005).

Im Folgenden werden die Ergebnisse des Modells für 2010 in Deutschland dargestellt. Die prozentualen Veränderungen beziehen sich auf den prognostizierten Zustand desselben Jahres bei angenommener Fortführung der Agenda 2000 – Politik.

Die im Modell verwendeten Begriffe sind, soweit dies ohne Verständnisprobleme möglich ist, aus dem Englischen übersetzt.

5.2 Ergebnisse

Tabelle 1: Ergebnisse des Capri – Modells für Deutschland und die Regionen Oberbayern
und Köln, Veränderungen in %

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage der Daten von (Wolfgang Britz, 2005).

Die beiden Regionen Oberbayern und Köln sind gezielt als eine Aggregierung von Grenz- und Gunststandorten gewählt, da die größte Fläche der benachteiligten Gebiete in Deutschland auf Bayern entfällt. Der Anteil des benachteiligten Gebiets liegt mit knapp einem Viertel in Nordrhein - Westfalen am niedrigsten.

Die in der Tabelle 1 aufgeführten Daten bestätigen die im Laufe der Arbeit aufgestellten Hypothesen. Die erläuterte höhere Attraktivität von extensiver Bewirtschaftung von Grünland zeigt sich durch die in allen Regionen erhöhte Flächennutzung für extensive Weidewirtschaft und Futterbau. Die Rinderhaltung dagegen nimmt insgesamt ebenso ab, wie der Ertrag auf den Futterbauflächen.

Die in der Tabelle nicht aufgeführten Daten für die intensive Weidewirtschaft zeigen, dass diese an relativer Vorzüglichkeit verloren hat. Deutschlandweit nimmt ihre Fläche um 2,59% ab (Wolfgang Britz, 2005).

Sehr deutlich wird auch die Einkommensumverteilung durch die Regional – bzw. Grünlandprämie. Hiervon profitieren besonders die benachteiligten Gebiete in Oberbayern mit + 34,35 und + 107,48%.

Die Ergebnisse von set aside und fallow land sind nicht so einfach zu interpretieren, weil sie sich nicht in die Begriffe Stilllegung und Brachland übersetzen lassen. Die Problematik ergibt sich daraus, dass set aside und fallow land in der Agenda 2000 eine andere Bedeutung haben als in der GAP-Reform 2003.

Fallow land wird im CAPRI – Modell als Restgröße, durch Subtraktion der bewirtschafteten Fläche von einer konstant angenommenen utilisable agricultural area ^[5] ), berechnet (Perez, 2005).

Vor dem Hintergrund der Agenda 2000 – Politik ist es somit Brachland. Es wird weder genutzt, noch gepflegt. Es gibt auch keine Prämie für dieses Land. Im Sinne der GAP-Reform 2003 wird fallow land aber als eine Fläche verstanden, auf der eine Prämie aktiviert ist, und auf der die Cross Compliance Regelungen gelten. Nach der in dieser Arbeit verwendeten Definition ist es eine Stilllegung. Die Möglichkeit, dass eine Fläche nicht gepflegt wird, ist im CAPRI – Modell nicht erfasst.

Das deutschlandweit um 33,14% angestiegene fallow land bestätigt somit die These, dass wegen der Entkopplung vermehrt Flächen stillgelegt werden. Die Konzentration dieser Stillegungen an Grenzstandorten wird durch das überdurchschnittliche Wachstum in Oberbayern mit + 87,50% deutlich.

6 Zusammenfassung und Bewertung

6.1 Zusammenfassung

Die Reform der gemeinsamen Agrarpolitik der EU im Jahre 2003 führt Cross Compliance als nun obligatorisches Instrument ein und bindet so die inzwischen entkoppelten Direktzahlungen an die Einhaltung von Bewirtschaftungsauflagen. Die Vorgaben von Cross Compliance setzen sich aus 19 EU- Richtlinien und Verordnungen, die schon in deutsches Fachrecht umgesetzt sind, sowie verschiedenen Regelungen zusammen. Diese beziehen sich auf die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand und die Erhaltung des Dauergrünlandes. Da die Regelungen neu sind werden durch sie ab dem Jahr 2005 neue Standards gesetzt.

Diese neuen Standards führen zu Überschneidungen mit Agrarumweltmaßnahmen, da mit ihnen die freiwillige Einhaltung von Auflagen, die über das gesetzlich geforderte Maß hinausgehen, gefördert wird. Durch die absichtlich niedrig eingeführten Vorgaben in Deutschland beschränken sich die Überschneidungen auf die Grünlandgrundförderung. Diese Förderung allerdings ist in Zukunft nur bei Verschärfung der Anforderungen über die Cross Complinace Standards hinaus zu rechtfertigen.

Auch die Ausgleichszulage wird durch die Einführung von Cross Compliance in Kombination mit der Überführung der entkoppelten Direktzahlungen zu einer einheitlichen Prämie für Acker – und Grünland teilweise in Frage gestellt. Zwei ihrer Ziele, der Ausgleich von Einkommensverlusten und die Offenhaltung und Pflege der Landschaft, sind nun nämlich schon ohne sie teilweise erfüllt.

Diese Beeinflussung der Förderinstrumente der EU durch Cross Compliance wirkt sich besonders an Grenzstandorten aus, weil sie gerade dort in Anspruch genommen werden. Im Zusammenspiel mit den, durch die Entkopplung erhöhten Opportunitätskosten der Landnutzung führt dies zu Flächenstilllegungen an schlechten Standorten. Verstärkt wird dieser Effekt durch handelbare Stilllegungsprämien. Es kommt jedoch sehr wahrscheinlich kaum zu einem Brachfallen der Flächen, weil diese Verletzung der Pflegeverpflichtung Prämienkürzungen zur Folge haben würde.

Außerdem führt die Regionalprämie zu einer erhöhten Attraktivität der Extensivierung von Grünlandbetrieben. Die durch Cross Compliance anfallenden Pflegekosten machen unter Umständen diese Bewirtschaftungsform rentabler als eine Stilllegung.

An Hand des CAPRI – Modells lassen sich die gezogenen Schlussfolgerungen überprüfen. Unter Berücksichtigung der Modulierung des Modells bestätigen sich die aufgestellten Hypothesen.

6.2 Kritische Auseinandersetzung mit den Ergebnissen und Quellen

Die Ergebnisse des CAPRI – Modells sind im Sinne der Fragestellung dieser Seminararbeit vorsichtig zu interpretieren. Zum einen auf Grund der aufgeführten Auslassungen bei der Modulierung, zum anderen wegen des unterschiedlichen Zeitbezugs. Das Modell liefert Daten dazu, wie sich die geänderte Politik im Vergleich zur Agenda 2000 im Jahr 2010 auswirkt. In den Ausführungen dieser Arbeit dagegen wird von der Situation im Jahr 2013 ausgegangen.

Da es nicht das Ziel dieser Arbeit ist, quantitative Aussagen zur Entwicklung der Landnutzung zu machen sind, die Ergebnisse des Modells zur Verifizierung der Tendenzen ausreichend.

Die genaue zukünftige Bewirtschaftung hängt ohnehin, wie bereits erläutert, von der zu überarbeitenden Ausgestaltung der agrarpolitischen Förderinstrumente ab. Wichtig für die zukünftige Bewirtschaftung sind natürlich auch Größen, die sich nicht in Deckungsbeiträgen messen lassen. Zum Beispiel die Präferenz, der wahrscheinlich meistens Landwirte, ihre Flächen lieber produktiv zu nutzen. Und das wahrscheinlich selbst, wenn sich dies nur bei einem sehr niedrigen Lohnansatz rechnen würde.

Die zur Erstellung dieser Arbeit hauptsächlich benutzen Quellen des Instituts für Betriebswirtschaft, Agrarstruktur und ländliche Räume der Bundesforschungsanstalt für Landwirtschaft ermöglichten einen guten Einblick in die Wirkungszusammenhänge der reformierten Instrumente der europäischen Agrarpolitik. Auf Grund der erst Ende 2004 endgültig ausgearbeiteten deutschen Cross Compliance Richtlinien wurden diese in den verwendeten Quellen noch nicht analysiert. Empirische Daten zur Entwicklung der Landnutzung standen ebenfalls wegen der Aktualität der Reform noch nicht zur Verfügung.

Literaturverzeichnis

Arbeitsgruppe „Cross Compliance“ (2004): Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Cross Compliance“: Informationsbroschüre für die Empfänger von Direktzahlungen über die anderweitigen Verpflichtungen (Cross Compliance).

Bichler et Al. (2005): Bichler B., Lippert C., Hähring A.M., Dabber S.: Die Bestimmungsgründe der räumlichen Verteilung des ökologischen Landbaus in Deutschland, Berichte über Landwirtschaft, Band 83.

BVEL (2005): Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft: Meilensteine der europäischen Agrarpolitik, Berlin.

Nitsch H., Osterburg B. (2004a): Umweltstandards in der Landwirtschaft und ihre Verknüpfung mit agrarpolitischen Förderinstrumenten, Landbauforschung Völkenrode, 2/2004, S.113-125.

Nitsch H., Osterburg B. (2004b): Cross Compliance als Instrument der Agrarpolitik, Landbauforschung Völkenrode, 3/2004, S.171-185.

Osterburg et al. (2003): Osterburg B., Plankl R., Bernhards U., Klockenbring C., Rudow K., Becker H., Gömann H., Kreins P., Stegmann S.: Auswirkungen der Luxemburger Beschlüsse auf ländliche Räume, Agrarumweltmaßnahmen und die Ausgleichzulage. FAL Arbeitsbericht 9/2003. Institut für Betriebswirtschaft, Agrarstruktur und ländliche Räume, Braunschweig.

Verzeichnis Sonstiger Quellen

Internetquellen

Institut für Agrarpolitik (2005): „Das CAPRI-Modell.“ http://www.agp.uni-bonn.de/agpo/rsrch/capri/capri_e.html , zuletzt am 20.8.2005

Mündliche Auskünfte

Perez (2005): Mündliche Auskunft nach Herrn Perez, Institut für Agrarpolitik, August 2005.

Sonstige

Wolfgang Britz (2005): XSLT/XML table tool Version 2.0: Wolfgang Britz, Institut für Agrarpolitik, Bonn, 2005

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^[1] Für genauere Informationen sei auf die Broschüre der Arbeitsgruppe „Cross Compliance“ (2004) verwiesen, der alle aufgeführten Fakten entnommen sind.

^[2] Gute fachliche Praxis. Sie wird an Hand von sechs indirekten Kriterien aus den Bereichen Düngung und Pflanzenschutz kontrolliert.

^[3] Siehe hierzu (BVEL 2005) oder (Arbeitsgruppe „Cross Compliance“ 2004).

^[4] Raufutterfressende Großvieheinheit.

^[5] Landwirtschaftlich nutzbare Fläche.