Zwei-Ebenen-Spiele - Wie wirken sich innenpolitische Verfahren oder das Verweisen von Regierungen darauf auf den Verlauf und die Ergebnisse von internationalen Verhandlungen aus?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretischer Rahmen
2.1 Zur Notwendigkeit eines neuen Ansatzes
2.1.1 Unzulänglichkeiten und Erklärungsschwierigkeiten der (neo)realistischen Theorie
2.1.2 Unzulänglichkeiten und Erklärungsschwierigkeiten der (neo)funktionalistischen und der liberalen Theorie
2.2 Der Zwei-Ebenen-Ansatz
2.2.1 Der Zwei-Ebenen-Ansatz von Putnam
2.2.2 Weiterentwicklung des Zwei-Ebenen-Ansatzes mit Schwerpunkt auf der internationalen Ebene
2.2.3 Weiterentwicklung des Zwei-Ebenen-Ansatzes mit Schwerpunkt auf der nationalen Ebene
2.2.4 Schwierigkeiten und Anwendungsgrenzen des Zwei-Ebenen-Ansatzes

3. Anwendung des Zwei-Ebenen-Ansatzes auf die Europäische Union (mit Betrachtungsschwerpunkt auf der nationalen Ebene)
3.1 Innenpolitische Verfahren und der Verweis darauf
3.1.1 Kleine Fallbeispiele
3.1.2 Ausführliche Betrachtung des Europäischen Währungssystem (EWS) und der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU)

4. Zusammenfassung/Ergebnis

5. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Diese Hausarbeit gliedert sich in drei Teile:

Der erste Teil (2. Kapitel) beschäftigt sich mit dem Zwei-Ebenen-Ansatz, der von Putnam [1988] entwickelt wurde, und seiner theoretischen Weiterentwicklung und Ausdifferenzierung.

Der zweite Teil (3. Kapitel) stellt die Anwendung dieses Ansatzes und insbesondere einer seiner Weiterentwicklungen anhand einer Auswahl an kleinen Fallbeispielen sowie am Beispiel vom Europäischen Währungssystem (EWS) und der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) dar.

Im letzten Teil (4. Kapitel) werde ich kurz auf wichtige Ergebnisse hinweisen, die sich aus der Gesamt­heit vom theoretischen Teil und den Fallstudien ergeben.

Die Leitfrage dieser Arbeit lautet:

Wie wirken sich innenpolitische Verfahren oder das Verweisen von Regierungen darauf auf den Verlauf und die Ergebnisse von inter­nationalen Verhandlungen aus?

Diese relativ weite Frage läßt sich noch ausdifferenzieren:

Im ersten Teil versuche ich, folgende Fragen möglichst umfassend und zugleich knapp zu be­antworten:

- Warum war ein neuer Ansatz notwendig?

- Wie sieht der ursprüngliche Zwei-Ebenen-Ansatz von Putnam aus?

- Was sind die entscheidenden Annahmen des Ansatzes?
- Was sind die entscheidenden Hypothesen und Folgerungen des Ansatzes in bezug auf die Leitfrage?
- Welche Prognosen erlaubt der Ansatz mit Blick auf die Leitfrage?

- Wie sehen die verschiedenen Weiterentwicklungen des Ansatzes aus?

- Welche Hauptrichtungen gibt es? Und worin unterscheiden sie sich grundlegend?
- Was sind jeweils die Annahmen der Ansätze?
- Welche Hypothesen und Schlußfolgerungen machen die Ansätze bezüglich der Leitfrage?
- Welche Prognosen können mit diesen Ansätzen gemacht werden im Hinblick auf die Leit­frage?
- Welche Probleme und theoretische Schwierigkeiten ergeben sich beim Zwei-Ebenen-Ansatz und seinen Weiterentwicklungen?

Im Mittelpunkt des zweiten Teils werden insbesondere folgende Fragen stehen:

- Wie sehen Verweise auf innenpolitische Verfahren konkret aussehen?
- Wie läßt sich die Nicht-Teilnahme Großbritanniens am EWS mit dem Zwei-Ebenen-Ansatz er­klären?
- Wie läßt sich die Einigung auf eine Wirtschafts- und Währungsunion sowie ihrer institutionellen Umsetzung mit dem Zwei-Ebenen-Ansatz erklären?
- Warum konnte Dänemark sich einen Teilaustritt aus der WWU sichern?

2. Theoretischer Rahmen

Der von Putnam [1988] entwickelte Zwei-Ebenen-Ansatz stellt eine Verbindung von (neo)realistischen, (neo)funktionalistischen bzw. liberalen Ansätzen und Verhandlungstheorien dar [Moravcsik 1993: 3 und Wolf 1997: 272].

Die verschiedenen theoretischen Annahmen werden teilweise übernommen, teilweise als nicht zu­treffend verworfen. Daraus ergibt sich ein neuer Ansatz, der auf Spieltheorie^[1] aufbauend eine relativ große Erklärungskraft beinhaltet. Aber dennoch besteht immer noch weiterer Bedarf, diesen Ansatz auszubauen sowie weitere Untersuchungen und Forschungen durchzuführen [Evans 1993: 426-428].

2.1 Zur Notwendigkeit eines neuen Ansatzes

Die Entwicklung des neuen Ansatzes läßt sich durch die fehlende Erklärungskraft der gängigen Theorien erklären (siehe 2.1.1 und 2.1.2). Putnam stellt in seinem Aufsatz die bisherigen theoretischen Bemühungen dar, internationale Politik und Innenpolitik miteinander zu verknüpfen, zeigt aber auch gleichzeitig deren Schwachstellen und Unzulänglichkeiten auf. Er folgert daraus, daß es einer Theorie bedarf, die die internationalen und innenpolitischen Sphären miteinander ver­bindet [1988: 430-433].

Die später von Zürn geäußerte These der "ungleichzeitigen Denationalisierung" beschreibt das Phänomen, daß die politische Steuerungsfähigkeit und Kontrolle den realen Transnationalisierungs- und Globalisierungsprozessen der gesellschaftlichen Zusammenhänge hinterherhinken [1992b: 490]. Dies hat zur Folge, daß die nationalstaatliche Steuerungsfähigkeit insgesamt abnimmt [1996: 27].

Diese Entwicklung führt zu einem bestimmten "strategischen" Verhalten von Staaten bzw. von Regierungschefs und zu bestimmten Phänomen (wie z.B. der gleichzeitigen Entdemokratisierung und Selbstbindung), die sich nur noch mit Hilfe des Zwei-Ebenen-Ansatzes erklären lassen [Wolf 1997: 272, 291].

Die Abnahme der Bedeutung des Nationalstaates und die Entwicklung einer neuen Art von "Staatlichkeit" beschreibt Zürn folgendermaßen: Es ergibt sich ein "komplexes Regieren in der Gesellschaftswelt", bei dem sich Staatlichkeit funktional über verschiedene Ebenen erstreckt: einer­seits in Form von "governance", also der Erbringung von staatlichen Steuerleistungen auf der einen Ebene und andererseits als "government", also der Organisation, die im Besitz von den nötigen Ressourcen ist, um die Regelungen und Steuerungen durchzusetzen und zu implementieren, auf der anderen Ebene [Zürn 1992b: 511f und 1996: 36].

Damit sind die bisherige Konzentration auf die systemische Ebene und manchmal die Hinzunahme von ad hoc-Erklärungen in der innenpolitischen Dimension unzureichend, um die komplexen Vor­gänge zu erfassen. Sie führen nur zu einer unvollständigen Analyse der Verhandlungs­prozesse [Moravcsik 1993: 14, auch Putnam 1988: 433]. Durch die starke gesellschaftliche Verflechtung und im Fall der Europäischen Integration auch durch supranationale Institutionen können die inter­nationale und die innenpolitische Ebene nicht mehr getrennt voneinander betrachtet werden, ohne daß dadurch wichtige Sachverhalte und Wirkungsmechanismen ignoriert werden würden [Zürn 1996: 34, 37]. Der Bedarf und die Entwicklung des neuen Ansatzes ergeben sich also als Reaktion auf reale Veränderungen der Welt [Evans 1993: 426].

Im folgenden werden nun kurz die Erklärungsschwierigkeiten und unzutreffenden Annahmen der verschiedenen Theorien näher erläutert.

2.1.1 Unzulänglichkeiten und Erklärungsschwierigkeiten der (neo)realistischen Theorie

Die zentralen Annahmen der (neo)realistischen Theorie bestehen darin, daß Staaten als einheitliche, rationale und die einzig entscheidenden Akteure im anarchischen Weltsystem miteinander im freien Wettbewerb um relative Machtgewinne untereinander konkurrieren, um die Erhaltung des Staates zu sichern.

Mit diesen Annahmen werden mehrere Punkte vernachlässigt und verzerrt:

Staaten sind keine einheitlichen Akteure, sondern sie setzen sich aus einer Vielzahl von innen­politisch mehr oder weniger bedeutenden Gruppen zusammen, wovon die Regierung zwar außen­politisch eine herausragende, aber nicht die einzig bestimmende Macht darstellt. Damit ergibt sich eine Interaktion zwischen Innen- und Außenpolitik, die der (Neo)realismus nicht erklären kann [Putnam 1988: 432f]. Zürn spricht davon, daß der Nationalstaat gesellschaftlich unterlaufen und umgangen werden kann. [1992b: 494]

Die Annahme eines anarchischen Weltsystems kann aufgrund der immens gestiegenen Zahl von inter­nationalen Institutionen und Organisationen auch nicht mehr aufrecht erhalten werden. Der traditionelle Nationalstaat wird von einem internationalen Institutionenüberbau überwölbt. [Zürn 1992b: 494]

Die realistischen Annahmen führen dazu, daß nicht-gouvernementale Akteure, Institutionen und Prozesse "verniedlicht" werden. [Wolf 1997: 279]

Der Vorrang des außenpolitischen Sicherheitsaspektes in der (neo)realistischen Theorie hat zwei Schwachstellen. Zum einen betont er allein die externe Autonomie eines Staates, während die interne Autonomie als völlig irrelevanter Faktor verworfen wird. Die Präferenzen des Staates werden als natürlich und unveränderlich angenommen. Es geht einzig und allein um die Über­lebens­sicherung des Staates und den Erhalt seiner externen Autonomie. Damit ist eine plausible Erklärung von internationalen Vereinbarungen, der Schaffung von internationalen oder sogar supra­nationalen Institutionen und insbesondere deren starke Bindungskraft kaum möglich. Die Selbst­bindung stellt aus (neo)realistischer Sicht ja nur eine externe Autonomieeinbuße dar und ist daher nicht erklärbar [Wolf 1997: 280f]. Zum zweiten ist eine unilaterale externe Sicherung des Staates heute - nach der Entwicklung der Nuklearwaffen - nur noch illusorisch. Ein einzelner National­staat kann das Sicherheitsheits­bedürfnis seiner Bürger sicherlich nicht mehr allein zu­frieden­stellend er­füllen. [Zürn 1992b: 497f].

2.1.2 Unzulänglichkeiten und Erklärungsschwierigkeiten der (neo)funktionalistischen und der liberalen Theorie

Die liberale Theorie nimmt den Staat nur als politisch administratives System (PAS) an. Es gibt also keine interne Autonomie der Regierung, sondern diese handelt nur wie ein Agent, der genau die innenpolitischen Interessen vertritt [Wolf 1997: 282f]. Die (neo)funktionalistischen und liberalen Theorien vernachlässigen also völlig das sogenannte "principal - agent -Problem". In der Innenpolitik steht die Regierung als einzelner "agent" einer Vielzahl von "principals" in Form von innen­politischen Interessengruppen gegenüber [Moravcsik 1997: 215]. Die feste Bindung der Regierung als agent an ihre Konstituenten als principals ist empirisch nicht gegeben. Zürn stellt fest, daß die reale Bedeutung von internationalen Institutionen gewachsen ist, dies aber "gleichwohl auch zu einer größeren Unabhängigkeit der politischen Entscheidungsträger von ihren gesellschaftlichen Konstituenten" führte [1996: 28]. Die Annahme des Staates als PAS kann auch nicht die so­genannte "Entdemokratisierung" erklären, die mit der zunehmenden internationalen und supra­nationalen Institutionen­bildung einhergeht. Denn wenn der Staat nur als Transmissionsriemen wirken würde, dürfte es keine weiteren Forderungen nach "Demokratisierung" der internationalen und supra­nationalen Institutionen geben [Wolf 1997: 284]. Die Regierungen haben also durchaus weiter­gehende "strategische Ziele [...] gegenüber ihrer eigenen Gesellschaft" [Wolf 1997: 279] als die liberale Theorie dies annimmt: Bei ihr besteht das einzige Eigeninteresse der Regierung darin, ein­fach nur ein perfekter Transmissionsriemen zu sein, um "durch möglichst effiziente Aufgaben­erfüllung Legitimation zu erhalten" [Wolf 1997: 283].

Die Annahme der Regierung als reiner agent bzw. des Staates als PAS übersieht weiterhin, daß die innenpolitische Kosten-/Nutzenverteilung auch asymmetrisch unter den einzelnen Konstituenten sein kann. Diese ungleichmäßige Verteilung von Nutzen und/oder Kosten ist insbesondere dann ge­geben, wenn nur ein lockeres Band agent und principal verbinden [Moravcsik 1997: 218]. Die Ver­teilung von Nutzen und Kosten unter den innenpolitischen Gruppen sind für die Betrachtung von inter­nationalen Verhandlungen und Vereinbarungen sehr wichtig [Evans 1993: 397], denn sie be­einflussen die Möglichkeiten der Einigung [Evans 1993: 405] (siehe auch 2.2.4), was die (neo)funktionalistischen und liberalen Theorien nicht erklären können.

2.2 Der Zwei-Ebenen-Ansatz

Der Zwei-Ebenen-Ansatz stellt eine theoretische Verbindung zwischen zwei Analyseebenen her, nämlich die der systemischen bzw. internationalen Ebene und die der subsystemischen bzw. innen­politischen Ebene [Moravcsik 1993: 23 und vgl. Zangl 1994: 280]. Sie ist damit eine komplexe Theorie über internationale Verhandlungen [Moravcsik 1993: 16]. Die Rolle der Staats­leute wird von Putnam als theoretisch und formal verbindendes Element der beiden Analyseebenen betont [1988: 456-459], und Moravcsik weist darüber hinaus darauf hin, daß die Staatsleute eine zentrale Rolle als strategische Akteure spielen, die ihren eigenen Zielen (z.B. Machterhalt) folgen [1993: 16]. Wenn die Verhandelnden nicht nur als Problemlöser, sondern auch strategisch handeln, d.h. wenn sie ihren eigenen Interessen und Zielen folgen, dann beeinflussen innenpolitische und inter­nationale Faktoren gleichzeitig und wechselseitig die Ergebnisse inter­nationaler Verhandlungen [Evans 1993: 397]. Die staatlichen Akteure, die an internationalen Verhandlungen teilnehmen, müssen nämlich bei der Wahl ihrer Strategien gleichzeitig Zwänge und Handlungsmöglichkeiten im inter­nationalen und im innenpolitischen Bereich bedenken [Moravcsik 1993: 17].

Diese Verhandlungssituation, in der sich die Regierungen befinden, wird durch die Zwei-Tische-Metapher dargestellt: Die Regierungschefs sitzen und verhandeln jeweils an zwei Tischen: am internationalen Verhandlungstisch und an ihrem innenpolitischen Tisch [Putnam 1988: 433-435]. Sie befinden sich damit in einer janusköpfigen Stellung zwischen den beiden Tischen. Die spezifische Situation ergibt ein bestimmtes Gemisch aus entstehender Autonomie und entstehenden Zwängen für die Regierungs­chefs, die einerseits versuchen, innenpolitische und außenpolitische Zwänge zu balancieren, und andererseits ihre eigenen Interessen verfolgen [Evans 1993: 401f]. Ein An­liegen des Zwei-Ebenen-Ansatzes ist herauszufinden, wann, wie und warum die Innenpolitik die Außenpolitik dominiert und umgekehrt, sowie wie, wann und warum die Autonomie der Regierungs­chefs auf den beiden Ebenen größer oder kleiner wird [vgl. Putnam 1988: 427; Evans 1993: 402 und Moravcsik 1993: 15].

Der ursprünglich sehr offene Ansatz von Putnam wurde in zwei Richtungen weiterentwickelt:

Eine Richtung, die z.B. Moravcsik [1993, 1997] und Klaus Dieter Wolf [1997] vertreten, betont die internationale Ebene und die Autonomie der verhandelnden Regierungschefs, insbesondere auch gegenüber ihren eigenen Konstituenten (siehe 2.2.2).

Die andere Richtung, die z.B. von Zangl [1994], Dieter Wolf [Zangl/Wolf 1996] und Schneider/Cederman [1994] vertreten wird, betont erstens das Verhältnis der Interessen zwischen Regierung und gesellschaftlichen Akteuren, zweitens die verschiedenen Problemstrukturen und drittens die Bedeutung der innenpolitischen Ratifizierung, und wie sich diese Punkte jeweils auf die Ver­handlungen oder die Bildung von internationalen Regimen oder Institutionen auswirken. Bei dieser Weiterentwicklung des Putnam'schen Ansatzes wird der Fokus auf die nationale Ebene ge­setzt (siehe 2.2.3).

2.2.1 Der Zwei-Ebenen-Ansatz von Putnam

Putnams Ausgangsfrage war, wann und wie Innenpolitik die internationalen Beziehungen beeinflußt und umgekehrt [1988: 428]. Seine Theorie stellt wichtige Merkmale der Verbindung von Diplomatie und Innenpolitik dar [1988: 460]. Er entwickelt zunächst die anschauliche Zwei-Tische-Metapher: Die Regierungs­chefs oder die staatlichen Verhandlungsführer sitzen gleichzeitig an zwei Tischen: Am inter­nationalen Tisch verhandeln sie mit anderen Regierungschefs oder Diplomaten, und am innen­politischen Tisch sitzen sie Parteien, parlamentarischen Persönlichkeiten, Sprechern von innen­politischen Institutionen, Repräsentanten von Schlüsselinteressengruppen und den eigenen politischen Beratern gegenüber. Wie bei zwei parallelen Schachspielen muß der Verhandlungsführer die Konsequenzen der Züge, die er an einem der beiden Tische macht, auch beim anderen Tisch mitbedenken. Es ergibt sich eine hohe Komplexität, denn ein rationaler Zug auf dem einen Spiel­brett kann auf dem anderen Brett ein Fehler sein [Putnam 1988: 434]. Der Verhandlungsführer als Spieler an zwei Tischen befindet sich in der Situation eines strategischen Dilemmas, denn er muß gleichzeitig innenpolitische und internationale Interessen berücksichtigen und möglichst auch be­friedigen [Putnam 1988: 460].

Formalisiert und theoretisch läßt sich diese Metapher als Zwei-Ebenen-Ansatz oder Zwei-Ebenen-Spiel darstellen: Internationale Verhandlungsprozesse setzen sich aus zwei Teilen zusammen:

aus der Verhandlungsphase, die auf der internationalen Ebene ("Level I") stattfindet, und aus der Ratifizierungsphase, die auf der innenpolitischen Ebene ("Level II") geschieht. Die zeitliche Trennung dieser beiden Phasen ist nur theoretischer Art, in der Realität können die beiden Phasen zeitlich sehr unterschiedlich zueinander ablaufen [Putnam 1988: 436]. Zur groben Orientierung kann hier die von Moravcsik erstellte Typologie der Ratifizierungsprozeduren dienen, die drei ver­schiedene Formen der Ratifizierungsphase unterscheidet: (1) die Genehmigung (ex post Ratifizierung), (2) Autorisierung (a priori Ratifizierung) und (3) die bloße Zustimmung oder In­angriffnahme (ohne formale Zustimmung) [1993: 27].

Die entscheidende theoretische Verbindung zwischen den beiden Ebenen bildet die innenpolitische Ratifizierung dessen, was politisch auf Level I ausgehandelt wurde, egal ob sie nun formal oder in­formell erfolgt. Den Begriff "Ratifizierung" definiert Putnam sehr weit: Ratifizierung bedeutet für ihn nicht allein die parlamentarische Zustimmung, sondern insgesamt die innenpolitische Zu­stimmung der relevanten Akteure bzw. noch allgemeiner das Fehlen einer wirksamen innen­politischen Opposition gegen eine internationale Vereinbarung [Putnam 1988: 436].

Putnam entwickelt das Konzept des "win-sets". Das win-set umfaßt alle politischen Optionen, die innenpolitisch ratifizierbar sind, d.h. bei einer innenpolitischen Ja-Nein-Abstimmung gewinnen würden. Mit dem Konzept des win-sets lassen sich mehrere Aussagen über die Wahrscheinlichkeit einer Einigung (eines "win") auf internationaler Ebene machen [Putnam 1988: 437]:

Unter sonst gleichen Voraussetzungen macht ein größeres win-set die Kooperation auf inter­nationaler Ebene wahrscheinlicher [Putnam 1988: 437-439].

Putnam unterscheidet in diesem Zusammenhang zwischen freiwilliger und unfreiwilliger Nicht-Kooperation ("defection"). Bei der freiwilligen Nicht-Kooperation verneint der Verhandlungs­führer eine mögliche Einigung, da er sie innenpolitisch für nicht ratifizierbar hält. Bei einer un­freiwilligen Nicht-Kooperation ist der Verhandlungsführer unfähig, sein schon auf Level I ge­gebenes Versprechen einzulösen, da die innenpolitische Ratifizierung fehlschlug [1988: 438].

Unter sonst gleichen Umständen beeinflußt die relative Größe des jeweiligen win-sets auf Level II die Verteilung von gemeinsam erreichten Gewinnen aus der internationalen Kooperation.

Je größer nämlich das win-set ist, um so mehr kann der auf Level I Verhandelnde von seinen internationalen Verhandlungspartnern hin und her geschubst werden [Putnam 1988: 440]. Die spätere Macht- und Gewinnverteilung bei den Verhandlungen ist also von der Größe des win-sets abhängig [Moravcsik 1993: 28].

Die Größe des win-sets hängt von drei Faktorenbündeln ab:

1. Präferenzen und Koalitionen der innenpolitischen Ebene

Die Größe des win-sets ist von der innenpolitischen Machtverteilung, den innenpolitischen Präferenzen und den innenpolitisch möglichen Koalitionsbildungen abhängig [Putnam 1988: 442].

Bei diesem Faktorenbündel lassen sich mehrere Aussagen über die Größe des win-sets machen:

Je niedriger die Nicht-Kooperationskosten für die Konstituenten sind, um so kleiner ist ihr win-set [Putnam 1988: 442].

Die Größe des win-sets hängt von der relativen Größe der "isolierenden" Kräfte ab, die die internationale Kooperation als ganzes ablehnen [Putnam 1988: 442f].

Unter sonst gleichen Bedingungen werden Staaten mit kleinerem win-set schwierigere und längere Verhandlungen führen und weniger internationale Vereinbarungen eingehen [Putnam 1988: 443].

Die Struktur der innenpolitischen Gruppen ist entscheidend: Sind die innenpolitischen Gruppen homogen, so ist eine Koalition "über die Tische hinweg" nicht möglich. Sind sie aber gespalten und in sich zerstritten, dann können solche Koalitionen die Größe der win-sets entscheidend beeinflussen [Putnam 1988: 444].

Die Größe des win-sets ist abhängig von den innenpolitischen Gruppen, die am Ratifizierungs­prozeß teilnehmen dürfen, wollen und können. Die teilnehmenden Gruppen variieren einerseits mit dem Inhalt andererseits mit der Politisierung einer internationalen Vereinbarung bzw. Streitfrage [Putnam 1988: 445].

Putnam betont weiterhin die strategische Möglichkeit von Paketlösungen, bei denen zwei oder mehrere inhaltliche Fragen nur als Paket innenpolitisch angenommen oder abgelehnt werden können. Durch Paketlösungen werden nicht die nationalen Präferenzen verändert, wohl aber das win-set, also das, was innenpolitisch ratifizierbar ist [Putnam 1988: 446-448]^[2]. Diese Art der Verbindung von zwei oder mehreren Streitfragen nennt Putnam "synergistic issue linkage" [1988: 447, auch Moravcsik 1993: 15].

2. Institutionen auf der innenpolitischen Ebene

Der Ratifizierungsprozeß beeinflußt die Größe des win-sets. Komplizierte Ratifizierungs­verfahren erhöhen auch die Komplexität des Zwei-Ebenen-Spiels [Putnam 1988: 448]. In bezug auf die Größe des win-sets lassen sich hier folgende Aussagen machen:

Die vorherige innenpolitische Autorisierung durch bestimmte Politiken oder Institutionen kann die erreichbaren Verhandlungsergebnisse schon von vornherein einschränken, obwohl auch weitere Optionen innenpolitisch bei den Verhandlungspartnern ratifizierbar gewesen wären [Putnam 1988: 445].

Je stärker die Position des Verhandlungsführer innenpolitisch institutionell und faktisch ab­gesichert ist, um so schwächer ist seine außen­politische Verhandlungsposition und umge­kehrt. Denn Drohungen und Vereinbarungen müssen innenpolitisch ratifiziert werden oder ratifizierbar sein, damit der Verhandlungsführer für seine Partner glaubwürdig ist. [Putnam 1988: 449]

3. Strategien der Verhandelnden

Die Verhandelnden haben ein Interesse daran und vor allem auch die Möglichkeit, die Größe der win-sets zu manipulieren [Putnam 1988: 450-452 und Moravcsik 1993: 15].

Es lassen sich folgende Aussagen über die Strategien der Verhandelnden machen:

Jeder Verhandlungsführer hat ein Interesse daran, das win-set seines Gegenüber zu ver­größern, um Kooperation wahrscheinlicher zu machen, die Verhandlungsmacht des Gegners zu schwächen und einen relativen Gewinnvorteil zu erhalten [Putnam 1988: 450].

In bezug auf sein eigenes win-set befindet sich der Verhandelnde in einem taktischen Dilemma: Je größer sein win-set ist, um so wahrscheinlicher wird die Kooperation, aber um so kleiner wird seine Verhandlungsmacht und die erreichbaren Gewinne. Je kleiner sein win-set ist, um so größer wird seine Verhandlungsmacht und die erreichbaren Gewinne [Putnam 1988: 450].

Putnam betrachtet die Verhandlungsführer in ihrer zentralen Rolle genauer:

Er nimmt das principal - agent -Problem in seinen Ansatz auf: Der Verhandelnde ist kein selbstloser Agent, der nur die Interessen seiner Konstituenten vertritt, sondern er kann durchaus andere Interessen haben als solche, die im win-set liegen [Putnam 1988: 456]. Der Verhandlungsführer hat eigene Motive, zu verhandeln und eine internationale Vereinbarung zu treffen: Er kann dadurch eine bessere innenpolitische Stellung erreichen, indem er sich politische Ressourcen zunutze macht und die innenpolitische Machtverteilung zu seinen Gunsten verändert, und er kann seine eigene Konzeption des "nationalen Interesses" im internationalen Kontext verfolgen. Der Verhandlungs­führer ist letztlich an seine Konstituenten gebunden, die seine Stellung innenpolitisch sichern, aber er hat gegen mögliche internationale Einigungen auch eine Vetomacht [Putnam 1988: 457]. Eine Weiterentwicklung dieses Gedankens findet sich bei Moravcsik [1993: 31] (siehe 2.2.2).

Bei internationalen Verhandlungen sind die Verhandelnden oft schlecht über das eigene und das gegnerische win-set informiert. Die Annahme der perfekten Information wird also von Putnam fallen gelassen [1988: 452]. Es handelt sich hierbei um eine durchaus plausible Forderung, die zu­gleich für die Verhandelnden neue Strategien eröffnen: Sie müssen versuchen, ihre vor­geschlagene Lösung glaubhaft als ratifizierbar bei allen Verhandlungsteilnehmern darzustellen. Für die erreich­baren Lösungen sind die vorhandenen Informationen sehr wichtig, denn auch sie können die Größe der win-sets beeinflussen. Das Zwei-Ebenen-Spiel erfaßt auch den kontrollierten Aus­tausch von Teilinformationen [Putnam 1988: 453].

Putnam weist in seinem Artikel weiterhin darauf hin, daß einzelne spieltheoretische Situationen einer festen Struktur von Themen und Auszahlungen unterliegen. Der Zwei-Ebenen-Ansatz läßt aber auch eine Neustrukturierung der Situation zu, z.B. durch neue Informationen oder veränderte Wahrnehmung der Verhandelnden. Auch hier haben die Verhandlungsführer die Möglichkeit, die Größe der win-sets zu beeinflussen [1988: 454]. Internationale Verhandlungen können also auf die innenpolitische Situation zurückwirken und diese entscheidend verändern: Solche Rück­kopplungs­effekte scheinen in Zwei-Ebenen-Spielen häufig aufzutreten [Putnam 1988: 456].

Putnam schließt seine Überlegungen mit dem Hinweis, daß sein Ansatz zwar ein geeignetes Analyse­werkzeug für die internationalen Verhandlungssituationen ist, er weist aber darauf hin, daß sein Ansatz weiterentwickelt und empirisch geprüft werden muß [1988: 460].

Mit den theoretischen Weiterentwicklungen des Ansatzes beschäftigen sich die folgenden Kapitel 2.2.2 und 2.2.3. Sie zeigen in ihrer Gegensätzlichkeit aber auch die Offenheit und damit ent­stehenden Probleme des Ansatzes auf, welche sehr kurz und nur in Ansätzen im Kapitel 2.2.4 an­ge­sprochen werden.

2.2.2 Weiterentwicklung des Zwei-Ebenen-Ansatzes mit Schwerpunkt auf der internationalen Ebene

Der Zwei-Ebenen-Ansatz verbindet innenpolitische und internationale Verhandlungstheorien über die Zwei-Tische-Metapher miteinander [Moravcsik 1993: 3]. In den interaktiven Verhandlungen betreiben die Staatsleute eine doppelköpfige Diplomatie: Sie versuchen immer, die Innenpolitik und die internationale Politik gleichzeitig zu manipulieren [Moravcsik 1993: 15]. Diese Richtung des Zwei-Ebenen-Ansatzes betont die besondere Rolle der Verhandelnden, die in der Regel Regierungs­chefs oder Diplomaten sind. Die Vertreter dieser Richtung betrachten die Regierungen und deren Mitglieder vornehmlich als strategische Akteure, die ihre eigenen Interessen verfolgen. Inhaltlich lassen sich diese Interessen nicht genau bestimmen, aber ein abstraktes Ziel der Regierungen kann identifiziert werden: Sie streben nach mehr (innerer und äußerer) Autonomie [Wolf 1997: 287]. Es wird also eine deutliche Trennung von gouvernementalen und nicht-gouvernementalen Interessen vorgenommen, wobei diese inhaltlich jedoch jeweils weitgehend unbestimmt bleiben [Wolf 1997: 287]. Moravcsik und Wolf vertreten die These, daß unter dem wachsenden globalen und gesell­schaftlichen Druck, der mit schwindender externer Autonomie einhergeht, die Regierungen ver­suchen, ihre Gesamtautonomie zu erhalten oder sogar zu vergrößern, indem sie externe, außen­politische Selbstbindungsstrategien eingehen, um ihre innenpolitische Autonomie zu erhalten bzw. zu vergrößern [Moravcsik 1997: 212 und Wolf 1997: 272, 289f]. Autonomie umfaßt also nicht nur die externe Autonomie gegenüber anderen Staaten, sondern auch die interne Auto­nomie gegenüber den Konstituenten [Wolf 1997: 278]. Zwar kann es zwischen interner und externer Autonomie trade-offs geben, aber "die Sicherung interner und externer Autonomie ist [..] nicht not­wendiger­weise ein Nullsummenspiel, vielmehr kann eine "kluge" Politik die Gesamtautonomie er­höhen" [Wolf 1997: 288]. Die Betonung auch der internen Autonomie folgt aus der empirischen Beobachtung, daß die verhandelnden Staatsleute nicht als Agenten an ihre Konstituenten gebunden sind (siehe 2.1.2). Evans stellt fest, daß die gouvernementale Strategie, sich innenpolitisch die Hände durch die Konstituenten zu binden ("tying hands"), oft nicht effektiv ist und daß der Staats­mann eher dazu neigt, sich innenpolitische Freiräume zu schaffen ("cutting slack") [Evans 1993: 402f]. Durch die zwischenstaatliche Selbstbindung kommt es nämlich zu einem Ver­lust an demo­kratisch legitimierten Mitwirkungs- und Kontrollmöglichkeiten nicht-gouvernementaler Akteure [Wolf 1997: 271, 289]. Zürn spricht davon, daß die Quellen des Ein­flusses gesellschaftlicher Gruppen zunehmend unter die Kontrolle der Regierung geraten [1996: 35]. Moravcsik hat hierzu eine Analyse der politischen Ressourcen durchgeführt [1997], auf die weiter unten noch näher eingegangen werden wird. Es entstehen für den verhandelnden Staatsmann innen­politische Auto­nomie­bereiche, und der Staatsmann kann seine Rolle als "gatekeeper" bei inter­nationalen Ver­handlungen zu seinen Gunsten ausnutzen [Moravcsik 1993: 33]. Parallel zum win-set konzipiert Moravcsik ein "acceptability-set", das alle politischen Optionen enthält, denen der ver­handelnde Staatsmann zustimmen würde [1993: 31]. Die Verhandelnden können als "Tauben", "Falken" oder Agenten auftreten [Moravcsik 1993: 31 und Evans 1993: 405-408]. Damit wird das principal - agent -Problem, das in anderen Theorien unbeachtet blieb, in den Ansatz integriert. Bei Agenten decken sich win-set und acceptability-set genau. Aber selbst hier hat der als Agent Ver­handelnde die Möglichkeit, sich strategisch zu verhalten, da er autonom entscheiden kann, welche Option er aus dem win-set wählt [Moravcsik 1993: 24 und 1997: 220]. Bei Tauben und Falken liegt das acceptability-set außerhalb des eigenen win-sets. Bei Tauben liegt es näher am gegnerischen win-set, bei Falken ist es vom gegnerischen win-set weiter entfernt [Moravcsik 1993: 31]. Die genauen Beziehungen zwischen den Präferenzen des Staatsmannes und der Glaubwürdigkeit von Drohungen sind sehr komplex und auch davon abhängig, was der Verhandlungspartner über die Position seines Gegenübers denkt [Moravcsik 1993: 31]. Diese Richtung des Zwei-Ebenen-An­satzes betrachtet die Beziehungen zwischen win-set und acceptability-set nicht weiter, da sie sich vornehmlich auf die Autonomie der verhandelnden Staatsvertreter konzentriert. Bei der anderen Richtung, die den Fokus auf die nationale Ebene setzt, wird diese Problematik aufgearbeitet, dort allerdings mit leicht veränderter Bezeichnung (siehe 2.2.3).

Moravcsik geht von der Annahme aus, daß die Exekutive ihre Autonomie erhalten und erweitern will (siehe oben). Er stellt mit seiner Analyse der politischen Ressourcen einen Machtzuwachs der Exekutive fest, der durch die Umverteilung von (innen)politischen Ressourcen zugunsten der Regierung zustande kam. Die Regierungen können die innenpolitische Ressourcenverteilung auf­grund ihres in der Regel verfassungsrechtlich zugebilligten Vorrechts in der Außenpolitik zu ihren Gunsten beeinflussen: Indem sie ein "Exekutivkartell" bilden, können sie durch internationale Institutionen und Kooperationen auf die innenpolitische Ressourcenverteilung Einfluß nehmen [Moravcsik 1997: 211f].

Moravcsik unterscheidet vier verschiedene politische Ressourcen [1997: 212], und er zeigt, wie die Regierungen sich diese nutzbar gemacht haben:

Kontrolle über die innenpolitische Agenda (Initiative) [Moravcsik 1997: 217]

Durch internationale Verhandlungsforen und das Schnüren von Verhandlungspaketen können die Regierungen die innenpolitische Agenda-Themen so setzen, wie sie wollen [Moravcsik 1997: 217]. Durch die innenpolitische Kontrolle der Agenda wird die Regierung zum "gatekeeper" bzw. zur Vetomacht gegenüber Vorschlägen anderer Akteure [Moravcsik 1997: 220]. Oft bleibt den innenpolitischen Gruppen nur die Wahl zwischen dem von der Regierung ausgehandelten Ergebnissen und der Beibehaltung des Status quo [Moravcsik 1997: 220]. Die innenpolitischen Gruppen haben also kaum noch Möglichkeiten, die Initiative bei der Setzung der Agenda zu beeinflussen.

Veränderung von Entscheidungsfindungsprozessen und die Kontrolle des Gesetzgebungs­prozesses (Institutionen)

Durch die Kontrolle der Initiative durch die Regierung kann diese sich auch leicht die innen­politische Ressource der Institutionen nutzbar machen. Einerseits wird die Kontrolle der Gesetzgebung über eine reine Ja-Nein-Abstimmung sehr schwierig und kostspielig. Anderer­seits benutzen die Regierungen Vereinbarungen, die nur "soft law" sind, und daher überhaupt keiner Ratifizierung bedürfen [Moravcsik 1997: 221]. In der europäischen Union kommt die anerkannte Suprematie des europäischen Rechts hinzu: Das europäische Recht und europäische Verfahrensweisen haben Vorrang vor den nationalen Rechten und Verfahren.

Eine Opposition dagegen ist in der Regel zu kostspielig [Moravcsik 1997: 221]. Evans weist darauf hin, daß transnationale oder innenpolitische Interessen, die kurzzeitig internationale Vereinbarungen blockieren, langfristig das Objekt der Umstrukturierungsbemühungen von Regierungen werden [1993: 400]. Die Regierungen kontrollieren also zunehmend die Gesetzgebung und ins­besondere auch die speziellen Verfahren der Ratifizierung, die nicht statisch, sondern flexibel sind [vgl. Moravcsik 1997: 229 und Evans 1993: 415].

Initiative und Institutionen bezeichnet Moravcsik als "prozedurale" Ressourcen [1997: 216].

Informationsasymmetrien (Information)

Durch die Schaffung von internationalen Institutionen erhöht sich der formale und informelle Informationsfluß zwischen den Regierungen. Dies führt zu einer Informationsasymmetrie zu Lasten der Konstituenten [Moravcsik 1997: 222]. Die entstehenden Informationsasymmetrien erhöhen die Fixkosten der Informationsbeschaffung für nicht-staatliche Akteure; und die Regierungen können diese Informationasymmetrien durch strategische Informations­verbreitung oder -zurückhaltung für sich ausnutzen, indem sie die Wahrnehmung der Konstituenten als mögliche Opposition manipulieren [Moravcsik 1997: 223]. Die Regierung kann die Wahr­nehmung der Wichtigkeit, der Folgen und der Hintergründe des Zustande­kommens einer inter­nationalen Vereinbarung durch ihre Informationslenkung beeinflussen [Moravcsik 1997: 223f]. Insgesamt bekommt die Regierung die Möglichkeit, einerseits bei Erfolgen "credit claiming" zu betreiben, d.h. sie kann Gewinne und Verdienste auch außerhalb ihres Einflußbereiches für sich in Anspruch nehmen, andererseits kann sie "scapegoating" betreiben, d.h. die Verantwortung für ihr falsches Handeln und für ihre unpopulären Maß­nahmen auf andere (meist inter- oder supranationale) Akteure oder internationale Zwänge abschieben [Moravcsik 1997: 225].

Möglichkeiten zur ideologischen Rechtfertigung von Politikinhalten in der innenpolitischen Auseinandersetzung (Ideen)

Durch internationale Institutionen und Kooperation erschließen sich die Regierungen neue ideologische Legitimationsquellen [Moravcsik 1997: 224]. Eine bestimmte Politik wird über Ideen, die in internationalen Verhandlungen geäußert werden, mit "allgemeinen ökonomischen, politischen, strategischen oder philosophischen Implikationen" verbunden. Die Ideen bieten Maßstäbe an, an denen eine bestimmte Politik gemessen wird [Moravcsik 1977: 224].

Information und Ideen bezeichnet Moravcsik als "kognitive" Ressourcen [1997: 216].

Wenn sich die Regierungen die innenpolitischen Ressourcen zunutze machen, entsteht aus Sicht der Konstituenten ein Demokratiedefizit. Moravcsik weist darauf hin, daß dieses Demokratiedefizit ein strukturelles Merkmal der EG ist [1997: 213]. Wolf betont, daß die Herausbildung dieses komplexen Mehrebenensystem eine Gewichtsverlagerung zugunsten von gouvernementalen und exekutiven Akteuren auf trans- und supranationaler Ebene zur Folge hat, wodurch die Einfluß­möglichkeiten von nicht-gouvernemerntalen Akteuren deutlich eingeschränkt wurden [Wolf 1997: 274]. Das Demokratiedefizit und die Begünstigung gouvernementaler und exekutiver Akteure sind strukturelle Merkmale des Mehrebenensystems der EG/EU, da die Regierungen nur solange externe Selbstbindungen (also eine Autonomie­einbuße) eingehen, wie sie sich davon ein deutliches Mehr an interner Autonomie bzw. an Gesamtautonomie versprechen [Wolf 1997: 273, 290 und Moravcsik 1997: 213].

Moravcsik nennt fünf Bedingungen, die gegeben sein müssen, damit die Regierungen sich die ge­nannten innenpolitischen Ressourcen zunutze machen können:

1. Die "nationalen Verfassungen müssen den Regierungen ein gewisses Maß an institutionell ab­gesicherter Autonomie in der Außenpolitik zugestehen" [Moravcsik 1997: 260].
2. Die "Regierungen müssen einen privilegierten Zugang zu internationalen Institutionen haben" [Moravcsik 1997: 260].
3. Es muß "einen ausreichenden exekutiven Handlungsspielraum im politischen Prozeß geben, einen permissive consensus, der die Regierungspolitik unterstützt" [Moravcsik 1997: 260].
4. Die "von einer Vergrößerung des internen Handlungsspielraums erwarteten Kooperations­gewinne" müssen die "Verteilungsgewinne überwiegen", die durch die Strategie des "Hände­bindens" erreicht werden könnten [Moravcsik 1997: 261].
5. Die politische Komplexität und Unsicherheit auf internationaler Ebene verhindern die lang­fristige Vorhersagbarkeit einer Taktik, die den innenpolitischen Handlungs­spielraum ver­größert. Daher greifen Regierungen oft zu weiteren Möglichkeiten, ihren Handlungsspielraum ab­zu­sichern (z.B. durch Kompensationsleistungen, Verhandlungs­pakete und Informations­asymmetrien). [Moravcsik 1997: 261]

Moravcsik schränkt die Reichweite seiner Annahme, daß die Regierungen sich mehr Autonomie durch die Umverteilung politischer Ressourcen verschaffen, mit diesen Bedingungen ein. Treffen sie nicht zu, dann kann die Regierung nicht ihren internen Autonomiebereich durch internationale Kooperation vergrößern, sondern die politischen Ressourcen werden eher zugunsten der nicht-gouvernementalen Akteure umverteilt. Er betont aber die Bedeutung der vier "I's" - Initiative, Institutionen, Information und Ideen -, die bei einer Umverteilung der politischen Ressourcen, egal in welche Richtung, entscheidend sind [Moravcsik 1997: 262]. Die vier "I's" bilden das Kernstück der "Theorie der politischen Ressourcen" Moravcsiks.Im nächsten Kapitel wird der Fokus eben genau auf solche Fälle gerichtet, in denen die Regierungen eben nicht sich eine ausreichende Autonomie von ihren Konstituenten zunutze machen können oder wollen.

2.2.3 Weiterentwicklung des Zwei-Ebenen-Ansatzes mit Schwerpunkt auf der nationalen Ebene

Diese Richtung des Zwei-Ebenen-Ansatz betont die Rolle von innenpolitischen Akteuren und Interessen. Es wird daher insbesondere die Ratifizierung betrachtet, die eine Möglichkeit der Ein­fluß­nahme für die Konstituenten ist. Moravcsiks oben (siehe 2.2.1) vorgestellte zeitliche Typologie der Ratifizierungsphase ist hier schon hilfreich. Es wird bei diesem Ansatz betont, daß inter­nationale Drohungen, internationale Vereinbarungen und Veränderungen in der Handlungs­autonomie der Verhandelnden innenpolitisch ratifiziert werden müssen [vgl. Moravcsik 1993: 33 und Evans 1993: 399]. Von der innenpolitischen Ratifizierbarkeit einer Drohung hängt auch die Glaub­­würdigkeit eines Verhandlungsführers ab [Moravcsik 1993: 31]. Evans kommt zu dem Schluß, daß letztendlich internationale Kompromisse und Vereinbarungen von der innenpolitischen Ratifizierung abhängig sind [Evans 1993: 405]. Die von Putnam getroffene Unterscheidung zwischen freiwilliger und unfreiwilliger Nicht-Kooperation weist auf die Bedeutung der Konstituenten und der Ratifizierung hin [1988: 438]. Evans betont außerdem, daß die unfreiwillige Nicht-Kooperation oft deshalb entsteht, weil der Verhandlungsführer über das eigene win-set seiner Konstituenten falsche Annahmen macht [1993: 400]. Informationen und Unsicherheit sind zwar extrem wichtig, aber die Verhandelnden nutzen diese weniger strategisch als dies hätte theoretisch erwartet werden können [Evans 1993: 409f]. Außerdem sind Informationen interpretationsabhängig [Evans 1993: 411]. Dies deutet daraufhin, daß die Verhandlungsführer nicht immer ihre Autonomie vergrößern oder zu ihrem Nutzen einsetzen können.

Die oben (siehe 2.2.2) vorgestellte Unterscheidung von Staatsvertretern als Tauben, Agenten und Falken wird hier wieder relevant, allerdings wird sie etwas anders bezeichnet: Hier wird die Bezeichnung nämlich aus der Sicht der Konstituenten gewählt:

Gesellschaftliche Interessen (win-set) können zum Interesse des Staatsmanns (acceptability-set) "leader" sein, d.h. die Interessen der Konstituenten liegen näher am gegnerischen win-set. Der Staatsmann ist also ein Falke. Drohungen des Staatsmannes sind weniger glaub­würdig, da sie oft innenpolitisch nicht ratifiziert werden würden. Wenn die gesellschaft­lichen Interessen eine leader -Position einnehmen, dann ist für den Verhandlungspartner das Kontrollproblem als Kooperations­problem zweiter Ordnung (siehe unten) kaum vorhanden, da innenpolitisch beim Verhandlungspartner die Kontrolle quasi von selbst stattfindet.

Das win-set kann identisch mit dem acceptability-set sein: Der Staatsmann ist ein Agent. Die gesellschaftlichen Interessen sind "similar" zu den staatlichen Interessen. Die Drohungen des Ver­handelnden sind glaubhaft.

Das win-set kann weiter weg als das acceptability-set vom gegnerischen win-set liegen. Der Verhandlungsführer ist eine Taube. Die gesellschaftlichen Interessengruppen sind in einer "veto"-Position. Die Drohungen des Verhandelnden werden als sehr glaubwürdig anerkannt. Bei einer veto -Position der gesellschaftlichen Gruppen erhöht sich das Kontrollproblem für den Verhandlungspartner, da innenpolitisch die Einhaltung der Kooperation nicht gefordert wird.

Die Unterscheidung der gesellschaftlichen Interessen in bezug zu den Regierungsinteressen in "leader"-, "similar"- und "veto"-Position findet sich bei Dieter Wolf und Zangl [Wolf/Zangl 1996: 365 und vgl. Zangl 1994: 296-298].

Neben der Unterscheidung der verschiedenen Interessenkonstellationen ist auch eine Unter­scheidung der verschiedenen Konflikt- bzw. Spielsituationen nötig, um die Wahrscheinlichkeit einer internationalen Vereinbarung beurteilen zu können. Verschiedene Autoren weisen daraufhin, daß die Problemstruktur und die damit mehr oder weniger ausgeprägten Probleme zweiter Ordnung - nämlich Kontrolle, Verteilung und Sanktionen - die Wahrscheinlichkeit des Zustandekommens einer internationalen Vereinbarung beeinflussen [vgl. z.B. Evans 1993: 417, 425; Zangl 1994: 290-295; Zürn 1992: 504f].

Die genaueste Unterscheidung treffen Dieter Wolf und Zangl [1996: 361-364] (Nr. 1-4). Zangl nennt darüber hinaus noch eine weitere Spielsituation [Zangl 1994: 294f] (Nr. 5):

Sie unterscheiden vier verschiedene Situationen:

1) Koordinationsspiele ohne Verteilungskonflikt (KOV)
2) Koordinationsspiele mit Verteilungskonflikt (KMV)
3) Dilemmaspiele ohne Verteilungskonflikt (DOV)
4) Dilemmaspiele mit Verteilungskonflikt (DMV)
5) Rambospiele (R)

Zur Beschreibung dieser Situationen benutzt man spieltheoretische Auszahlungs-Matrizen, bei denen bestimmte Felder bzw. Lösungen sich durch besondere Eigenschaften auszeichnen [vgl. Zürn 1992a: 328f]:

Maximin-Lösungen (M) sind solche Lösungen, bei denen der Spieler versucht, seine minimale Auszahlung zu maximieren.

Nash-Gleichgewichte bzw. Lösungen sind solche, bei denen für keinen der Spieler mehr ein An­reiz besteht, seine Strategie zu ändern. (N)

Pareto-optimale Ergebnisse sind solche, bei denen der kollektive Nutzen (formal die Summe der Auszahlungen) am größten ist (sind). (P)

Im folgenden werden die Auszahlungsmatrixen der verschiedenen Spielsituationen dargestellt, so­wie anhand der einzelnen Spielsituationen die Folgen für die Probleme zweiter Ordnung kurz genannt:

1) KOV

Matrix 1 [aus Wolf/Zangl 1996: 362]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Betrachtung der Probleme zweiter Ordnung [Wolf/Zangl 1996: 361f]:

Die Kontrolle ist nur ein schwaches Problem, da die Kooperation beiden nützt.

Die Verteilung ist unproblematisch.

Sanktionen sind nicht notwendig, da beide Partner von der Kooperation profitieren.

2) KMV

Matrix 2 [aus: Wolf/Zangl 1996: 363]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Betrachtung der Probleme zweiter Ordnung [Wolf/Zangl 1996: 362]:

Es besteht wie bei Situation 1) nur ein schwaches Kontrollproblem.

Die Verteilung ist problematisch, da jeweils ein Partner einen höheren Nutzen aus der Kooperation zieht als der andere.

Sanktionen sind nicht notwendig, da beide Partner von der Kooperation profitieren.

3) DOV (Gefangenendilemma)

Matrix 3 [aus: Wolf/Zangl 1996: 363]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Betrachtung der Probleme zweiter Ordnung:

Es besteht ein Kontrollproblem, da ein abweichendes Verhalten von der gegenseitigen Kooperationslösung (3/3 (P)) dem Kooperationsbrecher Vorteile verschaffen würde.

Es ergibt sich hier kein Verteilungsproblem.

Es gibt ein Sanktionsproblem, denn mögliche und attraktive Abweichungen von der Kooperationslösung müssen eventuell kostenintensiv bestraft werden.

4) DMV

Matrix 4 [aus: Wolf/Zangl 1996: 364]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Betrachtung der Probleme zweiter Ordnung:

Wie bei der Dilemmasituation 3) besteht hier ein Kontrollproblem.

Darüber hinaus besteht auch noch ein Verteilungsproblem: Je nachdem welche Kooperation gewählt wird, erhält der eine oder der andere Partner mehr.

Das Sanktionsproblem besteht ebenso wie bei Dilemmasituation 3).

5) R

Matrix 5 [vgl. Zangl 1994: 294]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Betrachtung der Probleme zweiter Ordnung [Zangl 1994: 294f]:

Das Kontrollproblem ist für die Regierung A extrem groß, da die Regierung B durch Nicht-Kooperation bzw. Selbsthilfe immer ein für sich selbst besseres Ergebnis erreicht.

Das Verteilungsproblem ist extrem stark, da der Rambo gerade durch Nicht-Kooperation das von ihm am meisten bevorzugte Ergebnis erreichen kann.

Das Sanktionsproblem ist für die Regierung A groß, da der Rambo Kooperation nicht nötig hat.

Solange bei dieser Situation nicht durch Seitenzahlungen oder andere Mechanismen die Spiel­struktur verändert wird, ist mit einer Kooperation nicht zu rechnen. Aus diesem Grund wird diese Spielsituation im folgenden nicht weiter beachtet.

Evans weist darauf hin, daß die Verteilung der Gewinne allein noch keine Vorhersage über die Wahr­scheinlichkeit einer internationalen Einigung ergeben. Es müßten auch die institutionellen Gegebenheiten und die (überproportional) in den Ratifizierungsprozeß eingebunden Interessen­gruppen beachtet werden [Evans 1993: 414].

Zusammenfassend kann man nun zwei Tabellen aufstellen [aus: Wolf/Zangl 1996: 368f]:

Tabelle 1:

Zwei-Ebenen-Situationen, internationale Kooperationsprobleme zweiter Ordnung, und die Glaubhaftigkeit von Drohungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

0 bedeutet, daß kein solches Problem zweiter Ordnung besteht.

+ bedeutet, daß ein solches Problem zweiter Ordnung vorhanden ist; jedes weitere "+" markiert eine stärkere Ausprägung des jeweiligen Problems zweiter Ordnung.

* bedeutet, daß eine Regierung in der Lage ist, glaubhafte Drohungen auszusprechen, während die andere Regierung dies nicht kann.

Tabelle 2:

Die Wahrscheinlichkeit von der Bildung von internationalen Institutionen in verschiedenen Zwei-Ebenen-Situationen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Für diese Richtung, die den Fokus auf der nationalen Ebene hat, ist auch interessant, welche Arten von Drohungen die Regierungen einsetzen können [Cederman/Schneider 1994: 637].

Dem Verhandlungspartner, der keine Kooperation will bzw. nur eine Kooperation auf niedrigerem Bindungs- und Verbindlichkeitsniveau, stehen folgende Drohungen zur Verfügung:

"exit threats" [Cederman/Schneider 1994: 646-652]:

Der Verhandelnde droht mit seinem Austritt aus der Kooperation. Wenn die Verhandlungs­partner schon in einem längeren Kooperationsverhältnis stehen, wie dies z.B. in einer Organisation wie der Europäischen Union der Fall ist, dann bieten sich dem Verhandelnden sogar zwei verschiedene Möglichkeiten:

"full exit threat":

Der Verhandelnde kann mit dem vollkommenen Austritt aus jeglicher, also schon be­stehender und zukünftiger Kooperation drohen.

"partial exit threat":

Ein Teilaustritt bedeutet, daß der Verhandelnde einer bestimmten Vereinbarung innerhalb einer schon bestehenden Organisation nicht zustimmen wird. Ob die anderen diese weiter­gehende Kooperation eingehen, ist dem Verhandelnden tendentiell eher gleichgültig.

"ratification threat" [Cederman/Schneider 1994: 653-655]:

Der Verhandelnde kann die Strategie des "Händebindens" anwenden: Er verweist darauf, daß eine innenpolitische Ratifizierung der Vereinbarung nötig ist und seine Konstituenten diese Vereinbarung eventuell oder sogar sehr wahrscheinlich so nicht ratifizieren würden. Hier be­steht für den Nicht-Kooperationswilligen aber die Gefahr, daß die Vereinbarung innenpolitisch (eventuell sogar wider Erwarten) doch ratifiziert wird und der Verhandelnde dadurch an politischen Ansehen verliert. Gewinnt er jedoch die Ratifizierung, dann befindet er sich in einer sehr starken Verhandlungsposition gegenüber seinen Verhandlungspartnern.

"takeover threat" [Cederman/Schneider 1994: 655f]:

Manche Regierungen, die innenpolitisch eine relativ schwache Stellung haben, können mit einer möglichen Regierungsübernahme durch die wahrscheinlich noch kooperations­feindlicheren und innenpolitisch sehr starke Opposition drohen. Diese Möglichkeit steht nur als glaubhafte Drohung zur Verfügung, wenn die Regierung eher schwach und die Opposition stark, geschlossen und wirklich kooperationsfeindlich gesinnt ist. Allerdings kann ein takeover threat auch für die verhandelnde Regierung ein Fehler sein, nämlich dann, wenn sie von den Verhandlungspartnern dazu gedrängt wird, diese Drohung in die Tat umzusetzen und tat­sächlich eine Übernahme der Regierung durch die Opposition stattfindet.

Die Glaubwürdigkeit der einzelnen Drohungen hängt natürlich jeweils von ihrer innen­politischen Ratifizierbarkeit ab. Cederman/Schneider unterscheiden zwischen starken und schwachen Ver­handlungs­bremsern (entspricht Tauben und Falken [siehe oben]). Nur der Starke kann seine Drohung auch innenpolitisch ratifizieren, der Schwache aber nicht [1994: 635]. Wegen der un­voll­ständigen Information, die die Verhandlungspartner aber nur haben, kann es durchaus zu Fehl­einschätzungen kommen. Es kann also passieren, daß ein starker Verhandlungsbremser (eine Taube) zur wirklichen Durchführung seiner Drohung gezwungen wird oder daß ein schwacher Ver­handlungs­bremser (ein Falke) trotz falscher Drohung mit dieser Erfolg hat.

Der oder die Verhandlungspartner, die mehr Kooperation bevorzugen, haben nur eine sehr schwache Form der Drohung, die sie selbst in der Regel auch nicht bevorzugen:

"exclusion threat" [Cederman/Schneider 1994: 637]:

Die kooperationswilligen Verhandelnden können, falls die Verhandelnden in einem größeren Kooperationsverhältnis in einer Organisation stehen, mit dem Ausschluß des Nicht-Kooperationswilligen drohen. Diese Drohung wird aber nur selten angewandt, da sie in der Regel der Kooperationsmentalität von Kooperationswilligen widerspricht. Meist wird eine kleine Kooperation gegenüber gar keiner Kooperation vorgezogen.

Betrachtet man die nationale Ebene, sind verschiedene Punkte genau zu beachten:

Wie sind die politischen Ressourcen - Moravcsiks vier I's - verteilt (siehe 2.2.2)?

Wie sehen die innenpolitischen Interessenkonstellationen zwischen Regierung und Interessen­gruppen aus (Stichwort: leader, similar, veto)?

Welche Problemstruktur weist die internationale Vereinbarung auf? Wie steht es um die Koope­rations­probleme zweiter Ordnung - Kontrolle, Verteilung, Sanktionen?

Welche Drohungen werden ausgesprochen, welche werden durch innenpolitische Ratifizierung wahr gemacht? (Stichwort: threats)

Wie lassen sich unter Beachtung dieser Fragen jeweils Kooperationserfolge oder -mißerfolge erklären und deuten?

Diese Fragen werde ich im Kapitel 3 anhand des Beispiels der EG/EU aufzeigen: Betrachtet wird dort das Europäischen Währungssystems (EWS) und die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) und wie sich ihr Zustandekommen aus nationaler Sicht erklären läßt.

Zunächst werde ich noch auf einige Kritikpunkte des Zwei-Ebenen-Ansatzes hinweisen, die sich vorwiegend aus der Anwendung der Spieltheorie ergeben.

2.2.4 Schwierigkeiten und Anwendungsgrenzen des Zwei-Ebenen-Ansatzes

Der Zwei-Ebenen-Ansatz als reine Metapher bietet zwar die Möglichkeit, im nachhinein den Ver­lauf von internationalen Verhandlungen zu erklären, aber er allein ist zur Hypothesen- und Prognose­erzeugung nur schlecht geeignet und somit empirischen Tests nur sehr schwer zugänglich. Um diese empirische Testbarkeit zu erreichen, ist der Einsatz der Spieltheorie als Instrumentarium zur konkreten Darstellung dieser Metapher sinnvoll [Wolf/Zangl 1996: 358].

Zunächst hat dieser spieltheoretische Ansatz den Nachteil, daß oft keine eindeutigen Lösungen vor­aussagbar sind. Dies ist z.B. der Fall, wenn es zwei Nash-Equilibria gibt [Zürn 1992a: 330].

Ein weiteres Problem ergibt sich aus dem Dilemma, einerseits ein möglichst genaues und damit hoch komplexes Modell der realen Situation darzustellen, andererseits aber durch Reduktion von Komplexität ein einfaches Modell zu schaffen. Dieses Problem bringt der Spieltheorie allgemein und konkret dem Zwei-Ebenen-Ansatz einerseits die Kritik ein, viel zu komplex zu sein, anderer­seits die Kritik, zu starke Vereinfachungen vorzunehmen [Zürn 1992a: 220-222].

Ein weiteres schwerwiegendes Problem ist, daß sich spieltheoretische Ansätze zu wenig mit der eigentlichen Bildung von Präferenzordnungen befassen. Dies führt dazu, daß spieltheoretische An­sätze, wie der Zwei-Ebenen-Ansatz, zwar im nachhinein vieles erklären können. Prognosen aber treffen eher selten zu aufgrund von vielerlei Annahmen z.B. über die Präferenzordnungen, also über die Interessen der Spieler, über Informationsasymmetrien, über vorhandene und mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit gewählten Strategien [Zürn 1992a: 238-240 und Wolf/Zangl 1996: 384].

3. Anwendung des Zwei-Ebenen-Ansatzes auf die Europäische Union
(mit Betrachtungsschwerpunkt auf der nationalen Ebene)

Dieses Kapitel wird anhand der in Kapitel 2.2.3 aufgestellten Fragen eine genaue Betrachtung des EWS und der WWU vornehmen. Bei der Fallauswahl mit Fokus auf der nationalen Ebene ist zu be­achten, daß hier oftmals insbesondere die Staaten interessant sind, bei denen eine Kooperation schwierig oder nur unter Zugeständnissen möglich war. Um dies ein wenig zu verdeutlichen, werden im Kapitel 3.1.1 kleine Fallbeispiele kurz genannt, die jeweils durch das Verweisen auf oder die Anwendung von bestimmten innenpolitischen Verfahren zu einem Stillstand der Verhandlungen oder zu Zugeständnissen der Verhandlungspartner führten. Allerdings ist die nationale Ebene auch von Bedeutung, wenn es zu einer Einigung kommt, wie das Beispiel WWU in Kapitel 3.1.2 zeigen wird.

3.1 Innenpolitische Verfahren und der Verweis darauf

Mit den innenpolitischen Verfahren ist jede Form von Ratifizierung im Sinne Putnams (siehe 2.2.1) gemeint. Der Verweis auf innenpolitische Verfahren erfolgt über die oben beschriebenen Drohungen der Regierungschefs (Kapitel 2.2.3).

3.1.1 Kleine Fallbeispiele

Diese kleinen Beispiele sind von Gerald Schneider und Lars-Erik Cederman zusammengetragen [1994]. Sie verdeutlichen recht gut, daß die Regierungschefs durchaus nicht immer in der Lage oder willig sind, sich außenpolitisch zu binden, um intern ihren Handlungsspielraum zu erhöhen. Sie zeigen auch, daß in den meisten dieser Fälle es zu einem Stillstand der Verhandlungen kommt.

1) 1963 und 1968 wehrte Frankreich sich erfolgreich gegen die Erweiterung der EG, indem es mit einem Vollaustritt aus der EG drohte. Frankreich unterstrich seine Drohung mit der Politik des "leeren Stuhls". Auch verhinderte Frankreich mit der Austrittsdrohung, daß die Kommission mehr Rechte erhält und das Vetorecht im Ministerrat erhalten bleibt. Diese Entwicklung gipfelte schließlich 1969 im Luxemburger Kompromiß, der faktisch nur noch die einstimmige Ent­scheidungsfindung im Ministerrat zuließ [Cederman/Schneider 1994: 638f].
2) 1978 konnte Großbritannien seinen Eintritt in das EWS verhindern, aber nicht die Errichtung des EWS [Cederman/Schneider 1994: 638f] (siehe dazu genauer Kapitel 3.1.2).
3) Von 1979 bis 1984 forderte Großbritannien Neuverhandlungen des Budgets der EG. Zuerst führte dies dazu, daß Großbritannien nachgeben mußte. Dies geschah aber nicht ohne Protest und nicht ohne weitere Austrittsdrohungen der Briten. Erst nachdem Margaret Thatcher ihre Forderung "get our money back" teilweise erreicht hatte, wurden ihre Austrittsdrohungen weniger glaubwürdig [Cederman/Schneider 1994: 638f].
4) 1984 versuchte Großbritannien, die Verabschiedung der Einheitlich Europäischen Akte (EEA) zu verhindern. Großbritannien wollte nur die Schaffung eines einheitlichen Binnenmarktes, aber keine Zugeständnisse hinsichtlich der Vetoposition im Ministerrat machen. Nur durch die Aus­schluß­androhung ("exclusion threat") der beiden anderen großen Staaten Deutschland und Frankreich wurde Großbritannien letztlich doch zum Einlenken gezwungen [Cederman/Schneider 1994: 638f].
5) 1991 wehrte sich Großbritannien erfolgreich gegen seinen Beitritt zu einer gemeinsamen Sozial­politik der EG. John Major drohte mit der Übernahme (takeover threat) vom integrations­feindlich gesinnten Teil seiner Partei. [Cederman/Schneider 1994: 638f]
6) Die erste Ablehnung des Maastricht-Vertrages durch die Dänen 1992 führte zu einem Teil­austritt Dänemarks aus dem Maastricht-Vertrag [Cederman/Schneider 1994: 638, 640] (siehe dazu genauer Kapitel 3.1.2).

Diese Beispiele zeigen, daß die Regierungen sich mit dem Verweisen oder der tatsächlichen Durch­führung von innenpolitischen Ratifizierungsverfahren Erfolg haben. Außenpolitisch bzw. auf supra­nationaler Ebene führen sie meist zu einem Stillstand der Verhandlungen, der nicht so gut wahr­genommen wird wie Kooperationsfortschritte.

Daß die innenpolitische Ebene auch dann nicht ver­nach­lässigt werden darf, wenn Kooperations­fortschritte erzielt werden, wird das Beispiel WWU für die drei großen Staaten der EG/EU zeigen.

3.1.2 Ausführliche Betrachtung des Europäischen Währungssystem (EWS) und der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU)

Im Falle des EWS ist gerade die Betrachtung des Staates auf innenpolitischer Ebene interessant, der bei der Kooperation nicht mitzog. Für den Kooperationsfortschritt EWS zeigt Moravcsik, daß sich hier die Regierungen weitgehend die vier politischen Ressourcen - Initiative, Institution, Information und Ideen - zunutze machen konnten, um ihre eigenen Ziele zu verfolgen [1997: 243-250]. Interessant ist aus nationaler Sicht des Problems aber, warum gerade Groß­britannien nicht an dieser Kooperation teilnahm. Warum war die Teilaustrittsdrohung, nicht am EWS teilzunehmen, glaubhaft und erfolgreich? Moravcsik nennt selbst den Grund: In Groß­britannien war die Regierung nicht fähig, sich die innenpolitischen Ressourcen zunutze zu machen [1997: 247]. Der damalige Regierungschef in Großbritannien Callaghan verlor sogar an innen­politischem Handlungsspielraum. Grund hierfür waren die bevorstehenden Wahlen, eine starke inner­parteiliche Opposition in der Regierungspartei und das Fehlen einer traditionell-gefühls­mäßigen Bindung an Europa [Moravcsik 1997: 247]. Die britische Regierung konnte also aufgrund der bevorstehenden Wahlen und der innerparteilichen Opposition gegen das EWS nicht die Initiative und Institution sichern. Aufgrund der Insellage von Großbritannien fehlte auch die politische Ressource der Ideen. Wie es um die politische Ressource Information stand, ist unklar. Es ist zu vermuten, daß die Regierung sich aufgrund ihrer herausragenden Stellung zwar einen Informationsvorsprung sichern konnte, dieser allein aber nicht dazu ausreichte, um den innen­politischen Handlungsspielraum zu erweitern. Problematisch war insbesondere die Spaltung der Regierungspartei. Diese machte die veto -Position der Konstituenten sehr stark, die durch das EWS eine massive Abwertung des britischen Pfunds befürchteten [Cederman/Schneider 1994: 639], und versperrte damit die Möglichkeit für die Regierung, die innenpolitischen Ressourcen zu nutzen.

Bei der WWU lohnt es sich, Deutschland in bezug zu einem weiteren großen Verhandlungsstaat (einerseits Großbritannien, andererseits Frankreich) und Dänemark auf der nationalen Ebene genauer zu betrachten:

Wie kam es zu der Entscheidung, eine europäische Wirtschafts- und Währungsunion zu bilden? Und warum wurde gerade diese Form der Institutionen gewählt?

[Wolf/Zangl 1996: 370-383]

Zuerst müssen die entscheidenden Akteure auf internationaler und innenpolitischer Ebene identifiziert werden. Im Falle der Währungsunion sind dies die Zentralbanken der Staaten, die je nach Land mehr oder weniger unabhängig von der Regierung sind, und die Regierungen selbst [Wolf/Zangl 1996: 370f]. Eine herausragende Stellung nimmt die deutsche Bundesbank ein, die ihre Unabhängigkeit ver­fassungs­mäßig zugestanden bekommt (Art. 88 GG) [vgl. auch Wolf/Zangl 1996: 372]. Genau diese verfassungs­mäßige Ab­sicherung verhindert, daß die deutsche Regierung ein außenpolitisches Exekutivkartell gegen die Bundes­bank errichten kann. Die Präferenzen der Bundesbank können also nicht durch die Nutzbarmachung von innenpolitischen Ressourcen verändert oder übergangen werden.

Weiterhin müssen die Handlungsoptionen, zwischen denen die Verhandelnden entscheiden können, und die Präferenzen, die die Akteure haben, festgestellt werden [Wolf/Zangl 1996: 370f].

In bezug auf die Geld- und Wirtschaftspolitik der EG gab es vier mögliche Ergebnisse:

Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion mit einer europäischen Währung, einer Euro­päischen Zentralbank (EZB) und der gemeinschaftlich-kooperativen Regelung von Wirtschafts- und Geldpolitik. [Wolf/Zangl 1996: 371] (WWU)

Implementierung eines parallelen Währungskonzepts: Es wird eine europäische Währung ge­schaffen, die aber parallel zu den nationalen Währungen besteht und mit diesen konkurriert. Formal behalten die nationalen Regierungen ihre Währungsautonomie. Geldpolitik wird durch intergouvernementale Kooperation geregelt. [Wolf/Zangl 1996: 371] (PWK)

Beibehaltung des EWS. [Wolf/Zangl 1996: 371] (EWS)

Wenn keine Einigung erreicht werden sollte, würde ein Floating die Folge sein; d.h., die bisher festgesetzten Wechselkurse würden auf den Devisenmärkten freigegeben werden. [Wolf/Zangl 1996: 372] (FLOAT)

Wie steht es um die Interessen und Präferenzen von den Zentralbanken und den Regierungen in bezug auf diese vier Handlungsoptionen?

In diesem Fall werden die Deutsche Bundesbank, die Bank of England sowie die deutsche und die britische Regierung betrachtet, da dies die beiden Stimmenführer für die verschiedenen Handlungs­optionen waren. [Wolf/Zangl 1996: 372-376]

Die Deutsche Bundesbank war sich bewußt, daß sie bei dieser, von ihr selbst nicht zu verhindernden internationalen Kooperation nur verlieren konnte: Am liebsten wäre ihr die Beibehaltung des EWS gewesen, da sie so einerseits ihren Einfluß nicht verlieren würde und andererseits keine negativen Folgen für die deutsche Währung eintreten würden. Die zweitbeste Lösung war für die Bundesbank die Währungsunion, da nur so die Inflation weiterhin in einem kontrollierbaren Rahmen gehalten werden könnte. Die Bundesbank selbst würde zwar ihre Macht verlieren, aber eine Europäische Zentralbank würde die Funktionen für die europäische Währung übernehmen, die vorher die Bundesbank für die DM übernommen hat. Die Bundesbank machte aber deutlich, daß eine Union der Währungen nur dann möglich sei, wenn vorher ein Angleichungsprozeß stattgefunden hätte (Stichwort: Konvergenzkriterien), d.h. wenn genug Zeit für einen solchen Prozeß vorhanden ist. Damit rückt die Bundesbank die Schaffung Union zunächst außerhalb der absehbaren Zukunft. Das Konzept der konkurrierenden Währungen (FLOAT) war für die Bundesbank nicht akzeptabel, da so jegliche geldpolitische Maßnahme gegen Inflation unmöglich bzw. faktisch wirkungslos sein würde. Die Präferenzordnung der Deutschen Bundesbank läßt sich folgendermaßen zusammenfassen:

EWS > WWU > PWK > FLOAT

[Wolf/Zangl 1996: 372f]

Die deutsche Bundesregierung favorisierte eine Währungsunion, da diese dem Standpunkt der deutschen Ordnungspolitik entsprach. Die Bundesregierung selbst hatte bei der Währungsunion auch nichts zu verlieren, da nur die Bundesbank die Macht hatte, Geldpolitik zu formulieren. Der Status quo, nämlich das EWS, war für die Regierung wenig akzeptabel, da sie einen Integrations­fortschritt anstrebte. Die Freigabe der Wechselkurse war für sie gänzlich inakzeptabel, da so jegliche Kontrolle der Inflation unmöglich geworden wäre. Das parallele Währungskonzept ist ein kleiner Schritt in Richtung Integration, wurde von der Regierung daher besser als das EWS, aber schlechter als eine Währungsunion bewertet.

Die Präferenzordnung der deutschen Regierung läßt sich so darstellen:

WWU > PKW > EWS > FLOAT

[Wolf/Zangl 1996: 372]

Die britische Regierung dagegen stand einer Währungsunion vorsichtiger und eher zurückhaltend gegenüber. Eine solche Union könnte die Souveränität des britischen Parlaments fundamental be­einträchtigen, wenn sie als bürokratischer und administrativer Prozeß in Brüssel abgewickelt werden würde. Die wirtschaftsliberale britische Regierung bevorzugte einen durch die Zwänge des freien Marktes entstandenen Prozeß, der keiner politischen Entscheidung auf europäischer Ebene be­dürfte und damit auch keiner Ratifizierung auf nationaler Ebene, so daß erst überhaupt keine Souveränitäts­probleme entstehen könnten. Andererseits war ein absolutes Veto gegen irgendeine Art der Währungsunionsbildung für Großbritannien nicht möglich, da dies die ersehnte komplette Abschaffung aller Kontrollen von Kapitaltransfers innerhalb der Europäischen Union gefährdet hätte, die zwar schon 1988 beschlossen worden, aber bisher noch nicht voll implementiert war. Als bestmögliche Lösung sah die britische Regierung daher das parallele Währungskonzept an, das so­wohl die Konkurrenz der Währungen als auch die Schaffung einer Währungsunion bedeutet hätte. Das bisherige EWS war für die britische Regierung nicht wünschenswert, da es von der Deutschen Bundesbank dominiert wurde und eine Mitgliedschaft von Großbritannien im EWS auf Dauer nicht verhinderbar zu sein schien.

Die Präferenzordnung der britischen Regierung läßt sich folgendermaßen zusammenfassen:

PWK > WWU > EWS > FLOAT

[Wolf/Zangl 1996: 373f]

Die Bank of England war im Gegensatz zur britischen Regierung für eine Währungsunion, da sie sich dadurch eine größere Unabhängigkeit von der Regierung versprach. Die Bank zog darüber hin­aus die Mitgliedschaft im EWS oder weitere Entwicklungen hin zu einer Währungsunion in Betracht, weil dies helfen würde, die Inflation zu stoppen und den Wechselkurs des Pfundes zu stabilisieren. Da die Inflationskontrolle für die britische wie für die deutsche Zentralbank ein Hauptziel war, befürwortete auch die britische Zentralbank die Schaffung einer Europäischen Zentralbank. Weiterhin befürwortete die Bank of England die Währungsunion, da sie sich dadurch die Möglichkeit zur politischen Einflußnahme in Fragen der Währungsunion versprach.

Die Präferenzordnung der Bank of England sieht also folgendermaßen aus:

WWU > EWS > PWK > FLOAT

[Wolf/Zangl 1996: 374]

Die Möglichkeit FLOAT ist eigentlich irrelevant, da sie von allen relevanten Akteuren am wenigsten gewünscht wird, sie würde aber eintreten, wenn es zu keiner Einigung bei den Ver­handlungen kommen könnte.

Die Situation zwischen den beiden Regierungen läßt sich in einer Neun-Felder-Matrix darstellen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

[vgl. Wolf/Zangl 1996: 375]

Es handelt sich bei dieser Spielsituation um ein Koordinationsspiel mit Verteilungskonflikt [Wolf/Zangl 1996: 374]. Die Strategie EWS kann, da es sich um ein Kooperationsspiel handelt und die beiden anderen Nash-Lösungen mehr Auszahlung für beide versprechen, eliminiert werden.

Bei der Betrachtung dieses Verteilungskonfliktes fragt man sich, welcher der beiden Verhandlungs­partner seine bevorzugte Alternative durchsetzen kann. Genau an dieser Stelle ist die Betrachtung der innenpolitischen Akteure sehr aufschlußreich:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

[vgl. Wolf/Zangl 1996: 375]

Da die britische Regierung innenpolitisch auf eine leader -Position der Bank of England stieß, konnte sie keine glaubhaften Drohungen aussprechen. Deutschland dagegen hatte die Möglichkeit, glaubhaft zu drohen, da einerseits die Deutsche Bundesbank eine veto -Position einnahm und andererseits auch die Bank of England eine Währungsunion befürwortete. Die deutsche Regierung befand sich also eindeutig in einer besseren Verhandlungsposition, da sie von innenpolitischen Akteuren auf beiden Seiten unterstützt wurde. Die Lösung war dementsprechend die Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion, obwohl diese immer wieder von der britischen Regierung als zentralistisch, undemokratisch und bürokratisch abgewertet wurde. [Wolf/Zangl 1996: 375f]

Nachdem sich die Verhandelnden auf die Institutionalisierung einer Wirtschafts- und Währungs­union geeinigt hatten, stellte sich noch die Frage der genauen Umsetzung dieser Union [Wolf/Zangl 1996: 376].

Welche Möglichkeiten für die Umsetzung einer institutionalisierten WWU gab es?

Bei den Verhandlungen wurden zwei Strategien ausgearbeitet, die durch je eine Gruppe von Mitgliedsstaaten vertreten wurden:

"Lokomotiv-Strategie" (LS): Bei dieser Strategie wird relativ früh eine Europäische Zentralbank eingerichtet, um die Währungsunion vorzubereiten. Der Souveränitätstransfer hinsichtlich der Währungshoheit wird schon zu einem sehr frühen Zeitpunkt erfolgen. Der Grund für diese Strategie ist die Überzeugung, daß eine gemeinschaftliche und supranationale Institution mehr Möglichkeiten hat, aktiv Geldpolitik zu formulieren, und darüber hinaus einen deutlich stärkeren Einfluß auf die Märkte nehmen kann, als dies für nationale oder intergouvernementale Institutionen möglich ist. [Wolf/Zangl 1996: 377]

"Krönungs-Strategie" (KS): Bei dieser Strategie hängt die Übertragung jeglicher Währungs­souveränität in erster Linie von der Angleichung (Konvergenz) der ökonomischen, finanziellen sowie inflationären Entwicklungen in den einzelnen Mitgliedsstaaten ab. Die Schaffung einer Europäischen Zentralbank ist sozusagen der letzte Schritt (die Krönung) des Konvergenz­prozesses, der innerhalb einiger Jahre verwirklicht werden könnte. Grundidee dieser Strategie ist, den Mitgliedsstaaten möglichst lange die volle Souveränität in Wirtschafts- und Geldpolitik zu erhalten und diese erst dann zu übertragen, wenn der Konvergenzprozeß erfolgreich ab­ge­schlossen ist. Um beurteilen zu können, ob ein Staat sich genügend angeglichen hat an die übrigen Mitgliedsstaaten, sind gewisse ökonomische Kriterien zu benennen und in den Vertrag aufzunehmen. Weiterhin muß ein Europäisches Organ später dann darüber entscheiden, ob ein Land diese Kriterien erfüllt oder nicht. [Wolf/Zangl 1996: 377f]

Wenn keine Einigung auf eine der beiden Strategien erfolgen würde, bliebe das EWS erhalten. [Wolf/Zangl 1996: 378]

Frankreich, zusammen mit Italien, Spanien und Griechenland, sprach sich für die Lokomotiv-Strategie aus. Deutschland, zusammen mit den Niederlanden, Luxemburg und Dänemark, vertraten die Krönungs-Strategie. Betrachtet werden nur die Wortführer der Ländergruppen, nämlich Frank­reich und Deutschland. [Wolf/Zangl 1996: 376f]

Die französische Regierung befürwortete stark die Lokomotiv-Strategie, damit einerseits das von Deutschland dominierte EWS abgeschafft wird und andererseits faktisch eine gemeinsame Geld­politik in Europa eingeführt wird, damit die Angleichungslast auch auf den ökonomisch starken Mitgliedsstaaten liegt. Weiterhin wäre die neu geschaffene Europäische Zentralbank weitgehend von den Regierungen der Mitgliedsstaaten kontrolliert. Für Frankreich war dies ein Hauptgrund: Die nationale wie auch die Europäische Zentralbank sollten von der Regierung bzw. den Regierungen abhängig sein. Die zweitbeste Lösung für die französische Regierung war die Schaffung einer Euro­päischen Zentralbank, nachdem der Angleichungsprozeß abgeschlossen ist. Das EWS war und ist aus französischer Sicht zu asymmetrisch und am wenigsten wünschenswert.

Die Präferenzen der französischen Regierung sehen also folgendermaßen aus:

LS > KS > EWS

[Wolf/Zangl 1996: 378f]

Die Banque de France hatte ähnliche Ansichten wie die französische Regierung. Sie sprach sich darüber hinaus aber auch für eine größere Unabhängigkeit der zukünftigen Europäischen Zentral­bank aus. Weiterhin erhoffte sich die Banque de France, durch die Institutionalisierung einer Euro­päischen Zentralbank mehr Unabhängigkeit von der Regierung zu erhalten und so eigene Geld­politik formulieren zu können. Zwar sieht die Lokomotiv-Strategie der Banque de France ein wenig anders aus als die der französischen Regierung, der Grundzug, nämlich eine frühe Schaffung einer Europäischen Zentralbank, ist gleich. Zweitbeste Lösung wäre für die Banque de France die Krönungs-Strategie, die das von Deutschland dominierte EWS in der Zukunft durch eine gemein­same Währung und gemeinsame Geldpolitik ersetzen würde.

Die Präferenzordnung der Banque de France sieht also folgendermaßen aus:

LS > KS > EWS

[Wolf/Zangl 1996: 379]

Die deutsche Regierung war für einen gewissen Angleichungsprozeß, an dessen erfolgreiche Beendigung die Institutionalisierung einer Europäischen Zentralbank anknüpfen sollte. Eine frühe Institutionalisierung der Europäischen Bundesbank wäre für die Bundesregierung durchaus akzeptabel und wünschenswert gewesen, wenn dabei sichergestellt gewesen wäre, daß die Kriterien für den Konvergenzprozeß nicht zu einer inflationären Politik führten. Die Bundesregierung befand sich in einer Zwischenposition: Einerseits war die deutsche Währung die dominierende im EWS, andererseits führte die deutsche Vereinigung dazu, daß erstens die Angst vor einer rasenden Inflation bei den deutschen Bundesbürgern erneut aufkam und zweitens der Aufbau Ost enorme Geldsummen kostete, was zu großen Haushaltsdefiziten und damit zu einer Abhängigkeit der Regierung von vorhersagbaren Geldmärkten führte. Die deutsche Regierung sprach sich auch für die Krönungs-Strategie aus, da ein Angleichungsprozeß innenpolitisch heftigst von der Bundesbank ge­fordert wurde. Die deutsche Bundesregierung hatte auch durch die Institutionalisierung keinen Machtverlust zu erwarten, da in Deutschland die Bundesbank unabhängig von der Regierung Geld­politik formulieren konnte. Theoretisch hätte die Bundesregierung sich durch eine von den nationalen Regierungen abhängige Europäische Zentralbank mehr Einfluß auf die Geldpolitik sichern können, aber dies hätte innenpolitisch zu einem Aufschrei und außenpolitisch zu einem Schock geführt, der die Finanzmärkte stark destabilisiert hätte. Aber dieser Gedanke war bei der Bundesregierung niemals im Gespräch: Für sie war die Schaffung einer Europäischen Zentralbank nur dann durchführbar, wenn diese genauso unabhängig wie die Deutsche Bundesbank sein würde. Die deutsche Bundesregierung vertritt eine Verbindung verschiedenster Interessen, die sich einer­seits aus ihrer integrationsfreundlichen Philosophie andererseits aus dem innenpolitischen Druck der Bundesbank ergibt.

Die Präferenzordnung der deutschen Bundesregierung läßt sich so darstellen:

KS > LS > EWS

[Wolf/Zangl 1996: 379f]

Die Deutsche Bundesbank war bereit, langfristig die Schaffung einer Europäischen Zentralbank und einer gemeinsamen europäischen Währung zu akzeptieren. Dieser Prozeß sollte aber möglichst lange durch einen Angleichungsprozeß hinausgezögert werden, damit die Bundesbank im EWS weiterhin ihre machtvolle Rolle behalten konnte. Weiterhin forderte die Bundesbank ein Höchstmaß an Unabhängigkeit für die Europäische Zentralbank und eine vollständige Übertragung aller Geld­politikformulierungsrechte von allen nationalen Zentralbanken an die Europäische Zentralbank. Eine Übergangslösung mit Machtteilung zwischen nationalen Zentralbanken und Europäischer Zentralbank war nicht akzeptabel. Die Zentralbanken sollten solange ihre vollen Machtbefugnisse behalten, bis diese als Ganzes und unwiderruflich auf die Europäische Zentralbank übergehen würden. Ihre Aufgabe sah die Bundesbank darin, vor allem für eine stabile gemeinsame europäische Währung zu sorgen. Sie wies auf die Notwendigkeit einer politischen Union hin: Ohne eine gemein­same Wirtschaftspolitik sei eine gemeinsame europäische Geldpolitik zum Scheitern verurteilt.

Die Präferenzordnung der Deutschen Bundesbank läßt sich folgendermaßen zusammenfassen:

EWS > KS > LS

[Wolf/Zangl 1996: 380f]

Das EWS wäre die Lösung, wenn es zu keiner Einigung zwischen den Mitgliedsstaaten kommen würde.

Die Verhandlungssituation, in der sich die Regierungen befanden, läßt sich nun in einer Vier-Felder-Matrix darstellen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

[vgl. Wolf/Zangl 1996: 382]

Es handelt sich bei dieser Situation um ein Koordinationsspiel mit Verteilungskonflikt [Wolf/Zangl 1996: 381]. Es stellt sich bei diesem Verteilungskonflikt die Frage, welche Regierung eine glaubhafte Drohung aussprechen kann und somit die andere Regierung zum Einlenken zwingen kann. Die Antwort liegt in der Präferenzordnung der innenpolitischen Akteure, also der Deutschen Bundesbank und der Banque de France:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die deutsche Bundesregierung war in der Lage, ihre bevorzugte Lösung durchzusetzen, da die Deutsche Bundesbank ihr das nötige Drohpotential durch ihre veto -Position bot. Frankreich ver­suchte zwar, zumindest einige Elemente der Lokomotiv-Strategie durchzusetzen, hatte damit aber nur wenig Erfolg: Es wurde nur das relativ schwache Europäische Geldinstitut geschaffen, dessen Funktionen darauf beschränkt wurden, den Transfer der Währungssouveränität vorzubereiten. Weiterhin mußte die französische Regierung die vier Konvergenzkriterien akzeptieren, auf denen die Bundesregierung und die Bundesbank bestanden. [Wolf/Zangl 1996: 382f]

In beiden Konfliktsituationen konnte sich die Bundesregierung also durchsetzen, da sie durch den innenpolitischen Druck der Bundesbank ein glaubhaftes Drohpotential besaß.

Dieses Beispiel zeigt, daß die innenpolitischen Gruppen sehr wohl das Ergebnis von Verhandlungen be­einflussen können, allerdings werden die Lösungsmöglichkeiten weitgehend von den Regierungen vorgegeben.

Erklärbar und verständlich wird dies, wenn man sich die Verteilung der innenpolitischen Ressourcen ansieht: Die Initiative ist bei diesem Beispiel eindeutig auf Seiten der nationalen Regierungen gelagert. Bei der Institution fällt die Verteilung eher zugunsten der nationalen Zentral­banken aus: Dies hängt jeweils vom Grad ihrer Unabhängigkeit von der Regierung ab. Die Deutsche Bundes­bank z.B. kann die politische Ressource Institution voll für sich nutzbar machen, da sie durch das Grundgesetz abgesichert ist. Bei der politischen Ressource Information ist die tatsächliche Lage nicht ganz klar, meiner Meinung nach ist anzunehmen, daß zwischen den nationalen Regierungen und den nationalen Zentralbanken zumindest keine strategisch ausnutzbaren bzw. aus­genutzten Informationsasymmetrien bestanden. Die politische Ressource Ideen hatten die nationalen Regierungen durch ihre je spezifische Einstellung zur europäischen Integration auf ihrer Seite. So konnte z.B. die deutsche Regierung trotz des Monopols der politischen Ressource Institution auf Seite der Bundesbank diese doch zumindest zu einer langfristigen Integration bewegen.

Die spezifische Verteilung der innenpolitischen Ressourcen in diesem Fall führt dazu, daß einerseits die Regierungen so stark sind, eine Lösung zu finden, aber zu schwach genau ihre Position durchzu­setzen, andererseits die innenpolitischen Gruppen so stark sind, die Lösung zu beeinflussen, aber zu schwach sind, eine Beibehaltung des Status quo zu erzwingen.

Eine ungeklärte Frage ist noch, warum Dänemark sich eine "opting-out" aus dem Maastricht-Vertrag sichern konnte [Cederman/Schneider 1994: 638, 640].

Die erste Ablehnung des Maastricht-Vertrages war eine unfreiwillige Nicht-Kooperation: Die dänische Regierung rechnete nicht damit, daß das Referendum den Vertrag ablehnen würde. Nach­dem die Ablehnung erfolgt war, hatte die dänische Regierung eine starke und glaubhafte Drohung zur Verfügung: Ihre weitere Verhandlungsposition wurde durch die erstmalige Ablehnung extrem gestärkt [Cederman/Schneider 1994: 640]. Innenpolitisch hatte sich die dänische Regierung damit zwar mehr gebunden, aber außenpolitisch konnte sie ihren Handlungsspielraum und damit ihre Gesamtautonomie entscheidend verbessern. Zu beachten ist, daß diese Verbesserung nur mit Hilfe der Konstituenten möglich war: Nur das negative Ergebnis des ersten Referendums gab dem relativ kleinen Land Dänemark ein ausreichendes Drohpotential, um die anderen Mitgliedsstaaten dazu zu bewegen, einen Teilaustritt Dänemarks aus dem Maastricht-Vertrag zu akzeptieren [Cederman/Schneider 1994: 640].

4. Zusammenfassung/Ergebnis

Die Fallbeispiele zeigen, daß die beiden theoretischen Ansätze, die verschiedene Betrachtungs­schwerpunkte setzen, nämlich einmal auf der nationalen und einmal auf der internationalen Ebene, eng miteinander korrespondieren. Wann welcher Ansatz erklärungsfähiger ist, läßt sich gut mit Moravcsiks Bedingungen (siehe Kapitel 2.2.2) für die Verteilung der innenpolitischen Ressourcen entweder zugunsten der Regierung oder zugunsten der Konstituenten beschreiben. Die für den international orientierten Zwei-Ebenen-Ansatz konstituierende Annahme, daß die Regierungen ihre Gesamtautonomie maximieren wollen, wird von dem national orientierten Ansatz nicht bezweifelt. Der national orientierte Ansatz geht nur im Gegensatz zum international orientierten Ansatz davon aus, daß die Regierung ihr Ziel der Maximierung der Gesamtautonomie nicht gegen den Willen und die Interessen der Konstituenten durchsetzen kann.

Die Fallbeispiele deuten eine Tendenz an, daß Kooperationen unter den Bedingungen, die der inter­national orientierte Ansatz beansprucht, leichter sind als unter den Bedingungen, die beim national orientierten Ansatz gelten. In beiden Fällen ist eine Kooperation möglich, die Wahr­scheinlichkeit der Kooperation ist in den verschiedenen Fällen vermutlich unterschiedlich. Hier müßte sich eigentlich eine Analyse weiterer Fälle anschließen:

Z.B. müßte das Scheitern der Einführung europaweiter technischer Standards in bezug auf die innen­politischen Akteure hin untersucht werden: Aus Sicht der Regierungen handelt es sich bei der Wünschbarkeit solcher Standards um ein Kooperationsspiel mit Verteilungskonflikt (wie im WWU-Beispiel in Kapitel 3.1.2). Daß es doch zu keiner Einigung, sondern nur zu einer gegenseitigen An­erkennung der Standards kam, läßt einen deutlichen Einfluß der innenpolitischen Gruppen ver­muten, der näher untersucht werden müßte. [vgl. Scharpf 1996: 118-121]

Der Zwei-Ebenen-Ansatz in seinen verschiedenen Ausrichtungen bietet schon jetzt die Möglichkeit einer differenzierten und erklärungskräftigen Analyse von sehr unterschiedlichen Situationen bei internationalen Verhandlungen. Er ist in seinen Fähigkeiten aber sicherlich noch nicht ausgeschöpft: Einerseits können systematisch mehr Fallstudien zu verschiedenen internationalen Verhandlungs­situationen durchgeführt werden, andererseits kann er theoretisch verfeinert und weiterentwickelt werden [vgl. Putnam 1988: 460 und Evans 1993: 401, 426-428].

5. Literaturverzeichnis

Cederman, Lars-Erik/Schneider, Gerald (1994): The Chance of Tide in Political Cooperation: A Limited Information Model of European Integration. in: International Organization 48/4 (1994), S. 633-662

Evans, Peter B./Jacobson, Harold K./Putnam, Robert D. (Hrsg.) (1993): Doubled Edged Diplomacy: International Bargaining and Domestic Politics. Berkeley et al.

Evans, Peter B. (1993): Building an Integrative Approach to International and Domestic Politics: Reflections and Projections. in: Evans/Jacobson/Putnam (1993), S. 397-430

Moravcsik, Andrew (1993): Introduction: Integrating International and Domestic Theories of Inter­national Bargaining. in: Evans/Jacobson/Putnam (1993), S. 3-42

Moravcsik, Andrew (1997): Warum die Europäische Union die Exekutive stärkt: Innenpolitik und internationale Kooperation. in: Wolf, Klaus Dieter (Hrsg.) (1997): Projekt Europa im Übergang?. Probleme, Modelle und Strategien des Regierens in der Europäischen Union. Baden-Baden, S. 211-269

Putnam, Robert D. (1988): Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games. in: International Organization Jg. 42/3 (1988), S. 427-460

Scharpf, Fritz W. (1996): Politische Optionen im vollendeten Binnenmarkt. in: Jachtenfuchs, Markus/Kohler-Koch, Beate (1996): Europäische Integration. Opladen, S. 109-140

Wolf, Dieter/Zangl, Bernhard (1996): The European Economic and Monetary Union: 'Two-Level Games' and the Formation of International Institutions. in: European Journal of International Relations, Jg. 2/3 (1996), S. 355-393

Wolf, Klaus Dieter (1997): Entdemokratisierung durch Selbstbindung in der Europäischen Union. in: ders. (Hrsg.) (1997): Projekt Europa im Übergang?. Probleme, Modelle und Strategien des Regierens in der Europäischen Union. Baden-Baden, S. 271-294

Zangl, Bernhard (1994): Politik auf zwei Ebenen. Hypothesen zur Bildung internationaler Regime. in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen Jg. 1/2 (1994), S. 279-312

Zangl, Bernhard (1995): Der Ansatz der Zwei-Ebenen-Spiele. Eine Brücke zwischen dem Neo­institutionalismus und seinen KritikerInnen?. in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen Jg. 2/2 (1994), S. 393-416

Zürn, Michael (1992a): Interessen und Institutionen in der internationalen Politik: Grund­legung und Anwendung des situationsstrukturellen Ansatzes. Opladen, S. 151-161, 220-248, 323-335

Zürn, Michael (1992b): Jenseits der Staatlichkeit. Über die Folgen der ungleichzeitigen De­nationalisierung. in: Leviathan Jg. 20/4 (1992), S. 490-513

Zürn, Michael (1996): Über den Staat und die Demokratie im europäischen Mehrebenenprozeß. in: Politische Vierteljahresschrift Jg. 37/1 (1996), S. 27-55

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^[1] Eine gut verständliche Einführung in die Spieltheorie gibt Zürn [1992a]. Diese Hausarbeit leistet keine vollständige Einführung in die Spieltheorie, sondern sie verweist nur bei den für den Zwei-Ebenen-Ansatz entscheidenden Punkten auf die spieltheoretische Darstellungsform oder spieltheoretischen Probleme.

^[2] Putnam stellt die Möglichkeit der Paketlösung analytisch in einer Edgeworth-Box dar. Mit diesem analytischen Instrument läßt sich anhand von "politischen Indifferenzkurven" zeigen, daß durch die Verknüpfung von zwei verschiedenen Streitfragen, neue, unendlich viele Politikoptionen geschaffen werden, die vorher für die einzelne Streitfrage als innenpolitisch nicht erreichbar eingeschätzt wurden. Zur genauen Vorgehensweise siehe Putnam 1988: 446-448.