Demokratische Legitimation einer Europäischen Verfassung

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Demokratische Legitimation
2.1. ABGRENZUNG
2.2. DER BEGRIFF LEGITIMITÄT
2.3. FORMELLE LEGITIMITÄT
2.4. MATERIELLE LEGITIMITÄT
2.4.1. Inhalt der Verfassung
2.4.2. Akzeptanz
2.5. FAZIT

3. Die rechtlichen Grundlagen
3.1. DAS VÖLKERRECHT
3.2. DIE REGELUNGEN AUF EUROPÄISCHER EBENE
3.3. DAS NATIONALSTAATLICHE RECHT – SITUATION IN DER BRD
3.3.1. Das Ratifizierungsverfahren nach dem Grundgesetz
3.3.2. Referendum nach dem Grundgesetz
3.3.3. Die Regelung des Artikel 146 GG
3.3.4. Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts

4. Die unterschiedlichen Ansätze Legitimität herzustellen
4.1. LEGITIMITÄT DURCH EIN REFERENDUM
4.2. LEGITIMITÄT DURCH LEGALITÄT
4.3. LUHMANNS LEGITIMATION DURCH VERFAHREN
4.4. DELIBERATIVE DEMOKRATIE
4.4.1. Diskurstheorie
4.4.1.1. Zusammenhang
4.4.1.2. Regeln
4.4.1.3. Kritik
4.5. LEGITIMATION DURCH BEWÄHRUNG
4.5.1. Berücksichtigung der ex-ante Strategie
4.5.2. Gründe Für und Gegen die Bewährungsstrategie
4.6. FAZIT

5. Konvent, Entwurf & Ratifizierung
5.1. DER VERFASSUNGSKONVENT
5.1.1. Der Weg zum Konvent
5.1.2. Erklärung von Laeken
5.1.3. Mandat
5.1.4. Zusammensetzung des Konvents
5.1.5. Arbeitsweise
5.1.5.1. Die erste Phase
5.1.5.2. Die zweite Phase
5.1.5.3. Die Dritte Phase
5.1.6. Einbeziehung der Öffentlichkeit
5.1.6.1. Beteiligung der Bürger
5.1.6.2. Jugendkonvent
5.2. DER ENTWURF
5.2.1. Darstellung des Entwurfs
5.2.1.1. Der erste Teil
5.2.1.2. Der zweite Teil – Die Grundrechtecharta
5.2.1.3. Der dritte Teil & vierte Teil des Entwurfes
5.2.1.4. Fazit 57
5.2.2. Das Europäische Parlament im Entwurf
5.2.3. Die partizipative Demokratie im Entwurf
5.2.4. Genauere Betrachtung entscheidender Artikeln
5.2.4.1. Artikel 6: Unionsrecht
5.2.4.2. Artikel 7: Rechtspersönlichkeit
5.3. DIE TATSÄCHLICHE EINORDNUNG DES ENTWURFS
5.3.1. Europäische Union als verfassungsfähiger Verband
5.3.2. Einordnung des Entwurfs
5.3.2.1. Formelle Voraussetzungen
5.3.2.2. Materielle Bedingungen
5.3.2.3. Verfassungsvertrag
5.3.2.4. Status als Komplementärverfassung
5.3.2.5. Fazit
5.4. DIE VERFASSUNGSGEBENDE GEWALT IN DER EU
5.4.1. Mitgliedsstaaten als legitimatorische Quelle
5.4.2. Volk auf Europäischer Ebene als pouvoir constituant
5.4.3. Nebeneinander mehrerer Völker
5.4.4. Fazit
5.5. DER RATIFIZIERUNGSPROZESS
5.5.1. Die Ratifizierung in den einzelnen Mitgliedsstaaten
5.5.2. Der Ratifizierungsprozess in Deutschland

6. Untersuchung der Ergebnisse
6.1. EIN MÖGLICHES EUROPAWEITES REFERENDUM
6.2. DIE NOTWENDIGKEIT EINES REFERENDUMS IN DEUTSCHLAND
6.3. LEGITIMITÄT DURCH DEN RATIFIZIERUNGSPROZESS
6.4. DIE ARBEIT DES KONVENTS ALS LEGITIMATIONSBASIS
6.4.1. Die Macht des Konvents
6.4.2. Legitimität durch Diskurs
6.4.3. Der Konvent als Stärkung der Demokratie
6.5. LEGITIMITÄT DURCH BEWÄHRUNG UND FUNKTIONALITÄT
6.6. MATERIELLE LEGITIMITÄT
6.7. FAZIT

7. Ausblick
7.1. DEUTSCHE RATSPRÄSIDENTSCHAFT UND „BERLINER ERKLÄRUNG“
7.2. DIE ZUKUNFT DER VERFASSUNG
7.3. DER VORSCHLAG DER ACED
7.4. ERGEBNIS DER REGIERUNGSKONFERENZ IN BRÜSSEL

8. Schluss

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

„Fragen über Fragen, auf die es allerdings eine ganz einfache Antwort gibt: den Übergang vom Staatenverbund der Union hin zur vollen Parlamentarisierung in einer Europäischen Föderation, die Robert Schuman bereits vor 50 Jahren gefordert hat. Und d.h. nichts geringeres als ein europäisches Parlament und eine ebensolche Regierung, die tatsächlich die gesetzgebende und die exekutive Gewalt innerhalb der Föderation ausüben. Diese Föderation wird sich auf einen Verfassungsvertrag zu gründen haben.“¹

Mit seiner Humboldt-Rede hat der damalige Außenminister Joschka Fischer die Diskussion über die Finalität der Integration der Europäischen Union auf eine neue Ebene gesetzt. Zu keinem früheren Zeitpunkt wurde von einem Politiker die Finalität der Integration so klar dargestellt wie in dieser Rede. Fischer sprach in dieser Rede zum ersten Mal von der Möglichkeit eines föderalen Europas. Er sah darin die Antwort auf die zukünftigen Aufgaben der Europäischen Union

Im Dezember 2001 beschlossen die Staats- und Regierungschefs in Laeken einen Konvent ins Leben zu rufen, der sich mit der Zukunft der Union auseinandersetzen soll. Die Staaten wollten erreichen, dass die Strukturen der EU an die Veränderungen im 21. Jahrhundert, die sich vor allem durch die Erweiterung auf 25 bzw. 27 Staaten ergaben, angepasst werden. Der Konvent sollte die Verträge überarbeiten und die Handlungsfähigkeit der Union sichern. Dabei sollte die Bevölkerung stärker als bisher eingebunden werden

Schnell kamen in Europa die Begriffe „Verfassungskonvent“ und „Europäische Verfassung“² auf. Damit begannen mehrere Debatten in Europa, ob eine solche Europäische Verfassung die nötige demokratische Legitimität aufweist, die eine Verfassung grundsätzlich aufweisen sollte, ob ein völkerrechtlicher Staatenbund eine Verfassung überhaupt haben kann, und ob die Europäische Verfassung zu einer quasi Ablösung der nationalen Verfassungen führt

Mit dem Begriff Verfassung sind auf der einen Seite viele Hoffnungen verbunden, auf der anderen Seite schürt er aber auch Ängste in der Bevölkerung

Diese Ängste kamen vor allem in den ablehnenden Referenden in Frankreich und den Niederlanden zum Ausdruck. Durch das Scheitern der Verfassung in diesen beiden Ländern kam der Ratifizierungsprozess erst einmal zum erliegen, und die Staats- und Regierungschefs verordneten sich eine Denkpause. Trotz dieser Denkpause wurde der Ratifizierungsprozess in einigen Ländern erfolgreich fortgesetzt, was zeigt, dass nicht alle Staats- und Regierungschefs das Projekt aufgegeben haben

Mit der Übernahme der Ratspräsidentschaft durch die deutsche Bundesregierung stieg die Hoffnung, dass der Integrationsprozess der Europäischen Union fortgesetzt werden kann. Am 50. Jahrestag der Europäischen Union wurde dann eine Erklärung von den 27 Staats- und Regierungschefs verabschiedet, in der betont wird, dass der Prozess der europäischen Einigung fortgesetzt werden muss

Häufig stellt sich bei einer genaueren Betrachtung der Europäischen Union die Frage, inwieweit die Union demokratisch geprägt ist, und ob eine hinreichende demokratische Legitimität vorliegt. In dieser Arbeit soll bereits ein Punkt früher angesetzt werden. Ein politisches System kann nur dann demokratisch sein oder demokratisch legitimiert sein, wenn das Recht, auf dem dieses System beruht, bereits hinreichend legitimiert ist. Von entscheidender Bedeutung der demokratischen Legitimität der Europäischen Union ist mithin die Frage, ob die Verträge, die das politische Leben der EU regeln, bereits eine solche Legitimität aufweisen. Diese Frage wird von noch größerer Bedeutung, wenn eine Europäische Verfassung die bisherigen Verträge ablösen sollen

Ich möchte daher klären, ob eine demokratische Legitimation der Europäischen Verfassung nach rechtlichen Gesichtspunkten auf Ebene der Europäischen Union überhaupt möglich ist, und ob die Anforderungen, die sich innerhalb der politischen Theorie und der Jurisprudenz im 20. Jahrhundert zur Frage der Legitimität entwickelt haben, durch die Arbeit des Konvents und dem anschließenden Ratifizierungsprozess erfüllt wurden. Ich werde hierbei den Verfassungsprozess, der nach der Erklärung von Laeken begann, und den daraus resultierenden Verfassungsvertrag zu Grunde legen

sich hierbei um den in den Medien und Beiträgen vorherrschenden Terminus handelt.

1. Demokratische Legitimation

Soll in einer Arbeit die Frage geklärt werden, ob eine Europäische Verfassung demokratisch legitimiert ist, oder ob eine spätere Europäische Verfassung nach geltendem Recht überhaupt legitimiert werden kann, stellt sich die Frage, was genau unter Legitimation zu verstehen ist, und was eine demokratische Legitimation voraussetzt

In diesem Teil der Arbeit soll daher geklärt werden, was eine demokratische Legitimation voraussetzt, welche Anforderungen an den Entstehungsprozess zu stellen sind, damit das Ergebnis eine demokratisch legitimierte Verfassung ist

1.1. Abgrenzung

Soll der Begriff der Legitimität betrachtet werden, ist es vorerst nötig diesen von anderen Begriffen abzugrenzen. Entscheidend ist insoweit die Unterscheidung zwischen Legitimität und Legalität. In Folge der Aufklärung begann man zwischen Legitimität und Legalität zu unterschieden. Wurden diese Begriffe zuvor häufig synonym verwendet, entwickelte sich in dieser Zeit der Grundsatz der Legitimität kraft Legalität.³

Die Abgrenzung ergibt sich daraus, dass einige Autoren der Ansicht sind, dass gerade Legalität einer Norm die Legitimation dieser Norm sichert. Demnach sind die Begriffe nicht deckungsgleich, sondern die Legalität ist eine Voraussetzung für Legitimität. Die Frage, ob ein solcher Zusammenhang dieser beiden Begriffe tatsächlich besteht, sollt hier nicht geklärt werden. Somit ist zwar das genaue Verhältnis zwischen Legitimität und Legalität bis Heute ungeklärt geblieben, wenn aber das eine das andere bedingt, können die Begriffe keineswegs synonym verwendet werden. Gesagt werden kann jedenfalls, dass sich Legitimität nicht auf die Gesetzmäßigkeit bezieht, sondern auf die Rechtmäßigkeit politischer Herrschaft und ihre Anerkennung durch die Herrschaftsunterworfenen.⁴

Die Begriffe Legitimation und Legitimität werden überwiegend synonym verwendet, was allerdings nicht ganz korrekt ist, so scheint es doch zutreffender, sie als verschiedene Facetten derselben Wesensmäßigkeit zu begreifen.⁵ Mit Legitimation wird der Sache nach schwerpunktmäßig der in Interaktion mit dem

Legitimationssubjekt wirkende Modus beschrieben, durch den Legitimität erzeugt werden soll, so dass Legitimität unter diesem Blickwinkel das Endprodukt ist, das die vorhergehenden Legitimationsbemühungen krönt.⁶ So wären in dem hier zu untersuchenden Fall die Einberufung des Konvents, die Arbeitsweise desselben, die Einbeziehung der Öffentlichkeit und die abschließende Ratifizierung des Entwurfes die Legitimationsbemühungen der Europäischen Union, um letztlich zu einer Verfassung zu gelangen, die eine demokratische Legitimität für sich

beanspruchen kann. Geht man also von einer solchen Unterscheidung aus, ist Legitimität ein statischer und zustandsbezogener Begriff, im Gegensatz dazu, ist Legitimation ein verfahrensbezogener, prozeduraler Begriff⁷, der die verfahrensmäßigen Möglichkeiten, Legitimität zu erreichen, beschreibt; es ist also der Prozess, in dem die Legitimität zustande kommt und dient dazu, den Legitimitätsanspruch einzulösen.⁸

1.2. Der Begriff Legitimität

Max Weber zu folge ist Legitimität die Qualität eines politischen Systems, freiwillige Folgebereitschaft in Form passiver Hinnahme oder aktiver Unterstützung der Mehrzahl seiner Bürger zu garantieren.⁹ Ähnlich sieht es Pierre Pescatore, für den Legitimität eine politische und moralische Überzeugung darüber ist, dass eine politische Ordnung gerecht und gut ist, dass die Obrigkeit ordnungsgemäß eingesetzt wurde, und dass aus diesem Grund der Ordnung Respekt und der Obrigkeit Gehorsam erwiesen werden muss.¹⁰ Diesen Definitionen zu Folge, ergibt sich die Legitimität aus der Gesetzmäßigkeit der politischen Ordnung. Es genügt, dass sie ordnungsgemäß eingesetzt wurde. Die Gesetze müssen sich dann einerseits an den herrschenden Vorstellungen von guter Ordnung orientieren, und andererseits Legitimität umgekehrt mittels Legalität definiert wird; in diesem Sinn bedeutet Legitimität die Übereinstimmung der politischen Herrschaftsausübung mit den bestehenden Gesetzen, insbesondere mit der Verfassung.¹¹

Diesem Ansatz widerspricht Habermas. Für Habermas bedeutet Legitimität,

„dass der mit einer politischen Ordnung verbundene Anspruch, als richtig und gerecht anerkannt zu werden, gute Argumente für sich hat; eine legitime Ordnung verlangt Anerkennung. Legitimität bedeutet die Anerkennungswürdigkeit einer politischen Ordnung.“¹² Mit Anerkennungswürdigkeit ist die tatsächlich vorhandene Legitimationsüberzeugung der Bürger gemeint, wobei die bloße Akzeptanz, als faktische Hinnahme eines Zustandes oder einer Zuschreibung, die auf permissiver Indifferenz, Fügsamkeit oder Indolenz beruht, nicht genügen wird, es wird zumindest ein Element der Zustimmung verlangt.¹³ Diesem Ansatz ist auch grundsätzlich zuzustimmen. Wie sich später noch zeigen wird, reicht gerade die Gesetzmäßigkeit einer politischen Ordnung für die Legitimität nicht aus. Zur Legitimität bedarf es eine Beteiligung der Bürger, die über die Hinnahme der Entscheidung hinausgeht. Eine legitime politische Ordnung setzt somit ein bejahtes Miteinander derer voraus, die das Gemeinwesen bilden.¹⁴ Legitimität, könnte man sagen, ist ein Geltungsprädikat, das auf politische Entscheidungen und Ordnungen bezogen ist. Anders ausgedrückt: Zu sagen, eine politische Ordnung oder eine Entscheidung sei legitim, ist gleichbedeutend mit dem Anspruch, dass bestimmte begründbare und einsehbare Berechtigungen und Verpflichtungen vorliegen.¹⁵

Die Anerkennung der Verfassung ist somit Voraussetzung für die Legitimität. Sie beruht auf der Überzeugung, dass die Verfassung im Großen und Ganzen vernünftig begründbar ist, weil sie verhältnismäßig günstige Voraussetzungen für Friede, Freiheit und Gerechtigkeit bietet und deshalb jeder Alternative vorzuziehen ist.¹⁶

Der Begriff setzt sich aus zwei Komponenten zusammen. Dazu gehören die formelle und die materielle Legitimität

1.3. Formelle Legitimität

Bei der formellen Legitimität wird das Verfahren untersucht, womit es sich um einen verfahrensbezogenen Begriff handelt, der mit dem Terminus Legitimation

übereinstimmt, da auch dieser ein Begriff der prozeduralen Provenienz ist.¹⁷ Innerhalb der Frage, ob eine Europäische Verfassung eine formelle Legitimität aufweist, muss daher das Verfahren untersucht werden, dass vor der Einsetzung der politischen Ordnung erfolgt. Es handelt sich mithin um eine ex-ante Betrachtung

Bei der formellen Legitimität stellt sich die Frage, ob diese auch verzichtbar ist, wenn die materielle Legitimität gegeben ist; ob also unter bestimmten Umständen auf den formellen Zustimmungsakt im Rahmen der demokratischen Legitimität einer Verfassung verzichtet werden kann

Innerhalb der Literatur sind einige Autoren der Meinung, dass auf eine formelle Komponente verzichtet werden kann, wenn es innerhalb der Bevölkerung zumindest ein Mindestmaß an Akzeptanz gegenüber der Verfassung vorhanden ist. Diese Auffassung wird vor allem von Carl Schmitt vertreten. In seiner Verfassungslehre vertritt Schmitt die Ansicht, dass das Volk seine verfassungsgebende Gewalt durch einen auch nur irgendwie erkennbaren

Ausdruck seines Gesamtwillens bestätigen könnte.¹⁸ Jedoch übersieht auch

Schmitt nicht die möglichen negativen Aspekte seiner Ansicht und auch nicht die Gefahr, dass der Wille des Volkes außerhalb eines geregelten Verfahrens leicht zu verkennen, missdeuten oder zu verfälschen sei. Hier erfolgt dann jedoch die Einschränkung, die bereits Eingangs erwähnt worden ist. Auf einen expliziten Äußerungsakt kann nur dann verzichtet werden, da er letztlich formalistisch sei, wenn sich der Wille des Volkes deutlich formiert habe. Dies würde bedeuten, dass die Einbindung der Öffentlichkeit in die Arbeit des Konvents, oder die Ideen einer Ratifizierung auf EU-Ebene, überflüssige Akte wären, solange das Volk seinen Willen, die Verfassung anzunehmen nur in irgendeiner Weise deutlich zum Ausdruck bringt. Wie ein solcher Willen bestimmt werden soll, lässt Schmitt jedoch offen. Schmitt geht in seiner Argumentation aber noch weiter, da nach seiner Ansicht eine hinreichende Zustimmung auch erst später eintreten könne, denn eine demokratische Legitimität könne sich zu jedem Zeitpunkt auf eine konkret-aktuell vorhandene, sei es auch nur stillschweigend bestätigte, verfassungsgebende Gewalt des Volkes stützen.¹⁹ Daraus hat Isensee die These

entwickelt, dass sogar eine oktroyierte Verfassung demokratische Legitimation erlangen könne, wenn das Volk jene nur im Laufe der Jahre als eigene annehme.²⁰ Die Ansichten von Schmitt und Isensee sind zwar keine unwichtigen Meinungen, aber es handelt sich dabei um Mindermeinungen. Der überwiegende Teil vertritt die Ansicht, dass auf die formelle Komponente nicht verzichtet werden kann. Roman Herzog, der Vorsitzende des Konvents, der die Grundrechtecharta ausarbeitete, sieht verfassungsgebende Akte ohne formelle

demokratische Legitimation als undenkbar an; daher müsse eine Verfassung, die dem Volk von irgendeiner Seite oktroyiert wird, von vornherein den Stempel der Illegitimität tragen, womit ein stillschweigendes Plebiszit eine recht zweifelhafte Konstruktion wäre.²¹ Martin Kriele geht davon aus, dass das Phänomen stillschweigender Zustimmung eher zur politischen Theorie des Feudalismus als zu der der Demokratie gehöre.²² Noch weiter geht Niklas Luhmann, der davon ausgeht, dass sich eine moderne demokratische Gesellschaft nicht mehr durch invariant vorgefundene Wahrheiten, sondern nur noch primär durch Teilnahme an Verfahren legitimieren lasse.²³

Soll nun versucht werden eine Entscheidung herbeizuführen, ob es einen formellen Verfassungsakt, gleich welcher Art, geben soll, ist der Ausgangspunkt, dass es sich bei der politischen Selbstbestimmung um ein Aktivum handelt, und der mündige Bürger am dialektischen und interaktiven Willensbildungsprozess zwischen Volk und Repräsentant teilhat, und er gerade nicht mehr auf die Rolle

eines passiven Zuschauers beschränkt ist.²⁴ Es ist gerade ein wesentlicher

Bestandteil der Demokratie, dass die Bürger aktiv am politischen Geschehen teilnehmen können, und ihnen die politischen Entscheidungen nicht mehr „von oben“ vorgesetzt werden. Ein später einsetzender Konsens, ebenso wie die Akzeptanz innerhalb der Bevölkerung, sind Folgeerscheinungen auf wesentliche Grundfragen; sie können daher nicht als ausschlaggebende Faktoren ausgewiesen werden, die einer demokratischen Legitimation die erforderliche Stabilität verleihen. Demokratische Akzeptanz kann niemals auf nachträglich eingeholte Zustimmung beschränkt sein, denn sie ist kein Symptom, sondern jene Bedingung

der responsiver Demokratie, die im Ideal von einer Wechselseitigkeit des Kommunikationsprozesses zwischen Bürger und Staat im Zeichen kommunikativer Resonanz geprägt ist.²⁵ Wird daher das Zielbild der kommunikativen und responsiven Demokratiestrukturen zugrunde gelegt, ist ein Minimum an formellen Verfassunggebungsakt des Volkes für die Feststellung demokratischer Legitimität unverzichtbar, was bedeutet, dass selbst bei einer uneingeschränkten Zustimmung des Volkes zur Verfassung ohne formellen Akt keine demokratische Legitimität erzeugt werden kann.²⁶ Würde es ohne formellen Akt eine Legitimation geben können, es also nur auf die spätere Vermittlung der Ergebnisse ankommen, so müsste nach Czybulka der Art. 20 Abs. 2 GG wie folgt lauten: „Die Staatsgewalt geht von den Staatsorganen und der Verwaltung aus. Die politischen Repräsentanten werden periodischen Tests (Wahlen) unterzogen und haben das Volk darüber aufzuklären, weshalb die getroffenen Entscheidungen billigenswert sind.“²⁷

Werden also die demokratischen Grundsätze, die in dem deutschen Grundgesetz in Art. 20 Abs. 2 GG festgehalten sind, angewendet, so muss jede Ausübung der Staatsgewalt aufs Volk zurückzuführen sein. Entscheidend ist, dass jede Ausübung staatlicher Gewalt sich aus dem Willen des Volkes ergibt. Dem Prinzip der Volkssouveränität und damit auch dem Prinzip demokratischer Legitimation ist mithin nur dann gewahrt, wenn eine solche ununterbrochene

Legitimationskette besteht.²⁸ Dieses Prinzip der demokratischen Legitimation, das

sich aus dem Grundgesetz ergibt, ist auch auf Ebene der Europäischen Union uneingeschränkt anzuwenden, denn auch die europäischen Einrichtungen und Organe bedürfen der demokratischen Legitimation.²⁹ Für eine Europäische Verfassung, die diese Organe und Einrichtungen erst festlegt, kann nichts anderes gelten. In seinem Maastricht-Urteil hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass aufgrund der Einräumung von Hoheitsrechten auf die EU die verbindlichen Entscheidungen mit Wirkung für das deutsche Volk, gewährleistet sein muss,

dass der Europäische Staatenverbund demokratische legitimiert ist.³⁰ Daran ändert auch nichts der Umstand, dass Deutschland nur ein Mitgliedsstaaten unter mehreren gleichberechtigten Staaten ist, da die Ausübung von Entscheidungsbefugnissen auch dann der demokratischen Legitimation bedarf, wenn sich nicht vollkommen unabhängig von anderen erfolgen kann.³¹

Aus diesen Prinzipien ergibt sich daher eindeutig, dass die formelle Komponente unverzichtbar ist, da ein Verzicht gegen das demokratische Prinzip verstoßen würde

2.4. Materielle Legitimität

2.4.1. Inhalt der Verfassung

Bei der materiellen Legitimation geht es um den Inhalt der Verfassung. Die materielle Komponente zielt auf die Regierungsform und fragt danach, ob in der Verfassungswirklichkeit unter der Geltung der zu betrachtenden Verfassung tatsächlich politische Selbstbestimmung besteht.³² So kann eine Verfassung zwar im Hinblick auf den Akt ihrer Entstehung formell demokratisch legitimiert worden sein und somit eine demokratische Staatsform konstituiert haben, wenn aber durch die demokratische Entscheidung für die nachfolgenden Generationen keine politische Selbstbestimmung gewährleistet ist, sondern durch das Volkesvotum tatsächlich eine undemokratische Regierungsform bestätigt wird, kann die diesen Zustand konstituierende Verfassung insgesamt keine demokratische Legitimität für sich in Anspruch nehmen.³³ Somit richten sich die tatsächlichen und perspektivischen Möglichkeiten politischer Selbstbestimmung nach dem Vorhandensein jener demokratischer Verfassungsinhalte, die im Zusammenspiel von Grund- und Menschenrechten mit institutionellen rechtsstaatlichen Garantien die faktischen und rechtlichen Voraussetzungen dafür schaffen, dass alle staatliche politische Entscheidungsfindung auf den Willen des Volkes zurückgeführt werden kann. Damit hängt eine demokratische Legitimation auch davon ab, was die Verfassung in Zukunft an Demokratie tatsächlich zulässt. Ein einmaliger formeller, demokratischer Akt ist also bei weitem nicht ausreichend. Ein solcher Akt ist vielmehr für eine Legitimation sinnlos, wenn

2.4.2. Akzeptanz

Neben dem Inhalt der Verfassung, ist die Akzeptanz derselben Voraussetzung der materiellen Legitimation und dafür, dass sie auf Dauer Bestand haben kann; sie ist somit ohne Zweifel unverzichtbar.³⁴ Das Wort Akzeptanz hat die Bedeutung von annehmen, einwilligen, etwas billigen oder hinnehmen.³⁵ Es ist jedoch strittig, ob es neben dem demokratischen Verfahren der Verfassungsentstehung und der Aufnahme demokratischer und menschenrechtlicher Inhalte in die Verfassung für die Annahme der Verfassungslegitimität erforderlich ist, dass eine Akzeptanz der Verfassung durch die Bevölkerung besteht.³⁶ Detlef Czybulka verneint dies, denn eine Kategorie Akzeptanz sei im öffentlichen Recht nicht nur entbehrlich, sondern vielmehr suspekt. Eine Untersuchung der faktischen Zustimmung sei zwar nach Ansicht von Czybulka durchaus interessant, die Zustimmung könne jedoch verfassungsrechtlich nicht bedeutsam sein.³⁷ Auch Stückrath betont, dass die Akzeptanz keine staatsrechtliche Kategorie sei, da eine Verfassungsnorm auch dann gilt, wenn sie nicht akzeptiert ist. Stückrath geht jedoch davon aus, dass im Rahmen einer staatstheoretischen Betrachtung, die auch in dieser Arbeit vorliegt, die Ausblendung des Akzeptanzerfordernisses zu schematisch auf den einmaligen Akt des Verfahrens der demokratischen Verfassungsentstehung bezogen ist. Insoweit geht sie in Anlehnung an Konrad Hesse davon aus, dass die „Urknall- Theorie“, die in einem monokausalen Rechtfertigungsversuch allein auf das verfahrensmäßige Entstehen von Verfassungsrecht abstellt, abzulehnen sei, und vielmehr die Wichtigkeit der erforderlichen, beständigen Erneuerung des Verfassungskonsenses in den Vordergrund zu rücken ist.³⁸ Da es bei der demokratischen Legitimation nicht nur auf den Verfassungsentstehungsakt ankommt, sondern auch eine nachträgliche Zustimmung erforderlich ist, wird die Akzeptanz unweigerlich zu einer staatstheoretischen Kategorie, die für eine

demokratische Legitimation notwendig ist.³⁹

Entscheidend für die Akzeptanz einer Verfassung sind verschiedene Faktoren. Hierzu gehören die Teilnahme am Entstehungsprozess und die inhaltliche Zustimmung zur Verfassung. Da jedoch innerhalb einer pluralistischen Gesellschaft Konsens und Zustimmung zum Inhalt einer Verfassung nicht generell zu erwarten sind, sind gerade die Transparenz und Rationalität des Entscheidungsprozesses jene wesentlichen Voraussetzungen von Akzeptanz, die diese auch dann zu erzeugen vermögen, wenn das entstehende Recht in der Sache der Überzeugung der Adressaten nicht entspricht; somit ist auch die Art und Weise, wie eine Verfassung zustande kommt, für den späteren Erfolg überaus entscheidend.⁴⁰ Ist die Akzeptanz innerhalb der Bevölkerung ein Faktor, der für die Legitimation mitentscheiden ist, und davon ist grundsätzlich auszugehen, hat dies unmittelbaren Einfluss auf die Arbeit des Konvents. Erforderlich ist daher, dass bereits der Entstehungsprozess, genauer die Arbeitsweise des Konvents, von Transparenz und einer Beteiligung der Bevölkerung geprägt ist. Die Arbeitsweise des Konvents ist somit nicht nur für die formelle Legitimität von Bedeutung, sondern auch für die materielle Legitimität

2.5. Fazit

Werden die vorgehenden Ausführungen betrachtet, ist deutlich geworden, dass alle Legitimationstheorien, die auf eine einzige Legitimationsform, einen einzigen Modus zur „Erklärungschiffre“ erheben, also allein auf einen formellen oder einen materiellen Erklärungszusammenhang abstellen, der Vielfältigkeit der Legitimationsmechanismen nicht gerecht werden.⁴¹ Eine legitime politische Ordnung muss also mehrere Anforderungen erfüllen. Festzuhalten bleibt aber auch, dass damit nichts über die Art der formellen Legitimation gesagt ist. Lediglich, dass es sowohl eine formelle, als auch eine materielle Komponente geben muss, ist geklärt, und dass innerhalb der formellen Legitimation sicher gestellt ist, dass das Volk insoweit in der Entscheidung eingebunden ist, dass dem demokratischen Prinzip genüge getan wird

3. Die rechtlichen Grundlagen

Die jeweiligen rechtlichen Grundlagen zeigen, welche Möglichkeiten es bei einer Legitimation des Entwurfes tatsächlich gibt. Die einzelnen Rechtsgebiete, das Völkerrecht, das europäische Recht und das Recht der einzelnen Mitgliedsstaaten haben unmittelbaren Einfluss auf ein mögliches Legitimationsverfahren. Für die weitere Untersuchung der Möglichkeiten einer Legitimation ist daher eine Darstellung der juristischen Regelungen, auf die sich der Entwurf, seine Entstehung und seine Ratifizierung begründet, unerlässlich

Für die Einordnung des Entwurfes ist das Völkerrecht entscheidend. Das europäische Recht regelt das Verfahren, wie der Entwurf ausgearbeitet wird und welche Bedingungen insgesamt dabei eingehalten werden müssen. Das nationale Recht wiederum bestimmt das eigentliche Ratifizierungsverfahren

3.1. Das Völkerrecht

Die rechtliche Ordnung, die den Abschluss, die Geltung und die Beendigung von völkerrechtlichen Verträgen regelt, ist umfassend in drei Übereinkommen geregelt, wobei im Falle der Europäischen Union nur die Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK) aus dem Jahre 1969 interessant ist. Darüber hinaus gibt es noch das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge zwischen Staaten und Internationalen Organisationen oder zwischen Internationalen Organisationen (WVKIO) aus dem Jahr 1986. Dies ist allerdings bisher nicht in Kraft getreten. Da es jedoch im zweiten Teil eine wörtliche Übernahme der Vorschriften der WVK darstellt, können beide Konventionen zur Darstellung des Rechts der völkerrechtlichen Verträge herangezogen werden.⁴²

Die WVK ist nach Art. 84 Abs. 1 WVK am 27.01.1980 in Kraft getreten. Zuvor galt es nur gewohnheitsrechtlich, war also nicht bindend.⁴³ Da sie selbst nur ein völkerrechtlicher Vertrag ist, gilt sie nur inter partes. Aus dem Art. 2 Abs. 1 lit. a und Art. 3 WVK ergibt sich, dass die Konvention nur das Recht zwischen Staaten regelt und auf Verträge in Schriftform beschränkt ist

Aus Art. 5 WVK ergibt sich, dass die Wiener Vertragsrechtskonvention auf jeden Vertrag Anwendung findet, der die Gründungsurkunde einer internationalen Organisation bildet, sowie auf jeden im Rahmen einer internationalen

Organisation angenommenen Vertrag. Dies gilt somit auch für die Europäische Union. Was bedeutet, dass die oberste Rechtsquelle der EU, also das Primärrecht, ein völkerrechtlicher Vertrag sein muss. Nach Art. 5 WVK gilt dies unabhängig von den innerhalb der Organisation beschlossenen Vereinbarungen. Eine Abweichung also nicht möglich ist

Die Vertragsparteien eines völkerrechtlichen Vertrages können nur Völkerrechtssubjekte sein. Dabei handelt es sich um die Staaten, die Internationalen Organisationen und die sonstigen traditionell als Völkerrechtssubjekte anerkannten Verbandseinheiten. Dies ergibt sich aus Art. 1 und Art. 6 WVK in Verbindung mit den Begriffsbestimmungen in Art. 2 WVK

Das Abschlussverfahren setzt sich in der Regel aus den Verhandlungen, Paraphierung, Unterzeichnung, Innerstaatliches Zustimmungsverfahren und Ratifikation zusammen.⁴⁴ Die Vertragsverhandlungen dienen der Aushandlung des Vertragstextes und werden in der Regel unter Ausschluss der Öffentlichkeit geführt. Die Paraphierung erfolgt grundsätzlich nur dann, wenn die verhandlungsbefugten Organe nicht zur Unterzeichnung des Vertrages befugt sind. Der Vertragstext wird vorläufig amtlich festgelegt, indem die

Bevollmächtigten ihn mit ihren Initialen versehen, was aber noch keine rechtliche Bindung an den Text mit sich führt. Die Parteien können dann, trotz der Paraphierung, jederzeit in neue Verhandlungen eintreten.⁴⁵

Eine völkerrechtliche Verpflichtung zur Parlamentsvorlage oder zur Verabschiedung durch ein Zustimmungsgesetz besteht in der Regel nicht. Die Durchführung dieser Phase ist mithin eine rein innerstaatliche Angelegenheit.⁴⁶ Dies kann aber in dem Vertrag ausdrücklich festgehalten werden. So wird in den Verträge häufig die Formulierung verwendet, dass die Parteien zur Ratifikation

„unter Beachtung ihres nationalen Rechts“ aufgefordert werden, womit der Staat verpflichtet wird, das nationale Verfahren auch durchzuführen.⁴⁷

Abgeschlossen wird das Verfahren mit der Ratifikation. Mit ihr bekundet ein Staat gemäß Art. 2 Abs. 1 lit. b WVK im internationalen Bereich seine

Zustimmung, durch den Vertrag gebunden zu sein

3.2. Die Regelungen auf Europäischer Ebene

Das Verfahren, das bei der Änderung des Primärrechts der Europäischen Union angewendet werden muss, ist in Art. 48 EUV festgehalten. Ganz gleich welche Ratifizierung in den einzelnen Mitgliedsstaaten gewählt wird, oder welche Beteiligung der Öffentlichkeit in dem Änderungsprozess angestrebt wird, kommt es nur dann zu einer Änderung des Primärrechts, wenn das vorgeschriebene Verfahren eingehalten wird. Somit sind die Mitgliedsstaaten sowohl als Gemeinschaft, als auch als Einzelstaaten an diese Vorschrift gebunden

Nach Art. 48 EUV ist der ersten Schritt zur Änderung des Primärrechts, dass die Regierung eines jeden Mitgliedstaates oder die Kommission dem Rat einen Entwurf vorlegt, der eine Änderung der Verträge, auf denen die Union beruht, vorsieht. Nur den in der Vorschrift genannten Organen steht ein Initiativrecht zu. Zwar kommt es in der Praxis auch vor, dass vom Parlament oder dem Rat politische Anstöße für Vertragsänderungen ausgehen, jedoch muss das Verfahren

formal von einem Initiativberechtigten in Gang gebracht werden.⁴⁸

In einem zweiten Schritt muss dann, sobald dem Rat ein Entwurf vorgelegt wurde, das Parlament und, bei einem Vorschlag durch einen Mitgliedsstaat, die Kommission angehört werden. Hierbei gibt es jedoch kein Zustimmungsbedürfnis der Organe, da ein solches den Mitgliedsstaaten die ihnen zustehende Dispositionsfreiheit nehmen würde.⁴⁹ Den Organen muss jedoch tatsächlich die Möglichkeit gegeben werden, ihre Auffassung mitzuteilen, so dass der Rat alle Möglichkeiten ausschöpfen muss, um eine Stellungnahme zu erreichen, bevor das Verfahren fortgesetzt werden kann.⁵⁰ Es wird bereits deutlich, dass alleine die Mitgliedsstaaten über den Verlauf des Verfahrens entscheiden, und die Organe der Union keine Kompetenz besitzen, die Mitgliedsstaaten in irgendeiner Weise zu binden. Dies entspricht dem Grundsatz, dass die Mitgliedsstaaten die „Herren der Verträge“ sind. Durch die Beteiligung der Organe der EU wird jedoch der organisatorischen Eigenständigkeit der Europäischen Union, die unter den Veränderungen leben muss, Rechnung getragen.⁵¹ Es ist auch davon auszugehen,

dass die unverbindliche Stellungnahme von der Kommission und dem Europäischen Parlament von politischem Gewicht ist, da es kaum vorstellbar wäre, dass eine Änderung der Verträge gegen die ausdrückliche Auffassung der beiden Organe von den Mitgliedsstaaten vereinbart wird.⁵²

Nach der Anhörung erfolgt dann gem. Art. 48 Abs. 2 EUV die Stellungnahme des Rates darüber, ob eine Regierungskonferenz einberufen werden soll. Lehnt der Rat eine Einberufung ab, ist das Verfahren vorbei. Fällt sie hingegen positiv aus, hat der jeweilige Ratspräsident die intergouvernementale Konferenz einzuberufen. Da die Stellungnahme des Rates verpflichtend ist, handelt es sich

bei der Stellungnahme nicht um eine im Sinne des Art. 249 Abs. 5 EGV53,

sondern vielmehr um eine verpflichtende Entscheidung, die vom Rat in einfacher Mehrheit beschlossen wird. Auf dieser intergouvernementalen Konferenz werden die vorzunehmenden Vertragsänderungen von Regierungsvertretern der Vertragsstaaten inhaltlich abgestimmt und vereinbart.⁵⁴ Die Vereinbarung erfolgt schließlich, indem die Mitgliedsstaaten einen völkerrechtlichen Vertrag abschließen.⁵⁵ Innerhalb einer Regierungskonferenz hat dann ein jedes Land ein Veto-Recht, eine Änderung der Verträge also nur bei Zustimmung aller Mitgliedsstaaten möglich ist

Die Ratifizierung des Entwurfes ergibt sich nicht aus den EUV und EGV, sondern aus dem Entwurf selbst. Dieser legt fest, auf welche Weise die Ratifikation zu erfolgen hat. Die Ratifikation ist in Art. IV-447⁵⁶ geregelt. Dieser ist zwar vom Wortlaut nicht identisch mit dem Art. 48 Abs. 3 EUV, jedoch vom Sinn und Zweck der Norm. Artikel IV-447 verlangt die Ratifikation der hohen Vertragsparteien im Einklang mit ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften. Somit liegt die Art und Weise der Ratifikation in den Händen der

Mitgliedsstaaten. Dies entspricht den völkerrechtlichen Bestimmungen, weicht jedoch insoweit davon ab, dass sich aus dem Wortlaut der Norm eindeutig ergibt,

dass alle Mitgliedsstaaten die Änderungen ratifizieren müssen, es also keine Änderungen nur zwischen einzelnen Mitgliedsstaaten geben kann, was nach den Regeln des Völkerrechts durchaus möglich wäre. Diese einheitliche Geltung der Rechtsordnung ist ein unabdingbares Prinzip des EU-Rechts. Sie wird durch die Tatsache gewahrt, dass eine Änderung des Primärrechts nur unter Beteiligung

aller Mitgliedsstaaten zustande kommen kann.⁵⁷

Die Abweichung vom Völkerrecht, dass die Wirksamkeitsbedingung der Änderungsverträge an die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Vorschriften der Vertragsstaaten gebunden ist, ist verfassungsrechtlich sinnvoll. Eine vollständige Einbindung der nationalen Parlamente im Rahmen des Ratifikationsverfahrens gewährleistet nach Art. IV-447 die bestmögliche demokratische Legitimation im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.⁵⁸

Für ein mögliches Referendum auf europäischer Ebene hat das Europäische Recht und die Rechtsprechung zwei Konsequenzen. Ein Referendum ist nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Ein solches Referendum hätte jedoch im Konventsentwurf angeordnet werden müssen. Dies ist allerdings nicht der Fall. Im Vertragstext ist ein europäisches Referendum nicht erwähnt. Es fehlt daher bereits an der entsprechenden rechtlichen Grundlage für eine solche Form der Ratifizierung. Dies ergibt sich eindeutig aus dem Wortlaut der Norm, die das Ratifizierungsverfahren regelt. Diese verlangt eine Ratifizierung nach nationalem Recht. Bisher hat ein solcher Ratifizierungsprozess aber keinen Eingang in das nationale Verfassungsrechts einiger der Mitgliedsstaaten gefunden. Davon ist auch in naher Zukunft nicht auszugehen, zumal für die Bindungswirkung eines europaweiten Referendums alle Mitgliedsstaaten ihre Verfassungen dahingehend ändern müssten. Daraus ergibt sich, dass das Referendum keinesfalls eine bindende Wirkung haben kann. Es wäre somit ein rein konsultatives Referendum. Zum Abschluss des Verfahrens müssen dann gemäß Art. IV-447 die Ratifikationsurkunden bei der Regierung der italienischen Republik, die der

Depositar der Europäischen Union ist, hinterlegt werden

3.3. Das nationalstaatliche Recht – Situation in der BRD

3.3.1. Das Ratifizierungsverfahren nach dem Grundgesetz

Die Ratifizierung von völkerrechtlichen Verträgen ergibt sich grundsätzlich aus Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG. Bei Verträgen der Europäischen Union kommen noch der Art. 23 Abs. S. 3 GG in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 GG hinzu. Aus Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG ergibt sich, dass Verträge, die die politischen Beziehungen der Bundesrepublik regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, durch ein Zustimmungsgesetz ratifiziert werden. Dieses Zustimmungsgesetz nimmt dann den normalen parlamentarischen Weg bis zu seiner Verabschiedung. Aus Art. 23 Abs. S. 3 i.V.m. Art. 79 Abs. 2 GG ergibt sich jedoch die Besonderheit, dass ein solches Zustimmungsgesetz beim Vertrag über eine Verfassung für Europa eine Zweidrittelmehrheit sowohl im Bundestag als auch im Bundesrat benötigt. Art. 23 Abs. 1 GG verweist in seinem dritten Satz auf die Regelung des Art. 79 Abs. 2 GG und verlangt seine Anwendung, wenn die vertraglichen Grundlagen der Europäischen Union dergestalt geändert werden, dass das Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird, oder aber solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden. Das Zustimmungsgesetz ist materiell an die Grenzen des Art. 79 Abs. 3 GG gebunden. Dies wird bei Änderungen der vertraglichen Grundlagen der Europäischen Union durch Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG deutlich. Abgeschlossen wird der Ratifizierungsprozess in Deutschland durch die Unterzeichnung des Zustimmungsgesetzes durch den Bundespräsidenten

3.3.2. Referendum nach dem Grundgesetz

In Deutschland wurde bereits beim Vertrag von Maastricht über ein mögliches Referendum gesprochen. Beim Vertrag über eine Verfassung für Europa erhielt diese Diskussion neue Brisanz. Dabei stellt sich die Frage, ob das Grundgesetz ein Referendum generell zulässt, und ob es zur Einführung einer Volksabstimmung einer Verfassungsänderung bedarf, oder ob ein Referendum auch ohne Änderung möglich ist

Ob ein Referendum generell zulässig wäre bestimmt sich nach Art. 79 Abs. 3 GG. Die in der Vorschrift genannten Grenzen der Verfassungsänderung dürfen durch die Einführung von Volksabstimmungen nicht verletzt werden. Hierzu zählen die in Art. 20 Abs. 2, 3 GG genannten Grundsätze des

Rechtsstaatsprinzips, vor allem die Gewaltenteilung, die parlamentarische Repräsentation und die verfassungsgerichtliche Kontrolle der Gesetzgebung. Zwar könnten diese Grundsätze bei einer generellen Einführung von Volksabstimmungen verletzt werden, dies aber auch nur dann, wenn der Vorrang parlamentarischer Repräsentation und die verfassungsgerichtliche Kontrolle durch die Einführung nicht länger erhalten bleiben. Dies ist bei einer punktuellen Einführung von Referenden, etwa nur bei weitgreifenden Änderungen der

europäischen Verträge, nicht zu befürchten.⁵⁹ Auch die Grundsätze des

Demokratieprinzips aus Art. 20 Abs. 1, 2 GG werden durch die Einführung eines Referendums nicht gefährdet. Dies ergibt sich schon aus der Tatsache, dass die Möglichkeit von Abstimmungen in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG erwähnt wird. Die explizite Erwähnung von Abstimmungen in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG stellt klar, dass Formen der direkten Demokratie mit den Grundsätzen des Demokratieprinzips vereinbar sind und ihre Einführung demnach auch nicht gegen Art. 79 Abs. 3 GG verstoßen würde.⁶⁰ Somit verstößt ein Referendum nicht gegen die Grundsätze des Art. 20 GG und wäre daher grundsätzlich zulässig.⁶¹

Die Durchführung eines Referendums wäre aber ohne vorherige Änderung des Grundgesetzes nicht möglich. Zwar könnte der Wortlaut des Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG für die generelle Möglichkeit von Abstimmungen auch ohne vorherige Änderung sprechen, dies vor allem deshalb, weil mit den in Art. 20 GG genannten Abstimmungen keineswegs nur der in Art. 29 GG genannte Territorialplebiszit gemeint sein kann. In Art. 29 GG sind nur die einzelnen Völker der Länder zur Entscheidung berufen, wohingegen Art. 20 GG von der Gesamtheit aller Staatsangehörigen im Sinne des Art. 116 GG meint.⁶² Allerdings würde eine generelle Zulässigkeit allein auf Grundlage des Art. 20 GG dazu führen, dass auch Gesetzesbeschlüsse ohne Beteiligung des Bundestages und Bundesrates möglich wären. Dagegen sprechen aber die abschließenden Regelungen in den Art. 76ff. GG. In Art. 77 Abs. S. 1 GG ist geregelt, dass Bundesgesetze vom Bundestag beschlossen werden. Ein Gesetzesbeschluss durch ein Plebiszit würde in einem Widerspruch zu dieser Regelung stehen und die in Art. 76ff. GG

detailliert getroffenen Regelungen übergehen. Sollte eine Gesetzgebung durch Plebiszit zulässig sein, würde dies in den Art. 76ff. GG erwähnt sein.⁶³

Gegen einen Verfassungsvorbehalt spricht auch nicht die verfassungsgebende Gewalt des Volkes. Zwar ist es eine Selbstverständlichkeit innerhalb der demokratischen Staatslehre, dass das Volk die verfassungsgebende Gewalt innehat, und es somit eine explizite Vorrangigkeit des pouvoir constituant gegenüber jeder Regelung des Grundgesetzes gibt.⁶⁴ Das Volk wird stets die Macht haben, sich eine neue Verfassung zu geben oder die bestehende Verfassung zu korrigieren. Das Volk kann auch keineswegs an die Anschauungen zurückliegender Generationen gebunden sein.⁶⁵ Dies kann aber keineswegs bedeuten, dass das Volk stets über der Verfassung steht. Das Grundgesetz steht nicht unter dem Vorbehalt, dass seine Normen dann nicht gelten, wenn das Volk etwas beschließt, vielmehr beanspruchen diese Normen uneingeschränkte Geltung.⁶⁶ Das Volk ist als Gesetzgeber, als das es ja gerade bei einem Referendum über einen Vertrag der Europäischen Union auftritt, ebenso an das Grundgesetz gebunden, wie der Bundestag und der Bundesrat. Die Durchführung eines Referendums auf nationaler Ebene ist daher grundsätzlich zulässig, verlangt aber eine vorherige Änderung oder Ergänzung des Grundgesetzes, die eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag und Bundesrat voraussetzt.⁶⁷

3.3.3. Die Regelung des Artikel 146 GG

Eine entscheidende Norm bei der Frage einer Volksbefragung ist Art. 146 GG. In Deutschland wird diskutiert, ob möglicherweise eine analoge Anwendung der Norm ein Referendum möglich machen würde. Einige gehen sogar davon aus, dass diese Norm den Gesetzgeber zwingt, eine Volksbefragung durchzuführen. So hat der Abgeordnete Gauweiler Klage beim Bundesverfassungsgericht eingereicht⁶⁹, was dazu führt, dass Bundespräsident Köhler die Unterschrift unter die Ratifizierungsurkunde verweigert, bis das Verfassungsgericht über die Klage entschieden hat. Mit der in Artikel 146 GG a.F. getroffenen Regelung, solltev⁶⁸

sowohl in verfassungs-symbolischer wie auch in politisch-faktischer Form die

„Deutsche Frage“ offen gehalten werden.⁷⁰ Nach der Wiedervereinigung wurde der Artikel geändert, und es bildeten sich in der Literatur unterschiedliche Meinungen heraus, was den Anwendungsbereich des Artikels 146 GG betrifft

Einige Autoren sehen einen Anwendungsbereich des Artikels 146 GG bei der Bildung eines europäischen Bundesstaates.71Sie begründen dies damit, dass im Zusammenhang mit der Europäischen Integration eine grundlegende Modifikation der grundgesetzlichen Verfassungsordnung unausweichlich wäre. Die Autoren haben innerhalb der Diskussion bestimmte Integrationsschritte dargestellt, die sie für derartig qualifiziert halten, dass sie einer Volksabstimmung zu unterwerfen wären. Dies wäre nicht nur der Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zu einem

europäischen Bundesstaat, sondern auch die Etablierung eines parlamentarischen Regierungssystems mit positiver demokratischer Kompetenz für das Europäische Parlament, die Einräumung der Verfassungsautonomie und Kompetenzkompetenz zugunsten der EU, die Ausweitung der Wahlrechte der Unionsbürger und Bunde- und Landeswahlen, der Verzicht auf eine Kündigungsmöglichkeit der Verträge

oder die umfassende Übertragung von Hoheitsrechten.⁷² Eine Volksabstimmung

wäre in einem dieser Fälle geboten, da sie der Kompetenz der verfassungsändernden Gesetzgeber entzogen wären, und somit einer Legitimation durch das verfassungsgebende Volk bedürfen

Dem gegenüber steht eine Meinung innerhalb der Literatur, die eine Volksabstimmung auf der Basis des Artikels 146 GG im Zuge einer Europäischen Integration nicht vom Normzweck der Vorschrift gedeckt halten.⁷³ Die Vertreter dieser Ansicht sehen auch das Problem, dass die Eingliederung Deutschlands in einen Europäischen Bundesstaat nicht mit den Mitteln der grundgesetzlichen Entscheidungsverfahren der repräsentativen Demokratie aus Art. 23 Abs. 1 GG bewerkstelligt werden kann, denn ein solcher Schritt betrifft die

verfassungsrechtliche Souveränität und liegt daher außerhalb des grundgesetzlichen Regelungshorizonts, weil damit an die in Art. 79 Abs. 3 GG

umschrieben Staatlichkeit des deutschen Verfassungsstaates gerührt wird.⁷⁴ Eine unbeschränkte Ermächtigung zur Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union lässt das Grundgesetz nun einmal nicht zu. Trotzdem sehen die Autoren die Lösung des Problems nicht in einer Volksabstimmung nach Art. 146 GG, denn dies wäre eine Umfunktionierung zu einem normfremden Zweck, da die Vorschrift im Kontext des verfassten deutschen Volkes steht, das seine staatliche und nationale Einheit wahren und als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa auftreten will, und nicht als Gliedstaat Europas.⁷⁵ Zudem ist es angesichts der Regelung des Art. 23 GG und der Entscheidung des Grundgesetzes für die offene Staatlichkeit fraglich, ob Art. 146 GG über die punktuelle Neukonstituierung hinaus, die schrittweise Eingliederung in eine supranationale Föderation erfassen kann.⁷⁶

Unabhängig davon, welche Meinung vorzugswürdig ist, kann es nur dann zu einer Anwendung des Art. 146 GG kommen, wenn der Entwurf und die darin enthaltenen Regelungen zu einer Entstaatlichung führen. Ob dies der Fall ist kann an dieser Stelle noch nicht geklärt werden. Festzuhalten bleibt aber, dass der Art. 146 GG durchaus die Möglichkeit eines Referendums über den Vertrag über eine Europäische Verfassung beinhaltet

3.3.4. Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem „Maastricht-Urteil“⁷⁷ keine Feststellung hinsichtlich des Streites getroffen. In einem der bekanntesten und wichtigsten Entscheidungen hinsichtlich der Europäischen Union ging es, ebenso wie in der neuen Klage des Abgeordneten Gauweiler⁷⁸, um die Frage, ob die Ratifizierung des Vertrages von Maastricht verfassungsmäßig war. Bei der Frage über die Verfassungsmäßigkeit ging es um das subjektive Recht des Bürgers auf politische Mitwirkung und Einflussnahme aus Art. 38 GG, inwieweit die Europäische Union aufgrund des Vertrages zu einem Staatenbund wird und somit auch letztlich inwieweit die Regierungen der Mitgliedsstaaten weiterhin die

„Herren der Verträge“ bleiben; damit eng verbunden ist die Frage nach den

Grenzen der Übertragung von Hoheitsrechten an die EU, die im Urteil eine Rolle spielte. Die Frage nach einer eventuellen Abstimmung oder einer Anwendung des Art. 146 GG wurde zwar als klagebegründender Vortrag von einzelnen Beschwerdeführern in dem Verfahren vorgetragen, jedoch hat das Gericht weder in einem Leitsatz noch in einem obiter dictum diesen Gedanken aufgegriffen und

in seiner Entscheidung letztlich auch keine Aussage dazu gemacht.⁷⁹

Das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Urteil festgehalten, dass auch innerhalb eines Staatenbundes, wie der EU, eine vom Volk ausgehende Legitimation und Einflussnahme möglich sein muss.⁸⁰ Daher müssen die Parlamente der Mitgliedsstaaten und somit die Staatsvölker die Ausübung der hoheitlichen Befugnisse legitimieren.⁸¹ Um diesen Grundsatz zu sichern, muss dem Deutschen Bundestag Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht bleiben.⁸² Durch die Wahlen zum Bundestag sichert sich der Bürger die Legitimation der Staatsgewalt und wahrt sich seine Einflussnahme auf die Staatsgewalt. Die Übertragung von Kompetenzen an die Europäische Union darf daher nicht soweit gehen, dass die Legitimation und Einflussnahme des Volkes verloren geht.⁸³

4. Die unterschiedlichen Ansätze Legitimität herzustellen

In diesem Abschnitt werde ich verschiedene Konzepte darstellen, die zu einer Legitimität der Europäischen Verfassung führen können. Dabei habe ich verschiedene Ansätze ausgewählt, die innerhalb der Diskussion über die Legitimität einer politischen Ordnung herangezogen werden. Dazu gehört die Beteiligung der Bürger in Form eines Referendums, die Ansicht, dass Legitimität alleine durch Legalität erzeugt werden kann, die Verfahrenstheorie von Luhmann, die deliberative Demokratie in Form der Diskurstheorie und die von Anne Peters dargelegte Bewährungstheorie

4.1. Legitimität durch ein Referendum

Die Tatsache, dass ein Referendum auf nationaler Ebene, wie auch auf europäischer Ebene, zumindest konsultativ, durchaus möglich ist, habe ich bereits

im vorherigen Abschnitt dargelegt. Es geht nun vielmehr um die Frage, ob ein Referendum auch eine ausreichende demokratische Legitimitätswirkung hat

Einem nationalen oder auch europaweiten Referendum wird häufig die stärkste Legitimation zugesprochen. Ein Referendum gibt dem Bürger die Möglichkeit über die politische Ordnung mit zu entscheiden, wobei dies sich in der Regel auf eine Zustimmung oder Ablehnung einer bereits festgestellten Ordnung beschränkt. Inhaltliche Mitentscheidung begründet ein Referendum keineswegs. Es geht dabei vielmehr um einen einmaligen Akt der Zustimmung durch die Bevölkerung

Die Legitimitätswirkung eines Referendums ergibt sich bereits aus der Tatsache, dass das Volk somit durch einen demokratischen Akt an der Bildung politischer Rechtsordnungen teilnehmen kann. Dies ergibt sich auch aus dem deutschen Grundgesetz. So wird nach Art. 20 Abs. 2 GG die unmittelbare demokratische Legitimation der politischen Ordnung durch Wahlen und Abstimmungen

erzeugt.⁸⁴ Wird die Frage der Legitimitätswirkung auf den in dieser Arbeit zu

untersuchenden Konventsentwurf bezogen, so muss festgehalten werden, dass ein Referendum geeignet wäre, die Legitimität des Entwurfes zu erhöhen. Bei einem zustimmenden Referendum durch die Bevölkerung wird sichergestellt und dokumentiert, dass die Bürger mit dem vom Konvent erarbeiteten und von der Regierungskonferenz letztlich beschlossenen Entwurf auch tatsächlich einverstanden sind.⁸⁵

Es gibt innerhalb der Diskussion auch Autoren, die einem Referendum die Legitimitätswirkung absprechen. Die Richter Hobe und Wessels warnten in einer Anhörung des Bundestagsausschusses für Angelegenheiten der Europäischen Union davor direkte Partizipation mit mehr Demokratie zu verwechseln, denn Referenden könnten zu Protestwahlen umfunktioniert werden.⁸⁶ Peters begründet ihre ablehnende Haltung damit, dass es in der Realität der lebendigen Verfassungen keine punktuelle, einmalige und abschließende Verfassungsgebung auf einen Schlag geben kann, denn das Referendum bezieht sich nur auf einen

Status quo.⁸⁷ Hinzu kommt der Mangel bei einem Referendum, dass dieser Akt für die nachfolgenden Generationen, die ebenfalls unter der Rechtsordnung leben müssen, keine Legitimationswirkung haben kann.⁸⁸

Dieser Einwand ist zwar grundsätzlich richtig, nur würde er bei konsequenter Anwendung nahezu jeder Wahl oder Abstimmung in einer Demokratie die Legitimationswirkung entziehen. Bei einer Wahl des Parlaments wird es in einem Staat immer Bürger geben, die aus verschiedenen Gründen, sei es das Alter, an der Wahl nicht teilnehmen können. Diese Bürger leben dann, dieser Ansicht zu folge, je nach Dauer der Legislaturperiode unter einer für sie nicht demokratisch legitimierten Regierung. Dies würde den Grundsätzen der Demokratie, allen voran der Volkssouveränität, zuwider laufen. Bei einem Referendum zeigt sich das Dilemma vielmehr darin, dass es für sich alleine stehend nicht die hinreichende Legitimität erzeugen kann, die eine Rechtsordnung benötigt. Trotz dessen ist ein Referendum die stärkste Möglichkeit der Demokratie und somit ein wesentlicher Bestandteil eines Legitimationsprozesses, auf den nur unter bestimmten Gründen verzichtet werden sollte. Tritt ein solcher Fall ein, muss auf anderem Wege dieses Defizit ausgeglichen werden

4.2. Legitimität durch Legalität

Innerhalb der Legitimationsdiskussion ist die Auffassung vertreten, dass alleine die Legalität einer politischen Ordnung zur Legitimität derselben führen wird. Zusammengefasst könnte gesagt werden: Legitimität kraft Legalität. Dieser Ansicht zu folge, ist die legale, also formal rechtmäßig zustande gekommene und inhaltlich mit höherem positiven Recht im Einklang stehende Ordnung als legitim zu betrachten.⁸⁹ Da sich die Durchsetzung und Setzung des positiven Rechts nur durch Macht erzwingen lässt, wurzelt die Legitimität, die sich alleine in der Legalität erschöpft, letztlich in der dahinter stehenden Macht.⁹⁰

Demgegenüber muss sich für Habermas der Legalitätsglauben, wenn Legitimität durch Legalität möglich sein soll, in irgendeinem Sinne auf die Rationalität des Rechts stützen.⁹¹ Die von Max Weber formulierte Annahme, eine eigenständige,

moralfreie, dem Recht als solchen innewohnende Rationalität sei der Grund für die legitimierende Kraft der Legalität hat sich für Habermas gerade nicht bestätigt.⁹² Für Habermas kann eine Legitimität sich nicht alleine aus der Legalität der ihr zugrunde liegenden Rechtsordnung ergeben. Vielmehr muss das positive Recht weitere Möglichkeiten der Legitimation zulassen. So schreibt er: „Legalität kann nur in dem Maße Legitimität erzeugen, wie die Rechtsordnung reflexiv auf den mit dem Positivwerden des Rechts entstandenen Begründungsbedarf reagiert,

und zwar in der Weise, dass juristische Entscheidungsverfahren institutionalisiert werden, die für moralische Diskurse durchlässig sind.“⁹³

Die Ansicht, dass Legitimität alleine durch die Legalität der Ordnung erzeugt werden kann ist daher abzulehnen, denn die Legalität kann lediglich als Anzeichen und Bewahrerin von Legitimität gelten, wenn die politische Ordnung als ganzes legitimiert ist.⁹⁴ Das Problem bei der Ansicht, Legitimität sei alleine durch Legalität möglich, ist darin begründet, dass Legitimität rechtfertigungsbedürftig ist. Eine rechtliche Ordnung hingegen, die auf legalem Wege zustande gekommen ist, kann von den Ansprüchen einer legitimen

Werteordnung abweichen. Es ist daher durchaus möglich, dass das gesetzte Recht als legal betrachtet wird, und trotzdem als illegitim einzustufen ist. Es wäre daher verfehlt anzunehmen, dass eine legitime Rechtsordnung nur auf legalen Rechtsnormen beruhen kann. Die Legitimität einer politischen Ordnung misst sich vielmehr daran, ob diese Ordnung von den Herrschaftsunterworfenen als gerecht empfunden wird, und es so zu einer Anerkennung der Ordnung durch die Bürger kommt. Die Legalität wirkt somit eher als Indiz für die Legitimität der Rechtsordnung. Auch das Bundesverfassungsgericht hat in dem KPD- Verbotsverfahren 1956 klargestellt, dass die Legitimität der gesamtdeutschen Verfassung nicht daran gemessen werden kann, ob sie in einem Verfahren zustande gekommen ist, das seine Legalität aus der Ordnung des Grundgesetzes

ableitet.⁹⁵

4.3. Luhmanns Legitimation durch Verfahren

Einen ähnlichen Ansatz verfolgt Luhmann mit seiner Verfahrenstheorie. Für

Luhmann ist ein faktischer, aktueller bewusster Konsens über relevante Entscheidungsinhalte empirisch nicht feststellbar, in hochkomplexen Gesellschaften mit rasch fluktuierenden Reglements ist er nach Luhmann sogar völlig undenkbar.⁹⁶ Er widerspricht damit der Möglichkeit, einen Diskurs über eine politische Ordnung führen zu können. Für ihn wäre die Abhängigkeit des politischen Systems von einem bewussten, universellen Konsens der Gesellschaftsmitglieder in einem hohen Maße dysfunktional.⁹⁷ In der Theorie von Luhmann werden die Entscheidungen akzeptiert, weil sie für wahr oder gerecht gehalten werden.⁹⁸ In einer komplexen Welt müssen die politischen Systeme immer mehr darauf bedacht sein, Legitimität gleichsam selbst zu produzieren.⁹⁹

Die Herstellung der richtigen Entscheidungen führt nach Luhmann dazu, dass sich auch die Überzeugung der Richtigkeit dieser Entscheidungen verbreiten wird.¹⁰⁰ Somit stellt sich das Problem der Legitimität dieser Entscheidungen gar nicht. Die Verfahren müssen vielmehr in der Lage sein, eine Entscheidungshinnahme der Bürger zu garantieren, unabhängig von der sachlichen Richtigkeit der genutzten Argumente.¹⁰¹ Für Luhmann ist Legitimität daher, „eine generalisierte Bereitschaft, inhaltlich noch unbestimmte Entscheidungen innerhalb gewisser Toleranzgrenzen hinzunehmen“.¹⁰²

Die Verfahrenstheorie von Luhmann führt somit zu einer gänzlich anderen Bedeutung der Legitimität. Für Luhmann beruht die Legitimität demnach nicht auf freiwilliger Anerkennung, auf persönlich zu verantwortender Überzeugung, sondern im Gegenteil auf einem sozialen Klima, das die Anerkennung verbindlicher Entscheidungen als Selbstverständlichkeit institutionalisiert und sie nicht als Folge einer persönlichen Entscheidung, sondern als Folge der Geltung

der amtlichen Entscheidung ansieht.¹⁰³ Dies führt dazu, dass es zu einer

Legitimität der Ordnung kommt, weil diese Ordnung durch ein richtiges Verfahren hergestellt wurde, ohne dass die Bevölkerung an dieser Entscheidung direkt teilhaben konnte. Luhmann sieht daher in der Legitimität nicht länger die

innere Anerkennung einer als vorbildlich beurteilten gesellschaftlichen und politischen Ordnung, sondern die Haltung einer weitgehend motiv- und fraglosen Fügsamkeit gegenüber dem politischen System.¹⁰⁴ Wenn aber nur auf das Verfahren als Legitimitätsquelle abgestellt wird, muss dieses Verfahren zumindest legitimiert sein. Diese Legitimierung wird von Luhmann aber kaum dargelegt. Es entsteht somit dieselbe Problematik, wie bei dem Ansatz der Legitimität kraft Legalität. Der Legitimationsgrund für das Gesamtsystem läge dann in der ordnungs- und friedensstiftenden Funktion der organisierten Staatsgewalt.¹⁰⁵ Dies würde aber in letzter Konsequenz auch bedeuten, dass jede noch so tyrannische Staatsgewalt legitimiert ist, wenn sie nur diese ordnungs- und friedensstiftende Gewalt aufrechterhält. Eine politische Ordnung kann daher nicht alleine daraus Anerkennung gewinnen, wenn es durch das Verfahren geeignet ist, effektiv, störungsfrei und konsequent zu funktionieren, sondern dann, wenn die produzierten Entscheidungen als annehmbar erscheinen.¹⁰⁶

Auch Carl Schmitt lehnt in seiner Verfassungslehre eine Legitimität, die sich alleine aus dem Verfahren ergeben soll, ab. Für ihn ist es sogar gänzlich unmöglich, dass eine neue Verfassung daran gemessen wird, ob sie unter Wahrung früherer verfassungsgesetzlicher Regeln und Formalitäten zustande gekommen ist.¹⁰⁷ Für Schmitt ist es eine bedeutungslose, nur aus einem missverstandenen Bedürfnis nach „Normativität“ begreifliche Spielerei, überhaupt die Frage zu stellen, ob man für eine zweifellos geltende neue Verfassung, den

Vorschriften, die eine nicht mehr geltende frühere Verfassung für ihre eigene Revision getroffen hat, nachgekommen ist oder nicht.¹⁰⁸

Das Verfahren kann also als alleinige Quelle keine Legitimität garantieren. Es ist, ebenso wie die Legalität, eine Bedingung, dass sich die politische Ordnung aus einem festgelegten Verfahren ergibt

4.4. Deliberative Demokratie

Im Gegensatz zu den Volksabstimmungen, die den Verfassungsprozess letztlich abschließen, und so noch eine demokratische Legitimation des Textes sichern,

handelt es sich bei einem deliberativen Demokratiekonzept um einen Ansatz, dereine Einbindung des Volkes bereits in der Entstehungsphase fordert, und so dieLegitimation der Verfassung herstellt. Es stellt sich also die Frage, ob durch dieEinsetzung des Konvents, unabhängig von einer späteren Volksabstimmung aufeuropäischer oder nationaler Ebene, und dem damit verfolgten Ansatz einestransparenten Verfahrens und der Einbindung der Gesellschaft im Verfahren, einedemokratische Legitimation des Entwurfes hergestellt werden kann. Der Ansatzmit Hilfe von deliberativen Verfahren allgemeinverbindliche Entscheidungenherbeizuführen ist keine Erfindung der modernen Soziologie, sondern blickt aufeine lange Tradition zurück, da bereits Perikles es als ein Charakteristikum derathenischen Demokratie sah, dass vor jeder Entscheidungsfindung ein offenerDiskurs über die anstehenden Probleme geführt wurde.¹⁰⁹

Der Grundgedanke der hinter dem Konzept der Deliberation steht, ist dieEntwicklung optimaler Lösungskonzepte, wobei es den Akteuren hierbei nicht umdie Maximierung ihrer eigenen Präferenzen geht, sondern um die Entwicklungeines bestmöglichen Lösungskonzepts für die zu bewältigenden Probleme..¹¹⁰ Dieser Entwicklungsprozess sorgt dafür, dass die Teilnehmer des deliberativenVerfahrens den Ergebnissen zustimmen können, weil sie inhaltlich davonüberzeugt sind, und weil es sich um einen Kompromiss handelt, der sich aus deneinzelnen Vorstellungen der Teilnehmer gebildet hat. Es bleibt aber beimdeliberativen Demokratiekonzept um eine Interaktionsform, die nicht überMehrheitsentscheidungen zu einem Ergebnis gelangt, sondern an deren Ende einallgemeiner Konsens erzielt werden muss..¹¹¹ Dieser Konsens kann geradeinnerhalb eines Diskurses erreicht werden, der für alle Beteiligten offen ist, undkeinerlei Beschränkung aufweist.

[...]

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¹ Joschka Fischer, Vom Staatenbund zur Föderation, S. 5f

² Ich werde in dieser Arbeit verschiedene Begriffe für den Entwurf des Europäischen Konvents nutzen. Auch vor einer rechtlichen Einordnung des Textes verwende ich den Begriff „Europäische Verfassung“, da es

³ Vgl. Würtenberger, Zur Legitimität des Grundgesetzes in historischer Perspektive, S. 23

⁴ Vgl. Piazolo, Die Bedeutung der Verfassung für die Bürger, S. 412

⁵ Vgl. Stückrath, Art. 146 GG: Verfassungsablösung zwischen Legalität und Legitimität, S. 164

⁶ Vgl. Czybulka, Die Legitimation der öffentlichen Verwaltung unter Berücksichtigung ihrer Organisation sowie der Entstehungsgeschichte zum Grundgesetz, S. 57

⁷ Vgl. Emde, Demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, S. 28

⁸ Vgl. Stückrath, Art. 146 GG: Verfassungsablösung zwischen Legalität und Legitimität, S. 264

⁹ Vgl. Gerkrath, Die Bedingungen der Demokratie in der Europäischen Union, S. 374. 10 Vgl. Gerkrath, Die Bedingungen der Demokratie in der Europäischen Union, S. 374. 11 Vgl. Westle, Politische Legitimität, S. 23

¹² Vgl. Habermas, Legitimationsprobleme im modernen Staat, S. 43

¹³ Vgl. Piazolo, Die Bedeutung der Verfassung für die Bürger, S. 412

¹⁴ Vgl. Schneider, Die Legitimitätskrise der Europäischen Integration, S. 266

¹⁵ Vgl. Peters, Deliberative Öffentlichkeit, S. 658

¹⁶ Vgl. von der Groeben, Legitimationsprobleme der Europäischen Gemeinschaft, S. 23

¹⁷ Vgl. Emde, Demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, S. 28

¹⁸ Vgl. Schmitt, Verfassungslehre, S. 82

¹⁹ Vgl. Schmitt, Verfassungslehre, S. 91

²⁰ Vgl. Stückrath, Art. 146 GG: Verfassungsablösung zwischen Legalität und Legitimität, S. 289

²¹ Vgl. Herzog, Allgemeine Staatslehre, S. 312, 315

²² Vgl. Kriele, Staatslehre, S. 266

²³ Vgl. Luhmann, Legitimation durch Verfahren, S. 8

²⁴ Vgl. Stückrath, Art. 146 GG: Verfassungsablösung zwischen Legalität und Legitimität, S. 291

²⁵ Vgl. Hill, Akzeptanz des Rechts – Notwendigkeit eines besseren Politikmanagements, S. 334

²⁶ Vgl. Stückrath, Art. 146 GG: Verfassungsablösung zwischen Legalität und Legitimität, S. 292

²⁷ Vgl. Czybulka, Akzeptanz als staatsrechtliche Kategorie?, S. 34

²⁸ Vgl. Brosius-Gersdorf, Die doppelte Legitimationsbasis der EU, S. 135

²⁹ Vgl. Brosius-Gersdorf, Die doppelte Legitimationsbasis der EU, S. 135

³⁰ Vgl. BVerfGE 89, S. 155, 181

³¹ Vgl. Brosius-Gersdorf, Die doppelte Legitimationsbasis der EU, S. 138

³² Vgl. Stückrath, Art. 146 GG: Verfassungsablösung zwischen Legalität und Legitimität, S. 288

³³ Vgl. Stückrath, Art. 146 GG: Verfassungsablösung zwischen Legalität und Legitimität, S. 299.nicht zugleich gewährleistet ist, dass die zukünftigen Generationen ebenfalls über eine solche Möglichkeit verfügen

³⁴ Vgl. Stückrath, Art. 146 GG: Verfassungsablösung zwischen Legalität und Legitimität, S. 324

³⁵ Vgl. Czybulka, Akzeptanz als staatsrechtliche Kategorie?, S. 27

³⁶ Vgl. Stückrath, Art. 146 GG: Verfassungsablösung zwischen Legalität und Legitimität, S. 325

³⁷ Vgl. Czybulka, Akzeptanz als staatsrechtliche Kategorie?, S. 34

³⁸ Vgl. Stückrath, Art. 146 GG: Verfassungsablösung zwischen Legalität und Legitimität, S. 225

³⁹ Vgl. Stückrath, Art. 146 GG: Verfassungsablösung zwischen Legalität und Legitimität, S. 225

⁴⁰ Vgl. Hill, Akzeptanz des Rechts – Notwendigkeit eines besseren Politikmanagements, S. 378

⁴¹ Vgl. Czybulka, Die Legitimation der öffentlichen Verwaltung unter Berücksichtigung ihrer Organisation sowie der Entstehungsgeschichte zum Grundgesetz, S. 76

⁴² Vgl. Ipsen, Völkerrecht, S. 115, Rdnr. 5

⁴³ Vgl. Ipsen, Völkerrecht, S. 114, Rdnr. 5

⁴⁴ Hierbei handelt es sich um das zusammengesetzte Verfahren. Daneben gibt es noch das einfache Verfahren, das bei dem Primärrecht der EU jedoch nicht zur Anwendung kommt

⁴⁵ Vgl. Ipsen, Völkerrecht, S. 131, Rdnr. 15

⁴⁶ Vgl. Ipsen, Völkerrecht, S. 132, Rdnr. 17

⁴⁷ Vgl. Doehring, Völkerrecht, Rdnr. 399

⁴⁸ Vgl. Streinz, EUV/EGV-Kommentar, Bearb: Pechstein, Art. 48, Rdnr. 11

⁴⁹ Vgl. Streinz, EUV/EGV-Kommentar, Bearb: Pechstein, Art. 48, Rdnr. 12

⁵⁰ Vgl. EuGH, Rs. 138/79, Slg. 1980, Rdnr. 33 – Roquette Frères

⁵¹ Vgl. Bardenhewer-Rating u.a., EUV/EGV-Kommentar, Bearb.: Meng, Art. 48, Rdnr. 1

⁵² Vgl. Bardenhewer-Rating u.a., EUV/EGV-Kommentar, Bearb.: Meng, Art. 48, Rdnr. 5

⁵³ In Art. 249 EGV sind die Kompetenzen bei Richtlinien, Verordnungen und Entscheidungen geregelt

Hierzu geben die einzelnen Organe der Union nach Art. 249 Abs. 1 EGV Empfehlungen und Stellungnahmen ab, die jedoch gem. Abs. 5 nicht verbindlich sind

⁵⁴ Vgl. Streinz, EUV/EGV-Kommentar, Bearb.: Pechstein, Art. 48, Rdnr. 13

⁵⁵ Vgl. Callies/Ruffert, EUV/EGV-Kommentar, Bearb.: Cremer, Art. 48, Rdnr. 3

⁵⁶ Art. Art. ohne Bezeichnung sind solche des „Vertrag über eine Verfassung für Europa“ in der Fassung die am 29.10.2004 unterzeichnet und am 16.12.2004 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht wurde

⁵⁷ Vgl. Bardenhewer-Rating u.a., EUV/EGV-Kommentar, Bearb. Meng, Art. 48, Rdnr. 2

⁵⁸ Vgl. Streinz, EUV/EGV-Kommentar, Bearb: Pechstein, Art. 48, Rdnr. 17

⁵⁹ Vgl. Herbst, Deutsches Referendum über den EU-Verfassungsvertrag?, S. 95

⁶⁰ Vgl. Herbst, Volksabstimmung ohne Grundgesetz?, S. 31

⁶¹ Vgl. Bleckmann, Die Zulässigkeit des Volksentscheides nach dem Grundgesetz, S. 222

⁶² Vgl. Elicker, Verbietet das Grundgesetz ein Referendum über die EU-Verfassung?, S. 226

⁶³ Vgl. Herbst, Deutsches Referendum über den EU-Verfassungsvertrag?, S. 101

⁶⁴ Vgl. Elicker, Verbietet das Grundgesetz ein Referendum über die EU-Verfassung?, S. 228. 65 Vgl. Elicker, Verbietet das Grundgesetz ein Referendum über die EU-Verfassung?, S. 228. 66 Vgl. Herbst, Deutsches Referendum über den EU-Verfassungsvertrag?, S. 98

⁶⁷ Vgl. Papier, Die Neuordnung der Europäischen Union, S. 754

⁶⁸ Wortlaut des Art. 146 GG: „Dieses Grundgesetz, das nach Vollendung der Einheit und Freiheit Deutschlands für das gesamte deutsche Volk gilt, verliert seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist“

⁶⁹ Vgl. Gauweiler, Verfassungsbeschwerde v. 27. Mai 2005

⁷⁰ Vgl. Hofmann, Verfassungsrechtliche Auswirkungen der Ergebnisse des Verfassungskonvents, S. 57

⁷¹ Vgl. Huber, Bundesverfassungsgericht und Europäischer Gerichtshof als Hüter der Gemeinschaftsrechtlichen Kompetenzordnung, S. 250; Jarass/Pieroth, Bearb.: Jarass, GG-Kommentar, Art. 146, Rdnr. 5

⁷² Vgl. Sachs, GG-Kommentar, Bearb.: Huber, Art. 146, Rdnr. 18

⁷³ Vgl. Isensee/Kirchof, HdBStR Bd. VII, § 166, Rdnr. 68

⁷⁴ Vgl. Hofmann, Verfassungsrechtliche Auswirkungen der Ergebnisse des Verfassungskonvents, S. 59

⁷⁵ Vgl. Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Bearb.: Scholz, Art. 146, Rdnr. 6ff

⁷⁶ Vgl. Ruffert, Schlüsselfragen der Europäischen Verfassung der Zukunft, S. 196

⁷⁷ Vgl. BVerfGE 89, S. 155ff

⁷⁸ Vgl. Gauweiler, Verfassungsbeschwerde v. 27. Mai 2005

⁷⁹ Vgl. Hofmann, Verfassungsrechtliche Auswirkungen der Ergebnisse des Verfassungskonvents, S. 60

⁸⁰ Vgl. BVerfGE 89, S. 155, 155 – 2. Leitsatz

⁸¹ Vgl. Kleger/Karolewski/Munke, Europäische Verfassung, S. 96

⁸² Vgl. BVerfGE 89, S. 155, 156 – 4. Leitsatz

⁸³ Vgl. Kleger/Karolewski/Munke, Europäische Verfassung, S. 96

⁸⁴ Vgl. Starck, GG-Kommentar, Bearb.: Sommermann, Art. 20, Rdnr. 157

⁸⁵ Vgl. Herbst, Deutsches Referendum über den EU-Verfassungsvertrag?, S. 93

⁸⁶ Vgl. Deutscher Bundestag, Anhörung des Bundestagsausschuss für Angelegenheiten der Europäischen Union am 14.03.2001, URL: <http://www.bundestag.de/aktuell/hib/2001/2001_072/07.html> (Stand: 30.06.07)

⁸⁷ Vgl. Peters, Europäische Öffentlichkeit im europäischen Verfassungsprozess, S. 391. 88 Vgl. Peters, Europäische Öffentlichkeit im europäischen Verfassungsprozess, S. 392. 89 Vgl. Peters, Elemente einer Theorie der Verfassung Europas, S. 507

⁹⁰ Vgl. Peters, Elemente einer Theorie der Verfassung Europas, S. 507

⁹¹ Vgl. Habermas, Wie ist Legitimität durch Legalität möglich?, S. 11

⁹² Vgl. Habermas, Wie ist Legitimität durch Legalität möglich?, S. 11f

⁹³ Habermas, Faktizität und Geltung, S. 565

⁹⁴ Vgl. Heller, Staatslehre, S. 221

⁹⁵ Vgl. BVerfGE 5, S. 85, 131

⁹⁶ Vgl. Luhmann, Legitimation durch Verfahren, S. 2. 97 Vgl. Heidorn, Legitimität und Regierbarkeit, S. 74f. 98 Vgl. Heidorn, Legitimität und Regierbarkeit, S. 75

⁹⁹ Vgl. Kielmansegg, Legitimität als analytische Kategorie, S. 374

¹⁰⁰ Vgl. Luhmann, Legitimation durch Verfahren, S. 22. 101 Vgl. Luhmann, Legitimation durch Verfahren, S. 5

¹⁰² Luhmann, Legitimation durch Verfahren, S. 28

¹⁰³ Vgl. Luhmann, Legitimation durch Verfahren, S. 34

¹⁰⁴ Vgl. Heidorn, Legitimität und Regierbarkeit, S

¹⁰⁵. 105 Vgl. Zippelius, Legitimation durch Verfahren?, S. 297

¹⁰⁶ Vgl. Zippelius, Legitimation durch Verfahren?, S. 297

¹⁰⁷ Vgl. Schmitt, Verfassungslehre, S. 88

¹⁰⁸ Vgl. Schmitt, Verfassungslehre, S. 89

¹⁰⁹ Vgl. Göler, Deliberation – Ein Zukunftsmodell europäischer Entscheidungsfindung?, S. 32.

¹¹⁰ Vgl. Göler, Deliberation – Ein Zukunftsmodell europäischer Entscheidungsfindung?, S. 31 & 33.