Regionalstadt als Leitbild


Hausarbeit (Hauptseminar), 2005

31 Seiten, Note: 1,0


Leseprobe

Gliederung

I. Regionalstadt als Leitbild? – Einführung

II. Die Stadt und das Leitbild
II.1. Das Leitbild-Konzept
II.2. Die Institution »Stadt«
II.2.1. Die Stadt als Gebietskörperschaft
II.2.2. Die Stadt als institutionelles Arrangement
II.2.2. Die Stadt als lokales politisch-administratives System
II.3. Zusammenfassung: Die institutionelle Perspektive auf die Stadt

III. Die Regionalstadt
III.1. Stadtregionen, Agglomerationen und Regionalstädte
III.2. Der Raum und die Institution – Zwischenstadt und Regionalstadt
III.3. Die Region ist die Stadt – Das Regionalstadt-Modell
III.3.1. Regionen und der Regionalisierungstrend
III.3.2. Harte und weiche Regionalisierung
III.3.3. Regionalisierungsziel Regionalstadt

IV. Die Regionalstadt in der Diskussion I: Das Steuerungsproblem
IV.1. Die Regionalstadt als organisatorisch-hierarchische Vertragsbeziehung
IV.2. Netzwerke als funktionale Äquivalente?
IV.3. Fazit: Alternativen regionaler Steuerung

V. Die Regionalstadt in der Diskussion II: Das Grenzproblem
V.1. Regionalstadt und ihre territoriale Grenze
V.2. Die territoriale Grenze in der Kritik
V.2.1. Kulturregion und regionale Identität
V.2.2. Funktionale Kooperation in Zweckverbänden
V.3. Fazit: Alternativen regionaler Grenzziehung

VI. Regionalstadt als Leitbild? – Conclusio

VII. Bibliographie

I. Regionalstadt als Leitbild? – Einführung

»Die Europäische Stadt auf dem Prüfstand – ein Leitbild wird hinterfragt« (Rietdorf (2001) 1) .

»Ein Leitbild wird hinterfragt« dieses Programm entstammt der Einführung Werner Riet dorfs zu dem von ihm herausgegebenen Sammelband »Auslaufmodell Europäische Stadt?«.1 Wie der Buchtitel zum Ausdruck bringt, scheint das, was man gemeinhin mit »Stadt« verbindet – Dichte, städtisches Leben, spezifische Architektur etc. – und was von der Wissenschaft unter der typologischen Kategorie der »Europäischen Stadt« rezipiert wird, weder als empirischer Beschreibungsbegriff, noch als Leitbild aktuell. Begriffe wie Stadtraum oder verstädterte Region verdeutlichen dies. Wie aber sieht dann die Zukunft der Städte aus? Welche Entwicklungen werden zu beobachten sein? Wo finden Politik und Verwaltung Orientierungsgrundlagen?

Eine Schlüsselrolle scheint hierbei die Region zu spielen: »Nach der offensichtlichen Sprengung kommunaler Grenzen soll auf regionaler Basis die neue territoriale Einheit [...] gefunden werden« (Göschel (2004) 167). Regionalisierungsbemühungen gelten folglich als modern, werden – angesichts von Europäisierung und Globalisierung, angesichts der Fi nanzkrise der öffentlichen Haushalte, des wachsenden Standortwettbewerbes und nicht zuletzt angesichts siedlungsstruktureller Entwicklungen in Richtung Suburbanisierung – gar als zwingend notwendig dargestellt. Doch der schlichte Verweis auf die Region als neue zentrale Handlungsebene ist keine hinreichende Lösung des Problems: Wie soll eine Region aussehen? Wie soll sie strukturiert werden? Wie und von wem gesteuert werden? Wie gewinnt sie Legitimität?

In Anbetracht dieser Fragen ist es erforderlich, konkretere Angaben über diese »Region« zu machen. Als ein konkreter Ansatz, wie eine solche Region aussehen sollte, kann das Regionalstadt-Modell bezeichnet werden. Wenn der vorliegende Text also fragt: »Regio nalstadt als Leitbild?«, bezieht er sich damit auf ein spezifisches Leitmodell für die Regio nalisierung. Insofern hat sich dieser Text damit zu befassen, wie dieses Regionalstadt Modell aussieht, ob es den Anforderungen, die an ein Leitbild gestellt werden, Rechnung trägt und schließlich, ob das Regionalstadt-Modell für die Zukunft der (deutschen) Städte bedeutsam ist, ein taugliches Leitbild darstellt und letztlich als sinnvolles und wertvolles Konzept gekennzeichnet werden kann.

Der vorliegende Text wird diese Fragen folgendermaßen beantworten (vgl. Graphik 1): Im Anschluss an diese Einführung sind zunächst die Begriffe »Leitbild« und »Stadt« zu expli zieren, stellen diese doch den Kern des Titels der vorliegenden Arbeit und gleichsam auch den Kern der geschilderten Leitfrage dar. Hierzu ist in Kapitel II. zunächst auf die Idee ei nes Leitbildes, seine Struktur und Funktion einzugehen. Daran anschlie-ßend wird der Text den Blick auf die Stadt richten, sie differenziert betrachten und insbe-sondere eine denkbare Auffassung von Stadt hervorheben: die Stadt als Institution. Diese Perspektive wird dann unter Zuhilfenahme zweier theoretischer Ansätze – der Transakti onskostentheorie als Organisationstheorie und der Systemtheorie – expliziert, um eine genaue Vorstellung von »Stadt als Institution« entwickeln zu können. Zwei Aspekte wer den hierbei besonders bedeutsam sein: zum einen die Frage nach der organisatorischen Ausgestaltung und Steuerung einer solchen Institution, zum anderen die Frage nach der Bestimmung respektive Begrenzung.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Im Anschluss daran kann dann, in Kapitel III., der Blick auf die Regional stadt gerichtet werden. Diese soll begrifflich präzisiert, von der kommunalen Stadt abgegrenzt und schließlich als Leitbild für mögliche Regio nalisierungsbemühungen dargestellt wer den. Auf dieser Grundlage ist es dann mög lich, die »Regionalstadt als Leitbild« kritisch zu analysieren und insbesondere die in Ka pitel II. hervorgehobenen Aspekte der Steuerung und der Grenzziehung zu diskutieren. Das Regionalstadt-Modell wird insofern in Kapitel IV. aus einer organisationstheoretischen Perspektive im Hinblick auf seine spezifische Steuerungsform untersucht; in Kapitel V. wird dann anschließend die im Regionalstadt-Modell enthaltene Vorstellung von »Gren ze« expliziert. In beiden Kapiteln wird die Regionalstadt zudem in Abgrenzung von mögli chen Alternativen – sowohl der Steuerung, als auch der Grenzziehung – untersucht, um dann schließlich in einer abschließenden Zusammenfassung (Kapitel VI.) die oben formu lierten Fragen nach der konkreten Struktur, den spezifischen Merkmalen, den Vor und Nachteilen sowie vor allem nach der Tauglichkeit der »Regionalstadt als Leitbild« beant worten zu können.

II. Die Stadt und das Leitbild

»Regionalstadt als Leitbild?« – so der Titel und gleichsam die Leitfrage des vorliegenden Textes – die, selbstredend, nicht ohne weiteres beantwortet werden kann: Der Diskussion und Kritik des Regionalstadt-Modells muss eine Definition und Abgrenzung einiger zentra le Begriffe vorausgehen. Daher werden im folgenden zunächst die Begriffe des Leitbildes und der Stadt mit Hilfe theoretischer Aussagen, vor allem aus den Verwaltungswissen schaften, sowie rechtswissenschaftlicher Definitionen genauer bestimmt.

II.1. Das Leitbild-Konzept

Lexikalisch gesehen beinhaltet das Kompositum »Leitbild« zwei Begriffe: zum einen in haltlich das Bild, zum anderen funktional die Leitung. Dies zeigt bereits, was sich hinter dem Konzept verbirgt: Leitbilder sind Skizzen, Beschreibungen, Zeichnungen, die in einer spezifischen Weise leiten und zu etwas hin führen sollen. Es handelt sich um in die Zu kunft gerichtete Bilder besonderer Art: »Leitbilder beschreiben strategische Ziele, also einen Soll-Zustand, nicht den Ist-Zustand« (Wewer (2001) 155); sie sind wertgeladene Bilder von gewünschten zukünftigen Zuständen, die in der Gegenwart mit dem Ziel aufgezeigt werden, Handlungen und Entscheidungen in eine bestimmte Richtung zu führen.

Leitbilder sind jedoch nicht nur einfache, normative Skizzen, sondern »enthalten [...] drei Komponenten: die Leitidee (Vision) [...], den Handlungsauftrag (Mission), also das, was man [...] erreichen will, und die Handlungsgrundsätze« (Wewer (2001) 155). Ferner richten sie sich zumeist an eine Organisation im soziologischen Sinne2 und sollen primär auf deren Inneres wirken: »Leitbilder zeigen die gewünschten normativen Ziele und Wege auf« (ebd. 158) und orientieren so die Organisation und deren Mitglieder. Sie koordinieren das organi sationale Handeln, kennzeichnen Prioritäten und informieren die Umwelt über die Zielset zungen, was, neo-institutionalistisch gesehen, auch legitimatorische Funktionen erfüllt.3

Leitbilder können demnach als strategische Instrumente der Zielfixierung (vgl. Wewer (2001) 158) aufgefasst werden; sie werden als solche vom New Public Management (NPM)4 seit einigen Jahren, verbunden mit dem Konzept der »Ergebnisorientierung«, in Politik und Verwaltung gefordert: Leitbilder befördern demnach die Abkehr von der kritisierten tagespolitische Ausrichtung und vom sogenannten »muddling through«5.

Die Fixierung von Zielen, auch als finale Programmierung6 zu verstehen, soll bei der Re duktion von Zukunftskomplexität helfen, denn Politik und Verwaltung müssen sich in der Erfüllung ihrer gesellschaftlichen Funktionen zunehmend mit der »spezifisch modernen Zukunftsbezogenheit« (Lübbe (1992) V) auseinandersetzen. Ferner »rückt [...] [die] Zukunft der Gegenwart näher« (ebd. 402). Lübbe argumentiert, dass »die Zahl der Jahre, für die wir mit einigermaßen konstanten Voraussetzungen [der] [...] politischen Praxis [...] rechnen dürfen, [abnimmt]« (ebd.). Politik und Verwaltung haben sich insofern in die Zukunft zu ori entieren. Allerdings ist »die Zukunft [keine] über die Gegenwart hinaus verlängerte Ver gangenheit« (Luhmann (2000a) 169), sondern unbestimmbar (vgl. ebd. 147). »Dies Unbekannt sein der Zukunft [bestätigt sich] dadurch, dass man in der Gegenwart Alternativen zu er kennen meint. Denn eine bekannte Zukunft ließe keine Alternativen zu« (ebd.). Insofern wird durch »Entscheidungen [...] eine unsichere Zukunft erzeug[t], [...] indem eine Mehr heit von Möglichkeiten als gleichzeitig gegeben präsentiert [wird]« (Luhmann (2000b) 167),

Aber »ohne Entscheidungen gäbe es [...] keine prognostizierbare Zukunft, [...] also auch keine Planung« (Luhmann (2000b) 167). Insofern ist »die Zukunft [...] nicht schlechthin intransparent« (Luhmann (2000a) 147); vielmehr können Politik und Verwaltung – auch und gerade vermittels bestimmter Leitbilder – zu einer spezifischen Erschließung der Zukunft beitragen, denn »offenbar muss [...] die Zukunft konstruiert werden« (ebd. 146). Folgerichtig hilft ein Leitbild bei der Zukunftskonstruktion »und zwar so, dass [...] eine spezifische Dif ferenz in [die Zukunft] projiziert [wird], eine Differenz zu dem, was sich ergeben würde, wenn man die Dinge laufen ließe, wie sie nun einmal laufen« (ebd.). Leitbilder sind also eine von »Präferenzen oder Werten [motivierte] [...] Setzung« (ebd.) derart, dass sie die Differenz zwischen der erwartbaren, unmanipulierten und der gewünschten Zukunft ange ben.7 Insofern sind sie normative Zukunftsprojektionen, die von Politik und Verwaltung genutzt werden, um eine Zukunft zu konstruieren8, welche dann in den kontingenten ge genwärtigen Entscheidungssituationen als Orientierungsmuster dient.

II.2. Die Institution »Stadt«

Zur Erörterung der Frage »Regionalstadt als Leitbild?« ist neben der Verdeutlichung des Leitbildgedankens noch ein zweiter Aspekt zu explizieren: Was ist eigentlich eine Stadt? Gemeinhin wird diese Frage unter Bezugnahme auf das Modell der sogenannten »Euro päischen Stadt« (vgl. Siebel (2004a) 11) beantwortet: »Als Wesenszüge dieser Europäischen Stadt werden, bei aller Unterschiedlichkeit der Interpretation, im Allgemeinen vor allem begriffen: eine lange historische Entwicklung, eine persistente [...] Stadtkultur, eine [...] Funktionsmischung, eine auf Integration [...] gerichtete Stadtgesellschaft« (Rietdorf (2001) 2). Allerdings handelt es sich bei diesen Aussagen um Merkmalsaufzählungen und nicht um eine systematische Kategorisierung. Wie aber könnte eine solche Systematik aussehen?

Weber antwortet hierauf: »Eine ›Stadt‹ kann man in sehr verschiedener Art zu definieren versuchen. Allen Definitionen gemeinsam ist nur: dass sie [...] eine ›Ortschaft‹ ist [...]« (Weber (1921a) 1). Zudem können Kategorien entwickelt werden, die einen präziseren Blick erlauben: Laut Weber ist die Stadt eine »umfangreiche zusammenhängende Ansiede lung« (ebd.), eine bestimmte Siedlungsform im Raum, eine »bauliche Gestalt« (Siebel (2004b) 21); ferner spricht er vom »typischen ›Städter‹« (Weber (1921a) 5), von einem »gesonderten Bürgerstand« (ebd. 11) und von »Stadtbürgerschaft« (ebd. 18) und benennt schließlich den »politisch-administrativen Begriff der Stadt« (ebd. 7), der auf der Basis eines »besonderen Stadtgebietes« (ebd.) auf die »Stadtgemeinde [als] Herrschaftsverband« (ebd. 11) verweist.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

In der Gesamtschau ergibt dies folgende Systematisierung: Die Stadt lässt sich erstens in einem geographischen, architektonischen und topographischen Sinne als Form beschrie ben; sie kann zweitens soziopsychologisch aufgrund einer besonderen Lebensweise als, wie Richard Sennet schreibt, »urbane Gesell schaft« (Sennet (1986) 63) erfasst werden; Ge org Simmel hat dies andernorts als eine spe zifische »geistige Haltung der Großstädter« (Simmel (1903) 122) untersucht. Drittens kann die Stadt rechts-, politik und verwaltungswis senschaftlich als Institution im Sinne eines Herrschaftsverbandes9 aufgefasst werden. Diese Differenzierung ist jedoch in erster Linie analytisch zu verstehen – faktisch beste hen enge Zusammenhänge zwischen den einzelnen Kategorien: Die bauliche Form der Stadt wirkt auf die administrative Struktur, institutionelle Arrangements beeinflussen das soziale Leben und umgekehrt, wie die Beispiele Freiburg und München verdeutlichen.10 Dennoch wird der vorliegende Text die Kategorie der Institution vorrangig behandeln. Zu nächst ist jedoch zu fragen, was eine institutionelle Perspektive auf die Stadt bedeutet.

II.2.1. Die Stadt als Gebietskörperschaft

Der institutionelle Charakter der Stadt manifestiert sich laut Weber darin, dass die Stadt unter anderem einen »Verbandscharakter und damit verbunden mindestens teilweise Au tonomie und Autokephalie11 « aufweist. Jenseits dieser soziologischen Terminologie We bers finden sich diese Vorstellungen auch im deutschen Grundgesetz in Artikel 28.II: »Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln«. Bemerkenswert daran ist, dass der Begriff »Stadt« hierbei nicht auftaucht; die Stadt ist vielmehr eine besondere Form von Gemeinde, welche mit der »Ebene der Landkreise und [...] der kreisfreien Städte und schließlich [...] den regionalen Gemeindeverbänden« (Knemeyer (1997) 204) zum »Bereich der Kommunalverwaltung« (ebd.) zählt. Die Kommen bilden gemeinsam mit der Bundes und der Landesebene den »[dreistufigen] Verwaltungsaufbau der Bundesrepublik« (Maurer (2002) 576). Artikel 28.II GG garantiert dabei prinzipiell die Existenz der kommunalen Ebe ne, der Bestand einzelner Gebietskörperschaften wird dadurch aber nicht gewährleistet.

Der Titel von Artikel 28.II GG – »Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung« – verdeutlicht, dass die Gemeinden Selbstverwaltungsverbände sind. »Die [...] Selbstver waltung wird dadurch rechtlich erfasst, dass die Bürger einer Gemeinde zu einem öffent lich-rechtlichen Verband mit eigenen Rechten und Pflichten, also zu einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, zusammengeschlossen werden« (Maurer (2002) 575). Der institutio nelle Charakter der Stadt manifestiert sich folglich in der Verfassung als Gebietskörper schaft12, das heißt, dass sich »ihre Befugnisse nicht nur auf alle im Gebiet der Gemeinde ansässigen Personen, sondern auch auf das Gebiet selbst erstrecken« (ebd.).

[...]


1 Rietdorf (2001); a.a.O.

2 Die Sozialwissenschaften kennen »unterschiedliche Organisationsbegriffe, einerseits [...] einen sehr weitern Or ganisationsbegriff, der auch den Staat als Einheit von Politik und Verwaltung umgreift, andererseits [...] den [...] engen Begriff, der ausschließlich über Mitgliedschaft definierte Organisationen bezeichnet« (Hasse (1999) 29). Im Vorgriff auf Kapitel II.2. scheinen jedoch beide Auffassungen in Bezug auf Gemeinden zulässig zu sein.

3 Leitbilder sind nicht nur Handlungsorientierungen nach innen, sondern präsentieren ein bestimmtes Bild der Or-

ganisation nach außen. Aus einer neo-institutionalistischen »Legitimationsperspektive [...] orientieren sich politi sche [...] Prozesse [mithin auch der Leitbildprozess (Anm. d. Verf.)] [...] an dem Erhalt und Gewinn von Legitima tion« (Hasse (1999) 29). Ein Leitbild verhilft einer Stadt folglich, als legitime Organisation akzeptiert zu werden.

4 Unter New Public Management versteht man eine »weltweit relativ einheitliche ›Gesamt-Bewegung‹ der Verwal tungsreformen. Charakteristisch hierfür ist der Wechsel von der Input zur Outputorientierung« (Schedler (2000) 5). Diese beinhaltet eine strategische, ergebnisorientierte Ausrichtung der Verwaltung., und Reformen orientieren sich unter anderem am »Leitbild des kundenorientierten Dienstleistungsunternehmens« (Klages (1997) 520).

5 vgl. Lindblom (1959); a.a.O.

6 Luhmann zufolge knüpfen finale respektive »Zweckprogramme [...] an erstrebte Wirkungen an und suchen von da her [...] günstige Mittel zu finden [...]. Zweckprogramme sind auf die Zukunft gerichtet« (Luhmann (1983) 130). Es handelt sich hierbei um ein »elastisches Entscheidungsprogramm« (Luhmann (1964) 283) dergestalt, dass, aus gehend von einer gewünschten Zukunft, Orientierungen für gegenwärtiges Handeln und Entscheiden abgeleitet werden können, ohne sich dabei auf eine vom Leitbild determinierte Zukunft zu verlassen.

7 Niklas Luhmann nennt eine solche Differenz »Zweck« (vgl. Luhmann (2000a) 146).

8 Folgt man Luhmann, so dienen politisch-administrative Entscheidungsorganisationen der Transformation von Komplexität in Kontingenz; bezüglich der Zukunft heißt dies, dass eine unbekannte Zukunft durch ein Leitbild in eine kontingente Zukunft transformiert wird, die so wie das Leitbild – oder anders – sein kann. Soll sie so wie das Leitbild sein, muss sich gegenwärtiges Entscheiden an der vom Leitbild aufgezeigten Differenz orientieren.

9 »Verband soll eine nach außen regulierend beschränkte oder geschlossene soziale Beziehung dann heißen, wenn die Innehaltung ihrer Ordnung garantiert wird durch das eigens auf deren Durchführung eingestellte Verhal ten bestimmter Menschen: eines Leiters und, eventuell, eines Verwaltungsstabes [...]« (Weber (1921b) 81).

10 Dass im ursprünglichen konservativen Freiburg ein grüner Oberbürgermeister gewählt wurde, wurzelt demnach auch in einem gewandelten Lebensstil in der »Ökohauptstadt«; ebenso resultiert das erfolgreiche Münchener Bürgerbegehren gegen den stadtnahen Hochhausbau aus einem besonderen »Stadtgefühl« der Münchener; der Lebensstil wirkte also in Freiburg auf die Institution Stadt, in München beeinflusst er deren bauliche Gestalt.

11 Autonomie (griech: auto (autoV) = selbst; nómos (nomoV) = Gesetz) bedeutet, »dass [...] die Ordnung des Ver bandes [...] durch Verbandsgenossen [gesatzt wird]« (Weber (1921b) 83), was in Bezug auf die Kommunen ein geschränkt der Fall ist: Grundsätzlich obliegt die »Regelung der [...] institutionellen Ordnung der Kommunen [...] (innere Kommunalverfassung) und ihrer [...] Stellung im Gesamtstaat (äußere Kommunalverfassung)« (Wollmann (1998a) 50) den Bundesländern; darüber hinaus »können [die Gemeinden] die weisungsfreien Angelegenheiten durch Satzung regeln« (GO-BW §4 Abs. 1) und so eigene Ordnungssätze erlassen. Autokephalie (griech.: kephalê (kejalh) = Kopf) bedeutet, »dass der Leiter und der Verbandsstab nach den eigenen Ordnungen des Verbandes [...] bestellt wird« (Weber (1921b) 83); entsprechend wird bspw. der Bürgermeister einer Stadt »von den Bürgern in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt« (GO-BW § 45 Abs. 1).

12 »[Gemeinden sind] Körperschaften [...], da sie keine ursprüngliche, sondern [...] abgeleitete Hoheitsgewalt besit zen. [Sie haben] einen umfassenden Aufgabenkreis, [besitzen] Gebietshoheit und [sind] durch ihre unmittelbar gewählten Volksvertretungen [...] zu eigene[r] [...] Willensbildung befähigt« (Maurer (2002) 524).

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Details

Titel
Regionalstadt als Leitbild
Hochschule
Humboldt-Universität zu Berlin  (Philosophische Fakultät III - Institut für Sozialwissenschaften)
Veranstaltung
Seminar "Zukunft der deutschen Stadt"
Note
1,0
Autor
Jahr
2005
Seiten
31
Katalognummer
V112711
ISBN (eBook)
9783640128815
ISBN (Buch)
9783640130269
Dateigröße
561 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Regionalstadt, Leitbild, Zukunft, Stadt, Verwaltung
Arbeit zitieren
Dipl.Verw.wiss.; M.A. Philipp Männle (Autor), 2005, Regionalstadt als Leitbild, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/112711

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