Das Sozialstaatsprinzip im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland

Inhaltsverzeichnis

0. Vorbemerkung

1. Gegenstand des Sozialstaatspostulats

2. Die Entstehung des Sozialstaatsprinzips (bzw. -Postulats) im (GG)
2. 1. Der Strukturwandel vom liberalen Rechtsstaat zum Sozialstaat
2.1.1.Außerkraftsetzen des Konkurrenzprinzips
2.1.2. Legitimationsverlust des liberalen Staatsmodells
2.2. Vorläufer des im GG festgelegten Sozialstaatsprinzips
2.2.1. Die Weimarer Verfassung
2.2.2. Die Länderverfassungen der Bundesrepublik Deutschland
2.2.3. Das internationale Völkerrecht und seine Auswirkung auf das GG
2.3. Die Ausarbeitung des Sozialstaatspostulats im Grundgesetz
2.3.1. Verfassungsvorgaben
2.3.2. Sozialstaatspostulat im Verständnis von SPD und CDU/CSU
2.3.3. Diskussion im Parlamentarischen Rat (P. R.)

3. Verfassungsrechtliche Interpretationsansätze des Sozialstaatsprinzips im GG
3.1. Methoden der Verfassungsinterpretation
3.2. Zwei kontroverse Interpretationsansätze des Sozialstaatsprinzips im GG
3.2.1. Sozialstaatspostulat als Verpflichtung zu höchstmöglicher sozialer Gerechtigkeit
3.2.2. Sozialstaatlichkeit ohne Verfassungsgewährleistung
3.2.3. Der affirmative Charakter der Sozialstaatsinterpretation
3.2.3.1. Offene Interpretationen
3.2.3.2. Die restaurative Interpretation
3.2.3.3. Sozialstaatlichkeit als Integration in den herrschenden Staat

4. Zusammenfassung

Autorin

Literaturverzeichnis

0. Vorbemerkung

In diesem Aufsatz wird der Stand der Diskussion zur Sozialstaatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland (folgend: BRD) und zum “Sozialstaatspostulat” des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland zu Beginn der 1970er Jahre dargestellt. Das war die Zeit, bevor mit der Ersten Ölkrise und dem Zusammenbruchs des internationalen Währungssystems (Bretton-Woods) sich „neoliberale“ Konzepte in der Wirtschafts- und Finanzpolitik durchsetzen konnten. Dieser so genannte ökonomische Neoliberalismus führte zu einer zunehmenden Entfesselung kapitalistischer Verhältnisse von sozialstaatlichen Bindungen, ging national und international mit einer ungeahnten gesellschaftlichen Polarisierung und Prekarisierung einher und verstellte den Blick auf alternative Wirtschafts- und Sozialstrukturen.

Im ersten Teil werden Kennzeichen des sozialstrukturellen Wandels vom Rechtsstaat zum Sozialstaat aufgeführt, an die sozialen Bestimmungen der Weimarer Verfassung und die frühen Länderverfassungen der BRD erinnert sowie die politisch-rechtlichen Anliegen und Interessen der Akteure, die das GG erarbeiteten, benannt. Im zweiten Teil geht es um die verschiedenen Verfassungsinterpretationen, speziell der Interpretationen des “Sozialstaatsprinzips des GG”. Dabei zeigt sich, dass mit zunehmender restaurativer Festigung und Stärkung kapitalistischer Wirtschaftsstrukturen in der BRD diese Verfassungsnorm immer einseitiger in herrschaftsstabilisierender Absicht interpretiert, ausgelegt und verkehrt wurde. Die offene Interpretation des Sozialstaatspostulats in der öffentlichen Debatte scheint heute völlig vergessen. Stattdessen wird heute von Sozialstaatstheoretikern und -praktikern vom rechten bis zum linken Spektrum “sozialer Rechtsstaat” als intervenierender neutraler Staat verstanden und propagiert. Die Grundrechte werden als Eingriffsrechte interpretiert.

“Gefahrenabwehr” und “wohlfahrtsstaatliche” Gängelung sollen soziale staatliche Integration in einer antagonistischen (Welt-)Gesellschaft erzwingen. Diese Strategie ist bereits Anfang der 1970er Jahre als Weg in die “soziale Diktatur” (Heinrich Hannover) bzw. in den autoritären Sozialstaat” (Paul Oehlke) öffentlich erkannt und kritisiert worden.

Dieser Aufsatz knüpft an und ist Bestandteil meiner Aufarbeitung interessenbezogenen Nachkriegsgeschichte(n).^[1]

1. Gegenstand des Sozialstaatspostulats

Von der Rechtsquelle aus betrachtet handelt es sich bei dem Sozialstaatsprinzip um die Aussagen des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland (GG) in den Artikel 20,1 und 28,1:

Artikel 20,1: “Die Bundesrepublik ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.”

Artikel 28,1: “Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen.”

In beiden Artikeln werden die “Grundprinzipien der Staatsform” der Bundesrepublik zusammengefasst und festgelegt: “das republikanische, das demokratische, das rechtsstaatliche und das bundesstaatliche (= föderative) Prinzip“. ^[2]

Durch Artikel 79,3 wird außerdem bestimmt, dass “die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze” nicht durch Änderungen des Grundgesetz “berührt” werden dürfen.

Zusammenfassend lässt sich somit festhalten: Das Sozialstaatsprinzip (bzw. -postulat) umfasst die normativ festgelegte, nicht aufhebbare Kennzeichnung der Staatsform der Bundesrepublik Deutschland als “sozial”.

2. Die Entstehung des Sozialstaatsprinzips (bzw. -Postulats) im (GG)

2.1. Der Strukturwandel vom liberalen Rechtsstaat zum Sozialstaat

Zweifellos ist eine notwendige Voraussetzung für die Entstehung des Sozialstaatspostulats im GG im “politisch-sozialen Strukturwandel vom liberalen Rechtsstaat zum Sozialstaat zu sehen”^[3], d. h. insbesondere im Wandel der Rolle und der Funktion des Staates in bzw. zu einer Gesellschaftsformation, die in ihrer allgemeinsten Kennzeichnung als die des gewerblichen Kapitalismus^[4] beschrieben werden kann. Dieser gewerbliche Kapitalismus lässt sich nach seiner historischen Entwicklung in drei Perioden unterteilen: den Früh-, Hoch- und Spät- oder Monopolkapitalismus, dem jeweils ein bestimmtes Staatsmodell oder eine Staatstätigkeit entspricht:

“Dem Frühkapitalismus entspricht eine merkantilistische Politik des Staates; eine Wirtschaftspolitik, die durch intensive Eingriffe in das Wirtschaftsleben die Herausbildung der kapitalistischen Produktionsweise entscheidend fördert. Im Hochkapitalismus (Ende des 18. bis zu Beginn des 20. Jahrhunderts), in dem sich der Kapitalismus entfaltet hat, beschränkt sich der Staat darauf, die noch verbleibenden Hemmnisse für die Wirksamkeit der kapitalistischen Konkurrenz zu beseitigen und die allgemeinen gesellschaftlichen Bedingungen der kapitalistischen Konkurrenz zu sichern, ohne unmittelbar in den Produktions- und Reproduktionsprozeß einzugreifen. Im Spät- und Monopolkapitalismus muß der Staat immer weiter in den kapitalistischen Wirtschaftsprozeß intervenieren, da infolge des Konzentrationsprozesses der Wirtschaftskreislauf die Fähigkeit verliert, aus den ihm immanenten Gesetzmäßigkeiten heraus den Fortgang der Kapitalakkumulation zu sichern.” ^[5]

Das sozialstaatliche Modell öffentlicher Herrschaft wurde in dem Maße aktuell, als das kapitalistische Konkurrenzgesetz - von einem Wirtschaftssektor ausgehend (in Deutschland etwa seit Mitte 1870 in der Grund- und Produktionsmittelindustrie ansetzend) - durch Monopolisierung außer Kraft gesetzt wurde und seine Ordnungsfunktion für den Produktions- und gesellschaftlichen Reproduktionssektor verlor. Denn mit Beginn dieses Prozesses werden sozialpolitische Entscheidungen und Maßnahmen des Staates innere Notwendigkeiten und bleiben nicht nur Ausnahmeerscheinungen, wie etwa das preußische Regulativ zum Verbot der Beschäftigung jugendlicher Arbeiter von 1839. Gleichzeitig kam es zu einem Legitimationsverlust des bürgerlichen liberalen Rechts- und Verfassungsstaates, der sich durch den Widerspruch offenbart, wohl

“die Idee der Demokratie zu proklamieren, in gewisser Weise auch zu institutionalisieren, und doch eine Minoritätendemokratie auf der Basis einer sozialen Hierarchie faktisch zu betreiben.”^[6]

Am Beispiel Deutschland lassen sich die Etappen der Herausbildung des Sozialstaatsmodells wie folgt aufzeigen:

2.1.1. Außerkraftsetzen des Konkurrenzprinzips

Entscheidend war in Deutschland die große Wirtschaftskrise von 1873, die zu einer lang anhaltenden Stagnation (1879) führte und die Konzentration im Unternehmenssektor forcierte. Auf dem Kapitalmarkt (Bankensektor) erfolgte die Konzentration zugunsten der Berliner Aktienbanken:

“Mitte der Siebziger Jahre beherrschte eine Handvoll Berliner Aktienbanken beinahe unangefochten den deutschen Kapitalmarkt. Die Zentralisation und Konzentration hatte begonnen. Von nun an gerieten die Provinz- und Privatbanken - selbst die ´großen` wie Bleichröder, Rothschild, Warschauer, Oppenheimer u. a. m. - mehr und mehr in den Sog der Berliner Universalbanken, die bis auf eine Ausnahme, die Berliner Handelsgesellschaft, gleich in den Siebziger Jahren Deutschland mit einem Netz von Filialen überzogen mit dem Ziel, die deutsche Kapitalkraft auf Berlin zu konzentrieren, um so die Möglichkeit zu haben, der als ´vernünftig und zeitgemäß` beurteilten Entwicklung zum Großbetrieb ihre Unterstützung zu leihen.” ^[7]

Im industriellen Sektor führte die Krise von 1873 und der damit verbundenen Preisverfall zu Rationalisierungsmaßnahmen, um auf dem internationalen Markt konkurrenzfähig zu bleiben und ebenfalls zu Unternehmenskonzentrationen:

“So ging die Zahl der Betriebe in der Schwerindustrie zurück, ihre Produktion und ihre Belegschaft nahmen zu. Mittel- und Kleinbetriebe erlagen der Konkurrenz oder mußten, um den Fortschritt der Technisierung ausnutzen zu können, gemeinsam Kapitalinvestitionen vornehmen - ein Vorgang, der auch bei den Zechen, Hütten, Walzwerken und der Verwertungsindustrie zu ersten Betriebszusammenfassungen führte. Bereits Ende der Siebziger Jahre zeichneten sich in Umrissen die ersten Konzerne und Kartelle ab. Lediglich der Spezialbetrieb - besonders im Maschinenbau -konnte sich das Einzelunternehmen noch halten [ …].” ^[8]

Durch diese Konzentrations- und Zentralisation des Kapitals, die die kapitalistische Gesellschaft nun nicht nur mit dem konjunkturellen Phänomen der periodischen Überproduktion und Krise sondern mit einer dauernden, überkonjunkturellen Überproduktion und Überakkumulation auf der einen Seite und Strukturkrisen - zuerst in der Landwirtschaft - auf der anderen konfrontierte, wurde offenbar: Das Postulat der freien Konkurrenz wurde zur Fiktion und um den gesellschaftlichen Produktions- und Reproduktionsmechanismus aufrecht zu erhalten, bedurfte es der wirtschaftspolitischen Intervention des Staates, sei es im Produktionssektor durch der Bereitstellung politischer Instrumente und Methoden zur Lenkung des Kapitalexports und der Schaffung von Kapitalanlagemöglichkeiten (Kolonien) und/oder sei es durch direkte staatliche Intervention in den nationalen Produktionssektor in Form staatlicher Investitions- und Auftragspolitik (Tirpitzsches Flottenprogramm 1898/1900, Hindenburg-Programm 1916) ebenso wie im Reproduktionssektor über Sozialgesetzgebung beginnend mit den Bismarckschen Sozialgesetzen (1883-1889) (1883: Krankenversicherung, 1884 Unfallversicherung, 1889 Alters- und Invalidenversicherung), die später weiter ausgebaut wurde.

2.1.2. Legitimationsverlust des liberalen Staatsmodells

Parallel mit dem ökonomischen Konzentrationsprozessen ging ein offensichtlicher Legitimationsverlust des bürgerlich liberalen Staats(modells) und des Rechtsstaatsbegriffes einher. Dies deshalb, weil der Widerspruch zwischen dem Postulat, dass

“rechtlich freie und gleiche Individuen [..] ihre Beziehungen untereinander gleichgültig ob es sich um politische, ökonomische oder andere Fragen handelt, durch frei vereinbarte private Verträge”^[9]

regeln sollen und der tatsächlichen Abhängigkeit und Unfreiheit der ökonomisch Abhängigen, der lohnabhängigen Arbeiter und Angestellte, unüberbrückbar wurde.

In Preußen schon war der liberale Rechtsstaatbegriff - nicht zuletzt durch die Vertreter des politischen Liberalismus selbst - in entscheidenden Punkten diskreditiert:

(1) Nach dem Rechtsstaatsverständnis soll die Exekutive und deren Entscheidungen an rechtsförmige Regelungen (Gesetze) gebunden und unter die Kontrolle des Verwaltungsrechts gestellt, dadurch die Willkür des Monarchen eingeschränkt und die Mitwirkung an legislativen Entscheidungen ermöglicht sowie der Ausbau der kommunalen Selbstverwaltung vollzogen werden.^[10] Doch in der Praxis wurden diese Vorstellungen nicht realisiert (Dezember 1848: Außerkraftsetzen der Paulskirchenverfassung, 1862 Preußischer Verfassungskonflikt).
(2) Das liberale Ideal staatliche Neutralität und staatliche Sicherung der politischen und individuellen Freiheitsrechte war angesichts der Sozialistengesetze (1878) und der damit verbundenen Sozialistenverfolgungen eine offene Farce.
(3) Auch die Vorstellung dadurch gesellschaftliche Harmonie zu erreichen, erwies sich angesichts des abrupten Hervortretens der “sozialen Frage”, des Aufbrechens antagonistischer Interessen und der Organisation in Interessenverbände (1875: Gründung der SPD, 1876: Centralverband Deutscher Industrieller, 1893: Bund der Landwirte, 1904: Verein deutscher Arbeitgeberverbände) als Trug.
(4) Ebenso stand die Vorstellung zweier relativ autonomer Sphären, die der bürgerlichen Privatsphäre und der öffentlichen Sphäre, mit der Einflussnahme organisierter Interessenverbände auf den Staat einerseits und der wachsenden Eingriffe des Staates in die Gesellschaft andererseits im Widerspruch.

“Durch die antagonistischen gesellschaftlichen Kräfte in die konkreten Konflikte der Gesellschaft verwickelt wurde die öffentliche Gewalt zunehmend als Schiedsrichter beansprucht. Die Trennung von Staat und Gesellschaft fiel so der Dialektik einer mit fortschreitender Vergesellschaftung des Staates sich gleichzeitig durchsetzenden Verstaatlichung der Gesellschaft zum Opfer.” ^[11]

(5) Eine besondere Diskreditierung erfuhr der Rechtsstaat in der Endphase der Weimarer Republik durch die Aushöhlung des Gesetzesbegriffes. Unterstützt wurde diese Aushöhlung durch einen wissenschaftlichen Rechtspositivismus, der durch bloße Formalisierung des Rechts, ob und in welcher Form die Verwaltung an das Gesetz gebunden sei und ob diese

Form auch eingehalten wird, sich der Blick auf die gesetzlichen Inhalte verübte oder verschloss.^[12]

“Wurden doch alle Akte der Exekutive als rechtsstaatlich einwandfrei anerkannt, die formell auf dem Gesetz beruhten, wobei es keinen Unterschied machte, ob sie im Einklang oder Widerspruch zu grundlegenden Prinzipien der materiellen Gerechtigkeit standen. Das rechtsstaatliche Prinzip verflüchtete sich schließlich zu der rechtstechnisch-bürokratischen Routinearbeit, eine administrative Maßnahme beliebigen Inhalts auf eine substanzlose Blankettform zurückzuführen.” ^[13]

(6) In den ökonomisch-sozialen Krisenjahren der Endphase der Weimarer

zeigten sich sowohl die Hilflosigkeit der bloß formalisierten Rechtsstaatlichkeit (Präsidialregierungen) als auch der Sozialstaatlichkeit (Artikel 9: Wohlfahrtpflege des Staates, Absenkung der Arbeitslosenunterstützung durch Regierung Müller, Brüning, Hitler).

2.2. Vorläufer des im GG festgelegten Sozialstaatsprinzips

Hier geht es um die verfassungshistorischen Vorläufer der Prinzipien der Sozialstaatlichkeit, wie sie im GG zu finden sind.

2.2.1. Die Weimarer Verfassung

Die Weimarer Republik, die aus der Novemberrevolution hervorgegangen war, gründete sich auf die Volkssouveränität, repräsentiert durch die Nationalversammlung, die am 19. Januar 1919 gewählt und am 6. Februar 1919 zum ersten Mal in Weimar zusammentrat. In der von ihr ausgearbeiteten Weimarer Verfassung^[14] wird in Artikel 1 als Staatsprinzip Republik und Demokratie genannt:

“Art. 1: Das Deutsche Reich ist eine Republik Die Staatsgewalt geht vom

Volke aus”,

der Begriff “Sozialstaat” fehlt. Gleichwohl wird in Artikel 9 bestimmt:

“Art. 9: Soweit ein Bedürfnis für den Erlaß einheitlicher Vorschriften

vorhanden ist, hat das Reich die Gesetzgebung über:

1. die Wohlfahrtspflege;
2. den Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit.”

Die in diesem Artikel festgelegte Begriff “Wohlfahrtspflege” wird in einem ausgedehnten sozialen Grundrechtskatalog konkretisiert (2. Hauptteil: Grundrechte und Grundpflichten der Deutschen^[15], bes. 5. Abschnitt. Das Wirtschaftsleben, Artikel 151-165) und inhaltlich dergestalt gefüllt, dass in starkem Maße auch in die Wirtschaftssphäre, der ein soziales Postulat auferlegt wird, eingegriffen werden konnte.

So bestimmte Artikel 151 als Grundsätze des Wirtschaftslebens:

“Die Ordnung des Wirtschaftslebens muß den Grundsätzen der Gerechtigkeit mit dem Ziel der Gewährleistung eines menschenwürdigen Daseins für alle entsprechen. In diesen Grenzen ist die wirtschaftliche Freiheit des einzelnen zu sichern. - Gesetzlicher Zwang ist nur zulässig zur Verwirklichung bedrohter Rechte oder Dienste überragender Forderungen des Gemeinwohls. - Die Freiheit des Handels und Gewerbes wird nach Maßgabe der Reichsgesetze gewährleistet.”

[...]

^[1] W. R. Albrecht, Nachkriegsgeschichte/n. Sozialwissenschaftliche Beiträge zur Zeit(geschichte). Aachen: Shaker, 2007 [= Berichte aus der Geschichtswissenschaft, 266 p.] -> http://www.shaker.de/shop/978-3-8322-6506-9

^[2] Zum Thema: Verfassung - Staat -Verwaltung. Schriftenreihe des Bundesministeriums des Innern. Nr. 7 (Bonn) Bergisch-Gladbach, März 1971, S. 17

^[3] J. Kammler: Das sozialstaatliche Modell öffentlicher Herrschaft. In: Einführung in die politische Wissenschaft. Hrsg. v. W. Abendroth und K. Lenk. Bern, München 1968, S. 87-99

^[4] O. Hintze: Wirtschaft und Politik im Zeitalter des modernen Kapitalismus (1928). In: Hintze, Otto: Feudalismus - Kapitalismus. Göttingen 1970, S. 165

^[5] W. Rosenbaum: Staatsinterventionismus und Wirtschaftsplanung im modernen Kapitalismus. In: Der bürgerliche Staat in der Gegenwart. Hrsg. V. R. Kühnl. Reinbek b. Hamburg 1972, S. 9

^[6] J. Habermas: Student und Politik. Neuwied 1961

^[7] H. Böhme: Prolegomena zu einer Sozial- und Wirtschaftsgeschichte Deutschlands im 19. und 20. Jahrhundert. Frankfurt/M 1968, S.73 f. – Anschaulich nacherzählt in Fritz Erpenbecks zweibändigem Roman: Gründer (Berlin: Aufbau-Verlag, 1965)

^[8] ebenda S. 83

^[9] R. Kühnl: Das liberale Modell öffentlicher Herrschaft. In: Einführung in die Politikwissenschaft, aaO (Anm. 2) S. 77

^[10] E. Fraenkel: Rechtsstaat. In: Das Fischer-Lexikon. Staat und Politik. Hrsg. V. K. D. Bracher und E. Fraenkel. Frankfurt/M. 1968, S. 283-291

^[11] J. Kammler: Das sozialstaatliche Modell… aaO (Anm. 2) S. 91

^[12] Da in der Weimarer Republik die Rechtsstaatlichkeit nicht klar Legalität und Legitimität politischer Herrschaft (Otto Kirchheimer) unterschied, herrschte ein praktischer Rechtsformalismus, der auch die parlamentarische Demokratie untergrub: O. Kirchheimer: Legalität und Legitimität (1932). In: ders., Politische Herrschaft. Frankfurt/M. 1967

^[13] E. Fraenkel: Rechtsstaat aaO, (Anm. 9) S. 288

^[14] Deutsche Verfassungen. Deutschlands Weg zur Demokratie. München (Goldmanns gelbe Taschenbücher 1683), S. 77-109

^[15] Art. 119: Schutz der Familie und Ehe; Art. 121: Uneheliche Kinder; Art. 122: Schutz der Jugend; Art. 146: materielle Chancengleichheit für den Zugang zu höherer Bildung; Art. 151: Wirtschaftsordnung mit dem Ziel der Gewährleistung eines menschenwürdigen Daseins; Art. 153:Enteignung zum Wohle der Allgemeinheit; Art. 155: Verteilung und Nutzung des Bodens, Enteignungsmöglichkeiten von Grundbesitz, Bodenschätze unter staatlicher Aufsicht; Art. 156: Sozialisierung; Art. 157: Schutz der Arbeitskraft; Art. 159: Gewerkschaften; Art. 160: Wahrnehmung staatsbürgerlicher Rechte durch Arbeiter und Angestellte; Art. 161: Sozialversicherung; Art. 162: staatliche Garantie für Mindestmaß internationaler sozialer Rechte; Art. 163: Unterhalt für Arbeitslose; Art.165: Arbeiter- und Wirtschaftsräte, betriebliche Mitbestimmung, Betriebsräte