Leseprobe
Inhalt
Einleitung
1. Zentrale Begriffe
1.1 Staatsangehörigkeit
1.2 Mehrstaatigkeit und Staatenlosigkeit
1.3 Staatensukzession
2. Europarat
2.1 Aufbau und Organe
2.3 Arbeitsfelder und Ziele
3. Übereinkommen ETS No. 43 & 166
3.1 Historischer Hintergrund der Europarats-Aktivitäten
3.2 Europäisches Übereinkommen vom 06.05.1963 & Protokolle
3.3 Europäisches Übereinkommen vom 06. November 1997
3.3.2 Mehrstaatigkeit und Wehrpflicht
3.3.3 Staatsangehörigkeit bei Staatensukzession
4. Deutschland im Kontext des Europäischen Übereinkommens
Fazit
Anhang
Literatur- und Quellenverzeichnis
Einleitung
Eine Notwendigkeit, Staatsangehörigkeitsfragen staatsvertraglich zu regeln ergab sich im 19. Jahrhundert aufgrund einer Auswanderungswelle von Europa nach Nord- und Südamerika. Zur Lösung des Auswanderungsproblems, wurden Verträge zwischen Ein- und Auswanderungsland geschlossen. Das erste große mehrseitige Vertragswerk zu Fragen der Staatsangehörigkeit entstand auf der Haager Kodifikationskonferenz von 1930. Nach dem zweiten Weltkrieg bemühten sich insbesondere die Vereinten Nationen um die Lösung von Staatsangehörigkeitsproblemen und trugen nachhaltig zur Verabschiedung völkerrechtlicher Verträge in diesem Bereich bei. Mit dem Übereinkommen über die Verringerung der Mehrstaatigkeit und die Wehrpflicht von Mehrstaatern vom 6. Mai 1963 sowie nachfolgenden Protokollen steht auch der Europarat in der Tradition, seinen Vertragsstaaten von supranationaler Ebene aus Regelungen zu geben. Zahlreiche Veränderungen im innerstaatlichen und internationalen Recht und natürlich die Entwicklung Europas ließen die Akteure des Europarats Ende der neunziger Jahre schließlich die Notwendigkeit einer ausführlichen Übereinkunft zu Fragen der Staatsangehörigkeit erkennen. Der Europarat verabschiedete daraufhin am 6.November 1997 ein Abkommen, mit dem nicht nur einzelne Fragen der Mehrstaatigkeit und der Wehrpflicht abgedeckt werden, sondern mit dem zum ersten Mal ein umfassendes Vertragswerk vorgelegt wurde, dass entsprechend der Ereignisse in den ehemaligen Ostblockstaaten sogar Fragen der Staatsangehörigkeit bei Staatensukzession einbezieht.
In der vorliegenden Arbeit zum Thema vom 6. November 1997 werden, die Regelungen dieses Übereinkommens in Bezug auf a) den Erwerb und Verlust der Staatsangehörigkeit, b) Mehrstaatigkeit und Wehrpflicht und schließlich c) Staatsangehörigkeit bei Staatensukzession dargestellt.
Ausgehend von den zentralen Begriffen, die sich in Teilen in den beiden näher betrachteten Übereinkommen wieder finden, wird im zweiten Teil dieser Arbeit die Institution des Europarates, sein Aufbau, seine Instrumente und Arbeitsfelder, beleuchtet.
Im dritten Teil der Arbeit, dem Hauptteil, ein historischer Abriss zu den -Aktivitäten des Europarats in Hinblick auf die Lösung von Staatsangehörigkeitsproblemen gegeben.
Anschließend erfolgt die Darstellung der Regelungsbereiche des 1963er Übereinkommens (ETS No. 43) und seiner nachfolgenden Protokolle. Im Anschluss hieran richtet sich die Aufmerksamkeit auf das Staatsangehörigkeitsübereinkommens von 1997 (ETS No. 166).
Im vierten und letzten Punkt geht es um die Position Deutschlands im Kontext der beiden Europaratsübereinkommen.
1. Zentrale Begriffe
Zunächst werden die im Zuge der Darstellung der beiden herangezogenen Europaratsübereinkommen[1] auftauchenden zentralen Begriffe (Staatsangehörigkeit, Mehrstaatigkeit und Staatenlosigkeit, Staatensukzession), ihre Bedeutung und Definition geklärt.
1.1 Staatsangehörigkeit
Die Staatsangehörigkeit ist ein rechtliches Band, das sich auf einer tatsächlichen sozialen Bindung gründet, räumlich unbeschränkt ist und aus dem sich bestimmte Rechte und Pflichten gegenüber einem Staat ergeben[2]. Sie umschreibt die rechtliche Beziehung einer Person zu ihrem Heimatstaat. Da die Staatsangehörigkeit ausschließlich durch nationales Recht - und nicht durch das Völkerrecht - geregelt wird, kann jeder Staat frei darüber entscheiden, unter welchen Voraussetzungen er wem die Staatsangehörigkeit verleiht oder entzieht[3].
Die Staatsangehörigkeit stellt also ein Rechtsverhältnis zwischen Staat und Bürger dar, bedeutet Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe von Menschen und drückt eine Eigenschaft des Individuums im Staate aus[4]. Für den Erwerb der Staatsangehörigkeit gibt es zwei anerkannte Prinzipien. Gemäß dem Abstammungsprinzip („ius sanguinis“) wird die Staatsangehörigkeit durch den Vater oder die Mutter vermittelt. Nach dem „ius soli“ wird die Staatsangehörigkeit durch Geburt auf dem jeweiligen Staatsgebiet erlangt.
Der Begriff der „Staatsangehörigkeit“ oder „nationality“ entstand im 18. und 19. Jahrhundert. Der einzelne wurde als Mitglied einer lokalen Gemeinschaft begriffen. Neben dem Begriff der „Staatsangehörigkeit“ entwickelte sich der Begriff „Staatsbürgerschaft“ bzw. der des „citizenship“. Mit der Staatsbürgerschaft, die auf der römischen Konzeption fußt, wird weniger der völkerrechtliche, als vielmehr der innerstaatliche Aspekt betont. Außerdem ist die Staatsangehörigkeit Voraussetzung der Staatsbürgerschaft. In Anlehnung an den deutschen und internationalen Sprachgebrauch sollen beide Begriffe im Folgenden synonym verwendet werden[5].
1.2 Mehrstaatigkeit und Staatenlosigkeit
Mehrfache Staatsangehörigkeit liegt vor, wenn ein Individuum mehr als eine Staatsangehörigkeit eines Staates besitzt. Mehrstaatigkeit tritt zum Beispiel dann auf, wenn ein Kind von Eltern abstammt, deren Heimatrecht dem Abstammungsprinzip (ius sanguinis) folgt, während der Staat des Geburtsortes das ius soli-Prinzip (Erwerb der Staatsangehörigkeit durch Geburt im jeweiligen Staatsgebiet) anwendet[6]. Auf diese Weise erhält das Kind die Staatsangehörigkeit des Geburtsstaates und die seiner Eltern. Aber auch bei gleichen Rechtsprinzipien kann mehrfache Staatsangehörigkeit entstehen, insbesondere nachdem der Grundsatz der Gleichberechtigung im nationalen Staatsangehörigkeitsrecht immer häufiger Anwendung findet. Ein Kind, dessen Eltern verschiedene Staatsangehörigkeiten besitzen, kann nach dem jeweiligen Heimatrecht der Eltern die Staatsangehörigkeit beider Elternteile erwerben[7]. Neben diesen Fällen des originären Erwerbs kann es auch zu nachträglicher Mehrstaatigkeit kommen, etwa wenn eine Einbürgerung nicht mit dem Verlust der bisherigen Staatsangehörigkeit verbunden ist, oder wenn bei einer Heirat die Ehefrau die Staatsangehörigkeit ihres Gatten annimmt und gleichzeitig die ihrige behält[8].
Staatenlos ist eine Person, die kein Staat aufgrund seines Rechtes als Staatsangehörigen ansieht. Von dieser „de iure“ Staatenlosigkeit ist „de facto“ Staatenlosigkeit zu unterscheiden, von der Personen betroffen sind, die zwar formell im Besitz einer Staatsangehörigkeit sind, deren Heimatstaat ihnen wegen Handlungsunfähigkeit oder aus politischen Gründen aber keinen diplomatischen Schutz gewähren kann[9]. Staatenlosigkeit kann auch die Folge sein, wenn ein Kind in einem Land geboren wird, das dem Abstammungsprinzip („ius sanguinis“) folgt, wenn das Heimatrecht der Eltern das „ius soli“ anwendet[10].
Sowohl Mehrstaatigkeit als auch Staatenlosigkeit sind erlaubt, gelten aber allgemein als unerwünscht. Mehrstaatigkeit kann zu Unklarheiten etwa bei der Ausübung diplomatischen Schutzes, bei der Ableistung des Wehrdienstes oder der Bestimmung der maßgeblichen Rechtsordnung bei Fragen des internationalen Privatrechts führen10. Ist eine Person staatenlos, so wird sie von keinem Staat geschützt und genießt zunächst im Aufenthaltsstaat weder den Inländerstatus noch die Rechtstellung wie sie Ausländern gebührt.
1.3 Staatensukzession
Probleme der Staatensukzession ergeben sich dann, wenn die territoriale Souveränität über ein bestimmtes Gebiet wechselt, also ein Staat als Inhaber der vollen Gebietsherrschaft an die Stelle eines anderen Staates tritt. Eine solche Ablösung kann durch Abtretung oder den Untergang und die Neuentstehung von Staaten begründet werden. Die Staatennachfolge in völkerrechtlichen Verträgen gehört zu den schwierigen Problemfeldern des Völkergewohnheitsrechts[11]. Bezüglich der Definition der Staatensukzession geht das Völkerrecht davon aus, dass der Nachfolgestaat seine eigene Hoheitsgewalt an die Stelle derjenigen des Gebietsvorgängers setzt, bei der Ausübung jedoch bestimmten Rechten und Pflichten unterliegt[12]. Ein Fall der Staatennachfolge ist aber nur dann gegeben, wenn das bisherige Völkerrechtssubjekt nicht fortbesteht. Neue Staaten können entweder durch Vorgänge der Integration (Fusion/Beitritt) oder aufgrund von Desintegrationsprozessen (Dismembration, Sezession) entstehen9.
Bevor nun auf die Inhalte und Regelungsgehalte der beiden hier näher betrachteten Übereinkommen eingegangen wird, soll zuvor noch die Institution Europarat näher beleuchtet werden, um seine Funktion und Arbeitsweise zum Europäischen Rat (Treffen der Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten) und dem Rat der Europäischen Union (Treffen der Fachminister der EU-Mitgliedstaaten) abzugrenzen.
2. Europarat
Der Europarat hat seit seiner Gründung eine große, allerdings oft verkannte Leistung sowohl für die europäische Einigung als auch für die Herausbildung einer Werte- und Kulturgemeinschaft und einer auf ihr beruhenden europäischen Identität erbracht[13]. Als eine zwischenstaatliche Organisation wurde er am 5. Mai 1949 von zehn Staaten (Belgien, Dänemark, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Norwegen, Schweden, Vereinigtes Königreich) als erste der großen europäischen Organisationen mit Sitz im Europa-Palais in Straßburg gegründet[14]. Seit dem Fall der Berliner Mauer hat er sich von einem Westeuroparat zu einer - souveränitätsbewussten, plurikulturellen und vielsprachigen - paneuropäischen Organisation entwickelt. Inzwischen zählt er 45 Mitgliedstaaten mit über 800 Millionen Einwohnern[15]. Grundsätzlich kann jeder europäische Staat Mitglied im Europarat werden, vorausgesetzt er akzeptiert das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit und garantiert seinen Bürgern die Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten.
Die Trias von Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaat sowie ihre Verbindung mit sozialer Gerechtigkeit und dem Einsatz für sozialen Zusammenhalt, und zwar in seiner Ausstrahlung auf die Mitgliedstaaten, auf den Kontinent Europa und auf die außereuropäische Ebene, machen die Seele – oder „corporate identity“ – des Europarates aus[16]. Von seiner ersten Stunde an litt der Europarat allerdings unter dem schweren Mangel der „totalen Abwesenheit realer Macht“. Dennoch ist seine Geschichte nicht zuletzt wegen seines bemerkenswerten Beitrags zur Förderung menschrechtlicher Werte und zur Entwicklung einer freiheitlich-demokratischen Grundordnung in Europa im Großen und Ganzen eine Erfolgsgeschichte. Auch seine Leistungen für die Einigung Europas und die internationale Verständigung, seine Arbeiten im Bildungs-, Wissenschafts- und Kulturbereich und seine Antworten auf rechtliche, gesellschaftliche und ökologische Herausforderungen fanden große Anerkennung[17]. Heute wie damals nimmt die Organisation drei wichtige Funktionen war: 1.) eine wichtige Brücken- und Klammerfunktion zwischen der EWG/EG/EU bzw. deren Mitgliedstaaten und den übrigen Europaratsstaaten, 2.) eine Dienstleistungsfunktion durch die Förderung der Zusammenarbeit in konkreten Bereichen der Daseinsvorsorge und 3.) eine Forumsfunktion durch das Aufgreifen aktueller und zukunftsgerichteter Fragen. Hierbei verleiht der Europarat auch über 400 Nichtregierungsorganisationen (NGOs) einen beratenden Status, beteiligt sie an der zwischenstaatlichen Arbeit und entwickelt so eine echte Partnerschaft mit den Vertretern unserer Gesellschaften.
Zudem darf der Europarat als eine einzigartige Instanz zur Garantie und Fortentwicklung der Menschenrechte gelten. Er hat das in der Welt fortschrittlichste System zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten geschaffen[18]. Diese Stellung hat er sich mit der 1953 in Kraft getretenen Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) erworben, deren Durchsetzung durch die Mitgliedsstaaten von der Europäischen Kommission für Menschenrechte (1954 errichtet), dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (1959 errichtet) und dem Ministerkomitee des Europarats (siehe unten 2.1) überwacht wird. Nach der EMRK konnten die Mitgliedstaaten und natürliche Personen, Personenvereinigungen sowie nichtstaatliche Organisationen, sofern ihnen das Recht der Individualbeschwerde eingeräumt wird, Beschwerde gegen einen Mitgliedstaat aufgrund möglicher Verletzungen der Konventionsrechte einlegen. Seit 1980 wuchs die Zahl (von sieben in 1981 auf 119 in 1997) der Beschwerden die an den Gerichtshof herangetragen wurden derart, dass eine Reform des Kontrollmechanismus notwendig wurde. Seit dem 3. November 1998 können - wie im 11. Zusatzprotokoll vorgesehen - Menschenrechtsverstöße vor den nunmehr ständig tagenden Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte gebracht werden.
2.1 Aufbau und Organe
Trotz der großen Mitgliederzahl, gewachsener Aufgaben und steigendem Arbeitsanfall beim Gerichtshof für Menschenrechte stagniert das Budget des Europarats auf niedrigem Niveau. Mit seinen etwa 1.300 internationalen Beamten verfügte er 2001 über einen Jahresetat von 163 Mio. Euro, der aus Beiträgen der einzelnen Mitgliedsstaaten, gemessen an deren jeweiliger Bevölkerungszahl und Wirtschaftskraft, finanziert wird.
Die Organe des Europarats sind das Ministerkomitee, die Parlamentarische Versammlung und der 1994 gegründete Kongress der Gemeinden und Regionen[19].
Das Ministerkomitee ist das Entscheidungsorgan des Europarats, bestehend aus den Außenministern der 45 Mitgliedstaaten bzw. ihrer ständigen Vertreter. Es tagt in der Regel halbjährlich nichtöffentlich in Straßburg und legt dabei die Richtlinien des Europarates fest, sowie es das Arbeitsprogramm und das Budget verabschiedet[20].
Die Parlamentarische Versammlung - die Stimme der Völker und das demokratische Gewissen Europas[21] - ist das beratende Organ und die treibenden Kraft des Europarats. Die derzeit 313 Mitglieder der Versammlung werden aus den nationalen Parlamenten benannt (pro Land mindestens zwei und höchstens 18 Abgeordnete) und tagen viermal pro Jahr für jeweils eine Woche in Straßburg. Die Europaratsabgeordneten müssen die wichtigsten Parteien ihres jeweiligen Landes vertreten. Die Plenarsitzungen sind öffentlich. Obwohl eigentlich nur Konsultivorgan, ist die Parlamentarische Versammlung das politischste Organ des Europarats. Sie entscheidet faktisch über die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten und wählt den Generalsekretär und die Richter des Gerichtshofes21. Wie das Ministerkomitee, überwacht auch sie die Einhaltung der mit dem Beitritt zum Europarat eingegangenen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten.
Der Kongress der Gemeinden und Regionen Europas ist ebenfalls ein beratendes Organ, das die Regional- und Kommunalbehörden vertritt. Die Delegierten der Mitgliedstaaten tagen einmal pro Jahr im Europa-Palais, um über die Beteiligung der Gemeinden und Regionen am europäischen Einigungsprozess und an der Arbeit des Europarats sicherzustellen[22].
Als Generalsekretär des Europarats wurde im September 1999 von der Parlamentarischen Versammlung für ein Mandat von fünf Jahren der Österreicher Walter Schwimmer gewählt. Er leitet und koordiniert die Arbeiten der Organisation und teilt den Mitgliedstaaten die Beschlüsse des Ministerkomitees mit22.
2.2 Instrumente
Als wichtigstes Instrument auf dem Weg zu einer größeren Einigung und zur Entwicklung internationalen Rechts haben sich die inzwischen 192 vom Europarat verabschiedeten Konventionen[23] erwiesen, die Tausende von bilateralen Verträgen überflüssig machen. Sie sind von einer unterschiedlichen Zahl von Mitgliedstaaten, d.h. von deren Parlamenten, auf freiwilliger Basis ratifiziert worden und symbolisieren das Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten. Einige dieser Konventionen - wie u.a. das Staatsangehörigkeitsübereinkommen von 1997 - stehen auch für Nichtmitgliedsstaaten offen. Zudem gibt es sog. Teilabkommen, die nur von einem Kreis interessierter Mitgliedstaaten ratifiziert werden.
Von besonderer Bedeutung sind auch die Fachministerkonferenzen, in deren Rahmen der Europarat eine Reihe von Kampagnen, wie z.B. die Solidaritätskampagne gegen Armut und soziale Ausgrenzung im Herbst 1998, zur Bewusstseinsmobilisierung und letztlich zur Politikänderung in den Mitgliedstaaten durchführt[24]. Alles in allem beruht die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Regierungen und dem Europarat auf freiwilliger Basis (die Organisation kann also keine unmittelbar die Mitgliedsstaaten bindenden Rechtsnormen erlassen) und fordert im allgemeinen keinen Verzicht auf Souveränitätsrechte - lediglich die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) muss ratifiziert werden24.
Zu den Meilensteinen der Europarats-Konventionen zählen u.a. auch das Europäische Übereinkommen zur Verhütung von Folter und erniedrigender Behandlung oder Strafe (Antifolter-Konvention), die Europäische Sozialcharta (1961), die Europäische Kulturkonvention (1954) oder das Menschenrechtsübereinkommen zur Biomedizin. Auf dem Gebiet des Minderheitenschutzes sind das Rahmenabkommen zum Schutz nationaler Minderheiten sowie die Europäische Charta der Regional- oder Minderheitensprache die herausragendsten Errungenschaften des Europarates[25].
Neue Politische Impulse erfährt die Organisation auf Gipfelkonferenzen. Eine solche Zusammenkunft aller Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten hat der Europarat erst zweimal einberufen. 1993 ebneten die Staatsoberhäupter in Wien den Weg für die Erweiterung, ehe sie 1997 in Straßburg einen neuen Aktionsplan zu vier großen Themen: Demokratie und Menschenrechte, gesellschaftlicher Zusammenhalt, Sicherheit der Bürger und Erziehung zur Demokratie und kulturellen Vielfalt verabschiedeten und damit die Grundlage für das Arbeitsprogramm des Europarates im neuen Jahrtausend bildeten[26].
[...]
[1] Siehe unten: Anhang A & B ab S. I
[2] Vgl. Ipsen: Völkerrecht, §24, Rn 3
[3] A.a.O. §24, Rn 3
[4] A.a.O. §24, Rn 8
[5] Kreuzer: Staatsangehörigkeit und Staatensukzession, S. 22
[6] Kreuzer: Staatsangehörigkeit und Staatensukzession, S.32f.
[7] Vgl. Heilbronner/Renner: Staatsangehörigkeitsrecht, Rn 2, S. 107
[8] Vgl. A.a.O
[9] Vgl. A.a.O., Rn 89, S. 165
[10] Kreuzer: Staatsangehörigkeit und Staatensukzession, S. 33
[11] Herdegen: Völkerrecht, S. 199
[12] Kreuzer: Staatsangehörigkeit und Staatensukzession, S. 34f.
[13] Holtz: 50 Jahre Europarat, S. 11
[14] Vgl. Europarat: Der Europarat im Überblick.
[15] Holtz: 50 Jahre Europarat, S. 17. (Mitgliedsstaaten: Griechenland und Türkei (1949), Island und Deutschland (1950), Österreich (1956), Zypern (1961), die Schweiz (1963), Malta (1965), Portugal (1976), Spanien (1977), Liechtenstein (1978), San Marino (1988), Finnland (1989), Ungarn (1990), Polen (1991), Bulgarien (1992), Estland, Litauen, Slowenien, Slowakische Republik, Tschechische Republik, Rumänien (1993), Andorra (1994), Lettland, Albanien, Moldawien, Ukraine, „die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien“ (1995), die Russische Föderation, Kroatien (1996), Georgien (1999), Armenien und Aserbaidschan (2001), Bosnien-Herzegowina (2002), Serbien und Montenegro (2003).)
[16] A.a.O., S. 11
[17] Vgl. Holtz: 50 Jahre Europarat, S.12
[18] Vgl. A.a.O., S. 14
[19] Vgl. Europarat: Der Europarat im Überblick
[20] Vgl. Holtz: 50 Jahre Europarat, S. 18f.
[21] A.a.O., S. 19
[22] Vgl. Europarat: Der Europarat im Überblick
[23] Vgl. Auswärtiges Amt: Der Europarat
[24] Holtz: 50 Jahre Europarat, S. 20
[25] Vgl. Auswärtiges Amt: Der Europarat
[26] Vgl. Europarat: Der Europarat im Überblick