Organisation der kommunalen Selbstverwaltung in NRW, am Beispiel der Kreise, unter besonderer Berücksichtigung der Funktion und Rechtsstellung seiner Organe

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Problemfeld

2 Verfassungsrechtliche Garantien und Rechtsgrundlagen
2.1 Bundes- und Landesrecht (Verfassungsrechtliche Garantien)
2.2 Allgemeine Rechtsvorschriften und kommunales Eigenrecht
2.3 Ergänzende Rechtsvorschriften

3 Exkurs: Gebietskörperschaft

4 Staatsprinzipien und Verwaltung
4.1 Verwaltungsstruktur
4.2 Aufbau der (kommunalen) Verwaltung NRW

5 Der Aufgabenbereich der Kreise innerhalb der Selbstverwaltung
5.1 Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben der Kreise
5.1.1 Übergemeindliche Aufgaben
5.1.2 Ausgleichende Aufgaben
5.1.3 Ergänzende Aufgaben
5.2 Abgrenzungsregeln und Problematiken

6 Die innere Verfassung der Kreise
6.1 Der Kreistag
6.1.1 Rechtsstellung des Kreistages
6.1.2 Verfahrensrechtliche Grundlagen der Willensbildung
6.1.2.1 Einladung und Tagesordnung
6.1.2.2 Eröffnung und Beschlussfähigkeit
6.1.2.3 Leitung und Hausrecht
6.1.2.4 Niederschrift und Öffentlichkeit
6.1.2.5 Wahlen und Beschlüsse
6.1.2.6 Ausschüsse
6.2 Der Kreisausschuss
6.3 Der Landrat

7 Fazit

8 Schlussbemerkung

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abb.1 Verwaltungsaufbau NRW

Abb.2 Kreisorgane und Wahlmodi

Abb.3 Rechte und Pflichten der Kreistagsmitglieder

1. Problemfeld

Will man sich in einem ersten Schritt der Frage nach der rechtlichen Relevanz und Einordnung des Begriffes der „kommunalen Selbstverwaltung“ nähern, so scheint es sinnvoll der rechtlichen Entwicklung in der Bundesrepublik nach dem zweiten Weltkrieg sein Augenmerk zu widmen.^[1] Nach dem Krieg wurde Deutschland rechtlich als demokratischer, sozialer und föderaler Bundesstaat^[2] neu aufgebaut^[3]. Dieser Neuaufbau fand und findet seine entsprechenden gesetzlichen Regelungen in der bundesrepublikanischen Verfassung – dem Grundgesetz. Beim Studium des Grundgesetzes (GG) ist zu erkennen, dass mit dem Artikel 28 GG eine Basis gefunden werden kann, um, wie oben erwähnt, sich dem Terminus der kommunalen Selbstverwaltung zu nähern. Dem Artikel 28 GG ist nämlich zu entnehmen, dass den Gemeinden und Kreisen^[4] das Recht zusteht, ihre Aufgaben im Rahmen der Gesetze eigenverantwortlich und eigenständig (also selbstverwaltend) zu erfüllen.^[5] Dem Art. 28 GG entsprechend, ergibt sich demnach eine Selbstverwaltungsgarantie für die Gemeinden und Gemeindeverbände. Weiterhin ist dem Art. 28 GG im Abs. 1 Satz 2 zu entnehmen, dass in (Ländern)^[6], Kreisen und Gemeinden das Volk eine aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgehende Vertretung haben muss. Hieraus ergibt sich demnach auch auf Gemeinde- und Kreisebene der Grundsatz der repräsentativen Demokratie.

Während die Homogenitätsklausel^[7] und die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 GG zwar einheitliche Grundlagen für das gesamte Bundesgebiet vorgeben, geht das heute in der Bundesrepublik Deutschland geltende Kommunalrecht jedoch auf

Landesgesetze zurück, die in der Zeit zwischen 1946^[8] und 1958 erlassen worden sind.^[9] Dies findet seine Begründung ebenfalls im GG, denn gemäß der Art. 70 und Art. 73 – 75 GG kommt den Ländern im Bereich des Kommunalrechts die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit zu.^[10] Auf Grund dieser Regelungen im GG kam und kommt es – unterhalb der harmonisierenden Vorgaben des GG – zu differenten Entwicklungen in den Kommunalverfassungen der Länder. Wenn auch an verschiedener Stelle in der Literatur dieser Umstand u.a. als eine „landesrechtliche Betonierung der Zersplitterung“^[11] bedauert wird, spiegelt sich in diesem Umstand aber auch die durch den Gesetzgeber gewollte Föderalstruktur wider. Das aus dem Art. 28 GG abzuleitende Recht der Gemeinden und Kreise auf Selbstverwaltung innerhalb ihrer Kommune^[12], kann aus der Tatsache heraus, dass die Bürger vor Ort die Entscheidungen, welche für sie von Relevanz sind, auch in Eigenverantwortung treffen können, als wesentliches Fundament unserer demokratischen Ordnung angesehen werden. Durch diese Bestimmung kommt es nämlich zu einer Dezentralisierung bzw. Verteilung der Staatsgewalt. Zudem bedingt dieser Zustand eine bessere Übersicht über die örtlichen Gegebenheiten. Mithin wird hierdurch auch der Erwartungsdruck gegenüber dem Gesamtstaat verringert, was implizit zur Folge hat, dass Konflikten u.U. geeignetere, auf die Kommune abgestimmte Lösungswege zur Verfügung stehen, da die Wege kürzer sind.

Wie oben bereits erläutert, bedingen gesetzliche Regelungen des GG und geschichtlich differente Entwicklungen in den einzelnen Bundesländern differente Formen des Kommunalrechts in den Ländern. Da dies zur Folge hat, dass neben zahlreichen Äquivalenzen, eine nicht geringe Zahl an voneinander abweichenden Bestimmungen in den Länder erlassen worden sind, soll im folgenden die Betrachtung auf das Land Nordrhein-Westfalen beschränkt bleiben.^[13] Ziel dieser Arbeit ist es, über eine selektive Darstellung der nordrhein-westfälischen Kommunalverfassung mit den verfassungsrechtlichen Grundlagen, die durch das GG geforderte kommunale Selbstverwaltung in ihrer Organisation im Staatsgefüge darzulegen. Dies soll im folgenden an der Funktion und Rechtsstellung der Organe der Selbstverwaltung auf Kreisebene geschehen. Diese Darlegung soll in einem ersten Schritt über eine Näherung an die Thematik erfolgen, da es notwendig erscheint bestimmte formale Voraussetzungen und Regelungswerke bezüglich der Thematik vorzustellen. So wird beginnend unter Punkt zwei eine Übersicht der verschiedenen Rechtsquellen, welche für die Behandlung der Thematik notwendig erscheinen dargelegt. Unter Punkt drei wird ein Exkurs zum Thema Gebietskörperschaften gegeben. Im Anschluss, soll unter Punkt vier eine Skizzierung des Verwaltungsaufbaus in Nordrhein-Westfalen erfolgen. Das fünfte Kapitel wird sich dann mit der Frage, der von den Kreisen innerhalb ihrer Selbstverwaltungsautonomie zu erfüllenden Aufgaben, sowie der Problematik bei deren Abgrenzung beschäftigen. Im sechsten Kapitel soll dann auf die innere Verfassung der Kreise eingegangen werden. Ihren Abschluss soll diese Arbeit im siebten und achten Kapitel mit einem Fazit und einer Schlussbemerkung zu den gewonnen Erkenntnissen finden.

2. Verfassungsrechtliche Garantien und Rechtsgrundlagen

Innerhalb der Verwaltungsorganisation erfahren Gemeinden und Gemeindeverbände ihre Legitimation als Selbstverwaltungsträger in Erscheinung zu treten durch verschiedene Rechtssätze.^[14] Aber auch ihre innere Organisation wird durch verschiedene Rechtssätze geregelt, welche im folgenden kurz vorgestellt werden sollen.

2.1 Bundes- und Landesrecht (Verfassungsrechtliche Garantien)

Wie bereits einleitend dargelegt, verpflichtet der Art. 28 Abs. 2 GG die Länder, den Gemeinden und Gemeindeverbänden ein Selbstverwaltungsrecht zu gewährleisten. Dies stellt die verfassungsrechtliche Absicherung der kommunalen Selbstverwaltung auf Bundesebene dar.^[15] Auf Landesebene kommt das Land Nordrhein-Westfalen dieser Verpflichtung mit dem Art. 78 VerfNRW nach. Inhaltlich enthält der Art. 78 VerfNRW dieselbe Selbstverwaltungsgarantie wie der Art. 28 Abs. 2 GG. Bei einem nähren Vergleich der beiden Rechtssätze fällt zunächst jedoch auf, dass der Wortlaut verschieden ist. Bemerkenswert bei einem genaueren Vergleich ist, dass der Art. 78 VerfNRW über die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG hinausgeht. Denn der Art. 78 VerfNRW erklärt die Gemeinden und Gemeindeverbände zu „alleinigen Trägern der öffentlichen Verwaltung“ in ihrem Gebiet. Ebenso erklärt der Art. 78 VerfNRW die Gemeinden und Gemeindeverbände zu Gebietskörperschaften^[16]. Das bestätigt das bereits im GG enthaltende Recht auf kommunale Selbstverwaltung. Des weiteren ist dem Art. 1 Abs. 1 Satz 2 VerfNRW eine grundsätzliche kommunale Existenzgarantie^[17] zu entnehmen. Diese Regelung bestätigt ebenfalls die Forderungen des GG und hebt die besondere Rolle der Gemeinden und Gemeindeverbände hervor. Die bundes- und landesrechtlichen Selbstverwaltungsgarantien dienen den Gemeinden und Gemeindeverbänden zunächst als Schutz vor Bundes- und Landesgesetzen.

2.2 Allgemeine Rechtsvorschriften und kommunales Eigenrecht

Einfach-gesetzlich finden die Rechtsverhältnisse der Kommunalkörperschaften ihre Regelungen in der Gemeindeordnung (GO), der Kreisordnung (KrO) und der Landschaftsverbandsordnung (LVerbO). Auch wenn diese Gesetze jeweils als „Ordnung“ beschrieben werden, handelt es sich hierbei doch um formelle (Parlaments-) Gesetze. Da im Bereich des Kommunalrechts den Ländern gem. Art. 70 und Art. 73 – 75 GG den Ländern die Gesetzgebungskompetenz zukommt, handelt es sich hierbei um Landesgesetze.

2.3 Ergänzende Rechtsvorschriften

Zu den allgemeinen Rechtsvorschriften kommen ergänzende Rechtsvorschriften, welche spezielle Regelungsvorschriften enthalten. Diese sind bei den jeweilig relevanten Vorgängen zu beachten. Ohne im weiteren eine detaillierte Auflistung zu geben und einen Anspruch auf Vollständigkeit zu haben, seien an dieser Stelle das Kommunalwahlgesetz (KWahlG), das Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG), das Gemeindefinanzierungsgesetz, die Eigenbetriebsverordnung (EigBetrVO), das Gesetz über den Verfassungsgerichtshof und die Hauptsatzung^[18] als grundlegendes Organisationsstatut der Gemeinden und Kreise erwähnt. Rechtsquelle für die jeweilige Körperschaft ist also auch das nicht zu unterschätzende kommunale Eigenrecht. Auf gemeindlicher Ebene wird es meist mit dem Begriff „Ortsrecht“ umschrieben. Dieser Terminus scheint aber für Kreise und Landschaftsverbände wenig brauchbar. Ungeachtet der Begrifflichkeit kommt das kommunale Eigenrecht in erster Linie in, von den Körperschaften erlassenen Satzungen^[19] zum Ausdruck. Sie stellen den äußeren Ausdruck der Rechtsetzungsgewalt der Kommunalkörperschaften dar.

3 Exkurs: Gebietskörperschaft

Obwohl den Kreisen und Gemeinden kommunalkörperschaftliche Rechte und Pflichten zugeschrieben werden, geben weder das Grundgesetz, die nordrhein-westfälische Verfassung, noch die anderen kommunalverfassungsrechtlichen Normen eine Definition der Begriffe „Gemeinde“ oder „Kreis“. Es ergibt sich aus diesen Rechtssätzen lediglich eine mittelbare Definition für Kreise und Gemeinden. Gemeinden und Kreise werden in den verschieden Rechtssätzen als Körperschaften des öffentlichen Rechts (Art. 75 Ziff. 1 GG) beschrieben. Auch bezeichnet man Gemeinden (Art. 78 Abs. 1 VerfNRW und § 1 Abs. 2 GO) und Kreise (§ 1 Abs. 2 KrO) als Gebietskörperschaften. Kreise und Gemeinden sind demnach rechtlich mehr als nur die aufaddierte Summe der einzelnen Einwohner. Sie verfügen über ein juristisches Eigenleben. Dadurch wird es für sie möglich zu selbständigen Rechtsträgern zu werden. Da die Gemeinden und Gemeindeverbände als juristische Personen^[20] anerkannt sind, ergeben sich für sie die Möglichkeiten im Rechtsleben ähnlich wie jede andere natürliche Person aufzutreten. Hieraus sind für die Körperschaften u.a. auch Persönlichkeitsrechte^[21] abzuleiten und sie sind vom Status her voll rechtsfähig.^[22] Nach Art. 78 Abs. 1 VerfNRW und in Verbindung mit § 1 Abs. 2 GO (für Gemeinden) bzw. § 1 Abs. 2 KrO (für Kreise) werden Kreise und Gemeinden, den Rechtssätzen entsprechend, zu Gebietskörperschaften erklärt. Damit diese Bezeichnung durch das Gesetz nicht nur rein deklaratorischen Charakter hat, bedarf es einer rechtstatsächlichen Absicherung aus der Funktion der Kreise und Gemeinden. Nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) sind vier Merkmale für Gebietskörperschaften konstituierend:^[23]

1. Gebiet
2. Gebietshoheit
3. gesetzliche Mitgliedschaft
4. unmittelbare Organwahl

Nach der Rechtsprechung des BVerfG sind Gebietskörperschaften demnach als solche Körperschaften des öffentlichen Rechts zu beschreiben, welche erstens über ein eigenes Gebiet verfügen (§ 16 GO, § 15 KrO). Dieses Gebiet, für Gemeinden des Gemeindegebiet (§ 16 GO) und für Kreise das zusammengefasste Gebiet der kreisangehörigen Gemeinden (§ 15 KrO), umgrenzt zweitens den Bereich ihrer Hoheitsgewalt. Demnach wird jedermann, der sich auf ihrem Gebiet aufhält, der Herrschaftsgewalt der Körperschaft unterworfen.^[24] Wesentlich hierbei ist also das Verhältnis von Personen. Flächen und hoheitlicher Gewalt. Diese Gebietshoheit (für Kreise § 2 Abs. 1 KrO) wird durch den Art. 28 Abs. 2 GG i.V.m. Art. 78 Abs. 2 VerfNRW bestätigt und gefordert. Für Gemeinden ergibt sich eine Allzuständigkeit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1), für Kreise eine Aufgabengarantie (Art. 28 Abs. 2 Satz 2). Daraus folgt, dass sie als eigenverantwortliche Träger der Verwaltung innerhalb ihres Gebietes in Erscheinung treten können. Drittens ergibt sich eine gesetzliche Mitgliedschaft der Einwohner in der Körperschaft aus dem Wohnsitz im Gebiet, welches die Körperschaft umschließt (§ 21 GO, § 20 KrO). Für Kreise^[25] und Gemeinden sind die Mitglieder demnach die Einwohner der Gemeinde bzw. Kreisangehörigen Gemeinden. Darüber hinaus wird als viertes Kriterium die unmittelbare Wahl einer Vertretung als konstituierendes Merkmal angesehen. Dies ist als Erfordernis der gegliederten Demokratie bereits durch den Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG vorgeschrieben.^[26] Über diese vier Punkte hinaus gilt für Kreise, – jedoch nicht als konstituierendes Merkmal – dass sie gemäß dem § 1 Abs. 3 KrO als Bezirk der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde in Erscheinung treten. Auf diese Doppelstellung der Kreise, mit den Auswirkungen auf ihre Organe wird später noch näher einzugehen sein.

[...]

^[1] Da die Wurzeln der Selbstverwaltung weiter zurück reichen als die heutigen kommunalrechtlichen Gesetzesregelungen, eine detaillierte Darstellung der Entwicklung bzw. des Herkunftsnachweises der Selbstverwaltung aber über die Fragestellung dieser Arbeit hinaus gehen würde, soll an dieser Stelle darauf verzichtet werden. Siehe hierzu jedoch: Stober, S. 1f; Hoffmann/Muth/Theisen, S. 51ff; Püttner, Band 1, S 57ff; Wüstenbecker, S. 1

^[2] Vgl. Art. 20 Abs. 1 GG

^[3] Zur nachkrieglichen Entwicklung siehe auch: Hoffmann/Muth/Theisen, S. 67ff; Erichsen, S. 21ff

^[4] Das GG spricht in diesem Zusammenhang im Art. 28 Abs. 2 GG auch von Gemeindeverbänden, wobei hierunter auch andere Verbände fallen können, als nur die Kreise. Für NRW z.B. der Kommunalverband Ruhrgebiet oder die Landschaftsverbände.

^[5] Vgl. Art. 28 Abs. 2 GG;

^[6] Die Länder sollen hier ausgenommen werden, da sie rechtlich nicht in die selbe Kategorie fallen, wie Gemeinden und Gemeindeverbände.

^[7] Vgl. Mutius, S. 19

^[8] Die Aufteilung Deutschlands in verschiedene Besatzungszonen, mit den jeweilig differenten Militärregierungen, bedingte unterschiedliche Ansätze und Umsetzungsvorschriften in den Ländern. hinsichtlich der kommunaler Selbstverwaltung. Ergebnis dieser Tatsache war, dass dies, neben folgenden Gründen, ebenfalls zu Unterschieden in den jeweiligen Kommunalverfassungen der einzelnen Länder führte. Siehe hierzu: Hoffmann/Muth/Theisen, S. 67ff

^[9] Ohne im weiteren auf die Besonderheiten in der Entwicklung der Kommunalverfassungen in den neuen Bundesländern einzugehen – welche an dieser Stelle aber nicht unerwähnt bleiben sollen – sei an dieser Stelle auf die Einschlägige Literatur verwiesen. Siehe hierzu u.a.: Hoffmann/Muth/Theisen, S. 68f; Stober, S.2

^[10] vgl. Degenhart, S. 44ff; Hoffmann/Muth/Theisen, S. 92; Mutius, S.5

^[11] vgl. Hoffmann/Muth/Theisen, S. 68; Mutius, S. 6

^[12] Das Wort Kommune ist zurückzuführen auf das lateinische Wort „commune“, was soviel bedeutet wie Gemeingut oder Gemeinwesen. „Commune“ seinerseits setzt sich aus den lateinischen Wörtern „com“ (mit) und „munus“ (Amt, Dienstpflicht) zusammen. Vgl. Hoffmann/Muth/Theisen, S. 49

^[13] Eine vollständige Darstellung würde den Rahmen dieser Arbeit wohl sprengen.

^[14] Siehe hierzu u.a.: Stober, S. 19ff; Hoffmann/Muth/Theisen, S. 92ff ; Wüstenbecker, S. 4

^[15] Vgl. Stober, S.63ff; Müller, S. 11ff; Bösche 42ff.

^[16] Siehe hierzu Punkt 3. Vgl. Müller, S. 10f; Hoffmann/Muth/Theisen, S. 157ff

^[17] Institutionelle Garantie. Sie gilt aber nur allg. und nicht speziell. Vgl. Stober, S. 63ff; Bösche, S.47ff

^[18] Vgl. Hoffmann/Muth/Theisen , S. 97f

^[19] Näher zu Satzungen: Stober, S. 24 u. S. 263ff; Erichsen, S. 125ff

^[20] Ohne im weiteren näher auf die juristische Person einzugehen, siehe: BGB §§ 21ff i.V.m. § 89 BGB; Siehe auch: Hoffmann/Muth/Theisen, S. 157ff

^[21] U.a. Namensrechte. Vgl. Stober, S. 37ff, Bösche, S. 37ff

^[22] Vgl. Hoffmann/Muth/Theisen , S. 157ff

^[23] Vgl. Bösche, S. 33f

^[24] Gebietshoheit setzt zumindest subsidiäre Allzuständigkeit voraus. Vgl. Stober, S. 76f

^[25] Vgl. §§ 6 Abs. 2 und 25 Abs. 1 KrO für Kreise

^[26] Umsetzungsvorschriften finden sich KWahlG wider.