Verkehrsbeschränkungen aus Gründen der Luftreinhaltung - Feinstaub

Inhaltsverzeichnis

I. Abkürzungsverzeichnis

II. Einleitung

1. Verkehrsbedingte Luftverunreinigungen
1.1 Definition Feinstaub
1.2 Entstehung von Feinstaub
1.3 Erkrankungen durch Feinstaub
1.4 Belastung mit Feinstaub

2. Bundesimmissionsschutzgesetz
2.1 Luftreinhaltung & Verkehrsbeschränkungen
2.2 Luftverunreinigungen (§ 3 Abs. 4 BImSchG)
2.3 Verminderung der Schadstoffimmissionen durch Kraftfahrzeuge
2.4 Anforderungen an Fahrzeuge durch §§ 38, 39 BImSchG, §§ 47 ff StVZO
2.5 Qualitätssicherung bei Verkehrsanlagen

3. Hintergrund zur Einhaltung der durch die 22. BImSchV norminierten Grenzwerte

4. Funktion des Luftreinhalte- & Aktionsplans
4.1 Luftreinhalteplan nach § 47 Abs. 1 BImSchG
4.2 Aktionsplan nach § 47 Abs. 2 BImSchG
4.3 Gemeinsamkeiten von Luftreinhalte- & Aktionsplänen
4.4 Zuständigkeit bei der Aufstellung und Umsetzung von Plänen
4.5 Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen nach § 40 BImSchG

5. Verkehrsbeschränkungen nach § 45 StVO
5.1 Schutzgut und Anwendungsbereich
5.2 Tatbestandsvoraussetzungen
5.3 Ermessen
5.4 Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung

6. Fall Bundesverwaltungsgerichtentscheidung
6.1 Ausgangsklage
6.2 Berufung
6.3 Revision Kläger
6.4 Revisionsabweisung durch Beklagte
6.5 Rechtslage

7. Die 35. BImSchV Kennzeichnungsverordnung
7.1 Zielsetzung und Zweck
7.2 Anwendungsbereich
7.3 Ausnahmen
7.4 Zuordnung der Schadstoffgruppen
7.5 Rechtliche Folgen der Zuordnung

8. Die bestehende Regelungen der EU zur Verminderung der Luftschadstoffbelastung
8.1 Tocherrichtlinien zur Rahmenrichtlinie Luftqualität
8.2 NEC-Richtlinie
8.3 Sektorale Regelungen
8.3.1 Rechtsvorschriften zu mobilen und stationären Quellen
8.3.2 Regelungen zu Produkten
8.4 IVU -Richtlinie

9. Beratungsstand der neuen Luftqualitätsrichtlinie
9.1 Vorschlag der Kommission
9.2 Stellungnahme Bundesrat
9.3 Stellungnahme Bundestag
9.4 1. Lesung des europäischen Parlamentes
9.4.1 Bedenken der Kommission
9.4.2 Bedenken des Rates
9.5 Aktueller Stand

10. Feinstaubsituation in anderen Staaten und der EU

11. Städte für das Fahrverbot
11.1 Berlin
11.2 Hannover
11.3 Köln
11.4 Regensburg
11.5 München

12. Stellungnahme

III. Literaturverzeichnis

IV. Quellenverzeichnis

V. Anhang

I. Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

II. Einleitung

Die Luftschadstoffemissionen aus dem Kfz – Verkehr sind neben dem Lärm nach wie vor das bekannteste und am längsten diskutierte Umweltproblem des Verkehrsbereichs. Mit der Umschichtung des Fahrzeugbestandes gingen die Emissionen einiger wichtiger Schadstoffe aus dem Straßenverkehr zurück. Dementsprechend ist die Luftqualität in den deutschen Städten sehr viel besser geworden. Dennoch verkürzt die noch bestehende Luftverschmutzung, vor allem durch Feinstaub und bodennahes Ozon, im EU-Durchschnitt die Lebenserwartung um 9 Monate und verursacht den vorzeitigen Tod von etwa 370.000 EU – Bürgern im Jahr.^[1]

Hinzu kommen gesundheitliche Beeinträchtigungen wie Herz- und Lungenprobleme, ein erhöhtes Risiko für Atemwegserkrankungen (z.B. Asthma) und die Verstärkung allergischer Reaktionen. So wurde die Belastung durch Feinstaub in den letzten Jahren zwar geringer, entspricht jedoch an vielen deutschen Straßen noch nicht den seit 2005 gültigen EU- Immissionsgrenzwerten.

Im Rahmen dieser Seminararbeit soll zuerst eine kurze Definition von Feinstaub gegeben werden. Danach wird kurz auf einschlägige Regelungen aus dem Bundesimmissionsschutzgesetzes eingegangen, weiterhin soll der Hintergrund zur Einhaltung der 22. BImSchV und deren nominierten Grenzwerte erläutert werden. Der Hauptbestandteil dieser Arbeit setzt sich aus den Aktions- und Luftreinhalteplänen zusammen, die im Rahmen der Verkehrsbeschränkungen eine große Rolle spielen. Gerade wenn keine Luft- und Aktionspläne für eine Gemeinde erhalten sind, stellt sich die rechtliche Frage wie die einzelnen betroffenen Personen gegen die Gemeinde zur Einhaltung der Grenzwerte vorgehen können. Dies soll aus aktueller Rechtssprechung anhand eines Falles, der zur Zeit dem EuGH zur Entscheidung vorliegt, beschrieben werden. Auf den Rechtsschutz wird in den einzelnen Kapitel eingegangen.

Weiterhin wird auch das Straßenverkehrsgesetz und dessen Anwendungsbereich beschrieben, da dies dann eine Rolle spielt, wenn für eine Gemeinde keine Luft- oder Aktionspläne enthalten sind. Den Schlussteil dieser Arbeit bilden die Regelungen der EU zur Verminderung der Luftschafstoffbelastungen. Zum Ende hin soll noch ein Überblick über die Schadstoffbelastungen von Feinstaub in anderen Staaten und der EU gegeben werden. Ebenfalls werden kurz die Städte erläutert die Maßnahmen treffen um der neuen Feinstaubrichtlinie, die im März 2008 Inkrafttreten soll, gerecht zu werden.

1. Verkehrsbedingte Luftverunreinigungen

Auf den Verkehr gehen sehr verschiedene Luftverunreinigungen zurück, wobei neben den Verdunstungsemissionen den Primär^[2] - und Sekundärschadstoffen der betriebsbedingten Kraftstoffverbrennung die größte Bedeutung zu kommt.^[3]

Zu den Primärschadstoffen, die direkt im Abgas enthalten sind, zählen Stoffe wie Kohlenmonoxid, Stickoxide, Kohlenwasserstoffe (Toluol & Benzol), insbesondere bei Diesel auch Schwefeldioxid und Dieselruß.

Im Rahmen dieser Arbeit soll Schwerpunktmäßig auf den Feinstaub eingegangen werden, der im folgenden näher erläutert wird.

1.1 Definition Feinstaub

Die Definition des Feinstaubes geht auf den im Jahre 1987 eingeführten National Air Quality Standard for Particulate Matter (kurz: PM) der US- amerikanischen Umweltschutzbehörde EPA (Environmental Protection Agency) zurück. Unter Feinstaub versteht man kleinste Partikel, die von den Nasenschleimhäuten im Nasen/Rachenraum bzw. den Härchen im Nasenbereich nur bedingt zurückgehalten werden, während gröbere Partikel keine Belastungen der Atemwege darstellen. Daher wird im Zusammenhang mit Feinstaub auch von inhalierbarem Schwebstaub gesprochen.^[4]

In der ersten Fassung der amerikanischen Richtlinie wurde der Standard PM10 definiert, der seit Anfang 2005 auch in der EU als Grenzwert einzuhalten ist. PM10 steht für die Partikelgröße. Damit hat Feinstaub keinen größeren Durchmesser als 10 µm. Im Jahre 1997 wurde die amerikanische Richtlinie um den PM2,5, den lungengängigen Feinstaub (auch Feinst - Staub genannt) ergänzt. Eine Übersicht über die Partikelgröße soll das folgende Schaubild Abbildung 1 im Anhang geben.^[5]

1.2 Entstehung von Feinstaub

Feinstaub kann sowohl aus natürlichen wie auch aus anthropogenen Quellen stammen. Welche Quelle an welchem Ort dominiert, hängt von den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten ab.^[6] Eine Übersicht der anthropogenen und natürlichen Hauptverursacher an Feinstaub in Deutschland soll hier die Tabelle 1 darstellen^[7]:

Tabelle 1: Natürliche und anthropogene Stoffe zur Entsteht von Feinstaub

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: http://de.wikipedia.org/wiki/Bild:Staub-Definitionen.jpg

Der Transport von Luftverunreinigungen lässt sich mit drei Grundbausteinen beschreiben: einer Quelle, aus welcher der Schadstoff entweicht, und der Atmosphäre, über die der Stoff – emittiert – und zu einem Empfänger gelangt. Die dabei stattfindenden Vorgänge nennt man Emission, Transmission und Deposition.^[8]

1.3 Erkrankungen durch Feinstaub

Bei einem Anstieg der Partikelmasse um 10 µg/m³ PM10 zeigte sich ein Anstieg der Sterblichkeitsrate um 0,6 % in Europa. Zusätzlich gibt es Hinweise, dass erhöhte Konzentrationen ultrafeiner Partikel, die überwiegend durch den Verkehr im städtischen Umfeld stammen, zu einem Anstieg der Mortalität führen können. Als Hauptursachen für die erhöhte Mortalität sind dabei Herz – Kreislauf –Erkrankungen und Lungenerkrankungen zu nennen. In den letzten Jahren und mit der Verbesserung der Luftqualität waren diese Erkrankungen rückläufig. Allerdings lies sich in den letzten Jahren ein Anstieg von Allergien und Asthma beobachten.^[9]

Nach Aussagen der WHO (2004) bewirkt die vorherrschende PM –Konzentration eine Verkürzung der durchschnittlichen Lebenserwartung von 8,6 Monaten in der EU und von 10,2 Monaten in Deutschland u.a. durch Herz – Lungen – Krankheiten und durch Lungenkrebs. Aufgrund dieser Ergebnisse empfiehlt die WHO, Guidelines für PM2,5 und PM10 weiter zu entwickeln.^[10]

1.4 Belastung mit Feinstaub

Im globalen Maßstab überwiegen bei der Emission die natürlichen Quellen. Für die Immissionskonzentration in den Industrienationen spielen jedoch die Emissionen aus anthropogenen Quellen wegen ihrer vergleichsweise längeren Verweildauer in der Atmosphäre eine wichtigere Rolle. Der Grenzwert liegt hierbei für PM10 bei einem Jahresmittelwert von 40 µg/m³ und einem Tagesmittelwert von 50 µg/m³ mit 35 erlaubten Überschreitungen pro Jahr.^[11]

Der Verkehr ist der größter Verursacher der PM10 Belastung. Der Anteil des Verkehrs beträgt z.B. in Berlin für Abgase sowie Aufwirbelung und Abrieb 26 % lokal und hat zu 15 % einen städtischen Beitrag. Der Beitrag des Hintergrundes beläuft sich auf 8 %, welch einen Gesamtanteil von 49 % ergibt.^[12]

2. Bundesimmissionsschutzgesetz

Hier sollen zunächst kurz die Grundlagen zur Luftreinhaltung und dessen Verkehrsbeschränkungen erläutert werden. Es werden einzelne Regelungen aus dem BImSchG und der StVZO genannt die nicht unberücksichtigt werden sollten.

2.1 Luftreinhaltung & Verkehrsbeschränkungen

Eine drastische Reduzierung insbesondere der Staubemissionen haben die 13. BImSchV von 1983 und die – inzwischen novellierte – TA Luft, durch entsprechende Emissionsgrenz- bzw. Emissionswerte sowohl für Neuanlangen als auch für Altanlagen vorgeschrieben.^[13]

Die Luftqualitätsrichtlinie der EU und ihre Tocherrichtlinie verlangen für bestimmte Schadstoffe die Einhaltung bestimmter Grenzwerte und die Sicherstellung einer guten Luftqualität durch ein umfassendes staatliches Maßnahmeprogramm.^[14]

Auf die Richtlinie 1999/30/EG des Rates wird noch zu einem späteren Zeitpunkt, im Rahmen dieser Arbeit, eingegangen. Weiterhin wird auf die 35. BImSchV eingegangen, die im März 2007 in Kraft getreten ist.

2.2 Luftverunreinigungen (§ 3 Abs. 4 BImSchG)

Für Luftverunreinigungen ist in § 3 Abs. 4 BImSchG eine Legaldefinition enthalten, während der Bedeutungsgehalt anderer Immissionen im Gesetz vorausgesetzt wird. Luftverunreinigungen sind danach Veränderungen der natürlichen Zusammensetzung der Luft, insbesondere durch Rauch, Ruß, Stäube etc.

Kennzeichen für eine Luftverunreinigung ist somit eine – qualitativ noch gar nicht bewertete – Differenz zwischen dem Soll- Zustand der Luft (eigentlicher Naturzustand) und ihrem jeweiligen örtlichen Ist-Zustand (Belastungs- Zustand).^[15]

2.3 Verminderung der Schadstoffimmissionen durch Kraftfahrzeuge

Die EG hat frühzeitig begonnen, einheitliche Kriterien zu Reduktion von Kfz- Emissionen aufzustellen. Die Umsetzung erfolgt im Wesentlichen durch die StVZO mit ihren Anhängen. Die Richtlinie über Emissionsgrenzwerte für Verbrennungsmotoren in mobilen Maschinen und Geräten wird durch die 28. BImSchV umgesetzt.^[16]

Das BImSchG enthält – im Vergleich zum Anlagenrecht- nur lückenhafte Regelungen des verkehrsbezogenen Immissionsschutzes. Der IV. Teil der BImSchV regelt Beschaffenheit und Betrieb von Fahrzeugen (§§ 38 – 43 BImSchG), und auch die dort getroffenen Regelungen beinhalten deutliche Schutzlücken, insbesondere hinsichtlich der Maßnahme gegen Luftverunreinigungen. Neben den §§ 38 ff. BImSchG finden sich relevante Regelungen im Straßen- und Verkehrsrecht (StVO, StVZO).^[17]

2.4 Anforderungen an Fahrzeuge durch §§ 38, 39 BImSchG, §§ 47 ff StVZO

Nach der in § 38 Abs. 1 BImSchG enthaltenen Grundpflichtenregelung müssen Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger so beschaffen sein, dass ihre durch Teilnahme am Verkehr verursachten Emissionen, bei bestimmungsgemäßen Betrieb, die zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen einzuhaltenden Grenzwerten, nicht überschreiten. Die umweltschützenden Anforderungen, werden regelmäßig straßenrechtlich umgesetzt, aber auch auf § 38 BImSchG gestützt. Die einschlägigen Anforderungen an die Reduktion von Kfz - Abgasen wird durch § 47 StVZO und deren Anhänge in deutsches Recht umgesetzt. Dabei werden die ordnungsrechtlichen Anforderungen an die Allgemeine Betriebserlaubnis durch eine Einteilung in bestimmte Emissionsklassen ergänzt, an denen sich die KFZ- Steuersätze orientieren. Seit Anfang 2001 galten für PKW die sogenannte EURO 3 Normen mit Anforderungen an die Partikelemissionen. Diese wurden in den Jahren 2005 und 2006 durch die EURO 4 Normen ersetzt und soll durch die EURO 5 Norm bis 2008 weiter verschärft werden.^[18]

2.5 Qualitätssicherung bei Verkehrsanlagen

Das BImSchG enthält für Verkehrsanlagen keine vergleichbaren Befugnisnormen, um ein angemessenes Luftqualitätsniveau hinsichtlich verkehrsbedingter Immissionen sicherzustellen. Der sprunghafte Anstieg des Straßenverkehrs führt zu Belastungsanteilen, die durch emissionsbegrenzte Anforderungen an gewerbliche Anlagen, kompensiert werden müssen. Dies erscheint im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz nicht unproblematisch. Die 7. Novelle hat die Eingriffsbefugnis im Hinblick auf zwingende europarechtlichen Vorgaben in § 40 BImSchG erweitert, dennoch dominiert weiterhin das Straßenverkehrsrecht (§ 45 StVO).^[19]

3. Hintergrund zur Einhaltung der durch die 22. BImSchV norminierten Grenzwerte

Am 26. Mai 2004 wurde bereits durch das Bundesverwaltungsgericht ein Grundsatzurteil zur Einhaltung der durch die 22. BImSchV normierten Grenzwerte von PM10 und NO2 bei der Planung von Straßen erlassen. In dem Verfahren ging es um einen Planfeststellungsbeschluss zum Ausbau einer zweispurigen Straße in Dresden zu einer vierspurigen Ausfallstraße. Die Klagen gegen den Ausbau wurden zwar abgewiesen, dennoch hatte dieses Urteil für das Planungsrecht und vor allem für die Aufstellung von Luftreinhalte- und Aktionspläne weitreichende Bedeutung.

Das Bundesverwaltungsgericht stellte fest, das eine Überschreitung von Grenzwerten der 22. BImSchV nicht erst dann vorliege, wenn die Grenzwerte in einem Gebiet oder Ballungsraum flächendeckend oder im Durchschnitt überschritten sind, sondern, wenn sie lokal überschritten werden. Dies wird vor allem mit dem überwiegenden Schutzziel der 22. BImSchV begründet: dem Schutz der menschlichen Gesundheit.^[20]

Im konkreten Fall wurde die Klage deshalb abgewiesen, weil die Planfeststellungsbehörde im Planfeststellungsbeschluss eine Nebenbestimmung aufgenommen hatten, die den Vorhabensträger verpflichtete, vor Baubeginn einen Maßnahmenkatalog aufzustellen, durch den die Grenzwerte der 22. BImSchV eingehalten werden können. Als solche Maßnahmen kommen in Frage: Geschwindigkeitsbeschränkungen, Förderung emissionsarmer Verkehrsmittel, allgemeine Verkehrsbeschränkungen und verkehrslenkende Maßnahmen.^[21]

Das Urteil hatte deshalb folgende Bedeutung:^[22]

[...]

^[1] CAFE 2005; BMU, Verkehr und Umwelt – Herausforderungen, S. 12

^[2] CO2, H2O, N2, O2

^[3] Hofmann, Forum Umweltrecht – Der Schutz vor Immissionen des Verkehrs 1. Auflage, Nomos Verlagsgesellschaft, S.25

^[4] www.wikipedia.de

^[5] http://de.wikipedia.org/wiki/Bild:Staub-Definitionen.jpg

^[6] Hofmann, Forum Umweltrecht – Der Schutz vor Immissionen des Verkehrs 1. Auflage, Nomos Verlagsgesellschaft, S.

^[7] Lahl, Feinstaub- Eine gesundheitspolitischer Herausforderung, Deutsche Gesellschaft für Pneumologie, 2005, S. 5

^[8] Bliefert, Umweltchemie, WILEY-VCH, 2. Auflage, S.124

^[9] Soentgen, Staub - Spiegel der Umwelt, Wissenschaftszentrum Umwelt Augsburg, 2006,

Band 1, S.152

^[10] Lahl, Feinstaub- Eine gesundheitspolitischer Herausforderung, Deutsche Gesellschaft für Pneumologie, 2005, S. 3

^[11] Lahl, Feinstaub- Eine gesundheitspolitischer Herausforderung, Deutsche Gesellschaft für Pneumologie, 2005, S. 6

^[12] Lahl, Feinstaub- Eine gesundheitspolitischer Herausforderung, Deutsche Gesellschaft für Pneumologie, 2005, S. 7

^[13] Bender, Sparwasser, Umweltrecht, C.F. Müller Verlag, 5 Auflage, S. 647 Rn. 26

^[14] Bender, Sparwasser, Umweltrecht, C.F Müller Verlag, 5. Auflage, S. 648 Rn. 27

^[15] Bender, Sparwasser, Umweltecht, C.F. Müller Verlag, 5. Auflage, S. 697, Rn. 108 -109

^[16] Bender, Sparwasser, Umweltrecht, C.F. Müller Verlag, 5. Auflage, S. 687 Rn. 66

^[17] Bender, Sparwasser, Umweltrecht, C.F. Müller Verlag, 5. Auflage, S. 749 Rn. 247

^[18] Bender, Sparwasser, Umweltrecht, C.F. Müller Verlag, 5. Auflage, S.750 Rn. 276 - 278

^[19] Bender, Sparwasser, Umweltrecht, C.F. Müller Verlag, 5. Auflage, S. 789 Rn. 407

^[20] Lahl, Verkehrsbeschränkungen als rechtliche zulässige Handlungsmöglichkeiten der Luftreinhaltepolitik, Adac – Fachtagung, 2004. S. 2

^[21] Lahl, Verkehrsbeschränkungen als rechtliche zulässige Handlungsmöglichkeiten der Luftreinhaltepolitik, Adac – Fachtagung, 2004. S. 2

^[22] Lahl, Verkehrsbeschränkungen als rechtliche zulässige Handlungsmöglichkeiten der Luftreinhaltepolitik, Adac – Fachtagung, 2004. S. 3