Zum Problem der Selbstreformierung reformbedürftiger Demokratien: Der Fall Italien

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Strukturprobleme in der politischen Ordnung Italiens der „Ersten“ bzw. „Zweiten“ Republik
2.1 Zersplitterung des Parteiensystems und Parteienherrschaft
2.2 Bicameralismo perfetto: Stabilitätsfaktor oder Verdoppelung des Gesetzgebungsverfahrens?
2.3 Zwischen chronischer Regierungsinstabilität und christdemokratischer Dauerherrschaft
2.4 Die Herrschaftsambivalenz des Staatspräsidenten
2.5 Vom „toten Buchstaben der Verfassung“ zu einer Ausstattung mit mangelhaften Kompetenzen – die italienischen Regionen

3. Klassische Themenkomplexe der Reformdiskussion und deren Scheitern

4. Erklärungsversuche für die Schwierigkeiten der Selbstreformierung reformbedürftiger Demokratien am Beispiel Italiens
4.1 Der mangelnde Konsens über das Ziel tiefgreifender Reformen und die Selbstblockade
4.2 Das Interesse der Parteien am Status quo
4.3 Der politische Preis einer Einigung
4.4 Zur Rolle des abrogativen Gesetzesreferendums

5. Zusammenfassung und Ausblick

1. Einleitung

„Der Fall Italien – Dauerkrise einer schwierigen Demokratie“^[1] und „Die Italiener oder Demokratie als Lebenskunst“^[2] sind nur zwei Titel aus der politikwissenschaftlichen Literatur der späten achtziger Jahre über Italien, ein Land, dessen politische Verhältnisse traditionell als schwierig eingestuft werden. Trotz zahlreicher Probleme politischer Natur^[3] kam eine grundlegende Reformierung der italienischen Institutionen bzw. eine Revision der italienischen Verfassung von 1948 bisher nicht zustande. Dies ist umso erstaunlicher, als in der Zeit von 1983 bis 1998 drei mit einer mehr oder weniger grundlegenden Reformierung der Institutionen beauftragte Zweikammerkommissionen, sog. Bicameralen, zur Beratung einberufen worden waren. Ferner spricht man in Bezug auf Italien seit dem Zeitraum von etwa 1991 bis 1996, der sog. „Transitionsphase“, vielfach von einer „Zweiten Republik“.

Es stellt sich zunächst die Frage, inwieweit die schwierige politische Situation Italiens auf Strukturprobleme im politischen System bzw. im Verfassungsgefüge zurückzuführen ist. Daher sollen in einem ersten Teil der vorliegenden Arbeit die spezifischen Problemkomplexe im Institutionengefüge Italiens dargestellt werden. Diese strukturellen Probleme standen als zentrale Themenkomplexe immer wieder im Mittelpunkt der Verfassungsreformdebatte. Dies gilt speziell für die drei Bicameralen, deren Diskussions- verlauf daher ebenfalls kurz thematisiert werden soll.

Darauf folgt eine Auseinandersetzung mit der Kernfrage der vorliegenden Arbeit, die folgendermaßen lautet: Welche Gründe gibt es für das Misslingen jeglicher großer Reformvorhaben im Italien zur Zeit der drei Bicameralen? Dabei drängt sich die Frage auf, ob der Druck in Italien letztlich doch nicht groß genug war, um eine grundlegende Reform herbeizuführen oder ob die Unfähigkeit zur Veränderung andere Ursachen hat.

Prinzipiell besteht für die Verwirklichung tiefgreifender Reformen neben einem übermäßigen internen Problemdruck, der schließlich zur allfälligen Reform zwingt, noch die Chance des Einsatzes eines Agendasetters zum Vorantreiben der Reformdiskussion. Die drei Bicameralen stellten hierbei für Italien in etwa das dar, was für die Europäische Union derzeit der einberufenen Verfassungskonvent vollbringen soll. Hiermit ist schon die Parallele zur EU und deren bevorstehende Osterweiterung aufgetan. Auch ein externer Schock könnte zur Überwindung des Stillstands in Sachen Reformierung beitragen. Als solcher könnte in Italien die große Welle von Verhaftungen und Gerichtsverfahren gegen korrupte Politiker im Rahmen der Schmiergeldaffäre (Tangen- topoli) Anfang der neunziger Jahre gelten. Ob dieses Ereignis, das eine ganze politische Klasse ausgelöscht hat, jedoch auch langfristige Folgen für die tieferverwurzelten italienischen Probleme mit sich gebracht hat, wird in der vorliegenden Arbeit noch zu erörtern sein.

Am Ende der Ausführungen zu möglichen Erklärungsversuchen für das Scheitern des Reformprozesses soll auf die Rolle direktdemokratischer Elemente und hierbei insbesondere auf die Bedeutung des abrogativen Gesetzesreferendums in Italien hingewiesen werden. Letzteres war im italienischen Reformprozess bisweilen von größter Wichtigkeit.

Die aktuellen Beiträge der politikwissenschaftlichen Literatur zum Zusammenbruch des traditionellen Parteiensystems 1992 und zur Diskussion um den Begriff der „Zweiten Republik“ sind zahlreich. So setzen sich beispielsweise FERRARIS (1994), TRAUTMANN (1995) und KREILE (2000) mit der Frage auseinander, ob man im Italien nach 1992 bzw. nach der „Transitionsphase“ von einer „neuen“, „zweiten Republik“ sprechen kann. Eine umfassende Darstellung der italienischen Verfassungstheorie und -wirklichkeit bietet VOßKAMP (2001), die sich – eigentlich aus einer vorwiegend juristischen Perspektive – insbesondere mit den Institutionen Parlament, Regierung und Staatspräsident aus- einandersetzt. Mit der Rolle des Referendums und der Wahlrechtsreformen bei der Überwindung der politischen Blockierung befassen sich die Aufsätze von WEBER (1993, 1994), SEIßELBERG (1993) und CAPRETTI (1999), wobei Letztere mit einer allgemeinen Beschreibung der direktdemokratischen Elemente in der italienischen Verfassung einen breiteren Ansatz verfolgt. Zu den Arbeiten der Bicameralen finden sich Untersuchungen u.a. bei CARUSO (2001), die auch knapp auf das „Einfrieren“ des Zweikammer- ausschusses eingeht.

Erklärungsversuche für die scheinbare Ausweglosigkeit aus dem italienischen Reform- stau hingegen sind eher selten zu finden. Eine Ausnahme bilden hierbei die Arbeiten von NEDELMANN (1993), die von der Darstellung des Problems der Parteienherrschaft über die Erscheinung von „Anti-Parteien-Parteien“ zu den Mängeln der Verfassung und dem

„Paradox der Selbstreformierung reformbedürftiger Demokratien“ gelangt, und von MOREL (1996), die sich in ihrem Aufsatz einerseits mit möglichen Gründen für das Nichtzustandekommen von Reformen und andererseits mit der Rolle des Referendums im Reformprozess auseinandersetzt.

2. Strukturprobleme in der politischen Ordnung Italiens der „Ersten“ bzw. „Zweiten“ Republik

Im Kern können als Hauptprobleme des politischen Systems Italiens der „Ersten Republik“ (bis etwa 1991) die hohe Fragmentierung und Polarisierung der politischen Kräfte sowie, allgemein, die u.a. daraus resultierenden instabilen politischen Verhältnisse gelten. Inwieweit sich eine Vielzahl von Problemen auch in der sog. „Zweiten Republik“, von der – nach einer „Transitionsphase“ – etwa seit 1996 gesprochen wird, fortsetzen, wird noch zu zeigen sein.

Man denke an zahlreiche Kabinettskrisen oder etwa an die hochgradig zersplitterte, teilweise undurchsichtige Parteienlandschaft mit zahlreichen Umbenennungen von Parteien, Abspaltungen von Parteiflügeln sowie darauffolgender erneuter Fusion, kurzzeitige Neugründungen, usw. Die historischen Wurzeln dürfen hierbei nicht außer Acht gelassen werden, wenn auch deren Darstellung den Rahmen der vorliegenden Arbeit sprengen würde. So kann die angesprochene Instabilität der Regierung bereits seit der Einigung Italiens als Konstante gelten, denn zwischen 1861 und 1919 lösten sich insgesamt dreiundfünfzig Regierungen ab.^[4] Hingewiesen sei im Rahmen der Diskussion um die „historische Erblast“ Italiens auch noch auf die Tatsache, dass es sich bei dem 1861/70 geschaffenen Staat lange Zeit um keine Nation handelte (state-building vs. nation-building) – mit entsprechenden Auswirkungen auf die politische Kultur des Landes. In diesem Zusammenhang charakteristisch ist der Ausspruch des italienischen Staatsmannes Massimo D’Azeglio nach der Einigung Italiens, demzufolge zwar Italien gemacht worden sei, jedoch die Italiener noch zu machen seien: „Abbiamo fatto l’Italia, adesso dobbiamo fare gli Italiani“.

Bei der Verfassungsgebung, die zur Nachkriegsverfassung von 1948 führte, blieb das Grundproblem ungelöst, wie politische Stabilität und Entscheidungskraft der Koalitions- regierungen gewährleistet werden können.^[5] Sind diese Mängel auf die Verfassung zurückzuführen, die nunmehr seit fünfundfünfzig Jahren in Kraft ist?

2.1 Zersplitterung des Parteiensystems und Parteienherrschaft

Die italienische Parteienlandschaft der „Ersten Republik“, geprägt von Heterogenität und starker Zersplitterung, wies neben den zwei großen, das System polarisierenden Parteien der Democrazia Cristiana (DC) und des Partito Comunista Italiano (PCI) zahlreiche mittelgroße bis kleine Parteien auf. Zu den größeren unter ihnen zählten u.a. die sozialistische (PS(D)I), die liberale (PLI) und die neofaschistische (MSI) Partei. Die starke Polarisierung zwischen katholischer Welt und kommunistischem Lager war über Jahrzehnte hinweg ebenso prägend, wie die christdemokratische Dauerherrschaft. Die DC schaffte es, bis zu ihrem Zusammenbruch im Jahre 1994, immer die Partei der relativen Mehrheit bzw. ohne Unterbrechung an der Regierung beteiligt zu sein^[6] und die Kommunisten dauerhaft von der Regierungsverantwortung fern zu halten. Diese catch- all-party war jedoch ebenso wie die kommunistische, sozialistische und die meisten anderen Parteien keine homogene Gruppierung, sondern in zahlreiche innerparteiliche Strömungen, sog. correnti, aufgesplittert. Aufgrund dieser prägenden Aufspaltung in Parteiflügel, die sich mehr durch innere Kontroversen und Faktionsdisziplin als durch Fraktions- und Koalitionsdisziplin auszeichneten, sprach man in Italien auch oft von einer correntocrazia.^[7] Die Chancen für langlebige und funktionsfähige Regierungskoalitionen erscheinen vor einem solchen Hintergrund eher als utopisch.

Die für das politische System Italiens charakteristische Vorherrschaft der Parteien in staatlichen Institutionen und gesellschaftlichen Organisationen (partitocrazia)^[8] bewirkte bzw. bewirkt immer noch, dass sich die großen, entscheidenden Diskussionen zwischen den Parteizentralen außerhalb der verfassungsmäßig kompetenten Organe abspielen, was die Politiker in Regierungsverantwortung nach VOßKAMP bisweilen zu bloßen Mandataren ihrer Parteien anstatt zu verantwortlichen Trägern der Regierungspolitik macht.^[9]

Im Zuge der völligen Neuordnung der italienischen Parteienlandschaft nach der Auf- deckung zahlreicher Korruptionsskandale Anfang der neunziger Jahre (Tangentopoli), in die zahlreiche führende Politiker und Parteien verwickelt waren und die letztlich zu einem kompletten Zusammenbruch des alten Parteiensystems führten, kam auch ein neuer Typ von Partei auf, der sich als „Anti-Parteien-Partei“^[10] bezeichnen ließe. Bei diesem v.a. in der Legitimationskrise des Parteienstaates erstarkten Typus handelt es sich um Parteien, die auf die Behebung der Mängel im politischen System selbst abzielen und nicht, wie die traditionellen Parteien, auf die Beseitigung von Mängeln in der Sozial- struktur. Umberto Bossis Lega Nord ist hierbei ein für Italien prototypisches Beispiel.

2.2 Bicameralismo perfetto : Stabilitätsfaktor oder Verdoppelung des Gesetzgebungsverfahrens?

Bei der Einrichtung zweier sowohl bei der Gesetzgebung, als auch hinsichtlich der Aussprache des Vertrauens bzw. Misstrauens gegenüber der (ganzen) Regierung vollkommen gleichberechtigter Kammern (bicameralismo perfetto) stand bei der Verfassungsgebung das Leitbild der Gewaltenbeschränkung und gegenseitigen Machthemmung (checks and balances) im Vordergrund. In diesem vollkommen symmetrischen Bicameralismus war die zweite Kammer, der italienische Senat, als Regulativ gedacht, sozusagen als camera di ripensamento oder camera di raffreddamento^[11], als Kammer des „Überdenkens“ und „Abkühlenlassens“ eventuell übereilt getroffener Entscheidungen des Abgeordnetenhauses. Man strebte ursprünglich eine größere technische Perfektionierung der eingebrachten Gesetzentwürfe an und sah im Senat idealiter einen Stabilitätsfaktor.

Tatsächlich hat das paritätische Zweikammersystem jedoch die Qualität der Gesetz- gebung insgesamt gesehen kaum erhöht. Es führte vielmehr zu großem Zeitverlust und häufig zu einer taktischen Verschleppung wichtiger Gesetzesvorhaben. Die Idee einer stabilisierenden Funktion hat sich letztlich eher als eine „Verdoppelung“ des Gesetz- gebungsverfahrens erwiesen. Für den Fall der Uneinigkeit zwischen den beiden Kammern fehlt ein Konfliktschlichtungsverfahren und den Kammern sind durch die Verfassung keine Grenzen gesetzt, wie oft sie innerhalb eines einzigen Verfahrens von ihrem Änderungsrecht Gebrauch machen. Die daraus häufig resultierenden schleppenden parlamentarischen Entscheidungen (lentocrazia^[12]), gehören zu den Hauptproblemen im politischen Prozess Italiens. Gegen Ende der Legislaturperiode besteht schließlich die Gefahr des Verfallenlassens von Gesetzentwürfen in Folge eines wiederholten Hinaus- zögerns von Entscheidungen durch Änderungsanträge (effetto ghigliottina^[13]). Durch diese unzähligen Änderungsanträge wiederum und durch das daraus resultierende Hin und Her der Gesetzentwürfe zwischen den beiden Kammern des Parlaments besteht die Gefahr der Verwässerung programmatischer Leitlinien. Dadurch ist die Umsetzung des Regierungsprogramms und somit die Regierbarkeit insgesamt gefährdet.

Die traditionell heterogene Parteienlandschaft Italiens, der latent vorhandene Obstruktionismus sowie die traditionell geringe Fraktionsdisziplin der italienischen Parlamentarier sind Ursachen für die Instabilität der parlamentarischen Mehrheiten, die durch das bis 1993 gültige reine Verhältniswahlrecht über lange Zeit noch gefördert wurde. Die 1988 abgeschaffte geheime Abstimmung (voto segreto), die 1971 abge- schaffte unbegrenzte Redezeit (filibustering) sowie der Unsicherheitsfaktor, der durch sog. Heckenschützen (franchi tiratori) stets gegeben war, verunmöglichten häufig einen raschen und effizienten parlamentarischen Entscheidungsprozess.

Andererseits ist die italiensiche Legislative jedoch für einen enormen Gesetzesausstoß und eine oft mangelhafte Qualität der Normen, eine regelrechte „Gesetzesinflation“^[14] bekannt. Verantwortlich hierfür sind nicht zuletzt der übermäßige Ausstoß von mikrosektoriellen „Gesetzchen“ (sog. leggine^[15]) sowie die häufige Regelung bestimmter Materien per Gesetz, bei denen es sich eigentlich um Verwaltungsangelegenheiten handelt (amministrativizzazione della legge^[16]).

2.3 Zwischen chronischer Regierungsinstabilität und christdemokra- tischer Dauerherrschaft

Zahlreiche Kabinettskrisen in der italiensichen Nachkriegsgeschichte, größtenteils durch den Zerfall von Regierungskoalitionen ausgelöst, stehen einer jahrzehntelang konstanten Dauerherrschaft der christdemokratischen Partei auf scheinbar paradoxe Art und Weise gegenüber. So zählt Italien zwar seit 1943 mittlerweile die dreiundsechzigste^[17] Nachkriegsregierung, bei genauerer Betrachtung änderte sich jedoch an der Vorherrschaft der Democrazia Cristiana rund vierzig Jahre lang nichts und die an der Regierung beteiligten Parteien bildeten ebenfalls nahezu eine Konstante. So lassen sich während der „Ersten Republik“ grob vier Phasen bezüglich des Koalitionsverhaltens unterscheiden: Auf die Anfangszeit des sog. „Verfassungsbogens“ (arco costituzionale), an dem außer des neofaschistischen MSI alle Parteien beteiligt waren, folgte eine Phase des „Zentrismus“ (centrismo), während der die DC im Wesentlichen mit dem sozialdemokratischen PSDI, dem radikalen PRI und dem liberalen PLI koalierte. Dieser schlossen sich eine Phase der Mitte-Links-Regierungen an, die, im Vergleich zu vorher, die sozialistische Partei (PSI) miteinschloss, woraufhin der PLI aus Protest die Koalition verließ, sowie schließlich die Phase des pentapartito, während der alle wichtigen Parteien zwischen den Kommunisten (PCI) und Neofaschisten (MSI) von den Christdemokraten für eine Fünferkoalition zur Sicherung ihrer Mehrheit benötigt wurden. Nicht zuletzt auch das „Personal“, die politische Elite, war über Jahrzehnte hinweg von einer überraschen- den Konstanz geprägt.

[...]

^[1] WIESER / SPOTTS 1988.

^[2] LA PALOMBARA 1988 (Originaltitel 1987: Democracy – Italian Style). Als Kapitelüberschriften finden sich hierin beispielsweise „Ein demokratisches Paradoxon“ (1. Kap.) oder „Demokratie auf italienisch“ (10. Kap.).

^[3] Die ebenfalls nicht unerheblichen Probleme ökonomischer und sozialer Natur, wie etwa ein starkes Nord- Süd-Gefälle zwischen dem tendenziell reicheren Norden und dem ärmeren Mezzogiorno, der starke Staatsinterventionismus in der italienischen Wirtschaft oder die über lange Zeit astronomische Staats- verschuldung etc., sollen im Rahmen dieser Arbeit ausgeklammert werden. Auch können Besonderheiten der politischen Kultur Italiens, wie etwa das mangelnde Vertrauen in bzw. die hohe Unzufriedenheit mit der politischen Klasse, nur indirekt thematisiert werden, sofern sie für die vorliegende Arbeit relevant sind.

^[4] Vgl. GROßE / TRAUTMANN 1997: 15.

^[5] Vgl. GROßE / TRAUTMANN 1997: 14 f.

^[6] Vgl. BRÜTTING 1997: 248.

^[7] Zum Phänomen der correntocrazia s. etwa TRAUTMANN 2001: 105, 109 f.; VOßKAMP (2001: 117) spricht in diesem Zusammenhang auch von einem „sistema di sottopartiti“.

^[8] Parteienherrschaft, “Monopolisierung und Mißbrauch politischer Macht durch die Parteien bzw. die Parteizentralen“; vgl. hierzu näher BRÜTTING 1997: 564.

^[9] Vgl. VOßKAMP 2001: 256.

^[10] Zum Begriff der „Anti-Parteien-Partei“ vgl. NEDELMANN 1993: 788 f. Die „Anti-Parteien-Parteien“, in fortgeschrittenen Parteiendemokratien gegründet, leiten ihrzufolge ihre Organisationziele aus den Defiziten des politischen Systems ab, ohne dass sie zu bloßen Anti-System-Parteien oder Protestparteien würden.

^[11] Vgl. VOßKAMP 2001: 32 f.

^[12] VOßKAMP 2001: 34.

^[13] VOßKAMP 2001: 36.

^[14] Zur Krise der italienischen Legislative vgl. u.a. VOßKAMP 2001: 38.

^[15] Vgl. beispielsweise ULLRICH 2001: 32 und VOßKAMP 2001: 38.

^[16] Vgl. VOßKAMP 2001: 87.

^[17] Für eine genaue Auflistung aller italienischen Nachkriegsregierungen vgl. beispielsweise “I governi dal 1943 ad oggi”, http://www.governo.it/Governo/Governi/governi.html (Stand: 26.06.2003).