Die Reform des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der VN-Sicherheitsrat: Aufgaben, Zusammensetzung, Arbeitsweise und Grundlagen
2.1 Aufgaben und Befugnisse
2.2 Zusammensetzung
2.3 Arbeitsweise des Sicherheitsrates
2.4 Entscheidungsfällung im Sicherheitsrat

3. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen und die Reformdebatte
3.1 Frühere Reformen des Sicherheitsrats
3.2 Reformvorschläge seit dem Ende des Ost-West-Konflikts
3.2.1 Der “Razali-Plan”
3.2.2 Das “Schwartzberg-Modell”
3.2.3 High-level panel on threats, challenges and change
3.3 Die jüngste Reformdebatte: Die Resolutionsentwürfe von 2005
3.3.1 Das Modell der G4
3.3.2 Die Initiative der Afrikanischen Union
3.3.3 Das “Uniting for Consensus” Modell

4. Die Reform des Sicherheitsrats und die Position der Bundesrepublik Deutschland
4.1 Die Regierung Kohl 1990-98
4.2 Die Regierung Schröder 1998-2005
4.3 Die Regierung Merkel 1998 bis zur Gegenwart

5. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Die Mitgliedsstaaten scheinen […] von der Einigung auf eine Formel, die eine Erhöhung der Zahl der Mitglieder des Sicherheitsrats ermöglichen würde, noch weit entfernt. In den Augen weiter Teile der Welt ist der Sicherheitsrat weder in seiner Größe noch in seiner Zusammensetzung ausreichend repräsentativ. Die wahrgenommenen Mängel in der Glaubwürdigkeit des Sicherheitsrats tragen zu einer langsamen, aber stetigen Aushöhlung seiner Autorität bei, was wiederum schwerwiegende Auswirkungen auf den Weltfrieden und die internationale Sicherheit hat. Daher wäre jede Reform der Vereinten Nationen ohne eine Reform des Sicherheitsrats unvollständig.“ (Annan 2002: 234)

Die Reform des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen ist seit jeher ein heiß debattiertes Thema und nicht zuletzt eine Frage um Macht und Einfluss auf die Weltordnungspolitik. Dabei spiegelt das höchste Gremium der Vereinten Nationen mehr als 60 Jahre nach dem Ende des zweiten Weltkriegs noch immer die damaligen machtpolitischen Gegebenheiten wider. (vgl. Pleuger 2006: 7) Eine Reform auf Grund einer repräsentativeren Zusammensetzung des Sicherheitsrats, wie sie Kofi Annan anführt, scheint sinnvoll, wenngleich, und auch das spricht Annan an, die Formel auf die man sich einigen müsste (noch) nicht gefunden wurde. Gleichwohl ist eine Reform des Sicherheitsrats schwierig, nicht zuletzt, weil nicht nur eine große Mehrheit der Vollversammlung zustimmen muss, sondern weil vor allem der Sicherheitsrat im Allgemeinen und die Vetomächte im Speziellen ihre Einwilligung erklären müssen, womit die Frage um Macht und Einfluss erneut gestellt werden kann. (vgl. Artikel 108 &109 der VN-Charta)

Die zentralen Fragen, die im Rahmen dieser Arbeit geklärt werden sollen, sind dabei: Wie arbeitet der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, was für Reformideen gab und gibt es und welche Politikziele verfolgt die Bundesrepublik Deutschland in diesem Zusammenhang?

Die Beantwortung dieser Fragen geschieht zunächst mit einem grundsätzlichen Überblick über die Arbeitsweise des mächtigsten Gremiums der Vereinten Nationen. Dabei werden besonders die Charta der Vereinten Nationen und die Geschäftsordnung des Sicherheitsrats berücksichtigt. Neben den Aufgaben und der Zusammensetzung des Rats, wird auch seine Entscheidungsfindung thematisiert. Der dritte Abschnitt widmet sich hingegen der Reformierung des Sicherheitsrats. Dabei wird das Augenmerk besonders auf die wichtigen Resolutionsentwürfe von 2005 gelegt, ohne andere Modelle und die einzigen tatsächlich umgesetzten Reformen des Rats zu vernachlässigen. Ehe das Fazit die Arbeit beschließen wird, wird im vierten Teil die Haltung der Bundesrepublik Deutschland in Bezug auf eine Reform des VN-Sicherheitsrats unter besonderer Berücksichtigung der Entwicklung des deutschen Anspruchs auf eine größere Verantwortung im höchsten VN-Gremium seit der Wiedervereinigung vorgestellt.

2. Der VN-Sicherheitsrat: Aufgaben, Zusammensetzung, Arbeitsweise und Grundlagen

2.1 Aufgaben und Befugnisse

Der VN-Sicherheitsrat wird nach Artikel 7 Absatz 1 neben der Generalversammlung, dem Wirtschafts- und Sozialrat, dem Treuhandrat, dem Internationalen Gerichtshof und dem Sekretariat, zu den Hauptorganen der Vereinten Nationen gezählt. Dabei ist der Sicherheitsrat das mächtigste Hauptorgan. Diese besondere Stellung wird auch durch seine Machtfülle innerhalb der Vereinten Nationen deutlich. So sind diverse Abstimmungen, insbesondere die der Generalversammlung, an vorangehende Abstimmungen des Sicherheitsrats gebunden. Darunter fallen beispielsweise der Ausschluss und die Aufnahme von VN-Mitgliedsstaaten, als auch die Wahl des Generalssekretärs und der Richter des Internationalen Gerichthofes. (vgl. Keller & Fröhlich 2001: 1; Gareis & Varwick 2007: 45)

Diese Machtfülle drückt sich besonders in Artikel 24 Absatz 1 der Charta aus, in dem dem Sicherheitsrat die Hauptverantwortung für den Erhalt von Weltfrieden und internationaler Sicherheit im Sinne eines schnellen und wirksamen Handels der Vereinten Nationen eingeräumt wird. Gleichzeitig wird festgehalten, dass die Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen dem Sicherheitsrat die Wahrnehmung der sich aus dieser Hauptverantwortung ergebenen Pflichten einräumen und er somit in ihrem Namen handeln darf. Folglich darf der Rat gemäß Artikel 34 „jede Streitigkeit sowie jede Situation, die zu internationalen Reibungen führen oder eine Streitigkeit hervorrufen könnte, untersuchen, um festzustellen, ob die Fortdauer der Streitigkeit oder der Situation die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit gefährden könnte.“ Ferner darf der Sicherheitsrat im Rahmen von Streitigkeiten, gemäß Artikel 36, 37 und 38 der Charta, Vorschläge zur friedlichen Beilegung aussprechen.

Kapitel 6 der VN-Charta (friedliche Beilegung von Streitigkeiten) beschreibt die Aufgaben des Sicherheitsrates mehr als beratendes Organ. In Kapitel 7 hingegen werden konkrete Möglichkeiten zur Ausübung von Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen genannt. (vgl. Gareis & Varwick 2007: 45) Demnach stellt der Sicherheitsrat nach Artikel 39 „fest, ob eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt; er gibt Empfehlungen ab oder beschließt, welche Maßnahmen auf Grund der Artikel 41 und 42 zu treffen sind, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren oder wiederherzustellen.“ Die angesprochenen Maßnahmen sehen wie folgt aus: Nach Artikel 41 hat der Sicherheitsrat die Kompetenz Maßnahmen (ohne Waffengewalt) zu beschließen, um VN-Beschlüssen Nachdruck und Wirksamkeit zu verleihen. Um die Durchführung dieser Maßnahmen zu gewährleisten, kann der Sicherheitsrat Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen zur Durchführung auffordern. „Sie können die vollständige oder teilweise Unterbrechung der Wirtschaftsbeziehungen, des Eisenbahn-, See- und Luftverkehrs, der Post-, Telegraphen- und Funkverbindungen sowie sonstiger Verkehrsmöglichkeiten und den Abbruch der diplomatischen Beziehungen einschließen.“ (Artikel 41) Artikel 39 hält weitere Maßnahmenoptionen in Artikel 42 der VN-Charta fest. Dort wird wiederum festgelegt, dass der Sicherheitsrat im Falle der Unzulänglichkeit der Maßnahmen aus Artikel 41 die Wiederherstellung der globalen Sicherheit und des Friedens durch den Einsatz von Streitkräften von VN-Mitgliedern veranlassen kann. Nach Artikel 46 der Charta steht dem Sicherheitsrat bei militärischen Operationen zudem der Generalstabsausschuss zur Seite. Artikel 41 umfasst also nicht-militärische, insbesondere wirtschaftliche Sanktionen, während nach Artikel 42 militärische Optionen zur Befriedung veranlasst werden können. (vgl. Gareis & Varwick 2007: 45) Ein weitere Option des Sicherheitsrates zum Erhalt des Weltfriedens sind die sogenannten „Blauhelme“, die im Namen der Vereinten Nationen in friedenssichernden Missionen aktiv werden. Die VN-Charta sieht „Blauhelm-Einsätze“ jedoch nicht vor. (vgl. Klein 2007: 54 & Blätte 2002: 27) Die VN-Charta berücksichtigt ebenso in Kapitel 8 Artikel 52 und 53 die Möglichkeit zur Zusammenarbeit mit regionalen Gemeinschaften wie etwa der Organisation zur Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). So heißt es in Artikel 53 Absatz 1: „Der Sicherheitsrat nimmt gegebenenfalls diese regionalen Abmachungen oder Einrichtungen zur Durchführung von Zwangsmaßnahmen unter seiner Autorität in Anspruch. Ohne Ermächtigung des Sicherheitsrats dürfen Zwangsmaßnahmen auf Grund regionaler Abmachungen oder seitens regionaler Einrichtungen nicht ergriffen werden […].“

Die Umsetzung der Beschlüsse des Sicherheitsrats ist in Artikel 25 der VN-Charta geregelt. Demnach müssen alle VN-Mitgliedsstaaten die Entscheidungen des Sicherheitsrates annehmen und durchführen. Damit ist der Sicherheitsrat das einzige Organ der Vereinten Nationen, das Mitgliedsstaaten rechtlich verpflichten kann. (vgl. Klein 2007: 44)

2.2 Zusammensetzung

Der Sicherheitsrat besteht gemäß Artikel 23 Absatz 1 der VN-Charta aus 15 Mitgliedsstaaten. Darunter besitzen die Volksrepublik China, Frankreich, Russland, Großbritannien und die Vereinigten Staaten von Amerika dauerhafte Sitze und sind somit die ständigen Mitglieder. Die weiteren Mitglieder sind die nichtständigen Sicherheitsratsmitglieder. Sie werden von der Generalversammlung unter Berücksichtigung eines geographischen Schlüssels für jeweils zwei Jahre gewählt. Die geographisch angepasste Verteilung der nichtständigen Sitze sieht dabei wie folgt aus: Drei afrikanische Staaten, jeweils zwei aus dem asiatischen und dem lateinamerikanischen/karibischen Raum, ein Mitglied aus Osteuropa und zwei Länder aus Westeuropa und den restlichen Mitgliedsstaaten (z.B. Australien, Neuseeland). (vgl. Smith 2006: 165)

Die Charta nennt zudem in Artikel 23 Absatz 1 neben der geographisch bedingten Sitzverteilung der nichtständigen Sitze, den „Beitrag von Mitgliedern der Vereinten Nationen zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und zur Verwirklichung der sonstigen Ziele der Organisation […].“

Ausscheidende Mitgliedsstaaten haben zudem nicht die Möglichkeit direkt anschließend erneut in den Sicherheitsrat einzurücken. (vgl. Art.23 Abs. 2 & Gareis & Varwick 2007: 44)

Die Erweiterung des Sicherheitsrates macht indes eine Änderung der Charta notwendig. Dieser müssen gemäß Artikel 108 und 109 der Charta zwei Drittel der VN-Generalversammlung, sowie zwei Drittel der Mitglieder des Sicherheitsrates, sowie alle fünf ständigen Mitglieder zustimmen. Ein erfolgsversprechendes Reformmodell muss also sowohl von der Mehrheit der UN-Mitgliedsstaaten und des Sicherheitsrates als auch von jedem einzelnen ständigen Mitglied des Sicherheitsrates gebilligt werden. (vgl. Gareis & Varwick 2007: 274)

2.3 Arbeitsweise des Sicherheitsrates

Die konkreten Arbeitsabläufe des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen sind durch dessen vorläufige Geschäftsordnung geregelt. Demnach finden Sitzungen gemäß Kapitel 1 Regel 1 bis 5 regelmäßig, zweimal im Jahr und zeitnah auf Wunsch von Mitgliedern oder auf Bestreben des Präsidenten des Sicherheitsrates hin, in der Regel in den Räumlichkeiten am New Yorker East River, statt. Im Fall des Einberufens einer Sitzung seitens des Präsidenten des Sicherheitsrates, muss gemäß Artikel 35 oder Artikel 11 Absatz 3 der VN-Charta eine Streitigkeit vorliegen, die der Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats bedarf, wenn die Generalversammlung eine Empfehlung oder eine Frage an den Sicherheitsrat richtet oder wenn der Generalsekretär die Aufmerksamkeit des Sicherheitsrates für eine Problematik des Sekretariats benötigt. (vgl. Kapitel 1 der vorläufigen Geschäftsordnung d. Sicherheitsrates)

Nach Kapitel 4 der vorläufigen Geschäftsordnung wird die Präsidentschaft des Sicherheitsrates laut Regel 18 von allen Mitgliedern in alphabetischer Reihenfolge für jeweils einen Kalendermonat wahrgenommen. Der Präsident hat neben den beschriebenen administrativen Aufgaben auch die Leitung der Debatten inne. Somit erteilt er beispielsweise das Wort (Regel 27). Außerdem werden die Erklärungen des Ratspräsidenten immer häufiger als Artikulationsform des Sicherheitsrats wahrgenommen. (vgl. Keller & Fröhlich 2001: 1)

Des Weiteren kann der Sicherheitsrat gemäß Regel 28 Kapitel 4 zur Führung seiner Geschäfte unterstützende ständige Ausschüsse benennen, die sich zum Beispiel um die Aufnahme neuer Mitglieder oder um die Geschäftsordnung kümmern. Zusätzlich unterhält der Rat spezielle Ausschüsse, die die Wirksamkeit von Maßnahmen wie Sanktionen in betroffenen Ländern kontrollieren, und dem Rat über deren Wirksamkeit Bericht erstatten. (vgl. Smith 2006: 175)

Gareis & Varwick (2007: 45) unterscheiden dabei die Nebenorgane in drei Kategorien: Neben den bereits genannten Ausschüssen, wie etwa dem Generalstabsausschuss oder dem Ausschuss zur Aufnahme neuer Mitglieder und dem Ausschuss zur Kontrolle der Durchführung von Sanktionen, nennen sie noch Friedensmissionen und Straftribunale, wie etwa die für das ehemalige Jugoslawien und Ruanda.

2.4 Entscheidungsfällung im Sicherheitsrat

Der Sicherheitsrat agiert durch die Verabschiedung von Resolutionen. Die Abstimmung erfolgt dabei im Sinne von Artikel 27 der VN-Charta. Demnach hat jedes Mitglied des Rates eine Stimme. Absatz 2 besagt zudem, dass Abstimmungen über Verfahrensfragen des Sicherheitsrates der Zustimmung von neun Mitgliedern bedürfen. Jedoch unterscheidet die Charta dabei zusätzlich in „sonstige Fragen“. Diese benötigen hingegen neben der Zustimmung von neun Mitgliedern auch die komplette Zustimmung der ständigen Sicherheitsratsmitglieder (Art. 27, Abs. 3). Die Enthaltung eines ständigen Mitglieds behindert dabei das Zustandekommen von Beschlüssen nicht.

Das Verfahren gründet auf der Haltung, dass die Vereinten Nationen in wichtigen Fragen nicht gegen eine Großmacht handeln. Gerade aber die Zeit des Kalten Krieges offenbarte, dass der Sicherheitsrat durch die zwei Blöcke gelähmt wurde, da diese verstärkt von ihrem Veto Gebrauch machten, um die eigenen politischen Interessen durchzusetzen. (vgl. Keller & Fröhlich 2001: 1)

3. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen und die Reformdebatte

Nicht zuletzt aufgrund der Veränderungen in der politischen Welt und der Defizite der Vereinten Nationen ist das Thema der Reformen für die Vereinten Nationen ein wichtiger Inhalt der internationalen Agenda geworden. Ob und wie die Organisation reformierbar ist liegt dabei im Ermessensspielraum der Mitgliedsstaaten. Allein sie können Reformen erlassen. (vgl. Gareis & Varwick 2007: 263)

„Die VN ist insofern eine klassische intergouvernementale Organisation, d.h. sie kann nur so weit agieren, wie es die sie tragenden Staaten nach Abwägung der eigenen Interessen gestatten. Gleichzeitig wird von den Vereinten Nationen zunehmend das Füllen einer ordnungspolitischen Lücke in der globalisierten Weltübergangsgesellschaft verlangt, und genau dieser Widerspruch zwischen den realen Möglichkeiten und den oft hoch gesteckten Erwartungen erzeugt ein Klima der Überforderung.“ (ebd.)

In der Realität fallen die Reformversuche eher bescheiden aus. Unterschieden werden dabei in interne Organisationsrechtsreformen, die keine Änderung der Charta nach sich ziehen, und sogenannte „Verfassungsänderungen“, die einer Charta-Änderung bedürfen.

Da dies extrem schwierig umzusetzen ist, wurden viele Reformvorhaben vertagt. (vgl. Gareis & Varwick 2007: 263)

Die Reform des Sicherheitsrats besitzt gerade wegen der in Abschnitt 2 dieser Arbeit beschriebenen Machtfülle des Rats eine besondere Note. Daher gehört die Reform des Rates zu einer der schwierigsten Aufgaben der Vereinten Nationen.

Der Wandel des weltpolitischen Umfeldes hat jedoch in mehrfacher Hinsicht die Frage nach einer Reform des Rates aufgeworfen. Die Besetzung des Sicherheitsrates reflektiert dabei die Machtverhältnisse nach dem Ende des zweiten Weltkriegs. Von daher ist durch das zahlenmäßige Anwachsen der VN-Mitgliedschaften und durch die größere Bedeutung etwa des afrikanischen oder asiatischen Kontinents der Ruf nach einer Veränderung des Gremiums nachvollziehbar. Der Ruf nach einer Erhöhung der Anzahl der ständigen Mitglieder erhält in diesem Zusammenhang besondere Aufmerksamkeit. Diese Debatte ist von mindestens vier Problemen begleitet. Zunächst stellt sich die Frage nach den Kriterien, die für die Aufnahme herangezogen werden sollen: Bevölkerungsgröße (Indien) oder Wirtschaftskraft bzw. Finanzierungsanteil am UN-Budget (Deutschland, Japan). Das zweite Probleme ergibt sich aus der regionalen Konkurrenz um die begehrten Sitze im Sicherheitsrat: Brasilien oder Argentinien für Lateinamerika, Indien oder Pakistan für Asien oder etwa Nigeria oder Südafrika für Afrika. Drittens würde eine Ausweitung des Gremiums um eine bestimmte Anzahl vetoberechtigter Mitglieder die Arbeitsfähigkeit des Gremiums beeinflussen. Als letzte Schwierigkeit ergibt sich die bereits in Abschnitt zwei dieser Arbeit angesprochene Änderung der Zusammensetzung des Sicherheitsrates, die einer Charta-Änderung bedarf, der zwei Drittel der Mitglieder der Generalversammlung (einschließlich aller ständigen Mitglieder im Rat) zustimmen müssen. (vgl. Fröhlich, Hüfner & Märker 2005: 7ff.; vgl. Gareis & Varwick 2007: 273f)

Die Reforminitiativen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, die letztlich lediglich als Reformversuche angesehen werden können, da kein Modell bis heute umgesetzt worden ist, stehen im Fokus des folgenden Abschnitts. Dabei soll, neben den aktuellsten und wichtigsten Vorschlägen zur Reform des Rats, zu Beginn auch die bisherigen Reformen des höchsten VN-Gremiums vorgestellt werden, die als einzige tatsächlich den Rat reformierten.

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