Die Verwaltungsstrukturen in der westlichen Welt sind in den letzten Jahren derart in
Bewegung geraten, daß viele Autoren (so zum Beispiel Plamper: 1998) von einem
Paradigmenwechsel in diesem Bereich sprechen. Unter dem Banner des sogenannten ´New
Public Management´ wird mit Methoden des Managerialismus an einer nach-weberianischen
Verwaltung gebaut. Dies geschieht so auch in der Bundesrepublik. Hierzulande scheinen die
Reformanstrengungen eher aus der derzeitigen akuten Finanznot der Kommunen zu
erwachsen. Daher drängt sich der Eindruck auf, daß es an Vorstellungen fehlt, welche
übergeordneten, politischen Ziele mit den Reformen eigentlich verfolgt werden sollen:
„Es fehlt oft an einer ´gemeinsamen Vision´, einem Leitbild, das allen
Beteiligten das Gefühl vermittelt, an einer Entwicklung beteiligt zu sein, ´die
den Einsatz lohnt´.“ (Dieckmann: 1998, S. 8)
Ist dies nun ein spezifisch deutsches Phänomen oder gibt es andernorts eine stärker
gemeinwohl - orientierte Variante dieses Reformtypus? Um dieser Frage ein Stück weit
nachzugehen, soweit dies im Rahmen dieser Arbeit möglich ist, soll daher eine internationale
Perspektive eingenommen werden.
Wenn man an internationale Erfahrungen mit Konzepten des New Public Management (NPM)
im Rahmen von Bemühungen um eine Verwaltungsreform denkt, dann fallen einem wohl
zuerst Christchurch in Neuseeland, Phoenix in den U.S.A. und Hämeenlinna in Finnland ein.
Warum soll es hier dann um eine Darstellung der Anstrengungen in der Schweiz gehen?
Ausgangspunkt der Überlegungen dazu war, daß es um Einsichten gehen soll, die auch für die
Debatte in der Bundesrepublik nützlich sein sollen. Da die Rahmenbedingungen für
Verwaltungshandeln in der Schweiz und der Bundesrepublik ähnlich sind, war der Gedanke
der, daß Gemeinsamkeiten bezüglich Reformprogrammen und Implementationserfahrungen
auf regelhafte Mechanismen hinweisen könnten, die erst durch einen Vergleich als solche zu
erkennen sind: [...]
Häufig gestellte Fragen zu: Verwaltungsreformen in der Schweiz im Vergleich zur Bundesrepublik Deutschland
Was ist das Thema des Textes?
Der Text analysiert Verwaltungsreformen in der Schweiz, die im Kontext des „New Public Management“ (NPM) stehen, und vergleicht diese mit ähnlichen Reformbemühungen in der Bundesrepublik Deutschland. Er untersucht Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Reformen, berücksichtigt dabei die jeweiligen politischen und administrativen Rahmenbedingungen und sucht nach Ursachen für die beobachteten Entwicklungen.
Welche Aspekte der schweizerischen Verwaltungsreformen werden behandelt?
Der Text beleuchtet verschiedene Aspekte der schweizerischen Verwaltungsreformen, darunter:
- Das politische System der Schweiz (Föderalismus, Mehrparteiensystem, direkte Demokratie) und dessen Einfluss auf Reformen.
- Die Entwicklung der Reformbemühungen vor und nach den 1990er Jahren.
- Der Einfluss von Personen wie Ernst Buschor auf den Reformverlauf.
- Ein Vergleich von NPM-Maßnahmen in der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland (Verbreitung, Ursachen, Ziele, Maßnahmen).
- Ein Fallbeispiel aus Zürich.
Wie wird der Vergleich Schweiz-Bundesrepublik Deutschland durchgeführt?
Der Vergleich erfolgt durch die Analyse von Gemeinsamkeiten und Unterschieden in den Reformstrategien und -erfahrungen beider Länder. Es wird untersucht, welche Kontextbedingungen (institutionelle Faktoren, Kultur etc.) diese Gemeinsamkeiten und Unterschiede erklären können. Der Text argumentiert, dass der Vergleich aufgrund der Ähnlichkeiten der politischen und administrativen Systeme beider Länder besonders aufschlussreich ist.
Welche Methodik wird angewendet?
Der Text verwendet das Verfahren einer explorativen Fallstudie. Diese Methode ist gewählt, da die Komplexität der Verwaltungsreformen eine Betrachtung im Kontext des jeweiligen gesellschaftlichen Zusammenhangs erfordert. Die explorative Natur der Studie ergibt sich aus der Tatsache, dass die Ziele der Reformprogramme in der Schweiz zum Zeitpunkt der Textentstehung noch nicht umfassend analysiert waren. Der Text strebt also nach einer ersten Analyse und dem Aufdecken von Regelmäßigkeiten und deren Gültigkeitsprüfung.
Welche Schlussfolgerungen werden gezogen?
Der Text kommt zu dem Schluss, dass die Konstellation fördernder und hemmender Faktoren für Verwaltungsreformen in der Schweiz und der Bundesrepublik ähnlich ist. Es ist nicht mit einem radikalen und schnellen Wandel zu rechnen, sondern eher mit einer Vielzahl von Versuchen auf verschiedenen Ebenen und in unterschiedlichen Regionen. Die Reformen berücksichtigen die bestehenden Rahmenbedingungen und versuchen, neue Ansätze zu integrieren.
Welche Rolle spielt der Föderalismus in der Schweiz für die Verwaltungsreformen?
Der hohe Grad an Politikverflechtung und der Finanzausgleich im schweizerischen Föderalismus wirken eher hemmend auf Reformen. Die starke Stellung der Kantone und Gemeinden aufgrund der Kompetenzvermutung und die Spielräume beim Vollzug von Bundesgesetzen wirken hingegen fördernd. Die Balance zwischen diesen Kräften gestaltet sich als komplex.
Welche Rolle spielt das politische System der Schweiz (Mehrparteiensystem, direkte Demokratie) für die Verwaltungsreformen?
Das Proporzsystem und die Konsenskultur der Schweiz wirken als Hemmschuh für umfassende Reformen, da jede betroffene Gruppe ein Vetorecht in politischen Entscheidungen hat. Die direkten Demokratie-Instrumente verstärken diese Tendenz zum Status Quo. Diese Faktoren erschweren grundlegende Reformen.
Welche weiteren Faktoren beeinflussen die Verwaltungsreformen in der Schweiz?
Weitere Faktoren, die die Verwaltungsreformen beeinflussen, sind das Verhältniswahlrecht, die wohlfahrtsstaatlichen Strukturen, der staatlich-administrative Governance-Typus und das Milizsystem. Die jeweiligen Einflüsse dieser Faktoren werden im Text detailliert diskutiert.
Inhaltsverzeichnis
Vorwort
1. Zum politischen System der Schweiz
2. Der Prolog zur aktuellen Reformbemühung in der Schweiz
2.1 Themen der Reformdiskussion vor den 1990er Jahren
2.2. Ursachen für den Wandel zu einem reformfreundlichen Klima
2.3 Der Einfluß Ernst Buschors auf den Take – Off der Reformen
3. NPM – Maßnahmenvergleich Schweiz vs. Bundesrepublik
3.1 Verbreitung
3.2 Ursachen
3.3 Ziele
3.4 Maßnahmen
3.5 Zusammenfassung
4. Fallbeispiel Zürich
5. Schlußbemerkung
6. Literaturverzeichnis
Vorwort
Die Verwaltungsstrukturen in der westlichen Welt sind in den letzten Jahren derart in Bewegung geraten, daß viele Autoren (so zum Beispiel Plamper: 1998) von einem Paradigmenwechsel in diesem Bereich sprechen. Unter dem Banner des sogenannten ´New Public Management´ wird mit Methoden des Managerialismus an einer nach-weberianischen Verwaltung gebaut. Dies geschieht so auch in der Bundesrepublik. Hierzulande scheinen die Reformanstrengungen eher aus der derzeitigen akuten Finanznot der Kommunen zu erwachsen. Daher drängt sich der Eindruck auf, daß es an Vorstellungen fehlt, welche übergeordneten, politischen Ziele mit den Reformen eigentlich verfolgt werden sollen:
- „Es fehlt oft an einer ´gemeinsamen Vision´, einem Leitbild, das allen Beteiligten das Gefühl vermittelt, an einer Entwicklung beteiligt zu sein, ´die den Einsatz lohnt´.“ (Dieckmann: l998, S. 8)
Ist dies nun ein spezifisch deutsches Phänomen oder gibt es andernorts eine stärker gemeinwohl - orientierte Variante dieses Reformtypus? Um dieser Frage ein Stück weit nachzugehen, soweit dies im Rahmen dieser Arbeit möglich ist, soll daher eine internationale Perspektive eingenommen werden.
Wenn man an internationale Erfahrungen mit Konzepten des New Public Management (NPM) im Rahmen von Bemühungen um eine Verwaltungsreform denkt, dann fallen einem wohl zuerst Christchurch in Neuseeland, Phoenix in den U.S.A. und Hämeenlinna in Finnland ein. Warum soll es hier dann um eine Darstellung der Anstrengungen in der Schweiz gehen?
Ausgangspunkt der Überlegungen dazu war, daß es um Einsichten gehen soll, die auch für die Debatte in der Bundesrepublik nützlich sein sollen. Da die Rahmenbedingungen für Verwaltungshandeln in der Schweiz und der Bundesrepublik ähnlich sind, war der Gedanke der, daß Gemeinsamkeiten bezüglich Reformprogrammen und Implementationserfahrungen auf regelhafte Mechanismen hinweisen könnten, die erst durch einen Vergleich als solche zu erkennen sind:
- „The comparison of German, Austrian an Swiss modernization strategies also feeds the ´culture an institution´ - bound hypothesis since the same set of contextual macrovariables produces rather homogenous approaches in the implementation of administrative modernisation. ... Yet this ... estimation still has to be tested on empirical grounds since it is based on rather heterogenous reports in these ... countries.“ (Löffler 1997: 25)
Denn auch wenn NPM kein universelles Konzept ist, wie hier angenommen, sondern durch die spezifische Kultur vor Ort geprägt ist, so ist damit noch nicht die Frage beantwortet, welche Wahrscheinlichkeiten innerhalb eines bestimmten Rahmens wirken.
Bezüglich von Unterschieden wäre zu fragen, welche Ursachen sie haben und welche Vor - und Nachteile damit verbunden sind. Man könnte diese Überlegungen durch die Annahme weiterführen, daß vorteilhafte Verschiedenheiten in der Schweiz aufgrund der Ähnlichkeit der politisch - administrativen Systeme leichter in den bundesdeutschen Kontext zu transferieren wären, als dies beispielsweise bei Unterschieden in den angelsächsischen Ländern der Fall wäre. Somit ergeben sich aus diesem Zugang folgende Fragen:
- Welche Gemeinsamkeiten in den Reformbemühungen unter dem Banner von NPM gibt es in der Schweiz und in der Bundesrepublik? Lassen sich typische Strategien für die dortigen Rahmenbedingungen isolieren?
- Auf welche Kontextbedingungen lassen diese sich zurückführen? In welchem Maße wurden diese durch institutionelle Faktoren auf der Makroebene strukturiert?
- Welche Unterschiede in Programmen und Implementationserfahrungen können beobachtet werden?
- Auf welche Kontextbedingungen lassen sich diese jeweils zurückführen?
Methodisch will sich diese Arbeit an das Verfahren einer explorativen Fallstudie anlehnen. Das Verfahren einer Fallstudie bietet sich in diesem Zusammenhang an, da angenommen wird, daß das zu untersuchende Phänomen der am Konzept des New Public Management angelehnten Verwaltungsreformen allein wegen ihrer Komplexität nicht vom Kontext des jeweiligen gesellschaftlichen Zusammenhangs getrennt werden kann. Vielmehr wird in dieser Arbeit davon ausgegangen, daß der nationale Kontext zur Bestimmung des hier interes- sierenden Phänomens von Bedeutung ist. Denn nach Yin (1993) sind gerade bei der Implementation neuer Programme Kontextbedingungen besonders wichtig. Explorierend soll diese Arbeit deshalb sein, da auch in der Schweiz noch nicht davon gesprochen werden kann, daß die gesteckten Ziele der Reformprogramme schon analysiert werden können. So sollen im ersten Teil dieser Arbeit anhand einer ersten Analyse empirischen Materials bezüglich des politisch - administrativen Feldes nationale Reformtrends herausgearbeitet werden. Dann soll durch ein an die Replikation angelehntes Procedere anhand eines Fallbeispiels versucht werden, den globalen Trend der Schweiz einer Überprüfung zu unterziehen.
Damit verbindet sich die Hoffnung die im ersten Teil entdeckten Regelmäßigkeiten einem Test auf ihre Gültigkeit unterziehen zu können. Andererseits soll versucht werden, Unter- schiede auf ihre Ursprünge zurückzuführen und im günstigsten Fall so Hinweise auf hemmende und fördernde Faktoren von Verwaltungsreformen in an sich ähnlichen Zusammenhängen aufdecken zu können.
So soll zuerst eine kurze Einführung in das institutionelle Arrangement der Schweiz, eine Skizze der Ausgangssituation vor den Reformen und die Entstehung der dortigen Reform- welle dargelegt werden. Die Kenntnisse dieser Faktoren für die Bundesrepublik werden hier vorausgesetzt.
1. Zum politischen Systems der Schweiz
Da es in dieser Arbeit um Verwaltungsreformen auf verschiedenen Ebenen des schweizerischen Mehrebenensystems gehen soll, erscheint hier eine knappe Skizze dieses Gefüges angemessen und darin soll gefragt werden, welche Wirkung seine Merkmale auf grundlegende Reformen haben.. Einerseits ist eines der Merkmale des föderalen Systems der Schweiz, das seinen Sinn aus der sprachlich-kulturell segmentierten schweizerischen Gesellschaft bezieht (Linder 1999: 24), ein hoher Grad an Politikverflechtung. So existiert auch in der Schweiz ein komplexes System eines Finanzausgleichs zugunsten ärmerer Kantone, das einen bedeutenden Teil des Bundesbudgets ausmacht (Linder 1999: 138). Außerdem nahm die Bedeutung des Bundes im Verlauf der Entwicklung hin zu einem interventionistischen Wohlfahrtsstaat auch in der Schweiz zu (Linder 1999: 138). So zog der Bund in den letzten 25 Jahren eine ganze Reihe von Aufgaben an sich, welche vorher den Kantonen zugeordnet waren und verstärkte so die zentralstaatliche Regulation (Klöti 1996b). Den Faktoren Politikverflechtung, Interventionismus und zentralstaatlicher Regulation kommt insgesamt wohl eher eine hemmende Wirkung auf Reformbemühungen im Rahmen eines NPM – Ansatzes zu, da sie grundlegenden Prämissen dieses Konzeptes wie beispielsweise Verselbständigung und Vermarktlichung entgegenstehen.
Andererseits weisen die Kantone und ihre Gemeinden durch die allgemeine Kompetenz- vermutung eine ziemlich starke Stellung im Staatsaufbau auf, denn alle Aufgaben, die nicht nach Artikel 3 der Bundesverfassung an den Bund verwiesen worden sind, sind Sache der unteren Ebenen im Staatsaufbau. Durch hohe Hürden bei der Verlagerung von Aufgaben von unten nach oben, erscheint ihr Kompetenzbereich vergleichbar stark geschützt. Weiterhin verbleiben ihnen traditioneller Weise bei dem Vollzug der Bundesgesetze im Rahmen einer funktionalen Verflechtung der Aufgaben der verschiedenen Ebenen – Vollzugsföderalismus (Klöti 1996) - gewisse Spielräume. Auch durch eigene Steuern können sie eine relativ hohe Autonomie gegenüber der zentralen Ebene verzeichnen. So ziehen die schweizerischen Gemeinden 70% ihrer Einnahmen selber ein (Steiner 2000: 4). Da die Kantone weiterhin die Hoheit über ihre Verfassungen und Organisationsformen besitzen, erscheinen sie bezüglich der Struktur ihrer Verwaltungen eine relativ hohe Handlungsfreiheit aufzuweisen. Insgesamt kommt dieser Variable – der Spielräume, die der Föderalismus bereithält - des politisch - administrativen Systems eine in Bezug auf grundlegende Reformen fördernde Wirkung zu (Hammerschmid 1998: Excerpt: 8).
Ein spezifisches Charakteristikum des schweizerischen Mehr – Parteien - Systems ist das Proporzsystem. Dieses auch als Konkordanzprinzip bezeichnete Verfahren, besteht aus einer proportionalen Vertretung der verschiedenen Parteien in allen politischen Organen. So ist die Zusammensetzung der Regierung des Bundes – Bundesrat - nach der Bildung der sogenannten ´Zauberformel´ von 1959 (Fuchs 2000: 63) unverändert. Ein Regierungswechsel nach dem Modell der Westminster-Demokratie fehlt also in der politischen Kultur der Schweiz. Somit ist einer einzigen Partei nicht möglich ein Reformprojekt im Alleingang durchzuziehen. Der Umgang der verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen ist in der Schweiz weiterhin gekennzeichnet durch eine ausgefeilte Konsenskultur. Die Verfahren der direkten Demokratie verstärken diese Haltung, da sie als Hemmschuh für umfassende Reformen wirken. Denn es hat sich gezeigt, daß deren Entscheidungen den Status quo meist stützt (Klöti 1996). Dies vor allen Dingen deshalb, weil jede Gruppe, welche die Fähigkeit hat ein Referendum auszulösen, bei den sie betreffenden politischen Entscheidungen vorab konsultiert werden muß und ihr so quasi ein Vetorecht zukommt. Diese Faktoren erscheinen also als erschwerend für grundlegende Reformen, da sie eine insgesamt beharrende Tendenz bewirken.
Weitere hemmende Faktoren, die zum einen eine Ursache und eine Wirkung der schweizer- ischen Konsenskultur in diesem Sinne sind, sind das Verhältniswahlrecht und die etablierten, wohlfahrts-staatlichen Strukturen (Hammerschmid 1998: Excerpt: 8). Die Kooperation im letzten Bereich gemäß dem Prinzip der Subsidiarität kann aber andererseits auch als Element im Modell eines Gewährleistungsstaates angesehen werden und bietet daher für NPM- Instrumente einen Anknüpfungspunkt.
Der Governance Typus der Schweiz kann als staatlich-administrativ bezeichnet werden. Damit liegt er auf der Linie einer kontinentaleuropäisch geprägten Verwaltungskultur. Also kann traditionellerweise von einer Dominanz des sogenannten ´management by rules´ ausgegangen werden. Auch diesem Faktor kommt eine hemmende Wirkung in diesem Zusammenhang zu, da es eines ausgeprägten Kulturwandels bedarf, um NPM – Instrumente angemessen handhaben zu können.
Andererseits zeigt die Verwaltungsstruktur der Schweiz auch einige günstige Voraus- setzungen für die Einführung von NPM – Instrumenten. So weisen die Gemeinden einen großen Anteil an Dienstleistungen bei den Aufgaben auf, es besteht eine enge personelle Verflechtung mit der Privatwirtschaft durch das eigentümlich Milizsystem1 (Geser 1999), die Zahl der Beamten ist traditioneller Weise gering, es gibt in den Verwaltungen meist nur kleine Querschnittsbereiche und flache Hierarchien (Hammerschmid 1998).
Insgesamt stellt sich die Konstellation fördernder und hemmender Faktoren in der Schweiz, wie es auch der Lage in der Bundesrepublik in ähnlicher Weise entspricht, also als heterogen dar. Daher ist auch in der Schweiz nicht mit einem radikalen und schnellen Wandel der Verwaltungsstrukturen zu rechnen, sondern eher mit einer Vielzahl von Versuchen auf den verschiedenen Ebenen und den unterschiedlichen Regionen, die einerseits die vorhandenen Spielräume ausschöpfen - unter Beachtung einer Integration neuerer Ansätze an die Rahmenbedingungen, die bestehen bleiben werden .
[...]
1 In diesem Modell kommen auf kommunaler Ebene ehrenamtliche tätige Beamte zum Einsatz.
- Arbeit zitieren
- Diplom Sozialwissenschaftler Marco Müller (Autor:in), 2002, Verwaltungsreform unter dem Banner des New Public Management in der Schweiz, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/117698
