Demokratiedefizit der EU. Demokratisierung der europäischen Demokratie

Zur Demokratisierung der europäischen Demokratie

Der Europäischen Union wird schon seit längerem ein Mangel an demokratischer Legitimation vorgeworfen. Ihre Institutionen seien nicht ausreichend legitimiert, es fehle an einem europäischen Wahlvolk und einer gemeinsamen europäischen Öffentlichkeit, und überhaupt sei die EU eine von Eliten gesteuerte, bürgerferne Technokratie - diese und weitere Vorwürfe hört man immer wieder, aber besonders in Krisensituationen wie zuletzt dem Brexit scheinen Skeptiker diese Diskussionen anheizen zu wollen.¹ Gibt es nun also ein demokratisches Defizit und wie drückt sich dieses aus? Auf den folgenden Seiten sollen diese Fragen bearbeitet werden. Dabei werde ich die Debatte rund um das Demokratiedefizit erläutern indem ich sowohl die pro- als auch die contra-Argumente vorstelle, und danach selbst dazu Stellung beziehe. Darauf folgt eine Übersicht über die Auswirkungen des institutionellen Wandels der EU in den letzten Jahrzehnten geben und schließlich werde ich auch eigene Reformvorschläge einbringen.

Bereits ein oberflächlicher Blick in die einschlägige Fachliteratur zeigt, dass die These des europäischen Demokratiedefizits von vielen Autoren unterstützt wird.² Einige der häufigsten und nachvollziehbarsten Argumente für dessen Bestehen sollen an dieser Stelle erörtert werden. Hierbei wird insbesondere die schwache Ausgestaltung des Europäischen Parlaments als einziger direkt demokratisch legitimierter Institution genannt.³ Trotz bedeutender Ausweitung seiner Kompetenzen im Laufe der Vertragsänderungen der letzten Jahrzehnte hinkt es sowohl den anderen Institutionen der EU, insbesondere dem Europäischen Rat und der Kommission, als auch seinen nationalen Pendants hinterher. Denn es bleibt „im Wesentlichen auf Zustimmungsrechte zu anderwärts getroffenen Entscheidungen beschränkt"⁴, während der Europäische Rat die allgemeine Ausrichtung der EU bestimmt, der Ministerrat ein (nun) gleichberechtigtes Gesetzgebungsorgan neben dem Parlament darstellt, und die Kommission letztendlich das Initiativrecht behält. Daneben muss auch die Bedeutung jener Institutionen hervorgehoben werden, welche politisch weitgehend autonom bleiben, nämlich der EuGH und die EZB. Diese haben einen enormen Einfluss auf die Durch- und Umsetzung der Entscheidungen der oben genannten Organe, entziehen sich dabei aber weitgehend dem System aus checks and balances. Das hat ein weiteres Argument für die Existenz eines demokratischen Defizits zur Folge, nämlich dass die EU von der Bevölkerung oft als Technokratie wahrgenommen wird, ökonomische Eliten, welche in intransparenten Verfahren Entscheidungen für die unwissenden Bürger und Bürgerinnen treffen.⁵ Die Komplexität der dabei behandelten Materien trägt ihr Übriges zu dieser Wahrnehmung bei. Follesdal & Hix führen in diesem Zusammenhang neben dem institutionellen Aspekt auch eine psychologische Ebene an. Denn die komplexe, fremdartige Funktionsweise der EU, welche sich drastisch von den gewohnten heimischen Institutionen unterscheidet, erschwert es den Bürger*innen dieses System als demokratisch wahrzunehmen und sich damit zu identifizieren.⁶ Dahinter steckt aber ein noch weitaus größeres Problem struktureller Natur, welches existenzielle Fragen an die supranationale Europäische Union stellt. Denn der EU fehlt es an einer „kollektiven europäischen Identität"⁷. Im Gegensatz beispielsweise zu den Bundesstaaten der USA fehlt es Europa an einer gemeinsamen Öffentlichkeit - ein Mangel an paneuropäischen Medien und Kommunikationskanälen verhindert das Entstehen ausgeprägter europäischer Diskurse. Das hat zur Folge, dass die einzigen europäischen Wahlen, welche das ohnehin zu schwach aufgestellte Parlament legitimieren sollen, großteils von nationalen Themen und Debatten dominiert werden. Inwieweit ein solcher Wahlgang nun die Legitimität jener Entscheidungen von nicht direkt gewählten Institutionen begründen soll, welche von einem Parlament ohne Initiativrecht maximal abgesegnet oder abgelehnt werden können, erscheint daher mehr als fraglich. Da anstelle von politischen Parteien auf europäischer Ebene bloß die jeweiligen nationalen Parteien gewählt werden, fehlt es an einem „Bindeglied zwischen den europäischen Bürgern und ihren Vertretern im Parlament".⁸ Stattdessen, so Follesdal & Hix, fungieren diese Wahlen eher als „Testläufe" für nationale Parteien.⁹ Überhaupt sehen aber einige Wissenschaftler das Grundproblem im Fehlen eines einheitlichen Wahlvolkes, eines europäischen Demos - ein solches sei notwendig, um Mehrheitsentscheidungen auf europäischer Ebene zu legitimieren.¹⁰ Dafür wäre aber wiederum eine europäische Öffentlichkeit notwendig, welche es den Einzelnen ermöglicht, sich nicht bloß als Angehörige*r eines Nationalstaates, sondern als Europäer*in zu identifizieren, womit sich der Kreis schließt. Es gibt somit sowohl auf institutioneller als auch auf struktureller Ebene defizitäre Aspekte, welche die demokratische Legitimation der EU beeinträchtigen. Letztendlich resultiert aus diesen Faktoren die Gefahr, dass die EU solche Strategien verfolgt, die nicht von einer Mehrheit der Bevölkerung, sondern bloß von einer Mehrheit der nationalen Regierungen unterstützt werden. Hierbei wird insbesondere das neoliberale Regelwerk für den Binnenmarkt angeführt, welches private, kapitalstarke Interessensgruppen bevorzugt, und daher natürlich besonders von sozialdemokratischer Seite kritisiert wird.¹¹

Trotz all dieser Argumente, die der EU ein Demokratiedefizit zusprechen, wird dessen Existenz auch von wissenschaftlicher Seite angezweifelt. Der für seine Expertise auf diesem Gebiet anerkannte Politikwissenschaftler Andrew Moravcsik spricht in diesem Zusammenhang gar von einem „Mythos" und führt zahlreiche Argumente an, welche gegen ein Demokratiedefizit sprechen.¹² Das prominenteste Argument in dieser Hinsicht ist jedenfalls die Tatsache, dass die wichtigste Legitimationsquelle der EU nicht in den Europawahlen, sondern in den demokratisch legitimierten Regierungen ihrer Mitgliedsstaaten zu finden ist.¹³ Da viele der wichtigsten Politikbereiche in deren Zuständigkeit verbleiben, und daneben die Institutionen Europäischer Rat und Ministerrat von eben diesen Regierungen besetzt werden, sei die demokratische Legitimierung der EU ausreichend. Die wichtigsten Aspekte von Moravcsiks Argumentation gegen ein Demokratiedefizit sind allerdings, dass die europäische Demokratie isoliert unter unrealistischen, idealisierten Gesichtspunkten analysiert werde, und dass „reasonable criteria forjudging democratic governance" keine empirischen Belege für die Kritik an der demokratischen Legitimation der EU hervorbringen würden.¹⁴ Denn weder ist die EU ein „Superstaat" wie die USA, noch sind ihre politischen Prozesse mit jenen ihrer Mitgliedsstaaten ident, weshalb Demokratie hier auch mit anderen Maßstäben gemessen werden muss. Des Weiteren wird argumentiert, dass aufgrund der klar definierten Aufgabenbereiche der EU (Stichwort Subsidiaritätsprinzip), und dem Hauptaugenmerk auf Effizienzsteigerung in diesen Bereichen es nicht Mehrheitsbeschlüsse, sondern Resultate sind, welche das Handeln der europäischen Institutionen legitimieren.¹⁵ Ein weiteres Argument gegen das Demokratiedefizit ist jenes, dass das Handeln der europäischen Institutionen ständiger Kontrolle unterliegt, einerseits innerhalb der Union, aber auch durch die nationalen Parlamente. Nicht zuletzt deshalb wurden dem Europäischen Parlament über die letzten Jahrzehnte immer mehr Kompetenzen eingeräumt. Allerdings ist gerade die fortschreitende „Entparlamentarisierung" ein Kernargument gegen das Demokratiedefizit, da komplexe Materien eben besser von Expert*innenmeinungen als von Mehrheitsentscheidungen abhängig sein sollten, Minderheiten durch Mehrheitsentscheidungen benachteiligt werden könnten, und politische Prozesse nicht alleine durch mehr Partizipation an Popularität in der Bevölkerung gewinnen würden.¹⁶ Gerade letzteres erscheint mir durchaus nachvollziehbar, da sich auch auf nationaler Ebene, beispielsweise in Österreich, ein ähnliches Bild abzeichnet.¹⁷ Die oben genannten strukturellen, und meines Erachtens weitaus gravierenderen, weil nicht so einfach zu reformierenden Aspekte des Demokratiedefizits werden schon fast zynisch gekontert. Dabei wird auf den historischen „permissiven Konsens", also die Annahme, dass die europäischen Bürger*innen den Integrationsprozess stillschweigend akzeptieren, und mehr oder weniger in ihrem Unwissen über sich ergehen lassen, angespielt. Moravcsik wirft den Einzelnen Desinteresse, wenn nicht gar Gleichgültigkeit gegenüber ihren Partizipationsmöglichkeiten auf europäischer Ebene vor.¹⁸ Böcker verweist hierbei auf die niedrige Beteiligung an Europawahlen, diese ist jedoch zuletzt 2019 wieder angestiegen.¹⁹ Hier drängt sich nun die Frage auf, wer denn die Verantwortung für dieses Desinteresse trägt, und ob es sich dabei, wie Moravcsik es sieht, einfach um eine Tatsache handelt, die man eben zu akzeptieren hat, oder ob man nicht genau hier ansetzen müsse, mit der Schaffung einer europäischen Identität, welche die Voraussetzung für eine gewissenhafte und sinnvolle Partizipation auf EU-Ebene darstellt.

Die Antwort hängt unter anderem auch davon ab, an welcher Stelle man den europäischen Integrationsprozess als vollendet ansieht und wie man die EU in ihrer Idealform konzipiert. Je nachdem, wo man sich positioniert, wird man bezüglich des Demokratiedefizits zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen. Angesichts der wachsenden Konkurrenz der Supermächte China, USA und Russland, aber auch aufstrebenden Regionen wie Indien oder dem Afrikanischen Raum, wird sich Europa früher oder später ernsthafte Gedanken machen müssen, wie man sich in diesem Wettbewerb am besten aufstellt. Mir ist bewusst, dass eine so grundsätzliche und ideologisch aufgeladene Frage nicht in diesem Rahmen diskutiert werden kann, daher sei nur so viel gesagt: Ich denke nicht, dass der europäische Integrationsprozess sein Ziel bereits erreicht hat. Gegenläufigen aktuellen Tendenzen zum Trotz wird Europa ge- und entschlossener auf der Weltbühne auftreten müssen, und hierzu wird zweifelsfrei die demokratische Legitimation ihres Handelns eine grundlegende Notwendigkeit darstellen. Somit kann ich an dieser Stelle resümieren, dass ich Dieter Grimm in seiner Aussage, das Defizit sei „bei gegebener Kompetenzverteilung und Verselbständigung „noch" hinnehmbar"²⁰ zwar zustimme, doch da die EU nicht im Status Quo verbleiben können wird, ist ihre demokratische Legitimation auf lange Sicht defizitär, weshalb tiefgreifende Reformen und Umstrukturierungen unausweichlich sein werden.

Sowohl auf institutioneller als auch, in geringerem Ausmaß, auf struktureller Ebene, gab es in den vergangenen Jahrzehnten bereits bedeutende Fortschritte. Hierbei können einige Veränderungen als Reaktionen auf die obengenannten Vorwürfe gelesen werden. Zunächst wurde etwa 1987 mit der Einheitlichen Europäischen Akte das Einstimmigkeitsprinzip für Entscheidungen des Ministerrates zugunsten eines Mehrheitsvotums abgelöst, und das Parlament hat mehr Mitspracherechte bekommen.²¹ Eine weitere Stärkung erfuhr das Parlament 1993 durch den Vertrag von Maastricht, welcher die demokratische Legitimation insofern positiv beeinflusste, als dass „das Europäische Parlament an der Rechtssetzung der Gemeinschaft erstmals konkret beteiligt war".²² Ab diesem Zeitraum nahm auch die Debatte um das Demokratische Defizit der EU in der Literatur an Fahrt auf und der permissive Konsens schien ins Wanken zu geraten.²³ Die Verträge von Amsterdam (1997) und Nizza (2001) brachten eine weitere Ausweitung der parlamentarischen Kompetenzen mit sich. Von Majone und Moravcsik wurden in diesem Zeitraum auch vielzitierte Texte zur Verteidigung der EU verfasst, welche die Existenz eines Demokratiedefizits in Zweifel zogen, oder es zumindest relativierten. Letztendlich war der Vertrag von Lissabon (2009) die bislang letzte in einer Reihe an institutionellen Reformen, welche allesamt einen wünschenswerten Weg einschlugen, indem sie die Kompetenzen der Parlaments erweiterten. Obwohl ich Grimm in seiner Aussage, die Organstrukturen der EU seien in ihren Grundzügen adäquat²⁴, zwar zustimme, sind diese Änderungen unter den in diesem Text beschriebenen Gesichtspunkten jedoch nicht ausreichend, um die demokratische Legitimation der EU sicherzustellen.

Da ich argumentiere, dass die größeren Probleme der EU struktureller Natur sind, denke ich, dass es hier auch dementsprechende Reformen benötigt. Deren primäres Ziel sollte die Schaffung einer gemeinsamen Identität sein, das heißt es müssen Räume geschaffen werden für europäische Diskurse und eine europäische Öffentlichkeit. Hier sehe ich besonders in Länderübergreifenden Medien eine Chance, und die Beispiele euronews oder Arte zeigen, dass hier auch schon wichtige Projekte erfolgreich umgesetzt wurden. Die sprachlichen Barrieren müssten ebenfalls überwunden werden, weshalb die Etablierung von Englisch als Lingua Franca in ganz Europa noch weiter vorangetrieben werden muss, und zwar auf einem Niveau, welches länderübergreifende politische Diskurse ermöglicht. Aber auch die Schaffung einer europäischen Alternative zum weltgrößten Onlineversandhändler Amazon könnte das Wir-Gefühl in Europa beflügeln, und dabei neben Integration auch wirtschaftliche Vorteile gegenüber der außereuropäischen Konkurrenz bringen. Die Möglichkeiten das strukturelle Demokratiedefizit der EU zu beheben sind vielfältig, setzen aber letztendlich den entsprechenden Willen der europäischen Staaten voraus, den Integrationsprozess fortzusetzen und zu vertiefen. Abschließend kann festgehalten werden, dass die demokratische Legitimation der EU zwar defizitär ist, doch als wie problematisch dieses Defizit wahrgenommen wird, und als wie dringend notwendig Änderungen auch struktureller Natur empfunden werden, hängt von der zukünftigen Entwicklung der EU ab.

Bibliographie

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¹ Vgl. Rankin, Jennifer. 2016. Is the EU undemocratic?. In: The Guardian. https://www.theguardian.com/world/2016/jun/13/is-the-eu-undemocratic-referendum-reality-check. Abgerufen am 21.05.2021

² Vgl Weiler 1995, Follesdal & Hix, 2006

³ Böcker 2012, S.53

⁴ Grimm 2015, S. 25

⁵ Vgl Böcker 2012, S. 52

⁶ Follesdal & Hix 2006, S. 536

⁷ Böcker 2012, S. 56

⁸ Holzinger 2013, S. 476

⁹ Vgl Follesdal & Hix 2006, S. 536

¹⁰ Scharpf 2004 zitiert nach Böcker 2012, S. 58

¹¹ Vgl Follesdal & Hix, 2006 S. 537

¹² Vgl Moravcsik 2008, S. 331-340

¹³ Vgl Böcker 2012, S. 60

¹⁴ Vgl Moravcsik 2002, S. 605

¹⁵ Vgl Majone 1998, S. 28

¹⁶ Vgl Böcker 2012, S. 67

¹⁷ Vgl Bachmayer, 2019: Vertrauensindex Institutionen ://www.ogm.at/2019/10/18/apa-ogm-vertrauensindex- institutionen-oktober-2019/ (abgerufen am 21.05.2021)

¹⁸ Vgl Moravcsik 2003 zitiert nach Böcker 2012, S. 68

¹⁹ Vgl Ergebnisse der Europawahl 2019 https://www.europarl.europa.eu/election-results- 2019/de/wahlbeteiligung/

²⁰ Grimm 2015, S. 32

²¹ Vgl Böcker 2012, S. 54 sowie https://europa.eu/learning-corner/eu-timeline/history-of-the-european- union de#1960-2007

²² Böcker 2012, S. 54

²³ Ebd S. 50

²⁴ Grimm 2015, S. 33