PISA und die Reaktionen der Bildungspolitik

Inhaltsverzeichnis

1. Relevanz des Themas und Vorgehensweise

2. Die Entwicklungen des Bildungssystems und der Bildungspolitik von 1945 bis zur Veröffentlichung der PISA-Studie 2001
2.1 Die wichtigsten Entwicklungen im allgemein bildenden Schulwesen und der Bildungspolitik der BRD seit 1945
2.2 Strukturwandel des Bildungssystems und der Bildungspolitik nach der Wiedervereinigung

3. Akteure der Bildungspolitik im kooperativen Föderalismus
3.1 Staatliche bildungspolitische Akteure
3.2. Nichtstaatliche bildungspolitische Akteure
3.2.1 Parteien
3.2.2 Koordinationsgremien
3.3 Internationale bildungspolitische Akteure

4. Die Ergebnisse der PISA-Studien
4.1 Ausgewählte Ergebnisse aus der PISA-Studie 2000
4.2 Ausgewählte Ergebnisse aus der PISA-Studie 2003
4.3 Ausgewählte Ergebnisse aus der PISA-Studie 2006
4.4 Resümee aus drei PISA-Studien

5. Policy Making: Entscheidungsfindungsprozess nach PISA
5.1 Agendasetting und Politikformulierung
5.1.1 Einordnung des Maßnahmenkatalogs der KMK in die Erkenntnisse aus PISA
5.1.2 Zentrale aus PISA resultierende Handlungsfelder im Prozess des Agendasettings
5.1.2.1 Qualitätsentwicklung und –sicherung
5.1.2.2 Verringerung der Selektivität des Bildungssystems
5.2 Faktoren, die die politische Problembearbeitung beeinflussen

6. Fazit

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Relevanz des Themas und Vorgehensweise

Nach Veröffentlichung der ersten PISA-Studie im Dezember 2001 stand Deutschland unter Schock. Das Schulwesen des „Lands der Dichter und Denker“ brachte Schüler hervor, die im Vergleich mit anderen OECD-Staaten in den Bereichen Lesen, Mathematik und Naturwissenschaften nicht mal durchschnittliche Kompetenzen aufweisen konnten. Entsprechend groß war der „PISA-Schock“ und Deutschland befand sich erneut in einer „Bildungskatastrophe“. Diesen Begriff hatte 1964 erstmals Georg Picht verwendet, um das deutsche Bildungswesen zu beschreiben und Günther Schnuer griff ihn 20 Jahre später abermals auf, um darauf hinzuweisen:

„[…] daß auch heute noch, nach zwanzigjähriger Bildungsplanung, die Kultusbürokratie sowohl des Bundes innerhalb seiner Kompetenz als auch die der meisten Länderbehörden selbst mittlerfristig absehbaren Veränderungen gegenüber nahezu reaktionsunfähig geblieben ist.“ (Schnuer 1986: S. 9)

Dieses Zitat hätte als Vorwurf an die deutsche Bildungspolitik^[1] ebenso gut in einer Zeitung von 2001 stehen können. Denn das schlechte Abschneiden Deutschlands wurde ganz selbstverständlich mit einem Versagen der Bildungspolitik verknüpft – und zwar nicht nur von der Presse, sondern auch von den Politikern selbst. Zumindest kann die Tatsache, dass die Kultusministerkonferenz nur 2 Tage nach Veröffentlichung der PISA-Ergebnisse einen Maßnahmenkatalog vorlegte, gewissermaßen als Schuldeingeständnis für Versäumnisse aus der Vergangenheit und gleichzeitig zur Demonstration von Handlungsbereitschaft und –vermögen, verstanden werden. Vor dem Hintergrund, dass PISA in der Öffentlichkeit gleichfalls als „Zeugnis für die Politik“ (Overesch 2007: S. 13) angesehen wurde, erscheint es umso erstaunlicher, dass sich die Politikwissenschaft in Bezug auf das Politikfeld Bildung in ziemlicher Zurückhaltung übte.

So ließen sich bei der Recherche für diese Arbeit zwar reihenweise Beiträge aus der Soziologie finden, die sich recht umfassend vor allem mit dem Problem der Chancen(un-)gleichheit befasst hatte (vgl. zum Beispiel Becker/Lauterbach 2004; Opielka 2005; Anger/Plünnecke/Seyda 2006; Georg 2006), nach politikwissenschaftlichen, auf den Sektor Schule bezogenen Arbeiten sucht man jedoch (fast) vergeblich. Zu der Erkenntnis, dass die Politikwissenschaft „ein Thema verloren“ (Hepp/Weinacht 1996: S. 404) habe, kamen auch Gerd Hepp und Paul L. Weinacht in einer Zusammenfassung des Forschungsstands. Das war allerdings schon 1996. Im Anschluss an PISA lässt sich festhalten, dass sich die wissenschaftliche Erforschung des Bildungswesens zwar generell verbessert hat, diese aber überwiegend aus deskriptiven Beiträgen bestehen.

Eine Beschreibung der Bildungspolitik der letzten Jahre geben Fuchs und Reuter (2000)^[2] sowie gezielt für den Zeitraum der Wiedervereinigung (1995) und Anweiler e. a. (1992). Einen umfassenden und systematischen Überblick über das Bildungswesen in Deutschland gibt das Max-Planck-Institut für Bildungsforschung. Empirische Daten liefern der „Bildungsbericht für Deutschland“ (KMK 2003) sowie die von der Kultusministerkonferenz in Auftrag gegebenen Berichte „Bildung in Deutschland“ (Konsortium Bildungsberichterstattung 2006) und „Bildung in Deutschland“ (Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2008). Die rein deskriptive Ebene verlassen Anne Overesch (2007) in einer vergleichenden Politikfeldanalyse zwischen Deutschland und Finnland für den Zeitraum von 1990 bis 2001 sowie Tillmann e. a. (2008), die im Rahmen des Forschungsprojekts „Ministerielle Steuerung und Leistungsvergleichsstudien“ (MiSteL) für vier Bundesländer empirisch untersuchten, welchen Einfluss die Ergebnisse von PISA 2000 auf die Bildungspolitik hatten.^[3]

Wenn man die Bildungspolitik für Erfolge oder Scheitern des Schulwesens verantwortlich macht, wie das im Zuge von PISA häufig geschehen ist, sollte eine Analyse der Politik vorangegangen sein, was aber zum Zeitpunkt der öffentlichen Debatte noch keiner getan hatte. Zentrale Fragen wären somit: Wie erkennt, reagiert und verarbeitet Politik Probleme? Wo und wieso könnten Schwierigkeiten innerhalb der Verarbeitung auftreten? Oder konkret auf die Bildungspolitik bezogen:

PISA deckte zentrale Probleme des deutschen Schulwesens auf, dass als „Steuerungswissen“^[4] dienen sollte. Diese Ergebnisse können nach David Easton (1965) als „input“^[5] in das politische System verstanden werden. Wie ging die Politik nun mit diesen „Inputs“ um? Was wurde auch von ihr als Problem definiert und somit auf die Agenda gesetzt und mit welchen Maßnahmen sollten welche Ziele erreicht werden? Von welchen anderen Akteuren wurden sie dabei beeinflusst? Das alles sind zentrale Fragen, die einer politikwissenschaftlichen Klärung bedürfen. Diese Arbeit stellt einen Versuch dar, genau das zu tun.

Dabei wird zunächst die Entwicklung des Bildungswesens und der Bildungspolitik von 1945 bis 2001 betrachtet (Kap. 2), was als Grundlage für ein Verständnis desselbigen sowie der Entstehung und Entwicklung der Einstellungen und Ideologien zentraler Akteure dienen soll. Welche Akteure innerhalb der Bildungspolitik eine Rolle spielen, stellt Kap. 3 dar, bevor die Ergebnisse der PISA-Studie (Kap. 4) und der auf ihren Ergebnissen basierende Entscheidungsfindungsprozess (Kap. 5) näher betrachtet werden. Grundlage dieser Betrachtung bildet dabei die KMK, da diese als Kooperationsgremium der Minister aller Bundesländer einen Handlungsrahmen vorgibt und innerhalb dieser Arbeit der Entscheidungsfindungsprozess nicht für alle 16 Bundesländer einzeln untersucht werden kann.

Außerdem gibt es in Deutschland keinen einheitlichen Konsens darüber, was genau die zentralen Probleme im Bildungswesen sind bzw. darüber, was Bildung leisten soll. Daher werden die Probleme, die PISA aufgedeckt hat, als Grundlage genommen, vor deren Hintergrund eine (darauf bezogene) Zielformulierung innerhalb der KMK stattfand. Die einzelnen Bundesländer werden nur für den Bereich der Umsetzung in exemplarischer Form in die Betrachtung miteinbezogen. Gesondert wird auch der Bereich der Faktoren, die den Entscheidungsfindungsprozess beeinflussen, in die Betrachtung miteinbezogen (5.2), bevor die Ergebnisse der Untersuchung in einem Fazit erklärt und zusammengefasst werden (Kap. 6). Zunächst folgt aber die Erläuterung des methodischen Vorgehens im Hinblick auf eine politikwissenschaftliche Einordnung.

Methodisches Vorgehen:

Die vorliegende Arbeit untersucht die Reaktionen der Bildungspolitik in Form einer Politikfeldanalyse. Besonders relevant für diese Arbeit sind Phasenmodelle, die Politik als Prozess der Problemverarbeitung beschreiben.

„Gemeinsamer Ausgangspunkt der verschiedenen Phasenmodelle in der Policy-Forschung ist eine bestimmte Interpretation von Politik, nämlich Politik als ‚Policy-Making’, als Versuch der Be- und Verarbeitung gesellschaftlicher Probleme.“ (Jann/Wegrich 2003: 71)

Durch die stärkere Betonung des Entscheidungsfindungsprozesses ist es möglich herauszuarbeiten, welche Probleme politisch Beachtung gefunden haben, und vor allem welche nicht, und somit die Voraussetzungen und Folgen politischer Problemverarbeitung zu untersuchen.

Die PISA-Studie ist Ausgangspunkt dieser Arbeit, also gewissermaßen Grundlage ("input") für den sich anschließenden Entscheidungsfindungsprozess. Jedoch ist die Studie selbst bereits Ergebnis einer Problemwahrnehmung, nämlich der Erkenntnis der Politik, dass es nötig ist, das Ergebnis von schulpolitischen Maßnahmen zu überprüfen.^[6]

Dass die Durchführung der PISA-Studie in Deutschland somit zugleich Ergebnis, als auch Grundlage eines Entscheidungsprozesses ist, gibt einen Hinweis darauf, dass Policies sich ständig in einem Kreislauf befinden und der Prozess des Policy-Making zumeist nie als völlig abgeschlossen angesehen werden kann. Daher liegt das Modell eines „Policy-Cycle“ für die Betrachtung eines Politikfeld nahe.

Der idealtypische Policy Cycle

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Jann/Wegrich 2003: 82

In der vorliegenden Arbeit wird der Policy-Cycle zu einem Teil als Modell herangezogen. Nämlich an den Stellen, in denen es um die Frage geht, in welcher Weise die KMK als Kooperationsgremium der Bundesländer die Ergebnisse der internationalen Leistungsvergleichsstudie PISA rezipieren und in welcher Weise sie darauf handelnd reagieren. Die Ergebnisse der Studie fungieren also als Problemdefinition und es soll untersucht werden welche der Probleme auf die öffentliche (Presse) und politische Agenda (KMK) kamen. Grundlage für den Bereich der Formulierung bildet der Maßnahmenkatalog der KMK vom 05./06.12.2001.

Innerhalb des Bereichs der Entscheidungsfindung hat sich der Wandel eines hierarchisch gegliederten „Top-down“-Ansatzes, der eine Steuerung des Systems ausgehend vom Staat annahm, hin zu der Annahme, dass der Verhandlungsprozess innerhalb eines Netzwerks mehrerer Akteure abläuft (vgl. Jann/Wegrich 2003: 91), auch für diese Arbeit als sinnvoll erwiesen. Daher werden die Akteure innerhalb dieses Policy-Netzwerks in einem eigenen Kapitel (3) behandelt.

Der Bereich der Implementation wird weitgehend ausgeklammert. Dies hat mehrere Gründe. Zum einen gibt es kaum Implementationsstudien, zum anderen:

„implementieren in Deutschland […] eine Vielzahl von Akteuren die Programme. Es ist davon auszugehen, dass ein komplexes Gebilde aus Kultusministern, Verwaltungen, Schulträgern, Direktoren und Lehrern eine gewisse Eigendynamik entwickelt […].“ (Overesch 2007: 27)

Mit der Evaluierung schließlich soll überprüft werden, ob die Ziele erreicht worden sind, also ein Problem gelöst oder zumindest „zufrieden stellend verarbeitet worden“ sind.^[7] Innerhalb dieser Arbeit wird der Bereich der Evaluation durch die Ergebnisse der darauffolgenden PISA-Studien (2003 und 2006) abgedeckt, da diese genau in den vorgegebenen Handlungsfeldern überprüfen wo tatsächliche Verbesserungen eingetreten oder ausgeblieben sind, wo Politik also erfolgreich ein Problem verarbeitet hat oder wo nicht.

2. Die Entwicklungen des Bildungssystems und der Bildungspolitik von 1945 bis zur Veröffentlichung der PISA-Studie 2001

In diesem Kapitel sollen die Entwicklungen der Bildungspolitik von 1945 bis zu Wende kurz betrachtet werden, da diese die Grundlagen für unser heutiges Bildungssystem darstellen und für ein Verständnis desselbigen unablässig sind. Da die Entwicklungen in der DDR nur für die Zusammenführung nach der Wende eine Rolle spielen und ansonsten für das heutige Bildungssystem bzw. die Bildungspolitik und somit den Gegenstand dieser Arbeit weitgehend irrelevant sind, werden diese nur in Kapitel 1.2 vergleichend angeführt.

Gegenstand dieser Betrachtung stellen außerdem lediglich die staatliche Bildungspolitik und zum öffentlichen Bildungswesen gehörende Einrichtungen dar; die Bildungsarbeit der Gewerkschaften der BRD und kirchliche Aktivitäten in der Erwachsenenbildung werden weitestgehend nicht berücksichtigt.

2.1 Die wichtigsten Entwicklungen im allgemein bildenden Schulwesen und der Bildungspolitik der BRD seit 1945

Als Folge der Geschehnisse des 3. Reiches standen nach der militärischen Niederlage von 1945 im westlichen Teil Deutschlands vor allem Demokratisierung und Entnazifizierung im Vordergrund. Wobei die Bewältigung des Bildungssystems in Bezug auf Strukturen und Inhalte eine besonders schwere Aufgabe darstellte. So flossen verschiedene Konzepte der jeweiligen Besatzungsmächte, Erfahrungen deutscher Bildungsgeschichte und Routine in Anlehnung der Organisationsstrukturen der Weimarer Zeit in das Bildungssystem ein.

Strukturell gesehen änderte sich somit zunächst nicht viel. Das dreigliedrige, allgemeinbildende Schulsystem wurde entgegen der Bestrebungen westlicher Besatzungsmächte, die einen horizontalen Aufbau des Schulsystems durchsetzen wollten, wiederhergestellt, zum Teil bereits durchgeführte Maßnahmen wie Einheitsschule und sechsjährige Grundschulzeit wieder aufgehoben und an traditionelle Bildungsinhalte angeknüpft.

Die Arbeitsgruppe am Max-Planck-Institut für Bildungsforschung, der namhafte Bildungsforscher wie z.B. Jürgen Baumert angehören, beschrieb das Bildungssystem der BRD dieser Zeit folgendermaßen:

„Was später als das ‚traditionelle Bildungswesen’ in der Bundesrepublik der Kritik der Reformer unterlag, war nach Krieg und NS-Zeit nicht etwas unverändert aus der Vergangenheit Überkommenes und Erstarrtes. Vielmehr war es ein Produkt eines schnellen Wiederaufbaus, bei dem sich restaurative Tendenzen gegen ursprüngliche Reformbestrebungen zunehmend durchgesetzt hatten.“ (Arbeitsgruppe am Max-Planck-Institut für Bildungsforschung 1979: 15)

Diese Reformbestrebungen unternahmen wie bereits kurz erwähnt in erster Linie die Alliierten, die mit ihrem Kontrollrat und der Direktive 54 eine Erziehung zur demokratischen Lebensweise forderten. Diese umfasste neben Lehrmittelfreiheit und anderem vor allem die Chancengleichheit bei der Bildung, also einer Demokratisierung der Schulstruktur. Umgesetzt werden sollte dies nach Wunsch der Alliierten durch ein Gesamtschulsystem und sechsjähriger Grundschulzeit, ohne die Schüler/innen nach Geschlecht oder sozialer Herkunft zu trennen.

Dieses Vorhaben scheiterte jedoch an einem für die Amerikaner überraschenden Festhalten der Deutschen an der traditionellen 3-gliedrigen Schulstruktur. Exemplarisch sei hier eine Aussage des damaligen bayrischen Kultusministers Alois Hundhammer genannt, der Begabung als eine „biologisch gegebene Ungleichheit“ bezeichnete, die „durch keine zivilisatorische Maßnahme beseitigt werden kann.“ Dieser Streit um eine Einheits- bzw. Gesamtschule und den Befürwortern einer 6-jährigen Grundschulzeit mit deren Gegnern, die die Einstellung vertraten, dass diese gute Schüler schwächen würde, wiederholt sich in den wichtigsten Argumentationssträngen bis heute.

Aufgrund der Entnazifizierungsbestrebungen ist es dennoch nicht verwunderlich, dass es als Reaktion auf den nationalsozialistischen Einheitsstaat im westlichen Teil Deutschlands zu einer föderalistischen Ordnung kam und mit dem Bonner Grundgesetz von 1949 für das Bildungssystem die Kulturhoheit der Länder abgeleitet wurde.

Ein solcher weltanschaulich und gesellschaftlich geprägter Interessenspluralismus, wie er im westdeutschen Bildungs- und Wissenschaftsbereich seine Anwendung fand und findet, ermöglicht erst die Existenz organisierter Gruppen wie Lehrerverbände, Elternvereinigungen, Unternehmerverbände sowie Gewerkschaften. Gleichzeitig bildet er die Grundlage für das Vorhandensein privater Schulen, freier Trägerschaften von Kindergärten und Chancen in der Erwachsenenbildung, die nicht staatlich sind und somit den Bund finanziell entlasten (vgl. Fuchs/Petermann 2000: 12)

Die Chancenvielfalt einer pluralistischen Staats- und Rechtsordnung verbunden mit der föderalistischen Kulturhoheit der Länder bringt aber gleichzeitig ein erhebliches Steuerungsproblem mit sich und setzt jeglichen bildungspolitischen Aktionen enge Grenzen.

Zur besseren Koordinierung wurde so 1948 die Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder (KMK), auf die in 3.2.2 noch näher einzugehen sein wird, gegründet. Zentrale Anliegen der KMK waren:

„Angelegenheiten der Bildungspolitik, der Hochschul- und Forschungspolitik sowie der Kulturpolitik von überregionaler Bedeutung mit dem Ziel einer gemeinsamen Meinungs- und Willensbildung und der Vertretung gemeinsamer Anliegen“.^[8]

Ihr folgte 1953 der Deutsche Ausschuss für das Erziehungs- und Bildungswesen, in dem erstmals von Bund und Ländern gemeinsam berufende unabhängige Personen an kulturpolitischen Lösungen arbeiteten.

Mit dem Düsseldorfer Abkommen der Ministerpräsidenten vom 17.02.1955 wurde ein weiterer Schritt zur Realisierung einer größeren Einheitlichkeit des bis dahin von einer Fülle von Schularten beherrschten, in der Öffentlichkeit auch als „Schulchaos“ (Furck 1998: 248) bezeichneten Schulwesens, getan. Für den Hochschulsektor wurde 1957 der Wissenschaftsrat auf Bund-Länder-Ebene, der über den Aus- und Neubau von Hochschulen beraten soll, gegründet.

Bis Anfang der 60er Jahre änderte sich dennoch nicht viel. Zwar gab es kleinere Schulversuche und Reformen wie z.B. der Rahmenplan des Deutschen Ausschusses für das Erziehungs- und Bildungswesen, der eine Anpassung an wissenschaftlich -technische Wandlungen forderte und dessen Empfehlungen Grundlage für breite Diskussionen über eine Neugestaltung des Schulsystems bildeten, jedoch führten diese zunächst nicht zu weit reichenden Veränderungen in der traditionellen Grundstruktur. Erwähnenswert erscheint hier nur der Bremer Plan der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Lehrerverbände (1960), der das Konzept des zweiten Bildungswegs ins Gespräch brachte.

Mitte der 60er Jahre begann mit dem von der KMK erarbeiteten „Hamburger Abkommen der Länderregierungen von 1964, das am Übergang der Restaurationsperiode zu einer Phase der Bildungsreform stand“ (Max-Planck Institut für Bildungsforschung 2003: 57) eine Zeit der Reformversuche. Das Hamburger Abkommen löste das Düsseldorfer Abkommen zwar ab, diente aber ebenso dem Zweck der Vereinheitlichung des Bildungswesens, genauer gesagt einheitlicher Festlegungen zur Bezeichnung der Schultypen, zu Organisationsformen und zum Fremdsprachenunterricht.

Mit diesem, in den wesentlichen Punkten noch heute gültigen Abkommen, kam es zur Abschaffung der achtjährigen Volksschule, die in Grund - und Hauptschule untergliedert wurde, die allgemeine Schulpflicht wurde auf 9 Jahre erhöht und die Mittelschule erhielt die Bezeichnung Realschule. Damit waren aber die Diskussionen um eine Bildungsreform noch nicht abgeschlossen, sondern erreichten gewisser Maßen erst ihren Höhepunkt.

Mit seiner gleichnamigen Veröffentlichung in der Zeitschrift Christ und Welt bezeichnete Georg Picht (*1913, Mitglied des Deutschen Ausschuss für das Erziehungs- und Bildungswesen) 1964 das Ergebnis der westdeutschen Schulstruktur als „Die deutsche Bildungskatastrophe“ (Picht 1964: 4), welches noch im gleichen Jahr in einem Buch zusammengefasst wurde.

Grundlage für Pichts Kritik waren u.a. Reaktionen aufgrund des so genannten Sputnik-Schocks von 1957 und eines Vergleichs der Daten eines 1962 von der KKM vorgelegtem Berichts der OECD, der den Zusammenhang von Wirtschaftswachstum und dem Erfolg eines Bildungssystems untersuchte und der Deutschland ein Abschneiden am unteren Ende der Statistik bescheinigte – gewisser Maßen der erste deutsche PISA-Schock - mit der Bedarfsfeststellung 1961 bis 1970 für Schulwesen, Lehrerbildung, Wissenschaft und Forschung, Kunst und Kulturpflege der KMK von 1963.

Da das Bildungswesen „eines der tragenden Fundamente jedes modernen Staates“( Picht 1965: 9) ist, kam Picht bei seinen Untersuchungen zu der Erkenntnis, dass in der BRD ein akuter „Bildungsnotstand“ (ebd.) vorherrsche. Dieser begründe sich in gravierend steigender Schülerzahl bei gleichzeitigem Rückgang der Anzahl der Lehrer^[9] (und anderer Akademiker), verursacht durch zu wenige Abiturienten. Dass damit die gesamte westdeutsche Wirtschaft, wenn nicht sogar die gesamte gesellschaftliche Existenz bedroht sei, macht Picht deutlich, indem er sagt:

„Der bisherige wirtschaftliche Aufschwung wird ein rasches Ende nehmen, wenn uns die qualifizierten Nachwuchskräfte fehlen, ohne die im technischen Zeitalter kein Produktionssystem etwas leisten kann. Wenn das Bildungswesen versagt, ist die ganze Gesellschaft in ihrem Bestand bedroht.“ (ebd.)

Damit griff er zugleich die „Vogel-Strauß-Politik“ (Picht 1964: 10) des Bundes an, der sich aufgrund der Kulturhoheit der Länder der Verantwortung entziehe, obwohl er von einem Scheitern einer erfolgreichen Bildungspolitik - aufgrund des Zusammenhangs zwischen Bildungswesen und Wirtschaftswachstum - direkt betroffen sei.

Weitere Kritikpunkte Pichts waren die geringe Effektivität des Bildungswesens (niedrige Erfolgsquoten), eine Unterrepräsentation der Unterschichtkinder in weiterführenden Schulen, geringe Bildungsdichte in Landgegenden sowie einer Benachteiligung der Mädchen. Diese Disparitäten in der Bildungsbeteiligung wurden durch das „Bild der ‚katholischen Arbeitertochter vom Lande’(…), die sämtliche Benachteiligungen auf sich vereinige“ (Max-Planck Institut für Bildungsforschung 2003: 57) verdeutlicht.

Pichts Ausführungen fanden bei einer breiten Masse Bildungsreformer und –politiker Gehör und seinen Prognosen wurde vielfach blind vertraut. Günther Schnuer, einer der Kritiker von Picht, beschreibt die damalige Situation folgendermaßen:

„Da hatte ein Philologe aus dem stockkonservativen Lager, dazu noch Leiter eines privilegierten Internatsgymnasiums, den ‚konservativen Kräften’ in klarer und eindeutiger Sprache alles an Versäumnissen, Fehlern und Rückständigkeiten entgegengeschleudert, was, wenn es aus der Feder oder dem Munde sogenannter progressiver Kräfte kam, als widersinnig, fehl am Platze, nicht in die Richtung passend abgetan wurde.“ (Schnuer 1986: 19)

Mit Picht verlagerte sich die bis dahin vor allem unter pädagogischen Gesichtspunkten geführte Diskussion über das Bildungssystem auf eine gesellschaftspolitische Ebene, indem er einen „Modernitätsrückstand des deutschen Bildungswesens in inhaltlich-didaktischer, institutionell-organisatorischer und gesellschaftspolitischer Hinsicht“ (Schneider-Andrée 1974: 30) proklamierte.

Als Folge der Reformdiskussionen entstand unter anderem 1965 der Deutsche Bildungsrat, der den 1953 gegründeten Deutschen Ausschuss für das Erziehungs- und Bildungswesen ablöste. Er bestand aus zwei getrennten Kommissionen, der Bildungskommission mit unabhängigen vom Bundespräsidenten berufenen Persönlichkeiten aus Wissenschaft und Praxis und der Regierungskommission, deren Mitglieder den Regierungen von Bund und Ländern angehörten. Aufgabe der Bildungskommission waren die Erstellung von Bedarfs- und Entwicklungsplänen für das deutsche Bildungswesen, Vorschläge für die Struktur des Bildungssystems zu machen und den Finanzbedarf zu errechnen, sowie für die langfristige Planung verschiedener Stufen des Bildungswesens Vorschläge zu unterbreiten.

Von ihr wurde 1970 als Ergebnis der ersten Arbeitsperiode der Strukturplan für das Bildungswesen, ein unverbindliches Modell mit dem Ziel umfassender Reformen, vorgelegt.

„Die Bildungskommission, in ihrer Zusammensetzung Reflex der Gesellschaft, kann als Experimentierfeld betrachtet werden, auf dem erprobt wird, was heute an bildungspolitisch gemeinsamer Programmatik in der Bundesrepublik möglich ist. […] Die Aussage des Strukturplans ist ein Kompromiß […] der nur ein Schritt sein will in einer weiterführenden Entwicklung. Ein gewichtiger Schritt allerdings, da der Kompromiß, den er darstellt, nicht in einem bloßen mittleren Ausgleich zwischen gegensätzlichen Positionen besteht, sondern in einer neuen, gemeinsam verantworteten und entschieden vorantreibenden Programmatik.“ (Deutscher Bildungsrat 1970: 15f)

Aufgrund eines Verwaltungsabkommens zur weiteren Kooperation zwischen Bund und Ländern wurde 1970 neben der KMK ein weiteres Gremium gegründet, die Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK), bei der im Unterschied zur KMK jedoch, wie der Name schon sagt, der Bund mitwirkt. Die (mittlerweile aufgelöste) BLK wird aufgrund ihrer Relevanz für die Bildungspolitik in Kapitel 3.2.2 näher beschrieben.

An dieser Stelle wichtig ist jedoch der von ihr erstellte Bildungsgesamtplan von 1973. Dieser „nach mühseligen und heftigen Auseinandersetzungen [erstellte] […] ‚Bildungsgesamtplan’, der normative Vorgaben für Entwicklungen im Bildungssystem bis 1985 enthielt“ (Max-Planck Institut für Bildungsforschung: 165) scheiterte in der weiteren Ausarbeitung an unüberbrückbaren Meinungsverschiedenheiten zwischen den einzelnen Bundesländern bzw. einer lähmenden Polarisierung zwischen den jeweiligen parteipolitischen Lagern. Dennoch kann oder muss es schon als Erfolg gesehen werden, dass die einzelnen Länder, die jeweils für ihr Land, für das sie die Kulturhoheit besitzen, völlig unterschiedliche bildungspolitische Zielvorstellungen haben, überhaupt in der Lage waren sich auf einen Katalog bildungspolitischer Maßnahmen zu einigen.

Diese umfassten als ersten gemeinsamen Rahmenplan zwischen Bund und Ländern die Grundsätze für den Ausbau des Bildungswesens, nach welchen die Reformen inhaltlich und organisatorisch umgesetzt werden sollten. Angestrebt wurde ein Bildungswesen, das die Prinzipien der Individualisierung (Anspruch des Einzelnen auf Förderung und Entfaltung), Chancengleichheit, Leistungsfähigkeit und Bildung für alle, umsetzt.

Was in der Theorie gut klingt, scheiterte an der Praxis. In der Bundestagsdebatte vom 15.3.1974 wurde deutlich, dass die Verwirklichung des Bildungsgesamtplans an finanziellen Mitteln scheitern bzw. nur in gewissem Maße umgesetzt werden konnte, ebenso schafften es die Parteien nicht, sich in inhaltlichen Fragen zur Gesamtschule, Orientierungsstufe, beruflicher Bildung und Lehrerausbildung, abschließend zu einigen. Ein Zitat aus einem Referat einer bildungspolitischen Tagung der Liberalen von 1973 verdeutlicht die damalige – wenn nicht bis heute andauernde - Lage eindrucksvoll:

„Wenn Bildungspolitik von unseren Kultusministern als die Kunst des Möglichen bezeichnet wird, dann ist das gleichbedeutend mit Resignation und Weiterwursteln. Denn möglich ist derzeit in unserem Lande so gut wie nichts angesichts der verfassungsrechtlichen Lage, der beschränkten finanziellen Mittel, der utopischen Ansprüche des Alles-auf-einmal, der reformfeindlichen Kultusbürokratien, des Kommissionen-Unwesens und der praktischen Reformunfähigkeit.“(Hamm-Brücher/Edding 1973: 120)

Mit dem Scheitern eines einheitlichen Bildungsgesamtplans begann eine neue Phase bildungspolitischer Stagnation und Konfrontation. Bildungspolitische Maßnahmen gingen wieder von den Ländern aus und so hatte fast jedes um 1970 eigene Schulentwicklungspläne.

Der Versuch den Bildungsgesamtplan fortzuschreiben scheiterte ebenfalls an Fragen der Finanzierung bzw. nach rückblickender Aussage des damaligen Generalsekretärs der BLK Kurt Kreuser daran,

„daß die Verabschiedung des fortgeschriebenen Bildungsgesamtplans in der Öffentlichkeit als ein Erfolg der damaligen sozialliberalen Koalition hätte angesehen werden können und aus diesem Grund verhindert werden mußte.“ (Furck 1998: 252f)

Somit müssen letztlich alle Bemühungen von Bildungspolitikberatung und Bildungsplanung insgesamt, was eine bildungspolitische Einigung anbelangt, als gescheitert angesehen werden. Die erste gemeinsame kulturpolitische Maßnahme von Bund und Ländern, der unabhängige Deutsche Ausschuss für das Erziehungs- und Bildungswesen (1953-1965), konnte lediglich Empfehlungen aussprechen, die für Bildungspolitiker jedoch keine bindenden Konsequenzen hatten und somit auch kaum welche folgen ließen. Seinem Nachfolger, dem Deutschen Bildungsrat (1965-1975), der zwar stärker an die Entscheidungsträger gebunden war und der unter dem Einfluss staatlicher Seite stand, gelang es ebenso wenig wie dem Kooperationsgremium von Bund und Ländern, der BLK (seit 1970), die schulpolitischen Gegensätze und Widersprüche zwischen den Parteien und den Bundesländern vor allem in schulstrukturellen Fragen zu überwinden.

Trotz allem ist bei einem Überblick über die Schulentwicklung seit 1945 festzuhalten, dass in den einzelnen Ländern in allen Bereichen der Schule unabhängig von den weiterhin fortbestehenden generellen Widersprüchen in der Schulpolitik weit reichende Reformen, zum Teil sogar ansatzweise struktureller Art (z.B. Orientierungsstufe/Förderstufe, gymnasiale Oberstufe, Gesamtschule), vorgenommen wurden,

„die zu einer Expansion der weiterführenden Bildungswege, vor allem des Gymnasiums und der Universitäten bei gleichzeitigem Rückgang der Hauptschulen, zur Errichtung von Gesamtschulen und zur Reform der gymnasialen Oberstufe führten.“ Andersen/Woyke (2003): 37)

Dem Bund gelang es mehrere bildungspolitisch relevante Gesetze zu verabschieden: das Berufsbildungsgesetz (1969), das Hochschulbauförderungsgesetz (1969), das Bundesausbildungsförderungsgesetz (1971) und nach mehrjährigen Anstrengungen das Hochschulrahmengesetz (1976). Möglich geworden war dies letztlich dadurch, dass Bildungspolitik stärker in den Fokus der Bundespolitik gerückt war.

In seiner Regierungserklärung von 1969 setzte sie Willy Brandt in seiner Regierungserklärung an die Spitze der Reformen. Was damals als neue, zukunftsorientierte Politik des Bundes angesehen wurde, ist doch vor dem Hintergrund der jahrelang andauernden Kontroversen zwischen den Bundesländern, eher als recht späte Reaktion zu verstehen.

Durch die Grundgesetzänderung von 1969 im Rahmen der Finanzreform war es möglich geworden den Bund an den finanziellen Lasten des Hochschulbaus zu beteiligen und somit gleichfalls die Voraussetzung für eine verstärkte Mitwirkung an der Bildungsplanung zu schaffen.

Ob die Veränderungen im Hochschulbereich als eine Folge der 68er-Bewegung der Studenten zu sehen ist, ist nicht unumstritten. Hermann Lübbe betont:

„Nicht unter dem Druck verkrusteter Zustände hat sich die studentische Protestbewegung entfaltet, vielmehr inmitten einer sehr dynamischen Hochschulreformpolitik, die in ihren wirksamen Anfängen mindestens zehn Jahre älter war als diese Protestbewegung.“ (Lübbe 1991:12)

Im Herbst 1969 gründete die sozial-liberale Koalition das Bundesministerium für Bildung und Wissenschaft (BMBF), welches 1970 den Bildungsbericht ´70 vorlegte, welcher weitgehend den Empfehlungen des Deutschen Bildungsrats entsprach. Hildegard Hamm-Brücher, damals Staatssekretärin im Bundesbildungsministerium, beschrieb in einem Interview mit der Zeit vom 21.06.1985, dass es Ziel gewesen sei, das Bildungssystem demokratischer und chancengerechter zu gestalten, da es allgemein anerkannt gewesen sei, dass im gegliederten Schulsystem eine Benachteiligung von Kindern aus sozial schwachen oder bildungsfernen Familien vorläge. (Wilhelmi 1985)

Obwohl die Entwicklungen des Schulwesens von 1960 bis zum Ende des Jahrhunderts zum Teil als dramatisch angesehen können werden, blieb die organisatorische Grundstruktur die gleiche. Verantwortlich für Veränderungen waren

[...]

^[1] Anmerkend sei erwähnt, dass der Begriff Bildungspolitik, der normaler Weise alle auf das Bildungswesen (Allgemeinbildung, Berufsausbildung und außerschulische Qualifizierung) gerichteten Aktivitäten umfasst, sich in diesem Zusammenhang lediglich auf den Sektor Schule bezieht. Das ist sinnvoll, da der Forschungsgegenstand dieser Arbeit die Untersuchung der Reaktion der Bildungspolitik auf eine schulische Leistungsvergleichsstudie darstellt.

^[2] „Der vorliegende Band soll über das deutsche Bildungswesen, seine Strukturen, Probleme und Herausforderungen und über den gegenwärtigen Diskurs zur Bildungsreform informieren.“ (Fuchs/Reuter 2000: 17)

^[3] Die gleiche Thematik liegt auch diese Arbeit zugrunde. Allerdings erschien die Studie des Projekts erst im August 2008, so dass die Bearbeitung des Themas quasi „parallel“ erfolgte.

^[4] Die Erzeugung von „systemrelevanten Steuerungswissen“ war Grundgedanke der KMK für den Beschluss an Leistungsvergleichsstudien teilzunehmen (Konstanzer Beschlüsse 1997) und auch die OECD selbst sieht ein Hauptziel von PISA in der „[…] Gewinnung von empirisch gesicherten Informationen, die als Grundlage von schulpolitischen Entscheidungen dienen können.“ (OECD-PISA 2000: S. 9)

^[5] Der zentrale Gedanke ist dabei die Vorstellung des politischen Systems als verarbeitende Einheit, die aus dem Umfeld Forderungen und auch Unterstützung als input erhält und zu politischen Entscheidungen und Handlungen (output) verarbeitet (conversion).

^[6] Zuvor waren es meist Aspekte von schulischem „Input“ (also Lehrpläne u. ä.), der bildungspolitisch thematisiert wurde.

^[7] „Die zentrale Leistung eines politischen Systems besteht […] in einer zufrieden stellenden Problemverarbeitung.“ (Robert, Rüdiger 2000: 10)

^[8] Geschäftsordnung der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland gemäß Beschluss vom 19. November 1955 i. d. F. vom 02.06.2005: S.1

^[9] Vgl. „Die Gesamtzahl der Absolventen sämtlicher Studienfächer ist etwa ebenso groß wie die Zahl der bis 1970 benötigten Lehrer.“ (Picht 1965: 10)