Die Kompetenzverteilung im deutschen Föderalismus

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung: Der Föderalismusbegriff..

2. Die historische Entwicklung des Föderalismus in Deutschland

3. Die Kompetenzverteilung im bundesdeutschen Föderalismus
3.1. Gesetzgebung
3.2. Verwaltung
3.3. Rechtssprechung
3.4. Gemeinschaftsaufgaben.

4. Die spezifischen Ausprägungen des deutschen Föderalismus
4.1. Bundesdeutscher Verbundföderalismus
4.2. Die Unitarisierung des bundesdeutschen Föderalismus
4.3. Bundesdeutscher Exekutivföderalismus

5. Schlussbemerkung

6. Abbildungsverzeichnis

7. Quellen- und Literaturverzeichnis

1. Einleitung: Der Föderalismusbegriff

„Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“ Mit dieser wichtigen Bestimmung des Art. 20 Abs. 1 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland werden wesentliche Aussagen zum bundesdeutschen politischen System getroffen. So ist damit die Bundesstaatlichkeit als verfassungsrechtliches Struktur- und Organisationsprinzip festgelegt. Nach Art. 79 Abs. 3 GG ist diese bundesstaatliche Ordnung unantastbar und unabänderbar. Auch eine Zweidrittelmehrheit des Bundesrates und Bundestages darf die föderative Struktur und Organisation der Bundesrepublik nicht auflösen.^[1]

Zu Beginn dieser Arbeit soll nun der Föderalismusbegriff betrachtet werden.

„Föderalismus bezeichnet das Organisationsprinzip für ein gegliedertes Gemeinwesen, in dem grundsätzlich gleichberechtigte und eigenständige Glieder zu einer übergreifenden politischen Gesamtheit zusammengeschlossen sind. Grundlegendes Merkmal ist dabei, dass sowohl die Glieder als auch die übergreifende Gesamtheit einerseits eigenständig sind und andererseits gleichzeitig miteinander in enger Verbindung stehen.“^[2]

Dabei gibt es Unterschiede in der jeweiligen Ausgestaltung des föderalen Systems, abhängig vom Grad der Einheit bzw. Vielfalt des Gemeinwesens, vom Maß der Homogenität bzw. der Zulassung besonderer Interessen der Mitglieder und des Bundes.

Grob kann man zwei föderalistische Gestaltungsmöglichkeiten bzw. Gliederungsprinzipien unterscheiden: den Staatenbund und den Bundesstaat.

Der Staatenbund, auch Konföderation genannt, ist eine lockere Vereinigung souveräner Staaten auf der Basis von völkerrechtlichen Verträgen. Die Gliedstaaten bleiben auch im völkerrechtlichen Sinn souverän. Sie bilden gemeinsame Organe zur Besorgung gemeinschaftlicher Aufgaben. Ein Staat kann jedoch jederzeit wieder aus alleiniger Entscheidung austreten.

Der Bundesstaat, dessen Geburtsstunde 1787 in den USA war, zeichnet sich dadurch aus, dass durch den Zusammenschluss von Staaten (oder Ländern, Bundesländern, Kantonen) ein neuer Staat entsteht. Die völkerrechtliche Souveränität liegt allein beim übergeordneten Zentralstaat. Die zusammengeschlossenen Staaten bleiben aber neben dem neu gebildeten Gesamtstaat als Gliedstaaten mit eigener originärer Staatsgewalt bestehen, und müssen die Möglichkeit haben, sich an der Willensbildung des Zentralstaates zu beteiligen. Ein souveräner Staat räumt also mehreren geographisch eingegrenzten Teilgebieten seines Staates eine gewisse politische Autonomie ein. Diese darf nicht ohne weiteres wieder entzogen werden und ist meist in der Verfassung festgelegt. Die so genannten Gliedstaaten besitzen eigene politische Organe und eigene Kompetenzen zur Regelung ihrer Aufgaben und leiten diese Rechte nicht vom Gesamtstaat ab. Im Gegensatz zum Staatenbund besitzt der Gesamtstaat im Föderalismus auch eigene Kompetenzen, die er ohne Zustimmung der Gliedstaaten regeln kann. Im Bundesstaat soll der Gesamtstaat für die Dinge zuständig sein, die im Interesse des Volkes unbedingt einheitlich geordnet werden müssen, also über alle Fragen von Einheit und Bestand des Ganzen (z.B. Verteidigung der Bündnisgrenzen). Weder die Ebene des Gesamtstaates noch die der Gliedstaaten darf über uneingeschränkte Regelungsmacht verfügen. Auch darf keine der beiden Ebenen die so genannte Kompetenz-Kompetenz, also die Kompetenz, die Kompetenz der anderen Ebene zu verändern, innehaben.

Für Konfliktfälle muss es eine Schlichtungsinstanz - ein weiteres Kennzeichen eines Föderalismus - geben. In der Regel entscheidet ein Verfassungsgericht in Streitfällen zwischen den Ebenen.

Dem Föderalismus gegenüber steht der Zentralismus. Der zentralistische Einheitsstaat hat nur eine politische Entscheidungsebene, die zentral alle Angelegenheiten des Staates bestimmt oder diese lokalen politischen Behörden kommissarisch überträgt. Es gibt keine Autonomie für einzelne Teile oder Regionen.

Zwischen einem dezentral, heterogen organisierten Bundesstaat und einem zentralen Einheitsstaat ist eine Vielzahl von Gestaltungsmöglichkeiten denkbar.

Zur genaueren Analyse und Beschreibung von föderalen politischen Systemen existieren noch weitere Begriffe: Unitarisierung und Zentralisierung.

„Der Grad der Unitarisierung beschreibt das Ausmaß der organisatorischen Vereinheitlichung innerhalb eines Staates.“^[3] So ist ein Staat unitarisch, wenn die politischen Entscheidungsträger bemüht sind, einheitliche Problemlösungen zu erreichen.

Von Zentralisierung spricht man, wenn einheitliche Problemlösungen von übergeordneten Ebenen (Zentralstaat) gegenüber untergeordneten Ebenen (Gliedstaaten) durchgesetzt werden, ohne dass die nach geordneten Ebenen beim Vollzug der Vorgaben einen eigenen Entscheidungsspielraum zur Verfügung haben. Unitarisierung hat ihren Ursprung somit in der Kooperation der unteren Ebenen, Zentralisierung geht von einer Anweisung der oberen Ebene aus.

Einige Bundesstaaten zielen aber kaum auf einheitliche Problemlösungen ab. Gefördert wird dies durch eine große Selbstständigkeit und weit gehende Gesetzgebungskompetenz der Gliedstaaten sowie einer relativ starken Trennung von Bundesstaat und Gliedstaaten. Derartige Staaten werden dem Trennföderalismus zugeordnet. „Im Trennföderalismus nehmen die verschiedenen staatlichen Ebenen die öffentlichen Aufgaben relativ getrennt voneinander wahr.“^[4] Wegen der zwei voneinander getrennten staatlichen Ebenen spricht man mitunter auch vom dualen Föderalismus. Entscheidend für einen Trennföderalismus ist, dass die jeweiligen Ebenen über eigene Kompetenzen in der Gesetzgebung - besonders auch der steuerlichen Gesetzgebung - verfügt. Dies kann zu dem Vorteil führen, dass erfolgreiche Problemlösungsstrategien einzelner Gliedstaaten von den anderen Gliedstaaten übernommen werden können. Allerdings besteht aber auch die Gefahr, dass die einzelnen Gliedstaaten immer weiter auseinanderdriften. Grundsätzlich eignet sich der Trennföderalismus eher für heterogene Gesellschaften wie beispielsweise der Schweiz.

Das Gegenstück zum Trennföderalismus, der Verbundföderalimus, zeichnet sich durch eine viel stärkere Verflechtung der verschiedenen staatlichen Ebenen in potentiell allen Strukturelementen eines Staates aus, was eine Trennung in manchen Bereichen aber nicht ausschließt. Da der Verbundföderalismus den Gliedstaaten notwendigerweise ein solidarisches Verhalten abverlangt, spricht man auch vom kooperativen Föderalismus. Die deutsche Staatsstruktur ist diesem kooperativen bzw. Verbundföderalismus zuzuordnen. Aufgrund der Kompetenzverteilung im deutschen Föderalismus ergibt sich ein für den Verbundföderalismus typischer Nachteil: die Schwierigkeit und Schwerfälligkeit bei einer Entscheidungsfindung bzw. die Innovationsschwäche. Daher wird im dritten Gliederungspunkt dieser Arbeit die Kompetenzverteilung im bundesdeutschen Föderalismus genauer betrachtet.

Zunächst wird aber nach der einführenden Betrachtung des Föderalismusbegriffes im nächsten Abschnitt überblickartig auf die historische Entwicklung des Föderalismus in Deutschland eingegangen.

Die Analyse des Finanzföderalismus sowie das Spannungsfeld des deutschen Föderalismus in der Europäischen Union würden den Rahmen dieser Arbeit sprengen und werden daher ausgeklammert.

2. Die historische Entwicklung des Föderalismus in Deutschland

Die Anfänge des deutschen Föderalismus liegen in der Zeit des beginnenden 19. Jahrhunderts. So kann der Zusammenschluss von 39 deutschen Staaten zum Rheinbund im Juli 1806 als erste Etappe in der Entwicklung des deutschen Föderalismus angesehen werden, wenngleich es sich nur um einen losen Staatenbund handelte, dessen beschlossene Artikel in der Mehrzahl nie in Kraft traten. Auch noch auf dem staatenbündischen Prinzip basierte der 1815 aus dem Wiener Kongress hervorgegangene Deutsche Bund, dessen Schwerpunkt sich in einem Schutzbündnis darstellte, da man noch sehr darauf bedacht war, individuelle und politische Freiheiten und Interessen zu bewahren. So hatte das ständige Organ der Bundesversammlung, der Bundestag zu Frankfurt, keine Möglichkeit in die Souveränitätsrechte der Einzelstaaten einzugreifen.^[5]

Einen wichtigen Bezugspunkt deutscher föderaler Verfassungsentwürfe stellt die Paulskirchenverfassung von 1848 dar, mit der man erstmals versuchte, Föderalismus und Demokratie in Einklang zu bringen. Die so genannte Paulskirchenverfassung war die erste demokratisch beschlossene, jedoch nie in Kraft getretene Verfassung für ganz Deutschland. Sie wurde als Verfassung des Deutschen Reiches am 27. März 1849 von der verfassungsgebenden Nationalversammlung beschlossen, die nach der Märzrevolution von 1848 in der Paulskirche in Frankfurt am Main zusammengetreten war. Doch dieser erste Versuch einer Konstruktion eines rechtsstaatlichen, demokratischen Bundesstaates scheiterte am Widerstand der deutschen Fürsten, insbesondere des Königs von Preußen. Dennoch war sie ein Wegweiser für die Entwicklung zur nationalen Einheit in föderativer Gestalt.

So dauerte es keine zwei Jahrzehnte mehr, als die Niederlage Österreichs im preußischen - österreichischen Krieg 1866 zur formalen Auflösung des Deutschen Bundes und zur Gründung des ersten Bundesstaates auf deutschem Boden, dem Norddeutschen Bund, führte. In diesem waren alle nördlich des Mains gelegenen deutschen Staaten unter Führung Preußens vertreten. Sein wichtigstes Organ war der Bundesrat, in den alle vereinten Staaten Vertreter entsandten. Der Bundesrat erließ zusammen mit dem Reichstag die Gesetze und bestellte den Bundeskanzler. Wegen der Hegemonialstellung Preußens und der damit verbundenen geringen ausgewogenen Struktur zwischen Reich und Gliedstaaten sind der Norddeutsche Bund und folglich auch das Deutsche Reich von 1871 nur formal als Bundesstaaten anzusehen bzw. als „Bundesstaaten sui generis“^[6] zu bezeichnen. Im Deutschen Reich behielten die einzelnen Staaten eine starke verfassungsrechtliche und politische Stellung. Sie konnten sogar selber über ihre Regierungsform (Monarchie oder Republik) entscheiden. Allerdings hatten sie nicht mehr das Recht, über die Fortdauer und Entfaltung des Reichs zu bestimmen. Dieses Recht stand nur den Organen des Reichs zu. Der Bundesrat^[7], als Vertretung der Einzelstaaten, war wichtigstes föderatives Organ. Er hatte u. a. Mitwirkungsrechte im Gesetzgebungsverfahren des Bundes. Oberflächlich betrachtet ähnelte das Deutsche Reich sehr einer föderalen Ordnung, weil es beispielsweise eine gemeinsame Vertretung in der Außenpolitik vorsah. Hergestellt wurde diese Gemeinsamkeit aber nicht durch die freie Entscheidung der Länder, die entsprechenden Souveränitätsrechte an den Bund abzugeben, sondern durch den Zwang, den die preußische Vorherrschaft ausübte. Hegemonie und nicht Subsidiarität bestimmte das Verhältnis des Bundes zu seinen Gliedstaaten.

[...]

^[1] vgl. Laufer, Münch; Kilper, Lhotta; Hofmann, Dose, Wolf

^[2] vgl. Laufer, Münch, S. 14

^[3] Laufer, Münch, S. 16

^[4] Hofmann, Dose, Wolf, S. 194

^[5] vgl. Laufer, Münch und Kilper, Lhotta

^[6] Laufer, Münch, S. 38

^[7] Im Bundesrat waren die Regierungen der fünfundzwanzig Mitgliedsstaaten vertreten. Im Bundesrat saßen 1871 keine gewählten Vertreter, sondern die Vertreter der Landesfürsten.