Evaluation aktiver Arbeitsmarktpolitik. Deutsche und internationale Ergebnisse

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

0. Einleitung

1. Grundlagen
1.1 Arbeitsmarktpolitik
1.2 Konzeption empirischer Erhebungen

2. Instrumente und Wirkung aktiver Arbeitsmarktpolitik
2.1 Angebotsseitige Instrumente
2.1.1 Beratung und Vermittlung
2.1.2 Trainings- und Qualifizierungsmaßnahmen
2.2 Nachfrageseitige Instrumente
2.2.1 Lohnsubventionen
2.2.2 Förderung von Selbständigkeit
2.2.3 Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

3. Zusammenfassende Betrachtung

Anhang

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Arbeitsvermittlungssysteme

Abbildung 2: Verbleib von Absolventen sechs Monate nach Maßnahmeende (in Prozent)

Abbildung 3: Saisonbereinigte Veränderung von Arbeitslosigkeit und Erwerbslosigkeit

Abbildung 4: Der Arbeitsmarkt in Deutschland (Jahresdurchschnitte)

Abbildung 5: Offene und verdeckte Arbeitslosigkeit in Deutschland

Abbildung 6: Maßnahmen zur Eingliederung in reguläre Beschäftigung

Abbildung 7: Berufsausbildungsstellenmarkt in Deutschland

0. Einleitung

In der heutigen Zeit wird das Zukunftsvertrauen durch die weltweit fragile wirtschaftliche und politische Lage der Investoren und privaten Haushalte in Deutschland übermäßig strapaziert. Das ungünstige weltwirtschaftliche Umfeld ist eine Herausforderung an die Privaten und den Staat, die Lösung der anstehenden Aufgaben konsequent anzugehen.

Angesichts der hohen Dauerarbeitslosigkeit^[1] wird nach Alternativen zum traditionellen beschäftigungspolitischen Instrumentarium gesucht. Hierbei wird der aktiven Arbeitsmarktpolitik (AAMP) eine besondere Leistungsfähigkeit unterstellt. Die optimistische Einschätzung stößt jedoch auch auf erhebliche Kritiken, die von weitgehender Wirkungslosigkeit wegen kompensierender Effekte bis zur Beschäftigungsschädigung wegen immanenter Förderung von Arbeitsmarktinflexibilitäten reichen. Diese Auseinandersetzung hat zur Folge, dass heute die Arbeitsmarktpolitik (AMP) in einer Reihe von Ländern und auch auf übernationaler Ebene der Europäischen Union (EU) als Politikbereich immer mehr im Zentrum der Aufmerksamkeit steht. Weitere Veränderungen der AMP in vielen Ländern, insbesondere in der EU, in den letzten 10 bis 15 Jahren sind, zumindest anhand der Entwicklung der Ausgaben für aktive und passive AMP erkennbar^[2].

Im Rahmen der Seminararbeit „Evaluierung der Arbeitsmarktpolitik – Deutsche und Internationale Ergebnisse“ wird im ersten Kapitel ein Einblick in die Systematik der deutschen AMP vermittelt. In Hinsicht auf den weiteren Verlauf der Arbeit wird dabei auf die Zielsetzung der AAMP eingegangen. Ebenfalls Bestandteil des Kapitels ist die Begründung der Notwendigkeit einer umfangreichen Evaluation und dem daraus resultierenden Vergleich von internationalen Ergebnissen. Die Systematik der Evaluation und deren Problematik ist darin beinhaltet. In Kapitel zwei werden konkrete Instrumente der AAMP, unterschieden nach angebotsseitigen und nachfrageseitigen Maßnahmen, betrachtet. Dies erfolgt insbesondere durch das Heranziehen von Studienergebnissen vergleichbarer Maßnahmen. Die Beurteilung dieser Maßnahmen basiert überwiegend auf den ausgelösten Effekten sowie den mikro- und makroökonomischen Folgen. Abschließend findet eine zusammenfassende Betrachtung der Erkenntnisse statt.

1. Grundlagen

1.1 Arbeitsmarktpolitik

Die Instrumente der Arbeitsmarktpolitik lassen sich in die Begrifflichkeiten der aktiven und passiven AMP differenzieren. Dabei ist es die Zielsetzung der passiven Arbeitsmarktpolitik (PAMP) durch die Gewährung von Lohnersatzleistungen (Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe, Altersruhegeldzahlungen) die finanziellen Belastungen von Arbeitslosigkeit zu begrenzen. Die AAMP hingegen ist bestrebt, durch staatliche Zuwendungen, die inhaltlich über eine reine Alimentierung der Arbeitslosigkeit durch Transferzahlungen hinausgehen, gezielt die Beschäftigungsmöglichkeiten von Arbeitslosen durch mindestens eine nicht monetäre „aktive“ Komponente zu verbessern.

Steht die arbeitsmarktpolitische Motivation^[3] im Vordergrund, so können Maßnahmen entweder auf eine Verknappung des Arbeitsangebots oder auf die Förderung der Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt abzielen^[4]. Da die Leistungsfähigkeit von Arbeitsmärkten zentraler Bestandteil dieser Arbeit ist, beschränkt sich Kapitel zwei konsequenterweise auf die Beurteilung arbeitsmarktpolitisch motivierender Maßnahmen.

Ziel der AAMP ist vor allem die Bekämpfung sog. Mismatch-Probleme, d.h. von Schwierigkeiten beim Ausgleich von Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage aufgrund regionaler oder qualifikationsbezogener Diskrepanzen, und von zielgruppenspezifischen Problemen^[5]. AAMP und PAMP sind in mehrfacher Weise verbunden, meist im Zusammenhang mit der Beratung und der Überwachung der Arbeitssuchaktivitäten von Arbeitslosen. AAMP versucht durch Maßnahmen, die an die Bedürfnisse der jeweiligen Zielgruppe angepasst sind, die Arbeitsmarktchancen der Stellensuchenden zu verbessern^[6].

1.2 Konzeption empirischer Erhebungen

Das Ziel der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und der Aufbau von Beschäftigung durch Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit des deutschen Wirtschaftssystems setzt eine abgestimmte Politik von Staat, Gewerkschaften und Arbeitgebern durch ein möglichst großes Maß an Übereinstimmung über die Stärken und Schwächen Deutschlands als Standort für Beschäftigung voraus. Diese lassen sich vor allem im Vergleich mit anderen Ländern identifizieren, wenn sich deren wirtschaftlicher Entwicklungsstand, deren soziale Werte und deren beschäftigungspolitische Ziele den deutschen ähneln. Internationale Vergleiche können auch dazu dienen, politische Maßnahmen, die in anderen Ländern Beschäftigungserfolge aufweisen, in der deutschen Diskussion zu versachlichen und darüber hinaus als gemeinsame Datenbasis für Entscheidungen dienen^[7].

Jede Evaluation unterliegt entsprechend ihrem methodischen Vorgehen Beschränkungen. So sind häufig die vorhandenen international vergleichbaren Daten nicht ausreichend belastbar, um widerspruchsfreie Handlungsvorschläge aus ihnen ableiten zu können. Statischtische Angaben zu Sachverhalten sind oft nicht zeitnah. Zahlen, die Zustände auf nationaler Ebene abbilden, verdecken häufig, und insbesondere in der BRD seit der Wiedervereinigung, regionale oder geschlechtsspezifische Unterschiede. Darüber hinaus ist zu beachten, dass international vergleichende Datenquellen oftmals nicht aktuell genug sind, um mittlerweile vorgenommene Revisionen in den nationalen Statistiken zu berücksichtigen^[8].

Des weiteren können Reformstrategien kaum als „Blaupausen“ von einem Land auf ein anderes übertragen werden. Dies gilt auch, wenn die Betrachtung auf eine vergleichsweise homogene Gruppe von großen Industriegesellschaften beschränkt wird. Der Grund hierfür liegt in den historisch gewachsenen Wirtschafts-, Sozial- und Rechtssysteme der Nationalstaaten sowie in deren unterschiedlicher Größe. Dabei gibt es für bestimmte institutionelle Strukturen in einem Land, die in einem anderen fehlen, dort häufig so genannte „funktionelle Äquivalente“^[9].

Aus den oben genannten Gründen ist grundsätzlich keine empirische Strategie in der Lage, die theoretisch „wahre“ Antwort zu geben. Statt dessen ist jede Schätzung des Programmeffekts lediglich eine Annäherung an den tatsächlichen Evaluationsparameter in der Gesamtbevölkerung auf Basis einer Stichprobe von Teilnehmern und Nicht-Teilnehmern. Die Güte der Resultate einer Evaluationsstudie hängt somit im entscheidenden Maße von der gewählten Strategie ab^[10].

Die experimentelle Analyse stellt in den Naturwissenschaften und dem sozialwissenschaftlichen Kontext den dominanten Ansatz dar. Kernstück jedes Experiments ist die zufallsgesteuerte Auswahl von Untersuchungseinheiten in eine Teilstichprobe von Teilnehmern an der Maßnahme, die sog. treatment group, und eine Teilstichprobe solcher Arbeitnehmer, die gerne an der Maßnahme teilgenommen hätten, denen jedoch der Zugang per Zufallsauswahl verwehrt bleibt. Diese Kontrollgruppe unterscheidet sich von der treatment group lediglich in der Komponente „Teilnahme ja/nein“ an der Maßnahme, aber in keiner anderen Komponente. Aufgrund der Randomisierung ergibt sich eine Balance aller relevante Größen. Die Berechnung der geschätzten Effekte kann in diesem Fall über die Durchschnittsbildung erfolgen^[11].

2. Instrumente und Wirkung aktiver Arbeitsmarktpolitik

Gemäss der Standardisierung der OECD lassen sich Programme der AAMP unter verschiedenen Ausgabekategorien subsumieren^[12]:

(1) Öffentliche Arbeitsvermittlung und –verwaltung: Hierunter fallen die traditionellen Dienstleistungen der Arbeitsämter.
(2) Aus- und Fortbildungsmaßnahmen für Erwerbspersonen: Diese Programme unterscheiden sich in zwei Bereiche. Zum einen in die Zielgruppe von Arbeitslosen und von Arbeitslosigkeit Bedrohten, die in Form von finanziellen Zuschüssen des Staates bei Fort- und Weiterbildungsinstitutionen unterstützt werden. Zum anderen in die Zielgruppe derer, die sich in einem Beschäftigungsverhältnis befinden und zumeist durch Zuschüsse der öffentlichen Hand für innerbetriebliche Weiterbildungszwecke gefördert werden.
(3) Subventionierte Beschäftigung: Dieser Ausgabenbereich AAMP lässt sich in drei Subkategorien aufspalten: In die selektiven Lohnkostenzuschüsse^[13], die öffentlichen Arbeitsbeschaffungsmassnahmen (ABM) sowie die staatlichen Beihilfen für arbeitslose Existenzgründer.

Die Beurteilung des Nutzens von AMP hängt in hohem Maße davon ab, in welchem Ausmaß mit substantiellen Mitnahme-, Substitutions- und Verdrängungseffekten zu rechnen ist. Als Mitnahmeeffekt bezeichnet man den Sachverhalt, dass die Ergebnisse eines Arbeitsmarktprogramms nicht vollständig auf selbiges zurückzuführen sind. Weiter gilt es, mögliche Substitutionseffekte zu berücksichtigen. Diese treten auf, wenn das Arbeitsmarktprogramm zur Benachteiligung anderer Personengruppen erfolgt. In diesem Fall verdrängen geförderte Personen Nichtgeförderte, wodurch die Gesamtbeschäftigung unverändert bleibt. Verdrängungseffekte treten auf, wenn Unternehmungen, die vom Staat keine Subventionen erhalten, unter Umständen regulär Beschäftigte freisetzen, um ihre Konkurrenzfähigkeit mit den subventionierten Firmen zu bewahren oder diese durch lohnkostensubventionierte Erwerbspersonen austauschen. Die Auswirkung von Mitnahme-, Substitutions-, und Verdrängungseffekten ist die Reduzierung der Nachfrage nach regulärer Beschäftigung und damit fällt der Erfolg der AAMP geringer aus, als man vor dem Hintergrund des ursprünglichen Ressourceneinsatzes vermutet hätte^[14].

2.1 Angebotsseitige Instrumente

Bei angebotsorientierten Instrumenten der AAMP steht die Förderung und damit die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Arbeitssuchenden im Vordergrund. Dies wird insbesondere durch Bildungsprogramme, intensive Betreuung sowie die Arbeitsvermittlung angestrebt.

2.1.1 Beratung und Vermittlung

Die angebotenen Dienstleistungen der Beratung und Vermittlung von öffentlichen als auch von privaten Arbeitsverwaltungen (Koexistenzmodell^[15] ) stellen eine bedeutende Alternative innerhalb des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums dar.

Das Problem der Mismatch-Arbeitslosigkeit beschreibt den Zustand anhaltender Massenarbeitslosigkeit bei gleichzeitigem Fachkräftemangel in Teilen der Wirtschaft^[16]. Die Arbeitsberatung und –vermittlung ist bestrebt, diesen Zustand durch das Bereitstellen von Informationen über potentielle Arbeitgeber, wie auch über Arbeitnehmer eine höhere Transparenz auf dem Arbeitsmarkt zu erzeugen. Durch Maßnahmen, die auf die Beseitigung von „Mismatch“ und Unterstützung von Mobilität^[17] zielen, werden offene Stellen zügiger mit geeigneten Arbeitssuchenden besetzt und die Suchkosten für Unternehmen gesenkt. Jedoch schaffen beide Instrumente keine neuen Stellen und damit ist der quantifizierbare Arbeitsmarkteffekt begrenzt. „Allerdings führt die Verringerung der Zahl der offenen Stellen auf ein fritionelles Minimum zu dem unter gegebenen Bedingungen maximal erreichbaren Beschäftigungsstand.“^[18]

Eine überdurchschnittlich große Wahrscheinlichkeit des beschleunigten Übergangs in Beschäftigung im ersten Arbeitsmarkt und eine Verbesserung der Einkommenschancen besteht, wenn die Bemühungen der Beratung und Vermittlung an die individuellen Bedürfnisse der Arbeitslosen angepasst sind^[19]. Dieser Sachverhalt wurde von White und Lakey in einer Studie zu den „Restart-Gesprächen“ in Großbritannien belegt, indem durch die Aufforderung von Personen, die länger als sechs Monate ununterbrochen keiner Beschäftigung nachgegangen sind, an einem Informationsgespräch bei der Arbeitsverwaltung teilzunehmen, zum einen die Dauer der Erwerbslosigkeit und zum anderen die Zahl der Arbeitslosengeldempfänger gesenkt wurde. Da die Arbeitssuchenden der Kontrollgruppe im Durchschnitt länger erwerbslos waren als die Teilnehmer der „Restart-Gespräche“, ist der Rückschluss, dass diese Maßnahme einen Beitrag zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit leistet, gerechtfertigt^[20]. Allerdings gilt es zu beachten, dass wie Jackmann und Lehmann herausfanden, das Risiko der Erwerbslosigkeit durch die Restart-Gespräche zwischen Lang- und Kurzzeitarbeitslosen teilweise umverteilt wird, da sich der Übergang von Kurzzeitarbeitslosen in Beschäftigung verringerte^[21].

Die sechs „Omnibus Budget Reconciliation Act“ (OBRA) Studien der USA, beinhalten insbesondere Programme, die die Stärkung des Selbstvertrauens, die Vermittlung von Arbeitssuchstrategien und die telefonische Kontaktaufnahme mit potentiellen Arbeitgebern für Arbeitslose in den Vordergrund stellen^[22]. Das übereinstimmende Ergebnis der Studien ist die Erkenntnis, dass ein höherer Prozentsatz der Teilnehmer – für die die Teilnahme an den etwa viermonatigen Arbeitsmarktprogrammen obligatorisch war – einer Beschäftigung nachging, im Vergleich zu den Mitgliedern der Kontrollgruppe, die von der Teilnahme an den Arbeitsmarktprogrammen freigestellt wurden. Weitere Ergebnisse dieser Studien waren die längerfristige Verzeichnung von Einkommenszugewinnen der Teilnehmer und die Abnahme der Abhängigkeit von sozialen Transfers^[23].

Die Auswirkung dieser Ergebnisse wurde 1995 in einer Studie von Meyer, die er im Auftrag des Arbeitsministeriums in Charleston/USA erstellte, hinsichtlich einer komplementären Kosten-Nutzen-Analyse der Vorteilhaftigkeit für das Arbeitslosenversicherungssystems untersucht. Darin zeigt sich, dass die zusätzlichen Kosten, verursacht durch die intensiveren Beratungsleistungen durch geringere Arbeitslosengeldzahlungen^[24] überkompensiert werden^[25].

[...]

^[1] Siehe Abb. 3.

^[2] Vgl. Greve (2000), S. 323.

^[3] Die Motive für bestimmte Politikmaßnahmen können entweder in sozial- oder arbeitsmarktpolitische Gesichtspunkte unterschieden werden.

^[4] Schmid et al. (2001a), S. 193.

^[5] Vgl. Schmid et al. (2001a), S. 194.

^[6] Vgl. Schmid et al. (2001a), S. 195.

^[7] Vgl. Schmid et al. (2001a), S. 2.

^[8] Vgl. Schmid et al. (2001a), S. 3

^[9] Vgl. Schmid et al. (2001a), S. 3 f..

^[10] Vgl. Schmidt et al. (2001b), S. 32.

^[11] Vgl. Schmidt et al. (2001), S. 32 f..

^[12] Vgl. OECD (1993), S.71 f..

^[13] In der Regel werden diese privaten Unternehmen gewährt, damit sie bestimmte Erwerbspersonen entweder rekrutieren oder, sofern deren Arbeitsplätze gefährdet sind, weiterbeschäftigen.

^[14] Vgl. Schmidt (2001), S. 90 ff..

^[15] Siehe Abb. 1.

^[16] Vgl. SVR (2001), S. 103.

^[17] Vgl. Schmid et al. (2001b), S. 7.

^[18] Vgl. Walwei (1996), S. 360.

^[19] Vgl. Schmid et al. (2001a), S. 221.

^[20] Vgl. Kröger/van Suntum (1999), S. 33.

^[21] Vgl. Kröger/van Suntum (1999), S. 33.

^[22] Vgl. Gueron (1990), S. 79 ff..

^[23] Vgl. Kröger/van Suntum (1999), S. 34.

^[24] aufgrund der kürzeren Inanspruchnahme.

^[25] Vgl. Kröger/van Suntum (1999), S. 35.