Die Entwicklung des Föderalismus in der Russischen Föderation seit 1992

Gliederung

1 Einleitung

2 Konzept des Föderalismus

3 Russland und die „Föderationssubjekte“
3.1 Territoriale Gliederung
3.2 Vom Föderationsvertrag zur Verfassung

4 Föderalismus unter El’cin
4.1 Die Rolle des Präsidenten
4.2 Kompetenzverteilung auf zwei Ebenen
4.2.1 Kompetenzverteilung nach der Verfassung
4.2.2 Die Kompetenzabgrenzungsverträge
4.3 Mitwirkung und Interessenvermittlung im Föderationsrat
4.3.1 Aufgaben und Kompetenzen
4.3.2 Zusammensetzung des Föderationsrats
4.4 Zwischenfazit

5 Föderalismus unter Putin
5.1 Eine neue Ebene – Föderalkreise mit Präsidentenvertretern
5.2 Mitsprache der Regionen auf föderaler Ebene
5.2.1 Zähmung des Föderationsrats
5.2.2 Der Staatsrat – eine neue Institution
5.3 Eingriffsmöglichkeiten des Präsidenten auf regionaler Ebene
5.4 Zwischenfazit

6 Ergebnis

Literaturverzeichnis

Abkürzungen

1 Einleitung

Im Hinblick auf die geographische Ausdehnung ist Russland^[1] das größte Land der Erde. Dennoch reduziert sich der internationale Blick häufig auf die Hauptstadt Moskau und die dortige Politik. Nach fünfjährigem Aufenthalt in den russischen Regionen, in Nowosibirsk und Jekaterinburg (Gebiet Swerdlowsk)^[2], schaue ich aus einer anderen Perspektive auf das Land. Die Bedeutung der Regionen und ihr Verhältnis zum Zentrum stehen im Mittelpunkt meines Interesses. Welchen Status haben die Regionen im politischen System Russlands? Welche Rolle spielen sie? Die föderale Organisation Russlands wird von mir vor diesem Hintergrund näher beleuchtet.

Ansatzpunkt dieser Arbeit ist Wolfgang Merkels Studienkurs „Systemtransformation“ (1998), welcher sich mit dem Systemwechsel von autokratischen zu demokratischen politischen Systemen beschäftigt. In Bezug auf Russland betrachtet Merkel die Beziehungen zwischen Präsident und Parlament und die Parteienlandschaft (1998: 335 ff). Seine im Rahmen der Transitionsforschung auf demokratische Entwicklungen gerichtete Perspektive ist Moskau-zentriert. Die Rolle der Regionen und die vertikale Machtteilung werden von ihm nicht thematisiert.

In meiner Untersuchung steht nun nicht die demokratische Entwicklung sondern das Verhältnis von Zentrum und Regionen im Mittelpunkt. Die Ausgestaltung der föderalen Struktur Russlands vor dem Hintergrund der Systemtransformation nach Auflösung der Sowjetunion wird detailliert betrachtet. Dabei wird das föderale System Russlands in den Amtszeiten der beiden bisherigen Präsidenten - El’cin und Putin^[3] - nebeneinander gestellt, Unterschiede werden herausgearbeitet und abschließend miteinander verglichen. Der Schwerpunkt der Arbeit liegt auf der institutionellen Ausgestaltung der föderalen Beziehungen. Die Ebene des fiskalischen Föderalismus wird, trotz ihrer Relevanz für Eigenständigkeit, Durchsetzungskraft und Symmetrie der Regionen, hier ausgeklammert.

Nach einer theoretischen Auseinandersetzung mit dem Konzept des Föderalismus (Kapitel 2), werden zunächst der territoriale Aufbau Russlands und die Neukonstruktion des Staates in der Auflösungsphase der Sowjetunion betrachtet (Kapitel 3). Anschließend werden die ursprüngliche Institutionalisierung der föderalen Beziehungen unter Präsident El'cin unter besonderer Berücksichtigung der Verfassung von 1993 (Kapitel 4) und Änderungen in den föderalen Beziehungen unter Präsident Putin (Kapitel 5) untersucht. Abschließend wird das föderale System Russlands während beider Perioden verglichen und in theoretische Grundkonzepte eingeordnet (Kapitel 6).

2 Konzept des Föderalismus

Um den russischen Föderalismus untersuchen und verstehen zu können, soll hier zunächst geklärt werden, was Föderalismus bedeutet.

Ronald L. Watts sieht ‚Föderalismus’ als einen normativen Begriff, welcher sich auf ein Mehrebenensystem von Regierung bezieht, und welcher Elemente von Machtteilung und regionaler Selbstbestimmung kombiniert („shared-rule and regional self-rule“)^[4]. Das Konzept des Föderalismus geht davon aus, dass die Kombination von Einheit und Vielfalt (‚unity and diversity’) und die Bewahrung und Förderung distinkter Identitäten innerhalb einer größeren politischen Union einen eigenen Wert haben (Watts 1999: 6 ff). Daneben zählen aber zu den angestrebten Idealen föderaler Systeme nach Heinemann-Grüder (2000: 7) auch „gleichwertige Lebensverhältnisse und die Wahrung von Rechtseinheit im Gesamtstaat“. Im Hinblick auf das Streben nach Gleichheit ist eine gewisse Einheit und Symmetrie der Gliedstaaten erforderlich (vgl. Heinemann-Grüder 2000: 19). Dennoch ist festzustellen, dass in föderalen Systemen die Gliedstaaten immer einen gewissen Grad von Asymmetrie aufweisen. Sie unterscheiden sich in Hinsicht auf ihr Territorium, die Bevölkerung, wirtschaftliche Stärke, natürliche Ressourcen etc. In diesem Zusammenhang wird von „politischer Asymmetrie“ gesprochen. Diese wird von der „konstitutionellen Asymmetrie“ unterschieden, bei welcher den Gliedstaaten auch von der föderalen Verfassung ein unterschiedlicher Status bzw. unterschiedlicher Grad von Autonomie zuerkannt wird (Watts 1999: 63 ff). Die Frage der Symmetrie / Asymmetrie ist im Hinblick auf das Wechselspiel von ‚unity and diversity’ relevant. Föderalismus kann nach Watts (1999: 6 ff) in unterschiedlichen föderalen politischen Systemen ausgeformt sein. Diese zeichnen sich aus durch die Aufteilung von Regierungsherrschaft auf mindestens zwei Ebenen. Die Gliedstaaten bewahren einen gewissen Grad an Autonomie, also die Befugnis bestimmte Angelegenheiten in Selbstverwaltung zu regeln (vgl. Schmidt 2004: 66); sie verfügen über eigene Rechte, Kompetenzen und Legitimität (Nohlen/Schultze 2002: 233). Dies unterscheidet föderale Systeme vom Einheitsstaat, der über nur eine Staatsgewalt verfügt und in dem nachgeordnete Institutionen keine staatliche Eigenständigkeit besitzen. Zwar ist auch in Einheitsstaaten Dezentralismus möglich, die nachgeordneten Ebenen werden jedoch dort nur im Auftrag und unter Aufsicht des Zentralstaats tätig (vgl. Nohlen/Schultze 2002: 167). Eine Spezialform eines föderalen politischen Systems ist nach Watts die Föderation^[5], in welcher weder die föderale Ebene noch die Gliedstaaten in einem Subordinationsverhältnis zueinanderstehen. Jede Ebene verfügt über eigene, aus der Verfassung abgeleitete Residualkompetenzen, übt gegenüber den Bürgern unmittelbar legislative, exekutive und steuerliche Herrschaft aus und ist von selbigen unmittelbar legitimiert (Watts 1999: 7 f.). Die Föderation grenzt Watts von der Konföderation ab, in welcher souveräne Gliedstaaten eine gemeinsame Regierung bilden, welche sich aus Delegierten der Gliedstaaten zusammensetzt. Die Gliedstaaten der Konföderation bewahren ihre Souveränität, die Eigenschaft als Völkerrechtssubjekt und ein Sezessionsrecht (vgl. Jašlavskij in: Gadžiev u.a. 2000: 255 ff). Souveränität definiert Schultze als den sich nach innen und außen konstituierenden Herrschaftsanspruch. Durch sie wird der Staat zu einem unabhängigen, gegenüber anderen Staaten gleichen und freien Subjekt und zu einem Akteur im internationalen System (Nohlen/Schultze 2002: 899). In der Konföderation bleibt die zentrale Regierung von den Gliedstaaten abhängig, sie verfügt nur über indirekte Legitimation (Watts 1999: 6 ff).

In Folge der Auflösung der Sowjetunion und der Konstruktion des neuen russischen Staates gab es zwischen der Moskauer Regierung und vor allem den autonomen Republiken der RSFSR unterschiedliche Vorstellungen, ob das neue Russland sich als Föderation oder aber als Konföderation konstituieren sollte . Schließlich bezeichnete sich Russland in der Verfassung von 1993 als „Federacija“, also als Föderation. Daher hier ein kurzer Blick auf die Merkmale von Föderationen: Nach Watts (1999: 7) liegt Föderationen eine übergeordnete schriftliche Verfassung zu Grunde. Zwei Ebenen von Regierung sind vorhanden, auf welche Aufgaben von Legislative und Exekutive sowie Finanzressourcen formell verteilt sind. Die Möglichkeit zur Durchsetzung regionaler Interessen sowie Prozesse zur Zusammenarbeit der Ebenen sind institutionell vorgesehen. Eine Schiedsinstanz für die Schlichtung von Konflikten zwischen den Ebenen ist eingerichtet.

In dieser Arbeit wird der institutionelle Charakter des politischen Systems Russlands als Föderation betrachtet. Dabei wird zunächst von der These ausgegangen, dass im Rahmen des Transformationsprozesses eine Föderation mit den grundlegenden Merkmalen im oben genannten Sinne gebildet wurde. Im Hinblick auf die Reformen während der Amtszeit von Präsident Putin wird dann vermutet, dass sich das politische System Russlands in Richtung auf einen Einheitsstaat mit dezentraler Aufgabenerfüllung entwickelt hat.

Schließlich muss noch erwähnt werden, dass bei der Untersuchung föderaler Systeme eine Betrachtung allein der institutionellen Struktur nicht ausreichend ist (Watts 1999: 14; Elazar 1987: 67 ff). Auch politische Prozesse im realen föderalen System müssen berücksichtigt werden. In dieser Arbeit wird dennoch zunächst die Struktur des Föderalismus in Russland untersucht. Dies geschieht in der Annahme, dass diese für den politischen Prozess relevant ist und sich auf das Akteurshandeln im System auswirkt. Aspekte zu den föderalen Prozessen in der politischen Praxis, besonders im informellen Bereich, können auf Grund begrenzten Materials nur ansatzweise aufgegriffen werden.

3 Russland und die „Föderationssubjekte“

Russland ist der flächenmäßig größte Staat der Erde. Seine Bevölkerung von ca. 145,2 Mio. Menschen setzt sich aus unterschiedlichen Ethnien zusammen. Der Großteil - 79 % der Bevölkerung - gibt seine Ethnizität^[6] als russisch an, danach folgen Tartaren (3,8 %), Ukrainer (2 %) und ca. 120 weitere Nationalitäten.^[7]

3.1 Territoriale Gliederung

Die territoriale Unterteilung des heutigen Russland folgt weitestgehend der Gliederung der RSFSR. Russland setzte sich bei Verabschiedung der Verfassung von 1993 aus 89 Gliedstaaten – gem. Art. 5 Nr. 1 bezeichnet als „Subjekte der Russischen Föderation“^[8], im deutschen Sprachgebrauch auch „Föderationssubjekte“ genannt, – zusammen. Im Einzelnen sind dies 21 Republiken, 49 Oblasti, 6 Kraja, ein autonomes Gebiet, 10 autonome Kreise und 2 Städte mit föderalem Status (Moskau und St. Petersburg).^[9] Bis Anfang 2008 hat sich die Anzahl der Föderationssubjekte auf 84 verringert, nachdem sich einige Regionen - nach Referenden in den betroffenen Regionen und anschließendem Beschluss auf föderaler Ebene - zusammenschlossen.^[10]

Formell sind die Föderationssubjekte gemäß Art. 5 Abs. 4 der Verfassung von 1993 heute vor den föderalen Organen gleichgestellt. Sie haben aber eine unterschiedliche Tradition. Republiken, autonome Gebiete und Kreise berufen sich auf eine ethnisch-territoriale Grundlage. Ihre ‚Titularethnie’ verfügt allerdings nur in den seltensten Fällen über eine Bevölkerungsmehrheit. Oblasti, Kraja und föderale Städte sind im Gegensatz dazu rein administrativ-territoriale Einheiten ohne ethnische Legitimation. In der Sowjetunion war der Verwaltungsaufbau hierarchisch differenziert. Republiken verfügten über besondere Einflussmöglichkeiten, gefolgt von Oblasti und Kraja. Autonome Bezirke und Kreise waren in ihrer Möglichkeit zur Selbstverwaltung und bezüglich einer Mitbestimmung auf föderaler Ebene noch weiter eingeschränkt und zudem einem Kraj unterstellt (vgl. Gadžiev et. al. 2000). Die Hierarchie der Subjekte in der Sowjetunion wirkt auf das Selbstverständnis der Regionen bis heute nach. Ethnische Differenzen zwischen den Föderationssubjekten spielen in der Praxis - trotz Mobilisierung ethnischer Kräfte in der Transformationsphase - eine relativ geringe Rolle. Unterschiede in geographischer Ausdehnung, Bevölkerungsstärke und –dichte, wirtschaftlichen und natürlichen Ressourcen etc. sind hingegen in besonders großem Maß gegeben. Die politische Asymmetrie der Subjekte ist insgesamt sehr stark ausgeprägt.

3.2 Vom Föderationsvertrag zur Verfassung

Im Rahmen des Auflösungsprozesses der Sowjetunion und der Souveränitätserklärung Russlands konstituierte sich der russische Staat neu. Insbesondere die autonomen Republiken innerhalb der RSFSR versuchten zunächst die Gunst der Stunde zu nutzen und ein möglichst hohes Maß an Autonomie und Souveränität zu erlangen. Alle autonomen Republiken, sowie vier von fünf autonomen Gebieten^[11] der RSFSR erklärten sich 1990 / 1991 für souverän bzw. als „Staaten“ (vgl. Luchterhand 1996: 244). Zwar definierte sich ein Großteil von ihnen, wie Heinemann-Grüder feststellt, weiter innerhalb Russlands und zielte nicht auf staatliche Unabhängigkeit ab (2000: 131). Sie stellten sich das neue Russland aber, wie Kahn anmerkt, als „a polity that took its orders from its constituent members“ vor (2001: 378), also in Form einer Konföderation, nicht einer Föderation. Die Republiken instrumentalisierten in dieser Phase ethnische Elemente und nationale Interessen ihrer Titularethnien zur Hervorhebung der Statusunterschiede gegenüber den territorial-administrativen Gebietseinheiten (Oblast und Kraj) und waren bestrebt, ihren Status weiter anzuheben und zu verfestigen. Zur Durchsetzung ihrer Ziele war ihr Interesse vorrangig auf den Abschluss eines Föderationsvertrags gerichtet, noch vor Ausarbeitung einer neuen föderalen Verfassung.^[12] Diese Bestrebungen führten schließlich 1992 dazu, dass nicht ein einheitlicher Föderationsvertrag zwischen allen Gebietseinheiten und dem Zentrum geschlossen wurde, sondern vielmehr ein „patchwork“ (Kahn 2001: 378) aus drei Verträgen - jeweils getrennt mit Republiken, mit Oblasti und Kraja^[13], und schließlich mit autonomen Gebieten und Kreisen. Die Republiken erlangten in ihrem Vertrag mit dem Zentrum - im Unterschied zu den anderen Gebietseinheiten - die Anerkennung ihrer Souveränität. (Kahn 2001: 378 f) Alle drei Verträge verteilten die Kompetenzen zwischen Zentrum und Gebietseinheiten und sahen dabei Residualkompetenzen für die Gliedstaaten vor. Die Verträge wurden 1992 in die noch geltende Verfassung der RSFSR inkorporiert (Luchterhand 1996: 245 f).

Parallel zum Abschluss der Föderationsverträge wurde an einer neuen Verfassung gearbeitet. Bezüglich deren Ausgestaltung gab es zunächst diverse Vorstellungen und Entwürfe.^[14] Nach dem ‚Oktoberputsch’ 1993 erlangte Präsident El'cin jedoch eine dominante Position, die er dazu nutzte, seinen Verfassungsentwurf durchzusetzen und mit einem (knappen) Plebiszit am 12. Dezember 1993 von der Bevölkerung legitimieren zu lassen. Diese Verfassung widerspricht den Föderationsverträgen in weiten Zügen; das Verhältnis zwischen Föderationsverträgen und Verfassung ist nicht eindeutig geklärt (vgl. Heinemann-Grüder 2001: 192 ff; Busygina 1995: 258). Formell sind die Föderationsverträge gem. Art. 1 Abs. 4 der Schluss- und Übergangsbestimmungen der Verfassung weiterhin in Kraft, sofern sie der Verfassung nicht widersprechen (vgl. Uebe 2006: 247 ff).

Die Ausgestaltung des Föderalismus unter Boris El'cin nach Inkrafttreten der Verfassung von 1993 soll im nächsten Kapitel näher untersucht werden.

[...]

^[1] Gem. Art. 1 der Verfassung der Russischen Föderation von 1993 sind die Landesbezeichnungen „Russische Föderation“ und „Russland“ („Rossijskaja Federacija“ und „Rossija“) gleichbedeutend.

^[2] Als Mitarbeiterin des deutschen Auswärtigen Amtes war die Verfasserin von 2002 bis 2007 an den Generalkonsulaten Nowosibirsk und Jekaterinburg als Sachbearbeiterin in den Bereichen Kultur und Rechts- und Konsularwesen tätig.

^[3] Russische Eigennamen von Personen sowie Fachbegriffe aus der russischen Sprache werden gemäß wissenschaftlicher Transliteration wiedergegeben („El’cin“ statt „Jelzin“).

Namen von Städten und Regionen werden nicht transliteriert, sondern gemäß des in Deutschland üblichen Sprachgebrauchs verwendet („Moskau“ statt „Mockva“, „Baschkortostan“ statt „Baškortostan“).

^[4] Zum Konzept von ‚self rule and shared rule’ siehe auch Elazar, 1987, S. 5 f, S. 12

^[5] Schultze setzt im Lexikon der Politikwissenschaft (Nohlen/Schultze, 2002) die ‚Föderation’ mit dem ‚Bundesstaat’‚ die ‚Konföderation’ mit dem ‚Staatenbund’ gleich. (Schultze, 2002). Diese Arbeit wird – auch im Hinblick auf die ähnliche russische Definition von „federacija“ bei Gadžiev u.a. (2002) - von dieser Begriffsdefinition ausgehen. Allerdings ist Schultzes Definition nicht unstrittig. So definiert Sturm vielmehr den ‚Staatenbund’ als ‚Föderation’ (Sturm, 2005, S. 14) und Schmidt bietet im Wörterbuch zur Politik zwei Bedeutungen für Föderation an, zum einen ‚Staatenbund’, zum anderen den ‚Bundesstaat’ (Schmidt, 2004, S. 232).

^[6] Bei der Volkszählung im Jahr 2002 konnten die Befragten ihre Ethnizität (im russischen Sprachgebrauch ‚Nationalität’) erstmals frei angeben. Die Daten entsprechen damit nicht mehr zwingend der in den Personenstandsurkunden und früheren Identitätspapieren eingetragenen Ethnizität.

^[7] Daten gem. Volkszählung 2002, in: Russlandanalysen http://www.russlandanalysen.de/content/index.php?option=content&task=view&id=67&Itemid= (01.03.2008)

^[8] „sub’ekty Rossijskoj Federazii“

^[9] Zusammenfassend werden die verschiedenen Arten der Föderationssubjekte in dieser Arbeit auch als „Regionen“ und „Gliedstaaten“ bezeichnet.

^[10] Zuletzt trat am 01.01.2008 der Zusammenschluss der Oblast Irkutsk mit dem Autonomen Kreis Ust-Ordijnsk in Kraft. Da sich vor allem Autonome Kreise mit der Region, welcher sie zugeordnet waren, zusammengeschlossen haben, hat sich die Anzahl Autonomer Kreise auf fünf reduziert. Eine Übersicht über die Regionen mit Stand März 2007 findet sich in Russian Analytical Digest No. 16 vom 06.03.2007, S. 9 ff.

^[11] Diese vier autonomen Bezirke (Gorno-Altaj, Chakassien, Adygea, Karatschai-Tscherkessien) erlangen 1991 die Anhebung ihres Status zur Republik, bei gleichzeitiger Möglichkeit zur Herauslösung aus dem Kraj, welchem sie zuvor untergeordnet waren. Es verbleibt damit nur noch das autonome Gebiet der Juden.

^[12] Zu dieser Zeit ist die aus dem Jahr 1978 stammende Verfassung der RSFR in Kraft.

^[13] Inklusive der beiden Städte von föderaler Bedeutung – Moskau und St. Petersburg

^[14] Hierzu ausführlich Heinemann-Grüder (2000), S. 155 ff