Public Private Partnership - Der Versuch einer kritischen Auseinandersetzung

Inhalt

1 EINLEITUNG

2 DEFINITION UND ABGRENZUNG
2.1 ANGLOAMERIKANISCHE BEGRIFFSREZEPTION
2.2 DEUTSCHE REZEPTION VON PUBLIC-PRIVATE-PARTNERSHIP
2.2.1 PUBLIC-PRIVATE-PARTNERSHIP IM WEITEN SINNE
2.2.2 PUBLIC-PRIVATE-PARTNERSHIP IM ENGEN SINNE
2.3 ABGRENZUNG GEGENÜBER WEITEREN KOOPERATIONSFORMEN
2.3.1 FINANZIERUNGSMODELLE
2.3.2 BETRIEBSMODELLE
2.3.3 PRIVATISIERUNG

3 FUNKTIONSWEISE VON PUBLIC-PRIVATE-PARTNERSHIP
3.1 FUNKTIONSFÄHIGKEIT VON PUBLIC-PRIVATE-PARTNERSHIP
3.1.1 EXTERNE RAHMENBEDINGUNGEN
3.1.2 INTERNE RAHMENBEDINGUNGEN
3.2 HANDLUNGS- UND ANWENDUNGSFELDER

4 GRÜNDE FÜR PUBLIC-PRIVATE-PARTNERSHIP

5 KRITIK
5.1 GRUNDSATZ-KRITIK
5.2 DIE FUNDAMENTALISTEN
5.3 DIE FUNKTIONALISTEN

6 BEISPIELE FÜR ÖPP-MODELLE IN DER KRITIK
6.1 UNTERSUCHUNG ZWEIER ÖPP-BAUMAßNAHMEN DURCH DEN OBERSTEN BAYERISCHEN RECHNUNGSHOF (ORH)
6.2 FRANKFURTER BILDUNGSZENTRUM OST (BZO)

7 FAZIT UND AUSBLICK

8 LITERATURVERZEICHNIS

1 Einleitung

Aufgrund der wachsenden Engpässe im Haushalt und der Liquidität der öffentlichen Hand auf allen drei Ebenen – Bund, Länder und Kommunen- ist die seit Jahrzehnten geübte Praxis, dass Infrastruktur ein „öffentliches Gut“ ist und aufgrunddessen durch Steuereinnahmen und von der öffentlichen Hand zu bewirtschaften sei, immer mehr ins Wanken geraten. Die erheblichen und zunehmenden Einschränkungen der Investitionstätigkeiten der vergangenen Jahre haben zudem auch die Stabilität des privaten Sektors gefährdet.

Der Bund investiert heute „um fast ein Drittel weniger in Infrastruktur (einschl. Bildung) als noch vor gut einem Jahrzehnt(…)“¹.

Um auch zukünftig die ihm obliegenden Aufgaben wahrnehmen zu können ist er zunehmend veranlasst staatliche Projekte bzw. Investitionen dahingehend zu überprüfen, inwieweit diese „durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können“ (s. § 7 Bundeshaushaltsordnung), um den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu entsprechen.

Mit der schlagkräftigen Formel der Public Private Partnership (PPP) oder Öffentlich Privaten Partnerschaft (ÖPP) soll der gegenwärtigen Gefahr entgegengewirkt werden, dass die Güter, die „immer einfach irgendwie da waren“ und für deren Nutzung keinem Bundesbürger je eine Rechnung ausgestellt wurde, unter unseren Händen zu Staub verrieseln.

Die Hoffnungen die mit diesem Modell, insbesondere seitens des Staates, aber auch der Privatwirtschaft verbunden werden sind einerseits groß und andererseits vielfältig.

Die vorliegende Ausarbeitung verfolgt das Ziel eine kritische Auseinandersetzung mit der „Zauberformel Public Private Partnership“ zu erreichen.

Denn auch wenn diese „neue“ Art der öffentlichen und privaten Zusammenarbeit große Potenziale verspricht, kann die „magische“ Wirkung durch falsche Anwendung und konträre Zielverfolgung der Akteure verfehlt werden.

Anstatt sich also kritiklos in die Reihe der zahlreichen Befürworter aus Politik, Wirtschaft und Medien einzureihen, möchte ich die Gefahren und Grenzen einer PPP darstellen.

Bevor es jedoch zur eigentlichen kritischen Bearbeitung kommt, erfolgen zum besseren Verständnis zunächst eine thematische Einführung und ein Einblick in die Funktionsweise von PPP bzw. ÖPP.

2 Definition und Abgrenzung

In der Fachliteratur gibt es zwar mehr als ein Dutzend Definitionen dessen, was eine Public Private Partnership (PPP), auch Öffentlich-Private Partnerschaft (ÖPP) ausmacht, jedoch keine die einheitlich und verbindlich ist.

Der Grund liegt zum einen in dem unterschiedlichen PPP-Verständnis im englischsprachigen Raum und in Deutschland, zum anderen in dem Umstand, dass Public-Private-Partnership zum Erkenntnisobjekt¹ vielfältiger Wirtschaftdisziplinen geworden ist. KESTERMANN spricht sogar von einem aus den USA importierten Modebegriff, der in Deutschland aufgrund seiner positiven Charakteristik verzerrt rezipiert wird².

Trotz der vielgestaltigen Verwendungen des Begriffs und Auslegungen des inhaltlichen Konzeptes gibt es daher keine einheitliche Konnotation.

Zunächst kann man jedoch soweit sagen, dass es sich im Rahmen einer PPP generell um die Mobilisierung privaten Kapitals und Fachwissens zur Erfüllung staatlicher Aufgaben dreht. Der Bergriff steht auch für andere Arten der kooperativen Zusammenarbeit von Hoheitsträgern mit privaten Wirtschaftssubjekten und geht in vielen Fällen mit einer Teil-Privatisierung von öffentlichen Aufgaben einher.

Da die Wurzeln des Public-Private-Partnership in den USA zu finden sind, sollte zunächst die dortige Begriffsrezeption in ihrer Entwicklung betrachtet werden, bevor auf das deutsche Verständnis von Public-Private-Partnership, auch in Abgrenzung zu anderen Erscheinungsformen der Kooperation eingegangen wird.

2.1 Angloamerikanische Begriffsrezeption

Der Grundgedanke von Public-Private-Partnership in den USA entwickelte sich bereits in den frühen 1940er Jahren unter Präsident Franklin D. Roosevelt und seiner Politik des „New Deal“³.

In dessen Rahmen investierte der Staat in lokale Wirtschaftsaktivitäten und sub- ventionierte private Stadtentwicklungsprojekte mit finanziellen Mitteln. Insbesondere in der Kommunalpolitik fand dieses Konzept seine damalige Anwendung.

Das bekannteste und in der einschlägigen Literatur häufig dokumentierte Beispiel ist die PPP-Initiative der Stadt Pittsburgh.

Für die Stadt, die weitgehend durch die Stahlindustrie geprägt war, begann in den 1940er Jahren der wirtschaftliche Niedergang. Um diese wirtschaftliche Monokultur zu überwinden, schlossen sich 1943 Vertreter aus Politik, Wirtschaft und Hochschulen zur

„Allgheny Conference On Community Development“ zusammen, um Maßnahmen gegen den Verfall der Region einzuleiten.

Seinen eigentlichen Aufschwung erfuhr das PPP-Konzept dann in den 1970er und 1980er Jahren unter den neoliberalen Regierungen der USA und Großbritanniens.

Seine wesenhafte Wortbedeutung wurde deshalb auch in dieser Regierungsperiode (1977-1982) greifbar: Auf Grundlage der „New Urban Policy“ sollte eine öffentliche Förderung von Stadtentwicklungsprojekten nur im Falle einer daran geknüpften privaten Investition in mehrfacher Höhe bewilligt werden¹.

Vor allem Projekte in stark industriell geprägten Städten, die mit Problemen wie Arbeitslosigkeit durch Massenentlassungen und / oder Werkschließungen und dadurch bedingter Abwanderung zu kämpfen hatten wurden zum Bezugspunkt dieser Anstrengungen.

Insbesondere auf dem Gebiet der Stadt-, Regional- und Strukturpolitik verhalfen die Privatisierungs- und Deregulierungsmaßnahmen dem Konzept zum Erfolg.

Durch die geringe Reglementierung des privaten Sektors sollte so ein freier Markt auch in der Stadtentwicklung entstehen.

Das Unternehmertum übernahm in der Folge erfreut bedeutend mehr Verantwortung als zuvor und konnte sein eigenes Geschick unabhängig(er) lenken².

Eine unabhängige Forschungsinstitution, die sich bis heute mit dem Thema des PPP, u.a. durch die wissenschaftliche Aufarbeitung dieser Thematik, beschäftigt ist das Comittee for Economic Development (CED)³.

Dieses stellt Public-Private-Partnership als eine Kooperation zwischen Individuen und Organisationen / Gruppen des privaten und öffentlichen Sektors zu beidseitigem Nutzen („Win-Win-Situation“) dar, wobei hierbei eine Teilung in zwei Dimensionen stattfindet:

1. Policy dimension

Diese beinhaltet neben der Zielformulierung unter dem Aspekt der Umsetzbarkeit ebenso die Verteilung der Aufgaben, Verantwortlichkeiten und Ressourcen.

2. Operational dimension

Hier wird die konkrete Umsetzungsstrategie umfasst, wobei das CED drei Stufen (auf die hier nicht weiter eingegangen wird) der Einflussstärke des privaten bzw. öffentlichen Sektors unterscheidet.

Die Public-Private-Partnership erfüllt dabei den Zweck, diese beiden Dimensionen so zu verbinden, dass das gemeinsame Ziel erreicht wird und die Interessen der Beteiligten verfolgt werden¹.

Abschließend lässt sich sagen, dass „kennzeichnend für das us-amerikanische Verständnis von Public-Private-Partnership(…) eben dieser ‚Zwei-Ebenen-Ansatz’ der policy und operational dimension verbunden mit einer privatwirtschaftlichen

‚Antriebsfeder’“² ist.

Diese Definition bleibt (absichtlich) unbestimmt, welche Kooperationsformen zum PPP- Konzept gehören und welche Akteure zum privaten respektive öffentlichen Sektor zu zählen sind. Dieser Aspekt lässt eine sehr heterogene Verwendung des Begriffs der Public-Private-Partnership zu.

Zwar kann eine zu enge Abgrenzung nicht jeder Wirtschaftsdisziplin gerecht werden, jedoch bekräftigt eine derart weite Definition, wie in den USA gebräuchlich, den Verdacht einer „Leerformel“³.

2.2 Deutsche Rezeption von Public-Private-Partnership

Diese sehr ausgedehnte angloamerikanische Auffassung von PPP ist nur mit Einschränkung als Basis für die deutsche Rezeption anzusehen.

Obgleich bereits in den 1920ern in Deutschland eine Reihe kommunaler und regionale Energieversorger in Form eines gemischtwirtschaftlichen Unternehmens mit öffentlichen und privaten Anteilen betrieben wurden, werden PPP in Deutschland erst seit Anfang der 1990er als attraktive Alternative zur bisherigen Trennung in staatlichen und privaten Aufgabenbereich angesehen.

Insbesondere in den Bereichen der Stadtentwicklung und der Kultur werden zu- nehmend Kooperationen zwischen öffentlichen und dem privaten Partnern praktiziert. Beispielhaft zu nennen ist die Gründung einer Marketing-Gesellschaft der Stadt Hannover mit privaten Partnern, um die wirtschaft-, struktur- und stadtpolitischen Impulse nutzen zu können, die sich aus der EXPO 2000 ergeben haben.

Eine Reihe öffentlicher Museen und Theater kooperieren angesichts leerer öffentlicher Kassen mit privaten Partnern, um ihren Betrieb effizienter gestalten zu können und gleichzeitig neue Finanzierungsmöglichkeiten zu eröffnen.

Der Kerngedanke wird dabei begreiflich: Öffentliche Hand und privater Sektor schließen sich zusammen, um gemeinsam bestimmte Aufgaben zu erledigen, die von den einzelnen Partnern allein nicht oder nicht effektiv oder effizient erfüllt werden können.

Der Begriff PPP ist aufgrund seiner amerikanischen Denkart nur bedingt als Basis für die in Deutschland angestrebten Formen der Kooperationen zu verwenden.

Durch die Verwendung des Begriffs „Öffentlich Private Partnerschaft“ (ÖPP) versucht der Gesetzgeber diesen zu ersetzen. Doch auch dieser Begriff wird sowohl in der Literatur als auch in der öffentlichen Debatte sehr uneinheitlich verwendet. Wobei die „geradezu inflationäre Verwendung“¹ des Ausdruckes zunehmend

Fehlschlüsse über den Begriffsinhalt mit sich bringt.

2.2.1 Public-Private-Partnership im weiten Sinne

Die PPP i.w.S. wird als eine Hybridform der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung und als eine „neue Qualität der Zusammenarbeit“ wahrgenommen². Dabei bilden der private und der öffentliche Sektor eine Entscheidungs- und Verantwortungs- gemeinschaft, die als sektorübergreifende strategische Allianz betrachtet werden kann³.

Vogel/ Stratmann begreifen die PPP i.w.S. als informelle PPP, wobei die Kooperation „nicht oder nur wenig formalisiert ist, (…) zumeist komplex und in hohem Maße auf die individuellen Voraussetzungen und das Engagement der Beteiligten angewiesen“⁴ ist. Dabei ist die Verbindlichkeit der Kooperation relativ gering und ein Ausstieg der Beteiligten jederzeit möglich.

Eine in der Literatur häufig aufgegriffene Definition versteht Public-Private-Partnership folgendermaßen:

„Privat-gewerbliche, nicht-staatliche und staatliche Akteure kooperieren bei Public- Private-Partnerships in formellen Gremien oder gemischten Unternehmen, um Projekte umzusetzen und Leistungen zu erstellen, die auch in staatlicher Eigenregie erbracht werden könnten. Dafür bringen sie personelle, strategische und finanzielle Ressourcen ein.“¹

Einige wichtige Gesichtspunkte werden in dieser Definition explizit berücksichtigt und es können weiterführende Aspekte aus ihr abgeleitet werden.

Der Umfang der hier genannten Beteiligten an PPP verdeutlicht den fließenden Übergang von „private“ zu „public“. Der Ausdruck „private“ umschließt nicht nur die klassischen Großunternehmen, sondern auch kleine und mittlere Unternehmen, (teil)privatisierte Träger öffentlicher Aufgaben, Sparkassen und Landesbanken, Kammern sowie Verbände und die Nonprofit-Organisationen. Diese bilden den dritten Sektor und nehmen einen hohen Stellenwert als Kooperationspartner ein.

Der bereits im Wort „partnership“ verankerte Kooperationsgedanke sollte hierbei nicht als reines Auftraggeber-Auftragnehmer-Verhältnis zwischen den Parteien betrachtet werden. Es geht vielmehr um eine intensivere Form der Koproduktion, Kodezision, Kofinanzierung und Managementoptimierung².

Bezeichnend ist diese Betrachtungsweise insbesondere für die öffentliche Hand:

Ihr fällt nicht nur die Rolle des Kontrolleurs zu, sie muss ihrerseits auch aktiv Leistungen einbringen³. Als Leistung ist dabei die Einbringung von Ressourcen, die sog. Ressourcenpoolung zu verstehen.

2.2.2 Public-Private-Partnership im engen Sinne

Budäus zufolge grenzt sich Public-Private-Partnership i.e.S. gegenüber anderen Formen der Kooperation dadurch ab, dass es sich um eine Interaktion handelt, die komplementäre Ziele verfolgt und auf der Grundlage von Verträgen Ressourcen zur gegenseitigen Nutzung bereitstellt.

Diese formellen Public-Private-Partnerships weisen einen vergleichsweise hohen Formalisierungsgrad auf. Sie basieren auf Kooperationsverträgen oder Gesellschafts- verträgen in denen die Austauschbeziehungen und das Kooperationsziel mehr oder weniger festgeschrieben sind.

[...]

¹ Vgl. Pauly, Lothar (Hrsg.) Das neue Miteinander, 2006; zitiert nach: Driessen, Oliver >PPP<- Ein Geheimcode wird entschlüsselt, S. 21

¹ Zur Beschreibung eines Erkenntnisobjektes s. bspw. Kern, W. (1992), S.1 ff.

² Vgl. Kestermann, R. (1992), a.a.O. S.7

³ Vgl. Kestermann, R. (1992), a.a.O., S.13 „The american history of creating corporatist partnership for economic development dates back to Franklin Delano Roosevelt an the „first“ New Deal (1933-1935) [Mitchell-Weaver, C. (1993), S.152]

¹ Vgl. Kestermann, R. (1992), a.a.O., S.14.

² Siehe hierzu Fainstain, N.I. / Fainstain, S.S. (1993), a.a.O.,S.74 -79

³ CED, Zusammengesetzt aus 200 Vertretern der Wirtschaft und Wissenschaft berät es die amerikanische Regierung u.a. in Fragen der Stadtpolitik. Fosler, R. / Berger, R. (1982) erstellten ihre Arbeit im Auftrag des CED.

¹ Vgl. hierzu CED (1982), S.2 ff

² Roentgen, F. (2001), S.48

³ Heinz, W. (1993), S. 487

¹ Kirsch, D. (1997), S.23

² Meeder, S. (2000), S.5

³ Vgl. Bendick, M. / Levinson, P. (1981), S.456, vgl. auch Kestermann, R. (1993), S.205

⁴ Vgl. Vogel, B. / Stratmann, B. (2000), S.14

¹ Strünck, C. / Heinze, R. (2001), a.a.O., S.129, s.a. Hart, Dr. T. / Wezel, C. (2003), S.6

² Vgl. Sack, D. (2003), a.a.O., S.335

³ Vgl. Hart, Dr. T. / Wezel, C. (2003), S.6