Die Reform der Vereinten Nationen. Eine internationale Organisation in der Reformdebatte - Typisierung und Inhalt der Reformvorschläge

INHALTSVERZEICHNIS

1. Vorbemerkung

2. Typisierung der Reformvorschläge
2.1 Effizienz-Reformen
2.2 Strukturell-institutionelle Reformen im Rahmen der Charta
2.3 Grundsätzliche Reformen (durch weitgehende Chartarevision)

3. Schluß

4. Anhang

5. Abkürzungsverzeichnis

6. Literaturverzeichnis

1. Vorbemerkung

Die Reformdebatte ist eigentlich ein alter Hut. Seit der Gründung der Vereinten Nationen^[1] wird darüber nachgedacht, wie diese universale, selbstkoordinierende internationale Organisation ihre Aufgaben zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit, zur Entwicklung gleichberechtigter und selbstbestimmter Beziehungen unter den Völkern, zur Förderung internationaler Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Wirtschaft, des Sozialen, Kulturellen, Humanitären und als Mittelpunkt des verhandelnden Bemühens der Nationen gemäß Artikel 1 der Charta der VN lösen kann oder überhaupt soll. Dabei wird nicht allein über die Ziele und deren Umsetzung nachgedacht, sondern im gleichen Maße über das Rollenverständnis der VN. Die politikwissenschaftliche Reflexion, entsprechend der realistischen, neorealistischen und institutionalistischen Schule u. a., kennt drei „bildhafte Umschreibungen dessen, was internationale Organisationen sind [...]: Instrument, Arena oder Akteur“ (Rittberger 1995, S. 25).

Von den VN wird nun behauptet, sie haben in ihrer Entwicklung diesen drei Rollen entsprochen: Als Verhandlungsforum geschaffen, lag die Gewichtung dennoch auf dem zentralen exekutiven Gremium namens Sicherheitsrat und den mit dem Vetorecht privilegierten, an der Erhaltung des Status quo der Nachkriegsordnung 1945 interessierten Großmächten USA, UdSSR, VR China, Frankreich und GB. Der Ost-West-Konflikt als neue bipolare Weltordnung lähmte das beabsichtigte System kollektiver Sicherheit^[2] und stärkte zugleich die Generalversammlung. Nach der Ost-West-Konfrontation und seit dem Wegfall einer der beiden Supermächte 1990/1991 werden die VN „von hegemonialen Mächten als Instrument zur gewaltsamen kollektiven Konfliktregelung genutzt“ (Rittberger/Mogler/Zangl 1997, S. 103). An das Verhalten der US-Diplomatie im Golfkrieg sei erinnert. Höchstens in Konturen erkennbar ist „die [zukünftige, C. S.] Rolle der VN als welt(bundes)staatlicher Akteur“ (ebenda, S. 104).

Uns soll es in der vorliegenden Arbeit nur bedingt um das Rollenverständnis der VN gehen. Vielmehr werden uns hier die verschiedenen in der Reformdebatte gemachten Reformvorschläge beschäftigen, aus denen dann - je nach Tiefe und Umsetzbarkeit - ein neues Rollenverständnis abgeleitet werden kann. Mehr dazu im Schlußteil.

Um die Fülle der Vorschläge in der Diskussion und der daraus hervorgehenden Literatur zu systematisieren, werden wir uns einer Einteilung der Reformvorschläge Günther Unsers bedienen. Seine Typisierung hat den Vorteil, daß sie Umfang bzw. Tiefe der Reformen hinreichend berücksichtigt und graduell abstuft. Es können dadurch Rückschlüsse auf die Umsetzbarkeit der Reformen, d. h. die Beantwortung der Frage, ob sie eine Chartaveränderung zur Voraussetzung haben oder nicht, gezogen werden.

Günther Unser unterscheidet „1. Reformen, die primär auf eine größere Leistungsfähigkeit in den zentralen Aufgabenbereichen der bestehenden Organisationen abzielen“ (Unser 1997, S. 346); „2. Reformen, die strukturell-institutionelle Umgestaltungen der Vereinten Nationen zum Ziel haben“ (ebenda, S. 351) und „3. Reformen, die auf eine grundsätzliche Veränderung der Prinzipien und des Charakters der bestehenden Organisation gerichtet sind“ (ebenda, S. 353). Demzufolge ergibt sich eine Dreiteilung, die auch für die vorliegende Arbeit strukturbestimmend wird. Der erste Reformtypus wird unter 2.1 als Effizienz-Reformen behandelt. Darunter sind Reformen und Reformvorschläge zu verstehen, die Organisationsabläufe, die Koordination zwischen den Organen und Unterorganen betreffen, insbesondere die Reform des Generalsekretariats und die VN-Haushaltsreform müssen hier genannt und betrachtet werden. Unter 2.2 ist der zweite Reformtypus, der auf strukturell-institutionelle Reformen innerhalb des Rahmens der Charta abzielt, vermerkt. In juristischen Reformdiskussionen hört man immer wieder das Argument, daß die Charta nicht verändert, sondern lediglich neu gelesen werden müsse. Eine Chartaänderung selbst sei aussichtslos aufgrund der „von der Charta (Art. 108, 109) selbst aufgebauten Barrieren“ (Suy 1987, S. 189). Solchen Argumenten trägt 2.2 hauptsächlich Rechnung. Ein dritter Reformtypus ist Thema in 2.3. Er kategorisiert eine große Anzahl von Reformen, die das System der Vereinten Nationen im Ganzen verändern wollen und nur durch eine weitgehende Chartarevision zu erreichen sind. Gerade diese Reformen sehen sich häufig dem Vorwurf der Utopie ausgesetzt, denn sie implizieren z. T. eine „Neuordnungsperspektive“ und die Entwicklung der VN von einer internationalen, intergovernementalen Organisationen „zur globalen Föderalorganisation einer >>zivilisierten Weltgemeinschaft<<“ (Link 1998, S. 119).

Im allgemeinen gilt, daß sich die Forderung nach einer Reform der VN, in welchem Ausmaß sei dahingestellt, auch aus der Diskrepanz zwischen der Erwartungshaltung der Öffentlichkeit (inklusive den daraus resultierenden Mißverständnissen) und der Möglichkeit der Realpolitik herleiten läßt^[3]. Also haben wir nicht ausschließlich Funktionsstörungen des VN-Systems in der anschließenden Betrachtung der Reformtypen zu berücksichtigen.

2. Typisierung der Reformvorschläge

2.1 Effizienz-Reformen

Das Jubiläumsjahr des 50. Geburtstages der VN 1995 nahm besonders die Öffentlichkeit der größten Beitragszahlerstaaten zum Anlaß von Kritik am Jubilar (vgl. Czempiel 1995). Kritik, die sich in erster Linie auf vermeintliche Unzulänglichkeiten bei der Friedenssicherung als Hauptaufgabenbereich richtete, sich zum zweiten aber auch an der dauerhaft prekären finanziellen Ausstattung der VN entzündete, der zufolge abhängige Entwicklungs- und Umweltprogramme wie UNDP, UNEP, auch UNICEF usw. nicht angemessen arbeiten konnten. Eine teilweise aggressive öffentliche Meinung in den Industriestaaten trug in unheilvoller Allianz mit den oftmals unzureichend und oberflächlich berichtenden Medien zu der Fehlannahme bei, „die >>UNO-Bürokratie<< wuchere unkontrolliert vor sich hin und sei für sämtliche Mißerfolge der Organisation verantwortlich“ (Bertrand 1995, S. 87).

Doch der Eindruck trügt. Gerade, was das Finanzielle und die Administration anbelangt, konnten entscheidende Fortschritte durch Effizienz-Reformen herbeigeführt werden. In einer Publikation der DGVN, die bezeichnenderweise den Titel Vorstellung und Wirklichkeit trägt, heißt es dazu:

„In den letzten vier Jahren haben die Vereinten Nationen einschneidende Haushaltskürzungen vorgenommen, die Zahl der Hauptabteilungen und Bereiche von 20 auf 12 reduziert, die Zahl der hochrangigen Dienstposten im Sekretariat von 48 auf 37 gesenkt, die Reisetätigkeit eingeschränkt, eine Einstellungssperre erlassen, die Betriebskosten gesenkt und etwa 1.000 Dienstposten abgeschafft. Der Abbau von Personal ist für die Vereinten Nationen nichts Neues: seit 1986 wurde das Personal um 20 Prozent, die Zahl der hochrangigen Stellen sogar um 40 Prozent reduziert“ (DGVN 1997, S. 17).

Andere Verwaltungsreformen bestanden in der Ernennung eines Untergeneralsekretärs für interne Aufsichtsdienste, der Stärkung der Rechenschaftspflicht, der Ausarbeitung eines Managementplans, so daß im Jahre 1997 rund 170 Millionen DM eingespart wurden (vgl. ebenda S. 18). Triebkraft der Managementreformen und Effizienzsteigerungen war stets der Generalsekretär der VN. Seine Bedeutung als rechtlich unabhängiger Repräsentant der Weltorganisation und - nach Kapitel XV der VN-Charta - Vorsteher des Sekretariats, das „auf der Grundlage von Resolution 41/213 der Generalversammlung aus dem Jahre 1986“ die Hauptlast „bei der Durchführung von Reformmaßnahmen“ trägt, wächst ständig (Dicke 1994, S. 225). Peréz de Cuéllar und sein Amtsnachfolger Boutros Boutros-Ghali haben auf diesem Gebiet Maßstäbe gesetzt^[4]. Sie forderten größeren Handlungsspielraum bei der Personalplanung, den Ausbau der friedensdiplomatischen Funktion des Generalsekretärs^[5].

Nichtsdestoweniger kam diese Reformhaltung im Generalsekretariat auch durch Druck zustande, weil die USA als größter Beitragszahler bereits Mitte der 80er Jahre auf Reformen drängten. 1986 steckten die VN in der bisher größten Finanzkrise ihrer Geschichte, weil die USA nach einem Kongreß-Gesetz (Kassebaum-Amendment) einen Teil des zu leistenden Budgetbeitrages^[6] einbehielten (siehe Bazing 1987, S. 27ff). Erst nachdem den Beitragshöchstzahlern gewissermaßen ein Vetorecht in der Haushaltsbeschließung eingeräumt wurde (Einstimmigkeitsprinzip, vgl. auch Klein 1987), ließ sich das Problem vorläufig lösen.

Die Vorläufigkeit der Problemlösung dürfte Boutros Boutros-Ghali spürbar erfahren haben, als seine Wiederwahl wegen der Kritik an der mangelnden Zahlungsmoral der USA von derselben vereitelt wurde. Aufgrund der amerikanischen weltpolitischen Dominanz einigte man sich im Sicherheitsrat auf Kofi Annan als neuen Generalsekretär (vgl. Volger 1997, S. 39-44). Die USA verzögerten weiterhin ihre Beitragsverpflichtungen, die den Höchstsatz von 25 Prozent darstellen (der Mindestsatz beträgt 0,01 Prozent, beide berechnen sich mittels Schätzung des Volkseinkommens und Berücksichtigung des Pro-Kopf-Einkommens), um Reformdruck auszuüben^[7]. Ein positiver Effekt der Einflußnahme der USA bei der Abwahl Boutros Boutros-Ghalis war der Vorschlag, die Amtszeit des Generalsekretärs auf eine einmalige Amtsperiode von sieben Jahren zu begrenzen, anstelle der bislang fünfjährigen. Andererseits hat die USA einen gleitenden Beitragsschlüssel für 1998, 1999 und 2000 erreicht und den Vorschlag erwirkt, den Höchstsatz des Haushaltsbeitrags auf 20 Prozent zu senken (siehe hier DGVN 1997, S. 22).

Soweit zu den leicht durchsetzbaren Reformvorschlägen und bereits realisierten Effizienz-Reformen. Diese Eigenschaft nimmt mit aufsteigender Betrachtung ab.

[...]

^[1] Nachfolgend durch VN oder durch das bekanntere angelsächsische UN abgekürzt.

^[2] Dieses System beruht darauf, daß alle Staaten auf Gewalt als Mittel internationaler Politik verzichten und denjenigen sanktionieren, der sich dem Gewaltverbot widersetzt. Es wurde in der Literatur unter Verweis auf die Geschichte des 20. Jahrhunderts kritisiert (vgl. Bertrand 1995).

^[3] Vgl. Czempiel 1994 mit dem Untertitel „Möglichkeiten und Mißverständnisse“.

^[4] Der derzeitige Generalsekretär Kofi Annan berichtete am 27. 08. 1998 vor der Generalversammlung: „Das Sekretariat selbst wurde durch die Zusammenlegung und Abschaffung von Organisationseinheiten gestrafft; durch die Streichung von nahezu tausend Stellen wurde der Personalbestand auf unter 9000 gesenkt und im Haushalt wurden Kürzungen vorgenommen, so daß dieser nun unter dem des vorangegangen Zweijahreszeitraums liegt“ (Annan 1998, S. 103).

^[5] Man beachte Boutros Boutros-Ghalis berühmt gewordene Agenda für den Frieden, in der er das Amt des Generalsekretärs für konfliktvermittelnde Dienste ausdrücklich empfiehlt (vgl. Hüfner 1994, S. 339-365).

^[6] Siehe dazu Übersicht 1 im Anhang.

^[7] Siehe dazu Übersicht 2 im Anhang.