Die Bürokratische Organisation - Wirtschaftsunternehmen und Staatsverwaltung

Inhaltsverzeichnis

1. Prolog

2. Entstehungsgeschichte der modernen Bürokratie

3. Max Webers Generalperspektive – Rationalisierung der Herrschaftsformen
3.1. Die Entzauberung der Welt
3.2. Rationalisierung auf der Ebene der Institutionen
3.3. Das “stahlharte Gehäuse“ der Bürokratie

4. Frederic Taylors Scientific Management

5. Weiterentwicklungen und Kritik
5.1. Das Menschenbild
5.2. Strukturelle Dysfunktionen
5.3. Bürokratische Ineffizienz – eine ökonomische Betrachtung

6. Würdigung, Einordnung und Ausblick - ein kritisches Fazit

7. Literaturverzeichnis

Why is there any organisation?

Ronald H. Coase

1. Prolog

Den Hochwasseropfern müsse schnell und unbürokratisch geholfen werden, die EU- Administration sei zu bürokratisch, oder Formulare und sei es die Steuererklärung seien zumindest für den einfachen Bürger zu kompliziert. Alles Sätze, die derzeit in den Medien häufig gebraucht werden.

Doch auf welches Bürokratie- Strukturmodell wird sich hierbei bezogen? Welche Vor- und Nachteile assoziiert man gemeinhin mit dem Begriff der Bürokratie? Hiermit bin ich bei der Frage nach dem Erkenntnisinteresse der vorliegenden Arbeit. Diese Arbeit soll in erster Linie das Bürokratiemodell Max Webers und hieraus abgeleitet Frederic Taylors darstellen.

Max Weber (1864 – 1920), erst Rechtswissenschaftler, dann Nationalökonom, schließlich Soziologe, gehört zu den weltweit anerkannten deutschen Wissenschaftlern des 20. Jahrhunderts. Wichtige Teile seines Werkes sind inzwischen in viele Sprachen übersetzt. Er gab der im 19. Jahrhundert entstandenen Soziologie eine neue Richtung, indem er Verstehen und Erklären, sowie vergleichende und entwicklungsgeschichtliche Betrachtung bei der Untersuchung der großen Kulturkreise der Menschheit miteinander verband.

Sein Interesse galt dabei vornehmlich der Eigenart und Entwicklung des westlichen Kulturkreises, dem er kulturelle und institutionelle Erfindungen von universeller Bedeutung zuschrieb, wie etwa den bürokratischen Verfassungsstaat, oder den marktwirtschaftlichen Kapitalismus. Diese Sondererscheinungen stellte Weber in einen Zusammenhang mit dem Prozess der Rationalisierung, das heißt „mit der sich im Lauf der Geschichte steigernden Fähigkeit des Menschen, sich mit der natürlichen und sozialen Umwelt geistig auseinander zusetzen und gestaltend in sie einzugreifen“ (Kieser 2001: 39).

Seine Organisationstheorie entwickelte er aus der Analyse langfristiger gesellschaftlicher, wirtschaftlicher und geistesgeschichtlicher Entwicklungsprozesse.

Für Weber den „Nestor und Primus unter den Bürokratieforschern“ (Scott 1986: 48) und „Vater der Organisationstheorie“ (Schreyögg 2000: 32) ist die Bürokratie eine Verwaltungsform, die geeignet ist den höchsten Effizienzgrad zu erreichen.

Nachdem in einem ersten Teil die Strukturmerkmale eines solchen Idealtypus dargestellt werden, soll von diesen Strukturmerkmalen sowohl der weberschen als auch der taylorschen Konzeption ausgehend die bürokratische Organisationsform dieses Typus hinsichtlich ihrer Effizient untersucht werden. Zwangsläufig muss diese Betrachtung defizitär bleiben, da sich insbesondere an Webers Konzeption ein Großteil der gesamten Organisationstheorie festmachen lässt. Selbst stark abweichende, weniger strukturzentrierte Konzepte sind oftmals als Gegenposition zu Weber verfasst, als “Korrekturen“ des Idealtypus. Dennoch sollen einige Dysfunktionen des im ersten Teil dargestellten Modells und ergänzende Konzepte kurz vorgestellt werden, um die These zu prüfen, dass sich die Konzeptionen von Weber und Taylor heutzutage als ineffizient erweisen.

2. Entstehungsgeschichte der modernen Bürokratie

Die Entstehung der öffentlichen Verwaltung wie wir sie heute kennen, ist Ergebnis eines langen historischen Entwicklungsprozesses. Erste Vorläufer ließen sich bereits 2700 v.Chr. beim Bau der Cheops Pyramide konstatieren (vergleiche hierzu ausführlich Kieser 2001: 65f). Zu einem typischen Merkmal aller modernen Gesellschaften wurde sie jedoch erst im 19. Jahrhundert als Parallelentwicklung des zentralisierten Staatswesens, weshalb die Erklärung mit diesem Zeitabschnitt beginnen soll.

Nach Max Weber ist das Entstehen größerer Territorialstaaten eng mit der Entwicklung der Bürokratie verbunden, wodurch Herrschaft zentralisiert und ein Gewaltmonopol geschaffen wurde.

Die grundlegenden Bedingungen für die Schaffung dieses staatlichen Gewaltmonopols bis zur Mitte des 17.Jahrhunderts waren struktureller und technologischer Natur. Stehende Massenheere waren allen anderen Kriegsakteuren überlegen, doch mussten sie langfristig ausgebildet und durch hohen finanziellen und bürokratischen Aufwand unterhalten werden (vgl. H. Münkler 2001:226-228). Hinzu kam die Entwicklung schwerer Geschütze. Dies stärkte die Offensivkraft des Heeres, wodurch großflächige Eroberungen und die damit verbundene Bildung großer Territorialstaaten beschleunigt wurde. Nur größere Staaten konnten sich längerfristig die Unterhaltung von Artillerie und stehenden Heeren leisten, wodurch private Kriegsunternehmer und Raubritter allmählich verschwanden.

Nicht mehr der Krieg per se versorgte den Soldaten, sondern der Staat als Kriegsmonopolist.

Eine weitere das Entstehen von Bürokratien begünstigende Voraussetzung, ist die Geldwirtschaft, verbunden mit einem festen Steuersystem. Dieses Steuersystem war einerseits Grundlage zur dauerhaften Finanzierung stehender Heere andererseits wurde das staatliche Gewaltmonopol geschützt, wodurch sich das Gesamtsystem wechselseitig stabilisierte „Auf der Basis des Steuersystems entstand dann der moderne Staat“ (Mayntz 1978: 18).

Die großen Bürokratien des Altertums (Ägypten, das Römische Reich oder das byzantinische Staatswesen), wie auch die Kirche seit Beginn des Mittelalters beruhten zwar weitgehend auf Naturalienentlohnung, jedoch bedeute sie im Gegensatz zur Geldentlohnung eine Lockerung des hierarchischen Verhältnisses und sei eher Schwankungen unterworfen (vgl. Weber 1964: 709 ff.). Das Geld „hat den Zweckverband zu seinen reinen Formen entwickelt, jene Organisationsart, die sozusagen das Unpersönliche an den Individuen zu einer Aktion vereinigt und uns die bisher einzige Möglichkeit gelehrt hat, wie sich Personen unter absoluter Reserve alles Persönlichen und Spezifischen vereinigen können“ (Simmel 2000: 468).

Ein weiterer Faktor liege nach Weber in der quantitativen Ausweitung der Aufgaben der Verwaltung als Folge der Entwicklung von Großstaaten, Massenparteien, aber auch der Sozialgesetzgebung (Weber 1964: 713 f.).

Aufgrund wachsender Kompliziertheit der Aufgaben und steigender Ansprüche an die Verwaltung sind Bürokratien zugleich an die Verfügbarkeit über die technischen Hilfsmittel des Transports, des Verkehrs und der Kommunikation gebunden. Aus Gründen der technischen Realisierbarkeit, aber auch aus Zweckmäßigkeits- erwägungen heraus werden sie umso häufiger zentral, bürokratisch-gemeinwirtschaftlich verwaltet (z.B. Bahn, Post), je stärker die sachlichen Betriebsmittel in der Hand der Regierung bzw. des Unternehmers zentriert sind. Der entscheidende Grund liegt nach Weber (1964: 716 ff) jedoch in ihrer rein technischen Überlegenheit im Vergleich zur Feudal- oder Honoratiorenverwaltung. Dieses von Weber besonders hervorgehobene Kriterium technischer Effizienz soll gesondert behandelt werden.

3. Max Webers Generalperspektive: Rationalisierung der Herrschaftsformen

Max Webers Interesse galt dem "Band" das Organisationen zusammenhält, und dieses Band sieht er in einem "sozialen Handeln" begründet, einem Handeln, „welches seinem von dem oder den Handelnden gemeinten Sinn nach auf das Verhalten anderer bezogen wird und darauf in seinem Ablauf orientiert ist" (Weber 1964: 3).

Eine soziale Beziehung wird von Weber dann entsprechend als „seinem Sinngehalt aufeinander gegenseitig eingestelltes und dadurch orientiertes Sinnverhalten mehrerer []" definiert (Weber 1964, 19).

Weber ging es nun vor allem um jenes Handeln, das in größeren sozialen Gebilden abläuft die hierarchisch strukturiert sind und deren hierarchisches Ungleichgewicht durch ein auf bestimmte Weise legitimiertes Handeln stabilisiert werden muss.

Diese Stabilisierung kann nicht durch Macht erfolgen im Sinne „jeder Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel worauf diese Chance beruht" (Weber 1964: 38). Macht wäre eine zu labile, den Augenblicksverhältnissen unterworfene Basis die keine Kontinuität, Stabilität und damit auch rationale Planung gewähre. Diese Basis kann nur Herrschaft abgeben. Herrschaft bzw. Autorität meint die „Chance, für einen Befehl bestimmten Inhalts bei angebbaren Personen Gehorsam zu finden" (Weber 1964: 38).

Die Unterordnung der Beherrschten kann nach Weber auf dreierlei Weise legitimiert werden und zwar aufgrund von Tradition (traditionale Herrschaft), Charisma (charismatische Herrschaft) oder Rationalität und Legalität (legale Herrschaft) (Weber 1964: 158 f.).

Traditionale Herrschaft meint hier den Glauben „an die Heiligkeit von jeher geltender Traditionen und die Legitimität der durch sie zur Autorität berufenen“ (Kieser 2001: 47). Es wird also nicht Satzungen verpflichteten Vorgesetzten gehorcht, sondern durch Traditionen bestimmten Personen gedient. Im Unterschied hierzu schöpft die charismatische Herrschaft Legitimität aus der „außeralltäglichen Hingabe an die Heiligkeit oder die Heldenkraft oder die Vorbildlichkeit einer Person und der durch sie offenbarten oder geschaffenen Ordnung“ (Weber in Kieser 2001:46).

Diese beiden Herrschaftsformen sind nach Weber vorrationale Herrschaftsformen, da hier Personen gehorcht wird und nicht, wie im Falle der legalen Herrschaft unpersönlichen, verstehbaren Regeln.

Mit diesen drei Herrschaftsformen sind nun Kategorien geschaffen, die einen typischen Herrschaftsanspruch kennzeichnen und die verwendeten Hilfsmittel der Herrschaft charakterisieren. Weber geht es um auf die Mehrzahl der Fälle bezogene Herrschaftsformen, um Idealtypen, die verschiedene Arten von sozialen Gebilden unterschiedlicher Epochen charakterisieren. Und mit diesen Typen will Weber gleichzeitig eine Tendenz aufzeigen, eine Entwicklung, in der nicht mehr Tradition oder Charisma die vorherrschende Basis der Legitimität bilden, vielmehr der Glaube an die Rechtmäßigkeit der Ordnung. Ein sich zunehmend formierendes Staatswesen, eine damit verbundene Massenverwaltung, eine immer komplexere Gesetzgebung, sowie die wachsende Industrialisierung und Verstädterung lassen Tradition und Charisma als Grundlage einer sozialen Ordnung zunehmend in den Hintergrund treten. Tendenzen die Weber als charakteristisch für das beginnende 19. Jahrhundert ansah. Dieser Rationalisierungsprozess geht von einer Rationalisierung der Weltbilder aus, führt dann aber auch zur Rationalisierung von Wirtschaft und Staatsorganisation (Ebene der Institutionen) bis zur Gesellschaft selbst in Form einer Veränderung der praktischen Lebensführung.

3.1. Rationalisierung auf der Ebene der Weltbilder “Die Entzauberung der Welt“

Ausgangspunkt der Analyse Webers ist der Prozess der Ablösung monistischer, “magischer“ Weltbilder durch religiös- dualistische.

In monistischen Weltbildern sind Natürliches und Übernatürliches nicht voneinander getrennt, wodurch die Produktivität des Menschen in Auseinandersetzung mit der Natur eingeschränkt wird. Erst religiös- dualistische Weltbilder, die zwischen Diesseits und Jenseits trennen, ermöglichen die freie Produktivität und Bewährung im Diesseits „Ins Jenseits verfrachtete Götter stehen einem auf die Weltbeherrschung gerichteten praktischen handeln nicht mehr so stark im Wege“ (Kieser 2001:43).

Besonders ausgeprägt sei diese Rationalität im Judentum und dem hieraus hervorgegangenen Christentum. Hierbei differenziert Weber jedoch zwischen Katholizismus und Protestantismus, Calvinismus. Für ihn beschleunigt sich durch die Reformation und das Entstehen des Protestantismus auch die allgemeine Rationalisierung, da der Katholizismus nur eingeschränkt monotheistisch sei.

Begründet wird dies durch den Marienglauben, eine ausgeprägte Heiligenverehrung und “Ausgleichsangeboten“ für eine unvollkommene Lebensführung in Form der Beichte, stärker noch des Ablasshandels.

Der Protestantismus zeichne sich hingegen durch eine stärkere Konzentration auf die Bewährung im Diesseits aus. Noch ausgeprägter sei dieser Effekt im Calvinismus durch die sogenannte Prädestinationslehre. Nach dieser Lehre steht von vornherein schicksalsbestimmt fest wie der Mensch im Jenseits positioniert ist (Himmel oder Hölle), diese Prädestination zeige sich in wirtschaftlichem Erfolg beziehungsweise Misserfolg. Hierdurch werden allein die ökonomischen Verhältnisse zum Heilskriterium „Tiefe und Innigkeit des Glaubenslebens konnten keine Gnadensgewissheit verschaffen, sondern nur energisches Handeln und rationale Bewältigung der Berufsaufgaben“ (ebd: 45).

Die positive Bedeutung des Erwerbslebens verbunden mit einer geforderten asketischen Lebensweise führen so zu verstärkter Kapitalakkumulation, also potentiellem Investitionskapital. Hier baut Weber gewissermaßen eine Brücke zwischen religiöser Rationalisierung und parallel verlaufender Entstehung des Kapitalismus, also rationaler Produktionsweise.

Demnach hängt die Rationalisierung auf der Ebene der Weltbilder durch eine Begünstigung aktiver Berufs- und Unternehmertätigkeit eng mit der Rationalisierung auf der Ebene von Wirtschaft und Gesellschaft und somit auch der praktischen Lebensführung zusammen.

3.2. Rationalisierung auf der Ebene der Institutionen

Die reinste Form legaler Herrschaft nach Weber ist die Bürokratie (vgl. Kieser 2001: 47). Diese Verwaltungsform verdrängt, wie zu zeigen war, vorrationale, traditionelle Formen. Doch was sind die spezifischen Kennzeichen bürokratischer Organisation neben legaler Herrschaftslegitimation, welche Merkmale sorgen nach Weber für ihre überragende technische Effizienz?

Der Organisationsbegriff Max Webers ist instrumentell und stark strukturzentriert. Die Organisation als Gesamtstruktur und die einzelnen Organisationsmitglieder als Stelleninhaber dieser Struktur sind funktional zur Organisationszielerreichung, das heißt sie arbeiten rein wertneutral ohne größeren persönlichen Ermessensspielraum. Aus diesem funktionalen Organisationsbegriff abgeleitet ergibt sich eine bestimmte komplexitätsreduzierende Struktur und ein spezifischer Typus des Organisationsmitgliedes.

Die Organisationsmitglieder beziehungsweise der Verwaltungsstab setzt sich aus hauptberuflichen, bezahlten Beamten zusammen. Die Langfristigkeit des Beschäftigungsverhältnisses durch in der Regel lebenslange Beschäftigung, verbunden mit einer typischen Laufbahnordnung gemäß Dienstalter oder Leistung schützt vor äußerer Einflussnahme und persönlicher Abhängigkeit. Beamte sind also persönlich frei, ihre Auswahl erfolgt rein nach technischer Qualifikation und nicht wie in traditionellen Verwaltungssystemen oftmals üblich durch Wahl oder persönliche Einsetzung (und damit Abhängigkeit) durch den Herrscher. Dem übergeordneten Ziel der Wertneutralität dient neben der Erwartungssicherheit durch das langfristige Beschäftigungsverhältnis und des weitgehend vorbestimmten Dienstweges vor allem das feste Gehalt. In traditionellen Verwaltungsstrukturen war es hingegen üblich, dass der Amtsträger für seine Leistungen in Form von Pfründen, also Rechten an Amts- oder Betriebsmitteln entschädigt wurde. Webers Konzeption trennt hingegen klar zwischen amtlichem und privatem Vermögen.

Das besondere Amtsverhältnis wie auch die Organisationsstruktur ermöglichen zudem eine formelle wie auch informelle Amtdisziplin, die durch Kontrolle ständig aufrecht erhalten wird (Weber 1964: 162 f.).

Aus den genannten Gründen „sind bei streng bürokratischer, speziell: monokratischer Verwaltung durch geschulte Einzelbeamte gegenüber allen kollegialen oder ehren- und nebenamtlichen Formen auf das Optimum gesteigert. Sofern es sich um komplizierte Aufgaben handelt, ist bezahlte bürokratische Arbeit nicht nur präziser, sondern im Ergebnis oft sogar billiger als die formell unentgeltliche ehrenamtliche“ (Weber 1972: 561-562).

Neben diesem spezifischen Personalaspekt kennzeichnet den Bürokratietypus Max Webers eine besondere Struktur. Hauptmerkmal ist hierbei ein festes System der Über- und Unterordnung wie es sich in der Amthierarchie ausdrückt.

Die Hierarchie schafft in einem System abgestufter Zuständigkeit institutionelle Vorsorge zur organisatorischen Integration der einzelnen Organisationsmitglieder. Bei Abstimmungsschwierigkeiten innerhalb oder zwischen Abteilungen des Instanzenzuges wird das Abstimmungsproblem von unten nach oben weitergeleitet, bis ein Vorgesetzter gefunden ist, der die zu koordinierenden Mitarbeiter oder Bereiche gemeinsam umspannt, und die Kompetenz besitzt, die Abstimmungsfragen durch Anweisung zu lösen (vgl. Kieser 2001: 48). Der webersche Hierarchietypus entspricht somit dem Ein-Linien-System Zuständigkeiten, einzelne Stellen sind klar voneinander getrennt und es gilt das (Fayolsche) Prinzip der Einheit der Auftragserteilung. Durch diese Struktur klar geregelter Zuständigkeit verbunden mit einem einheitlichen Befehls- und Appelationsweg wird Erwartungssicherheit für die Organisationsmitglieder geschaffen, und das Gesamtsystem wird personen-unabhängiger, die Stelleninhaber werden austauschbar.

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