Die Entwicklung der Beziehungen zwischen Zentrum und Regionen in Russland von Jelzin bis Putin

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

I. Die Entwicklung des Föderalismus unter Boris Jelzin
1. Die Beziehungen zwischen Zentrum und Regionen vor der Verfassung von 1993
2. Die Etappen der Regionalisierung

II. Die Beziehung zwischen Zentrum und Regionen nach der Verfassung von 1993
1. Regelungen nach der Verfassung von 1993
a) Verschiedene Arten von Föderationssubjekten
b) Ungleicher Status der Subjekte
c) Die Verfassungen der Republiken
d) Gebietstatuten
e) Vertretung der Regionen auf der zentralen Ebene
f) Zuständigkeiten des Zentrums und der Regionen
2. Ungleiche Ausgestaltung der Kompetenzen in Abgrenzungsverträgen
a) Verträge mit Republiken
b) Verträge mit Gebieten

III. Reformen der föderalen Struktur unter Putin
1. Kurswechsel (Prozess der Re- Zentralisierung)
2. Bildung „Föderaler Bezirke“ und die neuen „Präsidentenvertreter“
3. Föderative Einschreiten in den Regionen
4. Reform des Föderationsrates
5. Aufhebung der Kompetenzabgrenzungsverträge
6. Abschaffung der Gouverneurswahl
7. Die Reaktion der Regionen auf die Reformen

Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Einleitung

In der vorliegenden Arbeit werden die politischen Beziehungen zwischen dem föderalen Zentrum (der Zentralregierung und ihren Institutionen in Moskau) und der Regionen in der Russischen Föderation analysiert. Dabei werde ich mich auf die Entwicklungen in der der Zeit der Präsidentschaft Jelzins bis zu den Reformprozessen unter Putin konzentrieren.Nach dem Zerfall der Sowjetunion entstand anstelle des unitarischen Sowjetstaates in Russland ein neues Staatsgebilde mit föderativen Merkmalen. Im Unterschied zu den politischen Institutionen, die nach der Annahme der Verfassung Ende 1993 einigermaßen gefestigt waren, befindet sich die Föderationsstruktur seit dem Jahr 2000 erneut in einem intensiven Reformprozess. Zu den Besonderheiten der Transformation in Russland am Anfang der 90er Jahre, gehört der Prozess der Regionalisierung beziehungsweise Dezentralisierung unter Jelzin. Diese Phase, in der der politische Zustand des Staates als chaotisch bezeichnet werden kann, wird in Teil I behandelt. Einerseits haben die verschiedenen Gruppierungen und Akteure der regionalen Politik(en) ununterbrochen versucht die Politik des Zentrums zu beeinflussen, anderseits versuchte die Zentralregierung , indem sie den Regionen mehr Macht zugestand, zu verhindern, dass das in den Anfängen begriffene russische Föderationsystem auseinander bricht.

Die nächste Phase, die in Teil II abgehandelt wird, stand unter dem Zeichen der 1993 angenommenen Verfassung, die die föderalen Beziehungen maßgeblich prägte. Die Beziehungen zwischen Regionen und Zentrum wurden in dieser Phase genauer geregelt.

In diesem Teil sollen die rechtlichen Regelungen, die die föderalen Beziehungen bestimmen. betrachtet werden und dabei auch der Unterschied zwischen normativem Soll-Zustand und Realität beachtet werden. Diese rechtlichen Regelungen beschränken sich nicht nur auf die verfassungsrechtlichen Normen sondern werden im russischen föderalen System insbesondere auch in durch Kompetenzabgrenzungsverträgen aufgefunden.

Anschließend daran werde ich auf den Kurswechsel und die Phase der Rezentralisierung übergehen, die gleich nach Putins Machtantritt begann und durch Reformen in den verschiedensten Bereichen der staatlichen Institutionen verwirklicht wurde (Teil III).

Die Putinschen Reformen und ihre Auswirkungen auf die föderale Struktur Russlands werden in den einzelnen Bereichen genau betrachtet und dabei auch kurz auf die Reaktionen der Regionen eingegangen.

Abschließend werden die Ergebnisse der Arbeit zusammengefasst und mit einer eigenen Stellungnahme zur Zukunft der Entwicklungen in Russland versehen.

I. Die Entwicklung des Föderalismus unter Boris Jelzin

1. Die Beziehungen zwischen Zentrum und Regionen vor der Verfassung von 1993

Zwischen 1990 und 1993 waren die Zentrum-Regionen-Beziehungen in Russland durch extreme Ungewissheit über die institutionelle Ordnung gekennzeichnet. Zu Beginn der 90er Jahre, vor der Verabschiedung der Verfassung der Russländischen Föderation, dienten die angedachten föderalistischen Lösungen lediglich als Rechtfertigung für eine spontane Dezentralisierung, vor allem dafür, dass sich die Regionen außerordentlich viele Funktionen und Befugnisse der Institutionen der Zentrale aneigneten. Der Präsident schwankte j]ahrelang zwischen den Interessen der Regionen und den Interessen des Zentrums der Föderation. Meistens jedoch entschied er zugunsten der Regionen.

2. Die Etappen der Regionalisierung

Die Beziehungen zwischen Zentrum und Regionen, oder anders gesagt, der oben erwähnte Regionalisierungsprozess Russlands kann in drei Etappen unterteilt werden, die den Zeitraum von 1987 bis 1993 abdecken.

Die erste Etappe umfasst die Zeit zwischen 1987 bis 1990, während dieser Zeit wuchs die Rolle der nationalistischen Bewegungen und die Sowjets in den Regionen gewannen an Bedeutung.

Die z weite Etappe begann mit der Souveränitätserklärung Russlands im Jahr 1990 und zeichnete sich durch Beschleunigung der Dezentralisierungsprozesse aus. Um den Machtkampf gegen die Sowjetische Führung zu gewinnen, versuchte Jelzin, die regionalen Eliten, vor allem die in dem nationalem Republiken, an seine Seite zu ziehen. Er unterstützte die Souveränitätsbestrebungen innerhalb der RSFSR. Im Laufe des Jahres 1990 verkündeten nicht nur die Autonomen Republiken, sondern auch eine Reihe von Autonomen Kreisen ihre Unabhängigkeit. ¹

Im Laufe der d ritten Etappe , die vom Putschversuch im August 1991 bis zur Verabschiedung der Verfassung 1993 dauerte, erreichte der Konflikt zwischen dem Präsidenten und dem Obersten Sowjet seinen Höhepunkt. Gleichzeitig gewannen die regionalen Eliten der nationalen Republiken mehr Selbständigkeit. Am 31.03.1992 wurde von fast allen Subjekten der Föderation und den Vertretern des föderalen Zentrums ein Föderationsvertrag unterschrieben. Ausnahme waren Tatarstan und Tschetschenien. Nach dem Tatarstan eine Reihe von politischen und ökonomischen Privilegien bekam, unterzeichnete es ebenfalls den Vertrag. Tschetschenien blieb weiterhin eine Ausnahme. Dieser Föderationsvertrag legalisierte die Souveränitätserklärungen der Republiken. Seit diesem Zeitpunkt bestand Russland, rechtlich gesehen, als Vertragsföderation.

Wichtigstes Ergebnis des Föderationsvertrages war, dass sich alle Republiken mit Ausnahme Tatarstan und Tschetscheniens als Teil Russlands definierten. Durch diesen Vertrag wurden die Kompetenzen zwischen Zentrum und Regionen abgegrenzt und der territoriale Bestand der Glieder geschützt. Einerseits entspannte seine Unterzeichnung die Lage, indem er die territoriale Integrität des Landes sicherte. Außerdem weitete der Vertrag die Föderationsbeziehungen auf alle Regionen aus, in dem er ihren Status als Föderationssubjekte festschrieb. Anderseits festigte dieses Dokument den so genannten asymmetrischen Charakter der Föderation,indem die Subjekte, bezüglich der steuerlichen, tariflichen und sonstiger Vorteile, eine unterschiedliche Stellung erhielten. Die Republiken bekamen die weitestgehenden Rechte, Kraja (Bezirke) und Oblasti (Gebiete) schon geringere, während die Autonomen Kreise am schlechtesten abschnitten.²

Ab Oktober 1993 versuchte Jelzin den Einfluss des Zentrums der Föderation zu stärken. Am 21. September 1993 löste er per Präsidentendekret den Obersten Sowjet gewaltsam auf: Den „Machtkampf mit der Legislative hatte Jelzin“ [...] für sich entschieden können“.³ Ab diesem Zeitpunkt änderte sich das politische Gewicht der Republiken und der übrigen Regionen radikal. Der Konflikt zwischen dem Präsidenten und dem Obersten Sowjet hatte den Regionen eine machtvolle Position eingeräumt – keine von den beiden Machtpositionen im Zentrum konnten sich ohne sie durchsetzen. Doch mit der Auflösung des Obersten Sowjets mussten die Vertreter der Regionen sich entscheiden – entweder für den Präsidenten oder für den Obersten Sowjet. Die Regionen spalteten sich in ihrer Reaktion auf die Auflösung des Obersten Sowjets. Die von Jelzin ernannten Gebietschefs warteten den Ausgang des Moskauer Machtkampfes ab, hingegen organisierten die Vorsitzenden der Regionalen Sowjets einen ,,Rat der Mitglieder der Föderation“.⁴

Die Regionen waren also hauptsächlich gespalten zwischen den Vertretern der von Jelzin abhängigen Exekutive und den regionalen Sowjets. Nachdem Jelzin die Auflösung des Obersten Sowjets erfolgreich gelungen wurde, unternahm er Maßnahmen, um die zentralistische Exekutive zu festigen. Die Gouverneure, die ihn bei der Suspendierung der Sowjets nicht unterstützt hatten, wurden entlassen. Alle Souveränitätsbestrebungen wurden unterbunden. Das Prinzip der Personellen Verantwortung der Gouverneure gegenüber dem Präsidenten (dementsprechend auch die der Bürgermeister und Bezirksverwaltungsleiter gegenüber den Gouverneuren) wurde verstärkt. Dies bedeutete, dass die Exekutiven auf allen Ebenen von oben nach unten aufgebaut wurden und hierarchisch durchstrukturiert waren. Horizontale Kontrollmechanismen existierten seit der Beseitigung des Systems der Sowjets nicht mehr. Bis 1994/95 verblieben die meisten Gebiete ohne regionale Legislativorgane. Die Exekutivleiter konnten selbständig die Wahlbestimmungen, die Größe und die Kompetenzen der regionalen Vertretungsversammlungen festlegen. So behielt Jelzin bis zur Präsidentschaftswahl 1996 die Kontrolle über viele Gebiete durch die von ihm 1993 ernannten Exekutivleiter. Dies betraf nicht die Republiken.⁵

Die Macht der Regionen hatte von der Moskauer Doppelherrschaft profitiert. Aber nach der Beendigung dieser Doppelherrschaft von Präsident und Oberstem Sowjet, vollzogen durch Jelzins Dekret und die militärischen Erstürmung des Obersten Sowjets, ist diese besondere Einflussmöglichkeit der Regionen zu Ende gegangen. Folgende Schlussfolgerung zieht die Autorin Franka Maubach: „1993 versuchte der Präsident [...], nahezu alles um einen Zerfall des [...] russischen Nationalitätenstaates zu verhindern.“⁶

II. Die Beziehung zwischen Zentrum und Regionen nach der Verfassung von 1993

1. Regelungen nach der Verfassung von 1993

Am 12. Dezember 1993 wurde in Russland durch landesweites Plebiszit mit 58,4 % der Wählerstimmen, eine neue Verfassung angenommen.⁷ Elementares Ziel dieser Russländischen Verfassung war (oder ist) die Bewahrung staatlicher Einheit. Die bis heute gültige Verfassung definiert Russland als einen demokratischen, föderalen Rechtsstaat mit republikanischer Regierungsform⁸ und regelt die Grundsätze der föderativen Beziehungen. Die russische Föderation besteht laut Art. 65 der Verfassung aus 21 Republiken, 6 Regionen, 49 Gebieten, 2 Städten mit föderalem Rang (Moskau und Petersburg), dem Jüdischen autonomen Gebiet und 10 autonomen Kreise, also insgesamt aus 89 Föderationssubjekten.

a) Verschiedene Arten von Föderationssubjekten

Die Verfassung unterscheidet sechs verschiedene Arten von Subjekten: Republiken, Bezirke, Gebiete, Städte mit föderaler Bedeutung, autonome Gebiete und autonome Bezirke. Unter diesen Arten von Subjekten lassen sich drei Grundtypen unterscheiden: erstens die Republiken mit dem Status eines nationalen Staates, zweitens Autonome Gebiete und Autonome Kreise mit territorialstaatliche (nationalterritorialem) Status und drittens Gebiete, Regionen und die Städte mit einfachem territorialem Status.⁹ Die Republiken auf der Grundlage von nicht-russischen Nationalitäten definiert. Dagegen wurden die Autonomie-Gebiete und Autonomen Kreise, die mehrheitlich von Russen bewohnten Teile des Landes, nach rein administrativen Gesichtspunkten gebildet. Territorien in denen kleinere nicht russische Minderheiten leben, erhielten den niedrigeren Rang eines Autonomen Bezirkes.¹⁰ Diese administrative Gliederung und die Grenzen zwischen den Föderationssubjekten stammen im Wesentlichen aus den Sowjetzeiten.

b) Ungleicher Status der Subjekte

Obwohl die neue Verfassung in Art. 5, Abs. 1 alle Föderationssubjekte gleichberechtigt mit den selben Kompetenzen bestimmt, sind sie in Wirklichkeit nicht gleichberechtigt. Das Prinzip der Gleichheit der Republiken sowohl untereinander als auch im Verhältnis zur Föderation (Art. 5 Abs. 4) wird durch die Einräumung besonderer Rechte für die Republiken in Frage gestellt. Die neue Verfassung bestätigte erneut die bereits bestehende Praxis der Föderationsbeziehungen in Russland, nach der den Republiken erhebliche Privilegien gewährt werden. Die Republiken sind Staaten und die übrigen Föderationssubjekte nur staatsähnliche Gebilde. Sie haben eine eigene Verfassung und die andere Subjekten nur ein Statut, (Art. 5 Abs. 2 und Art. 66 Abs. 1). Sie werden von einem Präsidenten geführt und die übrigen Föderationssubjekte von einem Gouverneur. Außerdem verfügen die Republiken auch über eine eigene Staatsbürgerschaft, begründet in ihrem individuellen Volkscharatker, und haben das Recht, eine zweite Staatsprache neben dem Russischen festzulegen (Art. 68 Abs. 2,3). Den anderen Subjekten steht das nicht zu, da sie nicht unter Gesichtspunkten der Nationalität entstanden sind. Außerdem verpflichtet der russische Staat sich in der Verfassung zusätzlich in besondere Weise diese Rechte, ,,... die Rechte der kleinen Urvölker in Übereinstimmung mit den allgemein anerkannten Prinzipien und Normen des Völkerrechts und den völkerrechtlichen Verträgen der Russländischen Föderation“ (Art. 69) auch zu schützen.

Sie verfügen dadurch über einen größeren Entscheidungsspielraum in manchen Politikfeldern als die übrigen Föderationssubjekten.

Ein weiterer Widerspruch zwischen Verfassungstext und Verfassungsrealität betrifft die autonomen Bezirke. Auf der einen Seite sind sie gleichberechtigte Föderationssubjekte, auf der anderen Seite sind sie aufgrund ihrer geographischen Lage innerhalb eines Gebiets der Gebietsverwaltung (also einem anderen Föderationssubjekt) untergeordnet. Von den zehn Autonomen Bezirken befinden sich neun innerhalb des Territoriums eines Gebiets. Nur der Autonome Bezirk der Tschuschen gehört unmittelbar als Föderationssubjekt der Russländischen Föderation an und nicht mittelbar durch ein Gebiet.¹¹

Die Verfassung der Russländischen Föderation behandelt diese Problematik im Rahmen des Art. 66, Abs. 4 : ,,Die Beziehungen der innerhalb einer Region oder eines Gebietes gelegenen autonomen Bezirke können durch Bundesgesetz und Vertrag zwischen den Organen der Staatsgewalt des Autonomen Bezirks und den Organen der Staatsgewalt der Region beziehungsweise des Gebiets geregelt werden.” Mit Artikel 66 wird diese Problematik jedoch nicht gelöst, sondern auf unterverfassungsmäßige Regelungen verwiesen.

c) Die Verfassungen der Republiken

Zwischen den Verfassungen der Republiken und der zentralen Verfassung der Russischen Föderation gibt es extreme Widersprüche. 19 der 21 Verfassungen der Republiken enthalten Regelungen, die im Widerspruch zu der föderalen Verfassung stehen. Der Hauptwiderspruch besteht darin, dass viele Verfassungen die Beziehungen der Republiken zu Moskau grundsätzlich nicht im föderalen, sondern konföderalen Sinne gestalten. Am Anfang wurden die Kompetenzen dem föderalem Zentrum von Seiten der Republiken sogar nur auf ,,Vertragsbasis zugeteilt“, so dass ein solcher Vertrag vor der föderalen Verfassung Russlands Vorrang hatte.¹² Erst im Februar 1998 entschied das Verfassungsgericht anlässlich einer Klage der Republik Komi, dass die zentrale Verfassung gegenüber den Föderationsverträgen Vorrang genießt.¹³

Hier sind einige Beispiele von der Regelungen der Republiken die im Widerspruch zur Föderalen Verfassung stehen:

Tatarstan bestimmt den eigenen Status, im Unterschied zu Föderalen Verfassung, nicht als ein Subjekt der russischen Föderation sondern als ein ,,assoziiertes Mitglied” der Föderation.¹⁴ Ein anderes Beispiel wäre die Gewährung von Sezessionsrechten. Die föderale Verfassung sieht kein Sezessionsrecht vor, doch mehrere Republikverfassungen erlauben sich Änderungen des territorialen Status durch ein Referendum. Die Verfassungen von Sacha (Jakutien), Baschkortostan, Tuwa und Komi gehen vom Prinzip ,,Landesrecht bricht Bundesrecht” aus, beanspruchen also das Recht die Gesetze der russischen Föderation, die den Verfassungen dieser Republiken widersprechen, auszusetzen.¹⁵ Acht Republiken zählen zu ihren Zuständigkeiten die Entscheidung über die Verhängung des Ausnahmezustandes. Die Republik Tuwa beschließt sogar über Krieg und Frieden und ernennt außerdem eigene Staatsanwälte und Richter.¹⁶ Alle Republikverfassungen gehen davon aus, dass die Republiken neben der föderalen Souveränität eine eigene Souveränität genießen.

Die reine Existenz von Widersprüchen zwischen den Verfassungen der Republiken und der föderalen Verfassung werden von Moskau in der Jelzin-Zeit jedoch in der Praxis toleriert.¹⁷

d) Gebietstatuten

Im Unterschied zu den Republiken sind die Gebiete und Bezirke keine Staaten und verfügen so nur über Statuten anstelle von Verfassungen. Nach der Annahme der Verfassung für die gesamte Russische Föderation, begannen auch die Gebiete und Bezirke mit der Ausarbeitung von Statuten. Die Regionen versuchten mit ihren Statuten einen der Republiken ähnlichen Status zu erreichen. Zum Beispiel haben auch Statuten, so wie die Verfassungen der Republiken, die ihre Staatsbürgerschaft regeln, von den Regionen den Begriff, „Einwohner des Gebiets”¹⁸ eingeführt.

Die meisten Statuten teilen die Macht zwischen Exekutive und Legislative deutlich zugunsten der Exekutive auf. Somit verfügen die Gouverneure auf regionaler Ebene häufig über ähnliche Vollmachten wie der Präsident auf zentralstaatlicher Ebene. Das Gouverneursamt gleicht auch in diesem Bereich einem präsidentiellen Regime auf regionaler Ebene.¹⁹

[...]

¹ Heinemann-Grüder, Andreas: das Scheitern der Union und die Parade der Souveränitäten, in: Der Heterogene Staat, Berlin, 2000, S. 111-112.

² Heinemann-Grüder, 2000, S.148

³ Maubach, Franka: ,,Learning by doing“ der russische Föderationsrat im Prozess der Institutionenbildung, in: Riescher, Gisela/Ruß, Sbine/Haas, Christoph (Hg.): Zweite Kammern. Oldenbourg Verlag, München/Wien, 2000, S.304

⁴ Schröder, Hans-Henning: Doppelherrschaft von Präsident und Parlament. Politisches System und politischer Prozess, in: Informationen zur politischer Bildung, Nr. 281, 2003, S.16

⁵ Spanger, Hans-Joachim: regionale Führungstypen und das Verhältnis zwischen Zentrum und Regionen, in: Die Zukunft Russlands, Frankfurt/ Main, 2000, S.161

⁶ Maubach 2000, S. 304

⁷ Schröder, Hans-Henning 2003, S.17

⁸ Die Verfassung der russischen Föderation Art. 1, Abs. 1, Quelle: http://www.constitution.ru/de/index.htm, Besucht am 12.0307

⁹ Heinemann-Grüder, Andreas: föderale Autonomie in Russland und in der GUS, 2002.

¹⁰ Schneider, Eberhard: Föderalismus in Russland. Kompetenzabgrenzungsverträge und Gouverneurswahlen, in: BioSt, 21/1997, S.7

¹¹ Der Autonome Bezirk der Tschuschen war am 17. Juni 1992 aus dem Gebiet Magadan ausgeschieden. Institut Zakonodatel`stva i srawnitel`nogo pravovedenija pri pravitel`stwe Rossiskoj Federacii (Hrsg.), Komentarij k Konstitucii Rossijskoj Federacii. Moskau 1994, S. 210, nach: Schneider 1999, S.8

¹² Busygina, Irina: Der Asymetrische Föderalismus. Zur Besonderen Rolle der Republiken in der russischen Föderation, in: Osteuropa, 3/1998, S. 246

¹³ Heinemann- Grüder, 2000, S.193

¹⁴ Busygina, 1998, S. 246

¹⁵ Busygina, 1998, S. 247

¹⁶ Heinemann- Grüder, Andreas: Integration durch Asymetrie? Regionale Verfassungen und Statuten in Russland, in: Osteuropa, 7/1998, S. 680

¹⁷ Schneider, Eberhard: Probleme des Föderalismus in Russland, in: BioSt, 24/1999, S. 10

¹⁸ Heinemann- Grüder, 2000, S.225

¹⁹ Heinemann-Grüder 2000, S.227