Ist der Bundesrat ein Blockadeinstrument der Politik?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der Bundesrat in der Gesetzgebung

3. Funktion des Bundesrates

4. Der Bundesrat als Vetospieler in der Politikwissenschaft

5. Das Blockadeverhalten unter parteipolitisch und nicht-parteipolitisch bestimmten Gesichtspunkten
5.1. Nicht-parteipolitisch bestimmte Politik des Bundesrates
5.1.1. Der Bundesrat und die Europäische Union
5.1.2. Der Bundesrat als Vertreter heterogener Landesinteressen
5.2. Parteipolitisch bestimmte Einflussnahme des Bundesrates
5.2.1. Regierungsmehrheit im Bundesrat
5.2.2. Unklare Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat
5.2.3. Oppositionsmehrheit im Bundesrat

6. Zusammenfassung und Fazit

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Gerd Langguth, Staatssekretär a.D., beklagt in einem politikwissenschaftlichen Aufsatz, Deutschland leide unter einem Reformstau. Den Grund hierfür sieht er darin, dass „kaum ein anderes demokratisches Land (..) durch ein so verfeinertes System von "checks and balances", von Machtteilung, Machtverschränkung, aber auch Machtferne definiert (ist) wie das deutsche, in dem kraftvolles Regieren aufgrund unterschiedlichster, jedoch parallel wirkender Einflusssphären erschwert wird.“^[1] Eine wichtige Rolle bei der Machtteilung nimmt besonders der Bundesrat ein. Deshalb steht er oft im Mittelpunkt des Interesses, wenn das Blockadepotenzial innerhalb der deutschen Politik untersucht wird.

Auf den folgenden Seiten soll untersucht werden, inwieweit es sich beim Bundesrat um ein Blockadeinstrument der Politik handelt. Diese Frage und besonders der Begriff des „Instruments“ impliziert, dass der Bundesrat für Zwecke benutzt wird, die nicht zu seinen primären Aufgaben gehören. Da für eine Demokratie, so banal es auch klingen mag, der politische Streit um Einfluss zwischen Regierung und Opposition elementar ist, liegt der Schluss nahe, dass der Begriff der Instrumentalisierung auf diesen parteipolitischen Hintergrund abzielt.

Andererseits kann man darunter auch das reine Spannungsverhältnis zwischen Bundes- und Länderpolitik verstehen, womit gemeint ist, dass die Bundesländer den Bundesrat als Ort der Mitgestaltung von Bundespolitik benutzen. Dann ist jedoch auch die Frage zu beantworten, ob hier statt „benutzen“ im Sinne einer Instrumentalisierung eher „nutzen“ angebracht wäre. Denn da in diesem Fall im Bundesrat eher die länderspezifischen Interessen, wie z.B. Kompetenzen und

Finanzen, zum Ausdruck kommen, erfüllt er lediglich seine primäre, im Grundgesetz festgehaltene Aufgabe.

Daher habe ich die Untersuchung, ob und wann der Bundesrat als Blockadeinstrument auftreten kann, in zwei Dimensionen aufgeteilt: die parteipolitische und nicht-parteipolitische Einflussnahme des Bundesrates auf die Bundespolitik. Bevor es jedoch zu deren Analyse kommt, soll in einem ersten Schritt skizziert werden, welche Rolle der Bundesrat grundsätzlich im Gesetzgebungsverfahren einnimmt. Dabei werde ich auch auf die Unterteilung in Einspruchs- und Zustimmungsgesetze zu sprechen kommen.

Dann soll in einem nächsten Schritt geklärt werden: Welchen Zweck hat der Bundesrat überhaupt beziehungsweise warum gibt es in Deutschland eine Institution, die im internationalen Vergleich mit ähnlichen Institutionen außergewöhnlich stark^[2] ist? Dabei muss allerdings auf eine Gegenüberstellung verzichtet werden, da dies den Rahmen dieser Hausarbeit deutlich sprengen würde.

Ausgehend von dem „Sinn“ des Bundesrates will ich die theoretischen Standpunkte aufgreifen, die in der wissenschaftlichen Literatur im Zusammenhang mit dem Begriff des „Blockadepotenzials“ des Bundesrates vertreten werden. Abschließend sollen dann anhand der Fachliteratur verschiedene Modelle präsentiert werden, die sich den beiden oben genannten Dimensionen zurechnen lassen. Zuerst werde ich dabei auf das Verhältnisse zwischen Landespolitik und Bundespolitik sowie Landespolitik und EU eingehen. Unter dem Gliederungspunkt des „parteipolitisch bestimmten Bundesrat“ sollen dann verschiedene Mehrheitskonstellationen von Regierungspartei und Opposition dahingehend untersucht werden, ob und wann man vom Bundesrat als einem Blockadeinstrument der Parteipolitik sprechen kann.

2. Der Bundesrat in der Gesetzgebung

Allgemein gesagt ist der Bundesrat die Vertretung der Bundesländer, durch die sie bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes maßgebend mitwirken können^[3]. Inwieweit der Bundesrat bei der deutschen Gesetzgebung mitwirken kann, erschließt sich bereits aus dem Grundgesetz.

Das Recht, Gesetzesentwürfe auf den Weg zu bringen, haben in Deutschland die Bundesregierung, der Bundesrat sowie ein Zusammenschluss von fünf Prozent der Angehörigen des Bundestages. Letztere lassen ihre Entwürfe direkt dem Bundestag zukommen, wohingegen Initiativen von Bundesregierung und Bundesrat zuerst ein gegenseitiges Kommentieren erfordern, bevor die Entwürfe in den Bundestag eingebracht werden, um sie dort in drei Lesungen zu beraten. Dadurch soll der Bundestag von Anfang an über gegensätzliche Meinungen in Bezug auf Gesetzesentwürfe informiert sein.^[4] In der Schlussabstimmung, also der dritten Lesung, entscheiden die Mandatsträger des Bundestages, ob sie den Entwurf auf den weiteren Weg durch die Instanzen schicken wollen oder nicht. Bis zur Verabschiedung des Gesetzes ist es nun unter Umständen nur noch ein kleiner Schritt, denn hat auch der Bundesrat keine Einwände und ist das Gesetz nicht verfassungswidrig, so wird es mit der Unterzeichnung durch den Bundespräsidenten rechtskräftig.^[5]

Doch weil der Bundesrat Einwände erheben kann, ist er sozusagen ein wichtiges Nadelöhr für die Gesetzgebung. Erhebt er Einwände, wird sich der weitere Verlauf bis zur eventuellen Verabschiedung des Gesetzes komplexer gestalten^[6]. Zu Einwänden befugt ist er in zwei Fällen, nämlich, wenn es sich um Einspruchs- oder Zustimmungsgesetze handelt^[7]. Bei Letzteren handelt es sich um Gesetze, die „die bundesstaatliche Grundlage der Bundesrepublik Deutschland oder Hoheitsrechte der Länder berühren“^[8]. Anders ausgedrückt, sind das „Gesetze, welche von den Bundesländern auszuführen sind und die Regelungen zu Behördenorganisation und Verwaltungsverfahren enthalten […]“^[9]. Dabei gilt grundsätzlich das Enumerationsprinzip, d.h. dass die Bereiche, in denen die Zustimmung des Bundesrats zwingend notwendig ist, im Grundgesetz ausdrücklich aufgezählt sind^[10]. Meist ist die Zustimmungsbedürftigkeit durch die Verwaltungsrolle der Länder gegeben und in rund 30 Prozent der Fälle mit der „Finanzverflechtung zwischen Bund und Ländern“ begründet^[11].

Doch es genügen schon wenige im Gesetzesentwurf enthaltene Regelungen, die die Kompetenzen der Länder tangieren, und die Gesetzesvorlage wird zustimmungspflichtig, denn „hieraus […] leitet[..] man eine Gesamtverantwortung […] , d.h. eine Zustimmungsbedürftigkeit ihres gesamten Inhalts ab.“^[12] Findet sich eine einfache Mehrheit der Bundesratsstimmen gegen das Zustimmungsgesetz, dann wird der Bundesrat zu einem Vetospieler.^[13] Der Anteil von Zustimmungsgesetzen am Gesamtvolumen der eingebrachten Gesetzesvorlagen betrug zwischen 1949 und 1998 etwa 53 Prozent, wohingegen er ab 2002 auf etwa 50 Prozent sank^[14]. Anderen Autoren zufolge liegt der Anteil jedoch sogar bei rund 60 Prozent^[15].

Von Einspruchsgesetzen spricht man in allen anderen Fällen als den oben genannten. Hier spricht man von einem suspensiven, also aufschiebenden Einspruchsrecht. Eine einfache Mehrheit des Bundesrates, die in diesem Fall das Gesetz ablehnt, kann durch die Kanzlermehrheit, also die Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Parlamentarier, zurückgewiesen werden. Ein Einspruch des Bundesrates mit Zweidrittelmehrheit muss aber auch mit einer

Zweidrittelmehrheit der Parlamentarier beantwortet werden können, wenn das Gesetz nicht an der Hürde des Bundesrates scheitern soll^[16].

„Während der Bundestag einen Einspruch des Bundesrats mit qualifizierter Mehrheit abweisen kann, müssen sich im Fall der Zustimmungsbedürftigkeit Bundestag und Bundesrat "zusammenraufen“^[17] , zitiert das Magazin „Der Spiegel“ die Stellungnahme dreier Richter des Bundesverfassungsgerichts in einem Urteil von 1974. Dieses „Zusammenraufen“ findet im Vermittlungsausschuss statt, welcher „den Schlüssel für die Auflösung von Blockaden der Gesetzgebung“^[18] besitzt. Obwohl hier die Zusammensetzung weitgehend mit den Mehrheitsverhältnissen in Bundesrat und Bundestag übereinstimmt, hat er sich bei gegenläufigen Mehrheiten beider Institutionen bisher, wenn auch nicht immer, als “zuverlässiges Sicherheitsventil”^[19] bei schweren Konflikten erwiesen.^[20]

3. Funktion des Bundesrates

Will man die Rolle und das Selbstverständnis des Bundesrates in der Gesetzgebung beurteilen, so ist es hilfreich, wenn man seine Geschichte sowie die seiner Vorläufer betrachtet. Der Bundesrat des Deutschen Reiches beispielsweise war „eine Vertretung der Territorialherren bzw. der damals obrigkeitlichen Regierungen der Einzelstaaten“^[21]. Für jedes Gesetz, auf das sich der Reichstag einigte, war die Zustimmung des Bundesrates zwingend erforderlich. Damit verfügte er über eine absolute Vetomacht im Gesetzgebungsprozess,^[22] wodurch eine Blockade „unerwünschter, vom [...] Reichstage beschlossener Gesetze“^[23] möglich war.

[...]

^[1] LANGGUTH, Gerd: Machtteilung und Machtverschränkung in Deutschland. 2000.URL: http://www.bpb.de/publikationen/JMNPDB,0,Machtteilung_und_Machtversch%E4nkung_in_ Deutschland.html (Stand: 07.Juni 2008, 21:30 Uhr)

^[2] vgl. RUDZIO, Wolfgang: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Wiesbaden, 2006, S.271.

^[3] Vgl. SCHMIDT, Manfred G.: Das politische System Deutschlands. München 2007, S.198.

^[4] Vgl. RUDZIO, Wolfgang, a.a.O., S.225.

^[5] Vgl. BUNDESMINISTERIUM DER JUTIZ: GG-Einzelnorm Art. 82 GG. URL: http://www.gesetze-im- internet.de/gg/art_82.html (Stand: 31.05.2008, 21:21 Uhr)

^[6] Vgl. RUDZIO, Wolfgang, a.a.O., S227.

^[7] Vgl. FRIESENHAHN, Ernst: Die Rechtsentwicklung hinsichtlich der Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen und Verordnungen des Bundes. In: Scheuing, Dieter H. (Hrsg. vom Bundesrat): Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft. Beiträge zum fünfundzwanzigjährigen Bestehen des Bundesrates der Bundesrepublik Deutschland. Bad Honnef, 1974, S.254.

^[8] SCHMIDT, Manfred G., a.a.O., S.203.

^[9] RUDZIO, Wolfgang, a.a.O., S.276.

^[10] FRIESENHAHN, Ernst, a.a.O., S.254.

^[11] Vgl. RUDZIO, Wolfgang, a.a.O., 2006, S.276.

^[12] Ebd.,S.276.

^[13] Vgl. SCHMIDT, Manfred G., a.a.O., S.204.

^[14] Vgl. RUDZIO, Wolfgang, a.a.O., S.276.

^[15] Vgl. SCHMIDT, Manfred G., a.a.O., S.204.

^[16] Vgl. Ebd., S.204.

^[17] DER SPIEGEL: Formale Finten. 1974. URL: http://wissen.spiegel.de/wissen/dokument/dokument.html? id=41651509&top=SPIEGEL (Stand: 08.Juni 2008, 21:16 Uhr)

^[18] SCHMIDT, Manfred G., a.a.O., S.207.

^[19] Ebd., S.146

^[20] Vgl. Ebd., S.146.

^[21] RUDZIO, Wolfgang, a.a.O., S.271.

^[22] Vgl. BÖHNE, Henning: Die blockierte Republik. Eine Untersuchung des Parteienwettbewerbs im Bundesstaat unter besonderer Berücksichtigung divergierender Mehrheiten zwischen Bundestag und Bundesrat. Hamburg, 1998, S.26.

^[23] RUDZIO, Wolfgang, a.a.O., S.272.