Untersuchung zur Konfliktbewältigung im Irak. Ein föderalistisches Konzept

Inhalt

1. EINLEITUNG
1.1 Der Aufbau der Arbeit
1.2 Der Beweggrund für die Abfassung dieser Arbeit
1.3 Das Ziel der Arbeit
1.4 Die Problemfelder der methodischen und empirischen Untersuchung
1.5 Die Fragestellung der Arbeit
1.6 Die Thesen der Arbeit

2. DIE FÖDERALE ORDNUNG?
2.1 Begriffsbestimmung des Föderalismus
2.2 Merkmalkatalog des Föderalismus
2.3 Die Begründung des Föderalismus und seine Entwicklungswege
2.4 Analyse der Vor- und Nachteile des Föderalismus

3. STAAT UND FÖDERALISMUS IM ARABISCHEN RAUM
3.1 Föderalismus im Irak

4. DIE ETHNISCHE UND RELIGIÖSE KOEXISTENZ IM IRAK
4.1 Die Entwicklung der gesellschaftlichen Vielfalt im Irak
4.2 Die Struktur der heterogenen irakischen Gesellschaft
4.2.1 Die arabischen Schiiten
4.2.2 Die Kurden
4.2.3 Die arabischen Sunniten
4.2.4 Die anderen Minderheiten
4.3 Die Entwicklung der heterogenen irakischen Gesellschaft seit der Staatsgründung
4.3.1 Bildung des Irak und Auswirkungen auf die Spannungsverhältnisse zwischen den Volksgruppen
4.3.2 Die Dominanz der Sunniten nach der Gründung des Irak
4.3.3 Die Etablierung der Kurdenautonomie im Irak
4.3.4 Der Einfluss der Verteilung der Öleinnahmen auf die gesellschaftlichen Verhältnisse

5. DIE GESTALTUNG DES FÖDERALISMUS IM IRAK UND DIE POSITIONIERUNG DER INNERIRAKISCHEN KRÄFTE
5.1 Die Föderalisten
5.1.1 Befürworter des Föderalismus: Die Kurden
5.1.2 Die Haltung der irakischen Schiiten zum Föderalismus
5.2 Die Zentralisten
5.2.1 Sunnitische Organisationen
5.2.2 Die Sadr-Bewegung
5.2.3 Die Fadila-Partei
5.2.4 Die Turkmenen
5.3 Zwischenfazit

6. DIE FÖDERALISMUSDEBATTE IM IRAK UND DIE POSITIONIERUNG DER NACHBARSTAATEN
6.1 Die Bildung der kurdischen Autonomie und die Befürchtungen der Türkei
6.2 Der iranische Einfluss auf die Schiiten im südlichen Irak
6.3 Die syrische Unterstützung für eine autoritäre Zentralregierung
6.4 Die saudisch-arabische Befürchtung: Die mögliche Hegemonie des schiitischen Iran im Irak

7. DIE INTERNATIONALE DEBATTE ÜBER DEN IRAKISCHEN FÖDERALIMUS
7.1 Der Streit um die föderale Gliederung des Landes
7.1.1 Der ethnische Föderalismus
7.1.2 Das „18-Provinzen-Modell“
7.1.3 Das „Misch-Modell“
7.2 Streit um die Stadt Kirkuk

8. DIE VERFASSUNGSDEBATTE IM IRAK UND DER FÖDERALE CHARAKTER DER NEUEN IRAKISCHEN VERFASSUNG
8.1 Der politische Prozess der Verfassungsdebatte
8.2 Der föderalistische Charakter der irakischen Verfassung vom 15. Oktober 2005
8.2.1 Die allgemeinen Prinzipien der Verfassung
8.2.2 Die Berücksichtigung der Heterogenität des Irak in der Verfassung
8.2.3 Die Ausformulierung der föderalen Ordnung in der Verfassung
8.2.4 Die Bildung der Regionen und ihre Kompetenzen
8.2.5 Das Oberste Bundesgericht
8.2.6 Die föderalen Merkmale der Verfassung bezüglich der Finanzangelegenheiten
8.3 Zwischenfazit oder: „Der Text alleine bringt noch keine Demokratie“

9. KRITISCHE BETRACHTUNG ZUR GESTALTUNG DES IRAKISCHEN FÖDERALISMUS
9.1 Das Dilemma „Unitarismus versus Föderalismus“
9.2 Die Anerkennung der Minderheitensprachen
9.3 Die Bildung der Regionen und ihre Kompetenzen
9.4 Die Probleme der Finanzordnung
9.5 Das Fehlen der Homogenitätsklausel

10. SCHLUSSBETRACHTUNG

11. LITERATURVERZEICHNIS

1. EINLEITUNG

Während ich diese Zeilen verfasse, wird im Irak noch heftig diskutiert, ob man die Bildung der föderalen Regionen gemäß Verfassungsartikel 114 erlassen soll oder die parlamentarischen Gremien ein Änderung dieses Artikels vornehmen sollen, welche nach Artikel 137, Absatz 1 bis 5 begründet werden kann. Diese Debatte begann am 6. September 2006, als die Vereinigte Schiitische Allianz (UIA) im Parlament einen Gesetzentwurf zur Regionenbildung einbrachte. Nach diesem Entwurf dürften die vorhandenen Provinzen sich zu Regionen zusammenschließen oder einzelne Provinzen sich als Region deklarieren. Auch dürften die Regionen ohne Zustimmung des Parlaments fusionieren.^[1]

Der Entwurf wird von den Kurdenparteien und den einigen schiitischen Kräften unterstützt, während er von vielen anderen irakischen Kräften aus unterschiedlichen Gründen strikt zurückgewiesen wird. Vor allem findet die Konzeption bei den Sunniten große Ablehnung. Die sunnitischen Vertreter im Parlament sind kategorisch gegen die Bildung einer schiitischen föderalen Region im Südirak und sie versuchen die parlamentarischen Gremien zur Verfassungsänderung zu mobilisieren, um die Gesetze, die die Bildung der föderalen Regionen vorsehen, außer Kraft zu setzen. Die schwach repräsentierten liberalen Kräfte und die Kommunistische Partei unterstützen grundsätzlich den Föderalismus als neue Staatsordnung, lehnen jedoch zurzeit wegen der Instabilität des Landes die Auseinandersetzungen über die föderale Regionenbildung ab. Die schiitischen Kräfte vertreten keine einheitliche Position und sind unter sich sehr gespalten. Während die Anhänger der Sadr-Bewegung eine Föderalisierung kategorisch ablehnen und die Fadila-Partei wegen der Gefahr einer Konfessionalisierung des Staates damit nicht einverstanden ist, gelten die schiitischen Parteien der Hohe Rat für die Islamische Revolution (SCIRI) und die Daawa-Partei als Befürworter der Bildung der föderalen Regionen.^[2]

Der Hohe Rat und die kurdischen Parteien halten trotz der heftigen Auseinandersetzungen an ihrer Position fest und lehnten einen Vorschlag der Vereinten Nationen (UNO) ab, der eine einjährige Verschiebung der Regionenbildung und die Bildung einer Kommission zur Verfassungsänderung vorsah. Nach schwierigen Verhandlungen gelang es den kurdischen Parteien, den sunnitischen Kräften und der Vereinigten Schiitischen Allianz am 24. September 2006 einen Konsens zu bilden, wonach eine parlamentarische Kommission eingesetzt wurde, die ihre Arbeit nach einem Jahr beenden sollte. Trotz dieses Konsenses zwischen den unterschiedlichen irakischen Kräften trat Uneinigkeit bei der Umsetzung der Arbeit der Kommission auf, die im Herbst 2006 im Parlament heftige Auseinandersetzungen auslösten.^[3] Also setzten sich selbst nach dem Referendum über die neue irakische Verfassung vom 15. Oktober 2005 die Streitigkeiten zwischen den irakischen Kräften fort. Weil ein grundsätzlicher Konsens über die Staatsform fehlt, ist es mit Skepsis zu betrachten, ob die neue irakische Verfassung auf die Demokratie, Menschenrechte, Freiheit und vor allem den Föderalismus im Irak positive Auswirkungen haben wird. Zurzeit gibt es bezüglich der Umstrukturierung des Staates und der Bildung der föderalen Regionen im Irak weder ein klares Bild, noch einen Konsens zwischen den irakischen Kräften. Es sieht eher so aus, als ob sie in einem Kreislauf gegenseitiger Vergeltung gefangen wären. Deswegen ist es ziemlich schwierig, von einem gelungenen Versuch zu sprechen, die heterogene Entwicklung der politischen Verhältnisse zu harmonisieren.^[4] Dies liegt vor allem daran, dass alle politischen Kräfte des Landes ein historisches Erbe mit sich tragen, welches tiefe Spaltungen zwischen den unterschiedlichen Nationen im Lande verursacht und die Herausbildung einer gemeinsamen Identität verhindert.^[5]

Die Iraker betrachten sich selbst an erster Stelle als Araber, Kurden, Turkmenen, Aramäer, Christen, Schiiten, Yeziden oder Sunniten. Eine gemeinsame Identität aller Iraker ist sehr gering ausgebildet, obwohl diese Volksgruppen seit 1920 in einem Vielvölkerstaat zusammenleben. Eben weil die gemeinsame Identität gering ausgeprägt ist, begann mit der Invasion von 2003 eine völlig neue Phase des politischen Prozesses. Die Spaltung der Gesellschaft, die durch die fremde Invasion noch tiefer wurde, führte die Gruppierungen dazu, verstärkt nach ihren eigenen Interessen zu streben. Die Konflikte finden ihre Reflexion auch im irakischen Parlament. Die Abgeordneten vertreten eher die Interessen der einzelnen Völkergruppen oder Religionen als die Iraker als Ganzes. Es ist angemessener, statt von „politischen Parteien“ von „politischen Kräften“ oder „Volksgruppen“ zu sprechen, da religiöse Zugehörigkeit und ethnische Identität die stärksten Faktoren bei der Bildung der politischen Parteien des Irak darstellen.^[6]

Geprägt ist die Debatte über Föderalismus von arabisch-sunnitischer Ablehnung und kurdischer und schiitischer Befürwortung – die schiitische Sadr-Bewegung und die Fadila-Partei ausgenommen –, obwohl der erste Artikel der neuen irakischen Verfassung eigentlich festschreibt, dass die irakische Republik ein unabhängiger und föderaler Staat ist.^[7] Trotzdem kann man heute nicht davon sprechen, dass der Irak ein föderaler Staat ist. Die Frage ist jetzt, weshalb die Verfassungsgeber das Land in der Verfassung als föderalen Staat definierten, obgleich es keinen Konsens zwischen den Kräften gab und gibt. Hier spielten mehrere Faktoren, die unten näher erläutert werden, eine entscheidende Rolle – beispielsweise der Boykott der Sunniten beim Verfassungsentwurf und die Verankerung der Klausel zur erneuten Prüfung der Verfassung durch eine gesonderte Kommission. Deswegen werde ich eine Untersuchung der Verfassungsvorschriften, die einen Bezug zur föderalen Ordnung im Irak haben, ihre Zweckmäßigkeit und Konsensfähigkeit im heterogenen Irak in diese Arbeit einbeziehen und eine kritische Betrachtung darüber anschließen, ob dieses System im Irak überhaupt überlebensfähig oder geeignet ist oder nicht.

Es ist im Rahmen dieser Arbeit schwierig, die verfassungspolitischen und parteipolitischen Diskussionen über den Föderalismus voneinander abzugrenzen, da im Irak weder Verfassungstraditionen noch ein kollektives Staatsverständnis vorhanden sind. In den Debatten über den Föderalismus werden sowohl verfassungsrechtliche als auch politische Argumente vorgebracht. Die Verankerung eines Systems bedarf einer Einigung zwischen den einzelnen Bevölkerungsgruppen. Mit der neuen irakischen Verfassung wollte man einen solchen Konsens in der Bevölkerung schaffen. Ob dieses Vorhaben die Anerkennung in der Gesellschaft findet oder nicht, ist eine Frage der Zeit.

1.1 Der Aufbau der Arbeit

Die vorliegende Arbeit ist in zehn Kapitel gegliedert. Sie befasst sich im Allgemeinen mit der Föderalisierung des Irak und den Merkmalen des irakischen Föderalismus anhand der neuen irakischen Verfassungsvorschriften.

Das erste Kapitel beschäftigt sich mit der Einleitung zum Thema, der Fragestellung, den Thesen, dem Motiv, der Bedeutung und schließlich mit dem Ziel der Arbeit. Das zweite Kapitel beabsichtigt, die grundlegenden Elemente des Föderalismus zu erörtern, wobei die Abgrenzung des Föderalismusbegriffs und seine Mehrdeutigkeit umrissen und eine allgemein anerkannte Föderalismusdefinition beschrieben wird. Zudem werden hier der Föderalismus und seine Vor- und Nachteile aus politischer, ökonomischer, historischer und soziologischer Sicht analysiert, um die Grundrisse des Föderalismus zu verdeutlichen und von anderen Formen politischer Organisation abzugrenzen. Im dritten Kapitel wird auf das Demokratie- und Föderalismusverständnis in der arabischen Welt eingegangen, um aufzuklären, ob der arabische Raum und insbesondere der Irak historisch und politisch über eine demokratische oder föderalistische Tradition verfügen oder nicht.

Im vierten Kapitel werde ich mich mit der historischen und gesellschaftlichen Substanz des Irak beschäftigen, um die sprachliche, religiöse und ethnische Heterogenität des Landes und ihre geschichtliche Entwicklung zu veranschaulichen, die für ein föderales System im Irak sprechen. Im fünften und sechsten Kapitel werden die Interessen und Handlungen der regionalen und überregionalen Akteure analysiert, um ihre Positionierung in der Föderalismusfrage und die wichtigen Konfliktlinien um die künftige staatliche Ordnung des Landes herauszuarbeiten.

Im siebten Kapitel wird erläutert, wie brisante Streitpunkte der Föderalismusdebatte ihre Reflexion auf internationaler Ebene gefunden haben, wobei die Lösungsansätze der internationalen Irak-Experten dargestellt und gegeneinander abgewogen werden. Die Entstehung der neuen irakischen Verfassung und ihre föderalistischen Hauptmerkmale werden im achten Kapitel der Arbeit gründlich analysiert und ihre Qualität anhand der normativen Föderalismustheorie untersucht.

Im vorletzten Kapitel steht eine kritische Analyse der verfassungspolitischen Angemessenheit des neuen föderalen Systems für die im Irak vorhandenen politischen Verhältnisse und die Lösungsmöglichkeiten bezüglich der irakischen Problemfelder im Mittelpunkt. Im Schlusskapitel werde ich die Ergebnisse der Arbeit resümieren. Dabei werde ich zum Teil persönliche Vorschläge bezüglich der Problembereiche einbringen, die jedoch keinerlei Anspruch auf hundertprozentige objektive Gültigkeit erheben.

1.2 Der Beweggrund für die Abfassung dieser Arbeit

Seit dem vergangenen Jahrhundert gehört der Irak-Konflikt zu den brisantesten und ungelösten Problemen im arabischen Raum und speziell im Mittleren Osten. Dabei diskutiert der Irak verschiedene Wege, eine Lösung der Problematik zu finden. Ich wollte diesen Prozess untersuchen, da ich ein persönliches Interesse an der Thematik habe. Als Kurde beschäftigt mich die politische Entwicklung des Irak besonders, da ja die Kurden zu den Hauptakteuren des Geschehens gehören.

1.3 Das Ziel der Arbeit

Ich möchte mit Blick auf die Zukunft eine faire und sachliche Darstellung der irakischen Lage in Vergangenheit und Gegenwart liefern. Meine Untersuchung soll die Hauptmerkmale des Föderalismus im Allgemeinen darstellen und ihre Angemessenheit anhand der Verfassung vom 15. Oktober 2005 analysieren. Dabei werde ich den Fall „Irak“ nicht isoliert analysieren, sondern auch seine übernationale Bedeutung einbeziehen.

1.4 Die Problemfelder der methodischen und empirischen Untersuchung

Eine Schwierigkeit der Untersuchung des Irak-Falls liegt darin, dass dieser nicht „vergangen“, sondern hochaktuell ist. Strukturelle Veränderungen brauchen Zeit, um sich nachweisen zu lassen. Das Thema ist hochaktuell und es gibt kaum wissenschaftliche Arbeiten, die einen Überblick über das gesamte Geschehen vermitteln können. Die vorliegenden schriftlichen Materialien enthalten überwiegend Behauptungen, die durch die politische Praxis bisher weder nachgewiesen noch widerlegt worden sind. Daher gibt es eine große Dokumentationslücke, und die exakte empirische Bestätigung oder Entkräftung von Thesen bzw. Hypothesen stehen noch aus. Deshalb beziehe ich mich in dieser Arbeit auf die irakische Verfassung vom 15. Oktober 2005 als wichtigstes Dokument und Kriterium zur Beurteilung des irakischen Föderalismus. Ich habe sowohl internationale als auch regionale Quellen mit objektiver Betrachtungsweise einbezogen, um eine einseitige Analyse zu vermeiden. Besondere Berücksichtigung haben Diskussionsberichte und Reports der Vereinten Nationen und weiterer politischer Institutionen, der irakische Verfassungstext und arabische, us-amerikanische, türkische, persische und deutsche Zeitungs- und Zeitschriftenartikel gefunden.

1.5 Die Fragestellung der Arbeit

Diese Arbeit möchte eine Reihe von sehr wichtigen Fragen beantworten. Die Fragen sind:

– Ist der Föderalismus eine geeignete Antwort auf den Irak-Konflikt?
– Was ist der Zweck des Föderalismus im Irak?
– Kann die Föderalisierung des Staats den Irak vor dem Zusammenbruch retten?
– Kann der Föderalismus die konfliktreiche Heterogenität des Landes in sich bergen?
– Welche Art von Föderalismus soll im Irak verwirklicht werden und wie soll die föderale Ordnung konkret ausgestaltet werden?
– Wie würden die Nachbarstaaten auf die Föderalisierung des Irak reagieren?
– Beinhaltet die irakische Verfassung föderale Merkmale? Wenn ja, sind diese Eigenschaften ausreichend, um das Problem zu lösen?

Es ist notwendig, diese Fragen zu beantworten, um in einem weiteren Schritt analysieren zu können, ob und inwieweit eine Realisierung des heute diskutierten föderalistischen Systems möglich ist. Damit zusammenhängend soll auch die Frage geklärt werden, ob die gesellschaftlichen und historischen Bedingungen im Irak die Implementierung des Föderalismus erlauben oder nicht. Aus diesem Grund werden im Rahmen dieser Arbeit die Vielfalt und die Strukturen der irakischen Gesellschaft ausführlich analysiert.

1.6 Die Thesen der Arbeit

– Sowohl das Fortbestehen des Irak als auch die Erfolgschancen des irakischen Föderalismus sind abhängig davon, ob man eine gerechte und angemessene Lösung der religiösen, politischen, ethnischen und sozio-ökonomischen Probleme findet oder nicht.
– Im Irak würde der Föderalismus nur dann funktionieren, wenn man bei der Bildung der föderalen Regionen die ethnischen, religiösen, historischen und kulturellen Grenzen berücksichtigt.
– Die Nachbarstaaten des Irak haben weder Interesse an einer Demokratisierung noch an einer Föderalisierung des Landes. Sie beabsichtigen nur, durch ihren inneren Verbündeten einen starken Einfluss auf den irakischen Staat zu nehmen und diesen entsprechend ihrer politischen und ökonomischen Interessen zu instrumentalisieren.
– Die neue irakische Verfassung kann nur dann zur Föderalisierung des Staates beitragen, wenn die offenen Fragen auf gerechte Weise gelöst werden.

2. DIE FÖDERALE ORDNUNG?

„ Föderalismus- Hemmnis oder Antrieb“ – „Can Federalism Stabilize Iraq“ – „Scheitert der Föderalismus?“ – „Föderalismus schwächt Deutschland in Europa“ – „Föderalismus im Umbruch“ – „Föderalismus- Quo Vadis?“ – „Multicultural Federalism: The Swiss Case“ – „Last des Föderalismus“ – „Zerfall oder Föderalismus“ – „Lebendiger Föderalismus“. Solche Überschriften von Berichten, Artikeln, Beiträgen und Diskussionspapieren internationaler Medien, die sich beliebig erweitern ließen, sprechen feststellend, fragend, zögerlich oder warnend von einem Begriff, der seit Jahrhunderten in vielen Ländern das wirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Leben von Generationen begleitete und noch begleitet. Je mehr darüber geschrieben und diskutiert wird, desto komplexer wird es und dadurch weniger verständlich. Trotz der gängigen Definition und Bestimmung des Föderalismusbegriffs in den Massenmedien und in politischen Beiträgen ist es ziemlich problematisch, eine verbindliche und von der Mehrheit anerkannte Definition zu finden. Schwierige und dem Wandel unterworfene Phänomene entziehen sich generell einer eindeutigen Begriffsbestimmung.^[8] Zu Recht bemerkt der deutsche Politikwissenschaftler G. Schulze: „Es wäre ein kaum entschuldbarer Fehler, vom deutschen Föderalismus im allgemeinen zu sprechen. Noch heute hat, wenn im Osten oder im Norden Deutschland vom Föderalismus gesprochen wird, das Wort einen anderen Klang als in Süddeutschland, etwa in Bayern, wo es in Kreisen, deren repräsentativer Rang außer Zweifel steht, ein nicht fortzudenkender Bestandteil des politischen Denkens und Forderns geworden ist […]“^[9] Auch Roland L. Watts trifft die Feststellung, dass „Federations varied and continue to vary in many ways: in the character and significance of the underlying economic and social diversities […] in the scope of the allocation of legislative, executive and expenditure responsibilities […]”^[10] Man definiert „Föderalismus“ in unterschiedlicher Weise, denn dieser erscheint einerseits in unterschiedlicher Form und andrerseits gibt es unterschiedliche Zugänge zu dessen wissenschaftlicher Analyse. Daher besteht eine Gefahr der Begriffsverwirrung, die schon Föderalismus-Experten zu der resignativen Empfehlung veranlasst hat, auf eine Definition völlig zu verzichten.^[11]

Trotz der Definitionsvielfalt des Begriffs „Föderalismus“, die eine klare Abgrenzung erschwert, ist es aber durchaus möglich, gemeinsame Besonderheiten des föderalen Systems gegenüber Einheitsstaaten zu bestimmen, die für die meisten föderalistischen Systeme gelten. Diese typischen Merkmale föderalistischer Systeme werden im Folgenden herausgearbeitet, so dass man einen Merkmalskatalog erhält. Diesen werde ich in den nächsten Kapiteln dieser Arbeit am Beispiel des Irak verwenden, um festzustellen, ob die durch die neue irakische Verfassung vom 15. Oktober 2005 festgelegte föderale Ordnung^[12] des Irak diese Merkmale aufweist oder nicht. Damit zusammenhängend werden Vor- und Nachteile für das Land bei der Gestaltung des Föderalismus analysiert. Um ein grundlegendes Fundament dieser Analyse zu schaffen, werde ich mich zunächst mit den konstitutiven Eigenschaften/Merkmalen des Föderalismus und der Frage nach dem Verhältnis von Demokratie und Föderalismus befassen. Es ist eine Tatsache, dass die reale Funktion des Föderalismus nicht allein von verfassungsrechtlichen Vorschriften und föderalen Merkmalen, sondern auch von der im Rahmen einer Gesellschaft gewachsenen „lebenden Verfassung“^[13] abhängig ist. Daher wird im theoretischen Teil dieser Arbeit skizziert, wie sich historische und geografische Gegebenheiten und die vorherrschenden Wertvorstellungen einer Gesellschaft auf die Etablierung eines föderalen Systems auswirken. Danach werden die Vorteile des Föderalismus seinen Nachteilen gegenübergestellt, um die Erfolgschancen des Föderalismus zu prüfen.

2.1 Begriffsbestimmung des Föderalismus

Der Begriff „Föderalismus“ ist vom lateinischen Wort „ feodus “ abgeleitet und war schon im Mittelalter im Sinne von „ Bund “ und „ Bündnis “ in den Verträgen gängig. Der Begriff „ feodus “ verbreitete sich vornehmlich im 16. und 17. Jahrhundert. Erstmals verwendete der politische Theoretiker des Calvinismus und „Vater des Föderalismus“Johann Althusius den Begriff „ fedus “ in seinem „ Politica methodica digesta “, ersetzte ihn jedoch weitgehend durch den Begriff „ consociatio “, welcher im Sinne von „ confederation “ gebraucht wurde. Althusius verband mit „ consociatio “ eine territorial und funktional gegliederte politische Vereinigung von politischen Gemeinschaften, die auf gewachsenen sozialen Beziehungen aufbauen und die kulturelle Verschiedenheit der Gesellschaft erhalten sollte. Mit der Begründung der USA entstand allerdings auf der Grundlage der politischen Theorie der Neuzeit (hauptsächlich der Theorien Lockes und Montesquieus) ein anderer Bundesstaatsbegriff. Dem Föderalismus wurden auch Eigenschaften wie repräsentative Demokratie, Freiheit des Individuums und Gewaltenteilung zugeschrieben. Außerdem sollten diese Werte durch die Verfassung gesichert werden, was die Macht der Regierung beschränkt. Schließlich erlebte der Begriff seinen Durchbruch in den Auseinandersetzungen um die Verfassungsstruktur der USA, in die man Empfehlungen und Vorschläge der „ Federalist Papers “ einbrachte.^[14]

Der Begriff „Föderalismus“ bzw. „federalism“ wurde im 18. Jahrhundert während der Auseinandersetzungen in den USA weitgehend bekannt und fand durch Alexis de Tocqueville, der die föderale Ordnung als Kombination der „various advantages of large and small size for nations“^[15] betrachtete, auch Verbreitung in Europa. Heute versteht man unter dem Begriff Föderalismus im Rahmen des Völkerrechts eine gesellschaftliche und staatliche Institutionsordnung, die aus einem Bund von mehreren selbständigen Teilen besteht.^[16]

2.2 Merkmalkatalog des Föderalismus

Wenngleich die föderalistische Staatsordnung je nach den Bedingungen eines Landes variiert und sie je nach Standort des Beobachter unterschiedlich definiert wird,^[17] so lässt sich durchaus feststellen, dass ein föderaler Staatsaufbau sich vom Zentralstaat insbesondere durch das Vorhandensein einiger wichtiger Merkmale unterscheidet.^[18] In der Literatur finden sich mehrere Merkmalkataloge, aber die folgenden Kriterien finden sich bei vielen Föderalismus-Experten wie Duchacek, Watts,^[19] Riker, Benz: ^[20]

- Eine föderale Ordnung muss in jedem Staatsgebilde erst einmal durch einen „Vertrag“^[21] konstituiert werden, in dem das Mit- und Gegeneinander der staatlichen Ebenen fixiert wird.
- Der Föderalismus ist ein Prinzip zur Organisation der politischen Willensbildung auf mehreren Ebenen. Das heißt, die Staatsgewalt muss zwischen (mindestens) zwei Ebenen aufgeteilt werden.
- Darüber hinaus müssen Maßnahmen getroffen werden, damit der politische Prozess nicht nur im Streit eskaliert, sondern Möglichkeiten der Interessensvermittlung vorhanden sind. Um dies zu erreichen, müssen den Gliedstaaten eigene Kompetenzen zugeteilt werden, die sie autonom ausüben können.
- Die Repräsentation der regionalen Einheiten soll auf Bundesebene vorhanden sein und die Gliedstaaten sollen über eine verfassungsrechtlich garantierte Möglichkeit der Mitwirkung im Bund verfügen.
- Es soll eine Schlichtungsinstanz geben, die sowohl verfassungsrechtliche Probleme löst als auch bei Konfliktfällen zwischen den föderalen Einheiten oder dem Bund und den Einheiten gemäß der Verfassung entscheidet.

Anhand dieser Merkmale ist es formal möglich zu unterscheiden, ob ein Land föderal oder zentral organisiert ist. Allerdings muss erwähnt werden, dass das bloße Vorhandensein dieser Merkmale von vielen „ gesellschaftszentrierten “^[22] Politikwissenschaftlern als nicht hinreichend empfunden werden, um ein föderalistisches System zu definieren. Ihrer Meinung nach sei die Struktur einer Gesellschaft das entscheidende Definitionsmerkmal für ein föderales System, während die „ staatszentrierten“ Vertreter des neo-institutionalistischen Föderalismuskonzepts eine föderative Verfassung für die Gestaltung eines föderalen Staates als wichtige Voraussetzung betrachten.^[23]

Wenn man die langfristige Entwicklung von Bundesstaaten betrachtet, wird jedoch deutlich, dass die Staatsorganisation und die gesellschaftlichen Strukturen gegenseitig aufeinander einwirken. Mit einem historisch-institutionalistischen Föderalismusbegriff, der die in einem föderativen System angelegte Dynamik erfasst, könnte man die Meinungsverschiedenheiten zwischen beiden Seiten beheben. Ausgehend von einem solchen historisch-institutionalistischen Föderalismusbegriff ist laut Benz der Föderalismus als Konfiguration von Regelsystemen, die gesellschaftliche und politische Konfliktlinien abbildet, und als ein dynamisches, je nach räumlichen und zeitlichen Umständen variables System zu betrachten. Die räumlichen und zeitlichen Variablen beeinflussen den historischen Prozess und die Entwicklungswege eines föderalen Systems. Diese sollen im Folgenden näher diskutiert werden.

2.3 Die Begründung des Föderalismus und seine Entwicklungswege

Wenn ein Land eine föderale Ordnung aufweist, dann geht das natürlich meistens auf eine gewisse Besonderheit in seiner Geografie, Geschichte sowie sozial-ethnischen Struktur zurück.^[24] Diese werden von Benz als „drei Faktorenbündel“ untersucht, während manche Politikwissenschaftler wie Sturm ^[25] und Kilper/Lhotta ^[26] noch ethische, demokratietheoretische und ökonomische Faktoren hinzunehmen. Hier beschränke ich mich auf die von Benz genannten Faktoren, die auch von Läufer/Münch als Begründung des föderalen Systems betrachtet werden.

Geografische Besonderheit: Die geografische Beschaffenheit eines Staates kann die Entscheidung für ein föderales System nahelegen und seine Entwicklungswege beeinflussen. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn die Fläche eines Landes so groß ist, dass eine Zentralregierung – abgesehen von inzwischen bestehenden technischen Möglichkeiten – gar nicht in der Lage wäre, angemessen und schnell den jeweiligen regionalen Bedürfnissen zu entsprechen.^[27] In großen Staaten machen erhebliche Distanzen eine Kooperation schwieriger, und der Koordinationsbedarf ist wegen der geringeren Interdependenzen in einem großflächigen Staat nicht so stark wie in Kleinstaaten. Als Grund für die föderale Ordnung in Kanada – dem zweitgrößten Flächenstaaten der Erde – führt man zum Beispiel immer wieder die enorme geografische Fläche des Landes an. Die Politik wird vornehmlich auf der Ebene kleinerer Glieder gestaltet und vollzogen, um die administrative Effektivität zu steigern. Dies bestätigt auch John St. Mill: „The point is sometimes necessarily decided by the mere territorial magnitude of the united whole. There is a limit to the extent of country which can advantageously be governed, or even whose government can be conveniently superintended, from a single centre. There are vast countries so governed; but they, or at least their distant provinces are in general deplorably ill administered, and it is only when the inhabitants are almost savages that they could not manage their affairs better separately.“^[28]

Gesellschaftliche Besonderheiten: Die Herausbildung eines Föderalismus und sein Entwicklungsprozess kann auch durch gesellschaftliche Strukturen beeinflusst werden. In ethnisch oder religiös heterogenen Ländern sind die verschiedenen Gruppen nur bereit zu staatlicher Gemeinsamkeit, wenn ihren Differenzen mit einem föderalen System entsprochen wird. Denn man geht davon aus, dass der Föderalismus durch Gliederung den unterschiedlichen Gesellschaften im Land die Möglichkeit bietet, ihre wirtschaftliche, politische und ein gewisses Maß an soziokultureller Eigenständigkeit zu wahren.^[29]

Die vorherrschenden Wertvorstellungen: Der dritte Faktor sind die vorherrschenden Wertvorstellungen, die sich im Laufe des historischen Entwicklungsprozesses eines Landes oder einer Gesellschaft herauskristallisiert haben. In vielen Bundesstaaten wirkt das Bewusstsein der Bürger, einer Nation gleichberechtigter Staatsbürger anzugehören. Der Glaube an Gleichberechtigung lässt die Bürger nach Dezentralisierung und territoriale Gemeinschaften streben, die den Individuen und den unterschiedlichen gesellschaftlichen Gruppen mehr Freiheit schaffen sollen. Darüber hinaus gibt es auch territoriale Einheiten, die man als historisch gewachsene Regionen bezeichnen kann. Die derartige Wertvorstellung besteht darin, dass das eigene föderale System als selbstverständlich betrachtet wird.^[30]

2.4 Analyse der Vor- und Nachteile des Föderalismus

Eine Entscheidung für ein Staatssystem ist niemals Selbstzweck. Eine bestimmte Regierungsform wird etabliert, wenn man darin Vorteile gegenüber anderen Organisationsprinzipien sieht und mit ihr bestimmte Ziele erreichen möchte. Man konstituiert ein föderales System, weil man mit ihm bestimmte Intentionen verfolgt und versucht, bestimmten Umständen gerecht zu werden. In dem Zusammenhang stellt sich zunächst die grundsätzliche Frage: „Warum eigentlich Föderalismus und welche Vorteile bietet er?“ Im Folgenden soll die Antwort auf diese Frage herausgefunden werden, dabei soll auch auf die anschließende Frage, „Besteht im Föderalismus eine Gefahr?“, eingegangen werden.

Im Allgemeinen wird dem Föderalismus zugeschrieben, dass er der Demokratie zuträglich ist.^[31] Alle normativen Theorien des Föderalismus rechtfertigen diese Behauptung mit mehreren Begründungen. Zunächst geht man davon aus, dass die Dezentralisierung und Föderalisierung die Integration einer regionalen Bevölkerungsgruppe und den Erhalt ihrer „ Identität “ als Gemeinschaft und Demokratie vor Ort („ territorial democracy “) ermöglicht. Zudem soll durch die räumliche Nähe die Beteiligung der Glieder an politischen Prozessen intensiver sein als in großen Kollektiven.^[32] Zwar können die regionalen Sonderinteressen auf diese Weise gewahrt und durch Autonomierechte die Beteiligung an zentralen Entscheidungsprozessen gefördert werden. Allerdings bedeutet das allein keine Garantie für ein demokratisches System. Regionale Selbstbestimmung in kleinen politischen Einheiten kann sogar in eine elitäre Praxis umschlagen, da hier trotz der direkten Beteiligung der Bürger die Willensbildung leicht von Macheliten zu beherrschen ist, die durch die Partizipation an zentralstaatlichen Entscheidungsprozessen eine zusätzliche Machtbasis gewinnen können.^[33]

Zur zweiten Tugend des Föderalismus zählt man die Idee der klassischen staatlichen Gewaltenteilung. Die bundesstaatliche Ordnung verhindert durch Mitwirkungs- und Kontrollrechte der Bürger („ Gewaltenbalancierung “) Machtmissbrauch und gewährleistet damit die Freiheit und Stabilität des Systems.^[34] Es scheint die Gewaltenteilung eher eine machthemmende Rolle zu spielen. Dies geschieht aber erst, wenn sich die Kompetenzen der Gliedstaaten und des Bundes überschneiden und diese zur Kooperation gezwungen sind. In diesem Fall wird einerseits Machtzentralisierung verhindert, andrerseits lassen sich Entscheidungen, die vom Bund oder von den Einheiten nicht erwünscht sind, leichter blockieren. So G. Brennan und J. Buchanan: „Federalism is a means of constraining Leviathan constitutionally“.^[35] Diese politische Konstellation, nach Scharpf „ Politikverflechtung “, könnte aber auch zu Lasten der Demokratie gehen. Sie reduziert den Einfluss der Parlamente auf die Regierungen der Länder und veranlasst eine enge Verzahnung von Zentralregierung und den Landesregierungen: „ Exekutivföderalismus “.^[36] Diese schwer durchschaubaren Entscheidungsprozesse zwischen den unterschiedlichen Machtzentren machen es den Bürgern meist unmöglich, die politische Entwicklung zu verfolgen und zu analysieren. Weil das gesamte politische Handeln in diesem Mehrebenensystem verborgen bleibt, nimmt die Gefahr der Politikverdrossenheit zu. Den Bürgern fällt es aufgrund der intransparenten politischen Entscheidungsprozesse schwer, bestimmten Entscheidungsträgern politische Verantwortung zu übertragen, wodurch eine wichtige Regel der repräsentativen Demokratie außer Kraft gesetzt wird.^[37]

Ein weiterer Vorteil des Föderalismus liegt im wirtschaftlichen Bereich. Laut Benz: „The economic theory of federalism refers to the greater capacity of regional and local levels of goverment to react to particular substantive differences in the preferences of citizens“.^[38] Regional unterschiedliche Präferenzen für lokale öffentliche Güter können durch das föderale System effizienter angeboten werden, da hier nur diejenigen über das Güterangebot entscheiden, die auch den Nutzen daraus ziehen und die Finanzierung zu tragen haben. Damit werden die sogenannten „ Frustrationskosten “^[39] der Minderheiten reduziert und mehr Sparsamkeit im Staatssektor erreicht. In dem Fall stehen die Gliedstaaten im Wettbewerb miteinander, und das belebt die Konkurrenz, die innovative Ideen fördert und zur wirtschaftlichen Entwicklung im Land beiträgt.^[40] Hier könnten aber sogenannte „ spillover effects “ auftreten. Dies hat zur Folge, dass Güter oder Infrastrukturleistungen auch von den Bürgern der anderen Gliedstaaten in Anspruch genommen werden können, ohne sich an den Kosten zu beteiligen. Dies könnte langfristig zur Unterversorgung des jeweiligen Gliedstaates führen.^[41] Außerdem könnten die bestehenden wirtschaftlichen und territorialen Asymmetrien das bundesstaatliche Gleichgewicht gefährden, indem sich die kleinen und schwachen Gliedstaaten hilfesuchend an den Bund wenden und die Zentralisierungstendenzen unterstützen.^[42]

Den nächsten Vorteil des Föderalismus sieht man darin, dass er die lokale Vielfältigkeit – wie unter anderem in Kanada und in der Schweiz – fördert und mit den regionalen Kulturen, ethnischen Minderheiten und dem Individuum Schutz gewährt. Lokale Minderheiten erhalten eine gewisse Eigenständigkeit und Selbstverwaltung. Somit bietet ein föderalistisches System einerseits trotz Vielfalt Integration und Einheit, andererseits kommt den Minderheiten ein gewisser Schutz vor Majorisierung durch die Mehrheit zu.^[43] Allerdings bietet eine Föderalisierung keine Garantie dafür, dass die Gliedstaaten nicht nach noch mehr Autonomie streben, was zum Auseinanderbrechen des Bundesstaates führen könnte.^[44] Diese Gefahr veranschaulicht sich an gegenwärtigen Beispielen wie Ex-Jugoslawien und der Ex-Tschechoslowakei, wo der Föderalismus Sezessionen nicht verhindern konnte.^[45]

Es könnten noch weitere Vor- und Nachteile aufgezählt werden, die dem Föderalismus zugeschrieben werden. Ich möchte mich hier aber auf die allgemein anerkannten Vor- und Nachteile beschränken. Ich werde in den nächsten Kapiteln dieser Arbeit diese Vor- und Nachteile am Fall Irak noch konkreter untersuchen und gegeneinander abwägen, um feststellen zu können, inwieweit der Föderalismus dem Irak gerecht wird.

3. STAAT UND FÖDERALISMUS IM ARABISCHEN RAUM

Die Verfassungen formen im Allgemeinen die Basis für den Aufbau der Staatsgewalten und die Bildung einer Staatsordnung, die die grundlegenden Prinzipien der gesellschaftlichen und ökonomischen Struktur eines Staates darstellen. Dabei bildet natürlich auch der politische, wirtschaftliche und kulturelle Aufbau eines Gemeinwesens einen wichtigen Hintergrund, der bei den Verfassungsvorschriften beachtet werden sollte. Bei diesem Prozess spielt der Umsetzungsgrad des Prinzips der vertikalen Gewaltenverteilung, die die Staatsform des jeweiligen Landes bestimmt, eine entscheidende Rolle.^[46]

Im arabischen Raum herrscht eine Zentralisierung der Staatsgewalten vor. Als Ausnahme unter den stark zentralisierten Ländern kann man nur die Vereinigten Arabischen Emirate (VAE), die föderalistisch organisiert ist, nennen. Das hat historische und gesellschaftliche Hintergründe. In den arabischen Ländern waren/sind seit langem totalitäre Herrscher an der Macht. Oppositionsparteien blieben/bleiben dagegen sehr schwach, weil diese keine genügende Unterstützung und Anerkennung von der Gesellschaft bekommen. Das heißt aber nicht, dass es keinen Wunsch nach Demokratie in der arabischen Gesellschaft gibt. Aktuelle Umfragen zeigen, dass es große Unterstützung für die Verbesserung der Menschenrechte und persönlichen Freiheiten gibt.^[47] Allerdings fehlen in den arabischen Ländern die großen politischen Organisationen, sozialen Bewegungen, Gewerkschaften und großen Zivilorganisationen, die für die Etablierung und Entwicklung einer sicheren Demokratie unerlässliche Bedeutung haben. Außerdem wurden gelegentlich demokratische Bewegungen von islamischen Gegenkräften herausgefordert und blockiert, die Demokratie als „ Western ideology “ betrachten,^[48] die auf die arabischen und islamischen Werte herabsehe. So wurde die wirtschaftliche Entwicklung der arabischen Länder nicht von einem Demokratisierungsschub begleitet. Die Entwicklung ging/geht eher hin zur Autokratisierung.^[49] Dies entwickelte sich nicht nur aufgrund der inneren ungünstigen Bedingungen, sondern auch äußere Faktoren wirkten erheblich darauf ein. Die Staaten des arabischen Raums sind überwiegend junge Staaten, die von den direkten und den indirekten Kolonialmächten gegründet und auch wieder in die Unabhängigkeit entlassen worden sind. Die arabischen Länder erbten von den kolonialen Mächten und teilweise auch von den vorher bestehenden osmanischen Regionalverwaltungen eine stark zentralisierte Struktur. Die Strukturen der Länder des arabischen Raums sind hauptsächlich von den französischen und britischen Herrschaften in Ägypten, Syrien und im Irak geprägt. Diese zentral organisierten „ liberalen Autokratien “ wurden aber in den fünfziger Jahren durch Staatsreiche „ progressiver “ Militärs abgelöst, die unter dem Banner des panarabischen Nationalismus ironischerweise die Zentralisierung in den jeweiligen Nationalstaaten verschärft vorantrieben. Als Folge dieses Prozesses kamen autoritäre bzw. totalitäre Herrschaften wie z. B. Saddam Husseins (1979–2003) an die Macht.^[50]

Die feste Etablierung der Leitidee „Zentralismus“ erleichterte die Ablehnung des Föderalismus in den arabischen Ländern. Die panarabische Elite assoziierte eine föderale Gliederung mit der osmanischen Herrschaft und den Werten der Kolonialmächte und verwarf alles, was einen Bezug zu den Strukturen dieser Herrschaftsformen hatte, da diese die arabischen Nationalstaaten schwächten. Der Zentralismus scheint ihnen die optimale Herrschaftsform zu sein,^[51] mit der Kontrollmechanismen gegenüber der eigenen Bevölkerung und äußeren Bedrohungen leichter und wirkungsvoller einsatzfähig scheinen. Diese Idee geht zurück auf den führenden arabischen Denker Sati al-Husri zu Beginn des 20. Jahrhunderts, welcher vom Nationalgedanken der deutschen Romantiker beeinflusst war. Er war einer der wichtigsten Protagonisten eines zentralen, nationalistischen und konservativen Staates. Seitdem glaubt die arabische Politelite fest daran, dass nur mit einer zentralen Staatsform ein starker Staat zu etablieren sei. Allerdings konnte man keine endgültige Lösung für das Zusammenleben der unterschiedlichen Gesellschaften finden, die die Hegemonie des Zentralstaates ablehnten/ablehnen.^[52] Die arabischen Länder, die überwiegend sehr zentral und autoritär organisiert sind, berücksichtig(t)en im Allgemeinen die Interessen der religiösen und ethnischen Minderheiten nicht. Prägnante Beispiele dafür sind die Berber in Algerien, die Schiiten in Saudi-Arabien und die Kurden im Irak und in Syrien.

Zusammenfassend könnte man sagen, dass der Föderalismus ein dezentrales Denken erfordert, das aber im arabischen Raum über keine Tradition verfügt. Das Föderalismus-Verständnis der Araber basiert auf dem traditionellen Vorurteil, dass dieses Modell mit Sezession, Separatismus und staatlicher Zerstücklung gleichzusetzen sei.

3.1 Föderalismus im Irak

Der Irak gehört zu den Ländern, die substantiell vielvölkerstaatliche Identität besitzen, und gleichzeitig geschichtsbedingt konfliktreich sind. Seit Gründung des Staates durch die Briten zu Beginn des 20. Jahrhunderts bestimmen ethnische, sprachliche, sozio-ökonomische, religiöse und territoriale Konflikte die politische Landschaft des Irak.^[53] Trotz dieser sich ständig wiederholenden Spannungen beharrte man erstaunlicherweise bis 2003 auf einer stark zentralisierten Staatsform. Saddam Hussein und seine Partei vertraten einen besonders aggressiven arabischen Nationalismus, der auf die Assimilierung der im Irak lebenden Minderheiten wie Kurden, Christen und Assyrer abzielte. Seine Gewalt richtete sich daher insbesondere gegen diese ethnischen Minderheiten. Beispielsweise wurden 1988 in einer nach der Koransure al-Anfal (die Beute) benannten militärischen Aktion gegen die nordirakischen Kurden mehrere zehntausend Zivilisten durch Giftgas vernichtet.^[54] Nicht nur Kurden, Christen und Assyrer, sondern auch Schiiten wurden Opfer der Politik Saddam Husseins.

Ihre Unterdrückung durch den zentripetal tendierten irakischen Staat ließ die ethnischen und religiösen Minoritäten nach Politikformen suchen, die zentralstaatliche Gewaltanwendung künftig ausschließen würden. Seit 1991 versuchen die Kurden mit Hilfe der US-Regierung ein föderales System im Irak zu etablieren, das ihr Territorium und ihre ethnische Identität bewahrt. Sie trugen maßgeblich dazu bei, dass die neue irakische Verfassung eine bundesstaatliche Ordnung vorsieht. Zwar streben auch Schiiten seit 2005 nach einer föderalen Südregion im Irak, aber der Föderalismus hat für sie weniger Bedeutung als die Kurden, da sie mit ihrer Mehrheit von 60–65% an der Gesamtbevölkerung ohnehin eine starke bzw. die dominierende Rolle im gesamten Irak spielen.

Es ist fraglich, ob es gelingen kann, im Irak einen dezentralen Staat zu schaffen, da ein solcher als „ vom Westen importiertes Modell “ sehr kritisch betrachtet wird. Der arabische Raum verfügt über kein historisches und gesellschaftliches Fundament für ein föderalistisches System. Ein solches wird immer mit Sezession, Separatismus und staatlicher Zerstücklung assoziiert.^[55] Der Erfolg dieses Modells ist daher abhängig von den heutigen miteinander rivalisierenden irakischen Bevölkerungsgruppen.

4. DIE ETHNISCHE UND RELIGIÖSE KOEXISTENZ IM IRAK

Der Irak war bis zur amerikanischen Besetzung 2003 ein Zentralstaat. Die Geschichte des Landes ist vom das arabische politische Denken prägenden Zentralismus nicht zu trennen. Diese starke Zentralisierung wurde während Saddams Ära immer mit der Bewahrung der nationalen Einheit und Stärkung der arabischen Nation gegenüber Feinden begründet. Aber seit der Invasion der USA haben mit den zuvor unterdrückten Minderheiten politische Kräfte maßgeblichen Einfluss erlangt, bei denen der Zentralismus keine Akzeptanz findet. Allerdings heißt das nicht, dass alle irakischen Kräfte mit dem Föderalismus, wie er in Artikel 1 der Verfassung verankert ist, einverstanden sind. Es mangelt immer noch an Einigkeit und Verständnis in der Frage des Föderalismus. Außerdem ist es auch eine Tatsache, dass sich die Positionen der irakischen Kräfte zur Föderalismusfrage ständig verändern.^[56] In diesem Kapitel möchte ich darüber aufklären, wer diese unterschiedlichen irakischen Gruppierungen sind und wie die Machtzentren der Gesellschaft auf die irakische Föderalismusdebatte einwirken.

4.1 Die Entwicklung der gesellschaftlichen Vielfalt im Irak

Die verschiedenen ethnischen und religiösen Kräfte, die den Wiederaufbau des Irak prägen, sind nicht plötzlich aufgetaucht, sondern sind als Folge einer langen historischen und politischen Entwicklung zu verstehen. Die Koexistenz der unterschiedlichen Bevölkerungsgruppen im zentral organisierten Irak begann mit Gründung des Landes durch die Briten im Jahre 1920. Zuvor war das Land vom Osmanischen Reich in drei Regionen gegliedert: Basra, Mosul und Bagdad. Mit der Gründung des Einheitsstaates, die Churchill später als „seinen größten Fehler in Nahost“^[57] bezeichnete, begann unter den unterschiedlichen Bevölkerungsgruppen ein Identitätskampf und die Entwicklung von Autonomieideen. Sie betrachteten dies als einzige Möglichkeit, ihr Selbstbestimmungsrecht zu gewährleisten.^[58] Diese Bestrebungen, die sich aus den geografischen und historischen Gegebenheiten des Landes entwickelten, zielten auf die Gründung eines dezentralen Staates im Irak. Die US-Invasion förderte die Bestrebungen der Volksgruppen noch, in dem diese Gruppierungen das existierende Machtvakuum nutzen wollen, um sich durchzusetzen. Dies verursacht einen so scharfen Konflikt zwischen ihnen, dass nach einem möglichen Rückzug der US-Truppen aus dem Irak ein friedliches Miteinander der Völker in einem demokratischen und föderalen Land utopisch erscheint.

4.2 Die Struktur der heterogenen irakischen Gesellschaft

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten Abb. I: O’LEARY, B.: Multi-national Federalism, Federacy, Power-sharing & the Kurds of Iraq, Conference paper at Georg Washington University 12 September 2003, aus: www.polisci.upenn.edu (letzter Zugriff: 01.08.2008), S. 9f.

Wie man der Abbildung I entnehmen kann, ist der Irak mit circa 26 Millionen Einwohnern in ethnischer und religiöser Hinsicht ein sehr heterogenes Land. Die Vielfalt der Bevölkerung wird insbesondere von zwei Gruppen dominiert. Zum einen von den Arabern, die 80% der Bevölkerung ausmachen und in vielen Provinzen des Irak dominant sind. Zum anderen von den Kurden, die circa 16–17 % der irakischen Bevölkerung ausmachen und überwiegend im Nordirak sesshaft sind. Überdies existieren mehrere Minderheiten wie die Turkmenen, Aramäer und Assyrer, die etwa 4-5% der Bevölkerung bilden. Der Irak ist auch von religiöser Vielfalt geprägt. Während etwa 95% der Iraker Muslime sind (zwei Drittel Schiiten und ein Drittel Sunniten), besteht der Rest der Bevölkerung aus Christen, Yeziden, Juden und Mandäern. Diese Vielfalt umfasst verständlicherweise verschiedene Sichtweisen und Weltanschauungen. Diese Heterogenität wird angesichts der geografischen Verteilung der einzelnen Gruppierungen und der Verschiedenartigkeit ihrer Mentalitäten noch komplexer. Aus Loyalität gegenüber der eigenen Gruppe streben in vielen Fällen Volksstämme bzw. ethnische und religiöse Gruppen nach Autonomie.^[59]

4.2.1 Die arabischen Schiiten

Die Schiiten bilden im Irak eine Mehrheit, die etwa 60–65% ausmacht. Sie leben hauptsächlich in den Städten, wie in Najaf und Kerbela im Südirak, aber auch in Bagdad. Das Wort „ Schiiten “ leitet sich von shi´a – „ Anhänger “ – ab, und shi´at ´Ali bezeichnet die Anhänger Alis, des Cousins des Propheten Mohammed. Diese halten Ali für den legitimen Nachfolger Mohammeds. Damit unterscheiden sie sich von den Sunniten und bilden eine eigene Konfession in der islamischen Welt, deren Entwicklungsgeschichte auf die Schlacht bei Kerbala zurückgeht, in der Hassan und Hussein, Söhne von Ali, umgebracht wurden.^[60]

In der Geschichte des Irak wurden die Schiiten insbesondere während des Baath-Regimes diskriminiert und sie hatten keinen Einfluss auf die politischen und militärischen Strukturen des Landes. Die Schiiten werden heute von unterschiedlichen Gruppierungen auf der politischen Ebene vertreten. Grand Ajatollah Ali Sistani gilt als die einflussreichste Persönlichkeit unter den Schiiten, der in den sogenannten religiösen Havza-Schulen die größte Autorität innehat.^[61] Die Rolle von Ali Sistani, der gleichzeitig die oberste Persönlichkeit des schiitischen Rates ist, ist bei der Bestimmung der Staatsform nicht zu unterschätzen. Andere Vertreter der Schiiten sind die Daawa-Partei, die Sadr-Bewegung, die Fadila-Partei und der Islamische Hohe Rat.^[62]

4.2.2 Die Kurden

Nach den Arabern bilden die Kurden – hauptsächlich sunnitische Muslimen – mit 16–17 % der Bevölkerung die zweitgrößte Ethnie im Irak. Sie bewohnen überwiegend den Nordirak sowie die Städte Dohuk, Erbil, Kirkuk und Mosul. Etwa 4–5 Millionen Iraker sprechen Kurdisch, das eine indoeuropäische Sprache ist. Mit ihrer eigenen Sprache, Kultur und Tradition unterscheiden sie sich von den anderen Nationalitäten im Irak. Die Kurden, die eine große Bevölkerungsgruppe darstellen und de facto ein unabhängiges Territorium besitzen, gelten als Hauptbefürworter des Föderalismus im Irak.^[63]

4.2.3 Die arabischen Sunniten

Obwohl die Sunniten die Mehrheit der Muslime in der Welt bilden, sind sie im Irak nur eine Minderheit, die etwa 13–15% der Iraker ausmacht. Man nennt die Sunniten im Irak eine „ dominante Minderheit “, weil sie trotz ihrer geringen Zahl bis zur Invasion der Amerikaner die militärische und politische Macht innehatten. Die arabischen Sunniten, die früher von der Baath-Partei vertreten wurden, bewohnen überwiegend den Zentralirak und den Nordwesten.^[64] Überdies lebt eine kleine Minderheit der Sunniten in der Stadt Basra. Die politisch national-arabisch ausgerichteten Sunniten entlehnen ihre religiösen, politischen und juristischen Lehren direkt den Vorschriften des Korans und der kodifizierten Prophetentradition, die man Sunna nennt. Unter den vielen kleinen sunnitischen Organisationen, die bis 2005 die Teilnahme am politischen Prozess im Irak boykottierten, ist die Irakische Islamische Partei die bedeutendste Partei.^[65]

4.2.4 Die anderen Minderheiten

Etwa 4-5% der Bevölkerung des Irak bilden unterschiedliche Minderheiten wie die Turkmenen, Christen und Yeziden. Diese leben nicht in abgegrenzten Gebieten des Irak, sondern sind überall im Land verteilt. Von ihnen bilden die Turkmenen etwa 2–3% der Bevölkerung; sie leben überwiegend im Nordirak. Die Turkmenen sind zum Teil Sunniten und zum Teil Schiiten. Die Christen, die zu unterschiedlichen Konfessionen gehören, sind heute im Irak mit 14 offiziell anerkannten Kirchen vertreten. Die Zahl der Christen im Irak wird heute auf etwa 600.000 geschätzt. Überdies gibt es im Irak Yeziden, die kurdischer Abstammung sind und deren Religion stark synkretistische Züge trägt.^[66]

4.3 Die Entwicklung der heterogenen irakischen Gesellschaft seit der Staatsgründung

Die Briten annektierten 1920 drei Provinzen vom Osmanischen Reich und gründeten daraus den einheitlichen irakischen Staat. Dieser besaß ethnische, religiöse und sprachliche Diversität, denn seine Grenzen umschlossen drei Provinzen unterschiedlicher Identität. Diese mosaikartige Struktur des Landes beeinflusste die staatliche Ordnung des Irak und die Verhältnisse der verschiedenen Volksgruppen. Die asymmetrische Verteilung der Macht unter den drei großen Volksgruppen der Kurden, arabischen Schiiten und Sunniten führte von 1920 an das Land in die Instabilität.^[67]

4.3.1 Bildung des Irak und Auswirkungen auf die Spannungsverhältnisse zwischen den Volksgruppen

Die heutige Verteilung der Bevölkerung auf das irakische Territorium ist eine Erbe der administrativen Ordnung des Osmanischen Reiches, da die drei Provinzen Mosul, Bagdad und Basra, die das Gebiet des heutigen Irak ausmachen, von Beginn des 16. Jahrhunderts bis zum Ende des Ersten Weltkrieges unter der osmanischen Herrschaft standen. Während der osmanischen Ära besaßen die Provinzen Mosul (Kurdengebiet), Basra (Schiitengebiet) und Bagdad (Sunnitengebiet) eine selbständige Verwaltung, die durch die regionalen Herrscher durchgeführt wurde. Die Osmanen ermöglichten diesen Provinzen, sich selbständig zu entwickeln, indem die Volksgruppen in ihrem Territorium mit Selbstregierungsrechten ausgestattet wurden. Die Kurden profitierten von diesen Selbstregierungsrechten am meisten, da sie schon im Jahre 1514 einen Pakt mit dem Osmanischen Reich geschlossen hatten. Demzufolge genossen die Kurden eine gewisse Art von Souveränitätsrecht.^[68] Die Osmanen gewährten den sunnitischen Kurden diese Rechte, um die Angriffsgefahr von der Seite der schiitischen Safawiden abzuwenden. Die treusten Verbündeten der Osmanen gegen die Schiiten waren allerdings die Sunniten, die im Zentralirak dominant waren. Diese sollten den Osmanen als Schutzmechanismus gegen die Perser dienen.

4.3.2 Die Dominanz der Sunniten nach der Gründung des Irak

Die Briten bildeten 1920 aus drei Provinzen den Staat Irak. Damit wurden drei ehemals halbunabhängige Bezirke in einem Zentralstaat vereinigt. Das war der Anfang einer neuen Phase für die irakischen Volksgruppen, denn erstmals sollten sie in einem Staat miteinander zu leben. Die Gründung des Zentralstaates unter der Herrschaft der Briten führte zu Aufständen der Iraker mit der Forderung eines unabhängigen Staates.^[69] Um diese Unruhen zu unterdrücken, nutzten die britischen Besatzer die Elite des Militärs und das alte administrative System der Osmanen. Die ehemaligen Bediensteten der Osmanen, die mit den lokalen Gegebenheiten vertraut und meist arabisch-sunnitischer Herkunft waren, leisteten den britischen Besatzern erhebliche Hilfe.^[70] Sie waren strikt gegen die Schiiten im Süden, welche gegen die britischen Besatzer und ihre Mandatsverwaltung kämpften und nach einem islamischen Staat strebten. Die Kurden gaben die Gegenwehr gegen die Briten auf, da sie den Widerstand der Schiiten gegen die britischen Besatzer als eine sie selbst bedrohende Folge des arabischen Nationalismus betrachteten. Außerdem glaubten die Kurden, dass sie mit der Hilfe der Briten ein unabhängiges Land gründen könnten. Damit blieben die Schiiten die einzige Gruppe, die gegen die Briten Widerstand leistete. Infolgedessen wurden die Schiiten nach der Etablierung des Staates von der Beteiligung an der Macht ausgeschlossen.^[71]

Danach veränderten die Briten ihre Politik, um die hohen Kosten des Militärs zu reduzieren. Sie verfolgten eine neue Politik der indirekten Kontrolle über das Land. Weil für die Briten die einzigen treuen Verbündeten die Sunniten waren, kam der sunnitische Herrscher König Faisal – der auch im arabischen Raum und bei den irakischen Stämmen einen guten Ruf hatte – mit der Hilfe der Briten am 27. August 1921 an die Macht. Dies führte zur Dominanz der Sunniten in der irakischen Politik. Obwohl König Faisal den Schiiten anbot, am politischen Prozess im Irak teilzunehmen, lehnten die Schiiten eine Zusammenarbeit mit der Regierung ab. Sie akzeptierten den Verfassungsentwurf von 1925 nicht und beschuldigten den König und seine Regierung der Kollaboration. Die konfessionelle und ethnische Gemengelage führte zwischen den Sunniten und Schiiten zu weitgehenden Konflikten, die die Herausbildung einer „ kollektiven Identität “ unter den Irakern von vornherein verhinderte.^[72]

Am 03. Oktober 1932 wurde der Irak in den Völkerbund aufgenommen und damit die britische Besatzung offiziell aufgehoben. Aber der britische Einfluss auf die irakische Regierung wurde erst 1958 mit dem Sturz des haschemitischen Monarchen Faisal II. endgültig beendet.^[73] Alle Regierungen nach dem Putsch von 1958 hatten mehrheitlich national-panarabischen Charakter. General Qasim, der die Monarchie stürzte, rief die Republik aus. Obwohl sich General Qasim anfangs bereit erklärte, mit den Kurden und Schiiten zu kooperieren, gelang es ihm nicht, die machtpolitischen Interessen der Bevölkerungsgruppen zu überbrücken. Mit der Machtübernahme durch die panarabistische sunnitische Baath-Partei 1968 waren die Rechte der Minderheiten kein Thema mehr. Das Baath-Regime führte bis 2003 eine totalitäre Zentralherrschaft und erkannte keinerlei ethnische oder religiöse Minderheitenrechte an. Die Repression durch das Baath-Regime schwächte die Strukturen der schiitischen Opposition stark. Die Führung floh in den Iran und gründete die Daawa-Partei. Die Politik der Baath-Partei führte zur Bewaffnung der Schiiten und es begannen gegenseitige Vergeltungsmaßnahmen, welche mit dem schiitischen Aufstand 1991 ihren Höhepunkt erreichten.

4.3.3 Die Etablierung der Kurdenautonomie im Irak

Nach dem das Osmanische Reich im Ersten Weltkrieg zusammengebrochen war, schlossen Großbritannien und die Osmanen im August 1920 den Vertrag von Sèvres ab. Damit schaffte man die Grundlage für die Gründung eines unabhängigen kurdischen Staates. Im Vertrag wurde mit Artikel 64 ganz klar definiert, dass die Kurden innerhalb eines Jahres für ein unabhängiges Land votieren und dieses beim Rat des Völkerbundes beantragen können. Damit wurden die Rechte der Kurden von den Briten anerkannt. Aber kurz darauf wurde in Lausanne ein anderer Vertrag unterzeichnet, mit dem man ihnen diese Rechte wieder aberkannte. Gemäß diesem Vertrag wurde das Gebiet Kurdistan auf den Irak, die Türkei, Syrien und den Iran aufgeteilt. Die Briten gestanden den Kurden im Irak einige Rechte zu, wonach die Kurden in Kurdistan autonom in ihrer eigenen Sprache regieren konnten.^[74] Jedoch zwang das beständige Streben der Kurden nach einem unabhängigen Staat die Briten, die Etablierung einer Kurdenautonomie im Irak zu befürworten und anzuerkennen. Weitere Kosten eines Aufstandes wollten sie nicht mehr tragen. Die Rechte der Kurden im Nordirak wurden von einer vom Völkerbund beauftragten Kommission besiegelt. Der Rat des Völkerbundes beschloss, dass die Kurden innerhalb des Irak ein Selbstverwaltungsrecht bekommen sollten. Diese völkerrechtlichen Dokumente und die Anerkennung durch die Mandatsmacht bildeten die Basis einer Kurdenautonomie im Nordirak.

Die Schaffung einer kurdischen Autonomie im Irak mobilisierte die regierenden Sunniten. Die Sunniten lehnten die Autonomiebestrebungen der Kurden ab und es begannen mehrere Auseinandersetzungen zwischen den Sunniten und Kurden im Nordirak. Als Folge dieser Kämpfe wurden die Kurden – wie die Schiiten – von der Macht im Gesamtstaat ausgeschlossen. Die Beziehungen der Sunniten und Briten wurden noch enger. Zusammen setzten sie eine neue sozioökonomische Politik durch, wonach die Machtverhältnisse geändert und die Stärkung der Position der Scheichs angestrebt wurde. Diese politischen Veränderungen stärkten die Position der Scheiche und gaben ihnen Eigentumsrechte über das von ihnen bewohnten Land. Das neue Eigentumsrecht machte die Bauern und die Landbevölkerung von den Scheichen abhängig und das schuf im Land neue Machtzentren, die später in der Landespolitik eine große Rolle spielen sollten.^[75]

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^[1] Full Text of Iraqi Constitution, aus: www.washingtonpost.com (vom 24.08.2005).

^[2] STEINBERGER, G.: Der Irak zwischen Föderalismus und Staatszerfall – SWP Studie, Berlin 2007, S. 9.

^[3] KIRTZ, N. J.: “Constitutional Reform in Iraq: Improving Prospects, Political Decisions Needed ” USIPeace Briefing September 2007, aus: www.usip.org (letzter Zugriff: 05.08.2008).

^[4] HERZ, D.: Irak: Die militärischen Erfolge politisch absichern, aus: www.welt.de (vom 14.08.2007).

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^[7] Full Text of Iraqi Constitution.

^[8] BENZ, A.: Themen, Probleme und Perspektiven der vergleichenden Föderalismusforschung. In: BENZ, A./ LEHMBRUCH, G. (Hrsg): Föderalismus: Analysen in entwicklungsgeschichtlicher und vergleichender Perspektive, Themen, Probleme, Wiesbaden 2002, S. 13.

^[9] DEUERLEIN, E.: Föderalismus, München 1972, S. 10.

^[10] WATTS, R.L.: Comparing Federal Systems, Montreal 1999, S. 1.

^[11] BENZ: Themen, Probleme und Perspektiven der vergleichenden Föderalismusforschung, S. 13f.

^[12] Artikel 1 der neuen irakischen Verfassung definiert das System des Landes ganz deutlich als föderales System.

^[13] LEVINGSTONE (1956): zitiert nach BENZ: Themen, Probleme und Perspektiven der vergleichenden Föderalismusforschung, S. 13.

^[14] DEUERLEIN: Föderalismus, S. 12.

^[15] RODDEN, J.: Hamilton’s Paradox, Cambridge 2006, S. 16.

^[16] SCHMIDT, M. G.: Wörterbuch zur Politik, Tübingen 2004, S. 233f.

^[17] DEUERLEIN: Föderalismus, S. 9.

^[18] SCHMIDT: Wörterbuch zur Politik, S. 233f.

^[19] BENZ: Themen, Probleme und Perspektiven der vergleichenden Föderalismusforschung, S. 15f.

^[20] KILPER, H./LHOTTA, R.: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1996, S. 29ff.

^[21]
D. J. Elazar weist darauf ausdrücklich hin, dass dieser Vertrag auf jeden Fall in der Verfassung zu finden sein und die gegenseitigen Wirkungsrechte der Glieder und des Bundes regeln soll. In: KILPER/LHOTTA: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 24.

^[22]
LIVINGSTON (1956): zitiert nach BENZ: Themen, Probleme und Perspektiven der vergleichenden Föderalismusforschung, S. 16.

^[23] BENZ: Themen, Probleme und Perspektiven der vergleichenden Föderalismusforschung, S. 16.

^[24] LÄUFER, H./MÜNCH, U.: Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, München 2006, S. 23.

^[25] STURM, R.: Föderalismus, Baden-Baden 2005, S. 15ff.

^[26] KILPER/LHOTTA: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 56ff.

^[27] BENZ: Themen, Probleme und Perspektiven der vergleichenden Föderalismusforschung, S. 20.

^[28] MILL, J. S.: Representative Government (e-books): http://ebooks.adelaide.edu.au/m/mill/john_stuart/m645r/, (letzter Zugriff: 06.06.2008), 2004, Chapter I.

^[29] LÄUFER/MÜNCH: Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, S. 23.

^[30] BENZ: Themen, Probleme und Perspektiven der vergleichenden Föderalismusforschung, S. 21f.

^[31] KILPER/LHOTTA: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 59.

^[32] KISKER, G.: Ideologische und theoretische Grundlagen der bundesstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland – Zur Rechtfertigung des Föderalismus. In: BAND, E.: Probleme des Föderalismus, Deutsch-Jugoslawisches Symposium Belgrad 1984, Tübingen 1985, S. 24.

^[33] BENZ: Themen, Probleme und Perspektiven der vergleichenden Föderalismusforschung, S. 21f.

^[34] KILPER/LHOTTA: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 60.

^[35] RODDEN: Hamilton’s Paradox, S. 22.

^[36] BENZ: Themen, Probleme und Perspektiven der vergleichenden Föderalismusforschung, S. 30f.

^[37] MÜNCH, U.: Charakteristika des Föderalismus. In: Informationen zur politischen Bildung, Nr. 298, 2008, S. 9.

^[38] BENZ, A./BAKVIS, H.: Federalism And The Role Of The State, Toronto 1987, S. 128.

^[39] POSTLEP, R. D.: Aktuelle Fragen zum Föderalismus, Marburg 1996, S. 9f.

^[40] KISKER: Ideologische und theoretische Grundlagen der bundesstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland – Zur Rechtfertigung des Föderalismus, S. 20ff

^[41] MÜNCH: Charakteristika des Föderalismus, S. 8.

^[42] KILPER/LHOTTA: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 67.

^[43] RODDEN: Hamilton’s Paradox, S. 17.

^[44] EICHENBERG, R.: Föderalismus: Eine politisch-ökonomische Analyse der Vorteile, Widerstände und Erfolgsbedingungen. In: ARMIN, H. H./FÄRBER, G./FISCH, S.: Föderalismus – Hält er noch, was er verspricht, Berlin 2000, S. 108.

^[45] KILPER/LHOTTA: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 68.

^[46] BEYME, K. von: Föderalismus und regionales Bewusstsein, München 2007.

^[47] Laut aktueller Gallup Umfrage vom 2008 äußerten sich die 94% der Ägypter und 93% der Iraner, dass sie bei einer Verfassungsänderung die individuelle Freiheit und Meinungsfreiheit mehr als alles andere schätzen würden. [ESPOSITO, J. L./MOGAHED, D.: Do Muslims Want Democracy and Theocracy?, veröffentlicht am 06.03.2008, aus: www.gallup.com (letzter Zugriff: 28.08.2008).

^[48] OTTOWAY, M.: Democracy and Constituencies in the Arab World, Carnegie Papers Middle East Series, Number 48/July 2004, aus: www.carnegieendowment.org (letzter Zugriff: 01.08.2008), S. 3f.

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^[50] STEINBERG, G.: Föderalismus im neuen Irak, Jahrbuch des Föderalismus 7, 2006, S. 463ff.

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^[54] MIRZA, A.: Opfer ohne Lobby, aus: www.qantara.de (letzter Zugriff: 23.07.2008).

^[55] HAJJAJ: Der Föderalismus in der arabischen Welt – Missverständnisse und Vorurteile.

^[56] STANSFIELD, G.: Divide and heal. In: Prospect Magazin (Issue 122, Mai 2006), aus: www.prospect-magazine.co.uk (letzter Zugriff: 12.06.2008).

^[57] GALBRIGHT, P.: The Case for Dividing Iraq, aus: www.time.com (vom 05.11.2006).

^[58] STANSFIELD: Divide and heal.

^[59] WIMMER, A.: Democracy and ethno-religious conflict in Iraq. In: WIMMER, A.: ZEF-discussion papers on development policy ; 72, Bonn 2003, S. 6ff.

^[60] NAEEM, N.: Die neue bundesstaatliche Ordnung des Irak, Leipziger Beiträge zur Orientforschung 2008, Band 22, Frankfurt 2008, S. 73f.

^[61] TURAN, S.: Das Erbe der Familie (übersetzt aus dem Türkischen), www.radikal.com.tr (vom 19.04.2004).

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^[63] ANDERSON, L./STANSFIELD, G.: The Future of Iraq: Dictatorship, Democracy, or Division?, New York 2004, S. 155ff

^[64] O’LEARY: Multi-national Federalism, Federacy, Power-Sharing & the Kurds of Iraq, S. 9.

^[65] LATTIMER: Challenges for establishing inclusive democracy, S. 6f.

^[66] NAEEM: Die neue bundesstaatliche Ordnung des Irak, S. 75f.

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^[68] o. A.: Das Verhältnis der Osmanen zu den Kurden und die Auswirkungen auf die heutige Türkei, aus: www.politik.de (letzter Zugriff: 07.07.2008).

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^[71] NAEEM: Die neue bundesstaatliche Ordnung des Irak, S. 78f.

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^[74] KWESKIN, B.: Kurdish Nationalism from World War I through 2007, aus: www.kurdnas.com (letzter Zugriff: 15.06.2008).

^[75] NAEEM: Die neue bundesstaatliche Ordnung des Irak, S. 80ff.