Die Entwicklung des Vertrages über eine Verfassung für Europa

Inhaltsverzeichnis:

1. Einleitung — Kurzchronik des Umsetzungsprozesses
1.1 Ausgangssituation und die Verträge von Nizza
1.2 Scheitern der Umsetzung an Volksabstimmungen
1.3 Versuch der Realisierung anhand des Reformvertrages von Lissabon

2. Struktur der Verfassung und EU-Organe
2.1 Gliederung der Verfassung
2.2 Die EU-Organe im Verfassungsvertrag
2.2.1. Das Europäische Parlament
2.2.2. Der Europäische Rat, dessen Präsident und AuBenminister
2.2.3. Rat der Europäischen Union
2.2.3.1. Die qualifizierte Mehrheit
2.2.4. Die Kommission und ihr Präsident

3. Die Grundsätze der Gemeinschaftsarbeit
3.1 Unionszwang, Subsidiarität und Abgrenzung von Kompetenzen
3.2 Stärkung der Zusammenarbeit
3.3 Einflussnahme mittels Bfirgerbegehren

4. Offene Streitpunkte im Umsetzungsprozess
4.1 Kompromissfindung
4.2 Komplexität und Umfang der Verfassung
4.3 Die Verfassungsdebatte
4.4. Kritik am Verfassungsinhalt
4.4.1. Ablehnung von Seiten linksgerichteter Gruppen
4.4.2. Kritik von liberaler
4.4.3. Standpunkt der konservativen und kirchlichen Gruppen
4.4.4. Kritik von rechtsextremer
4.4.5. Parteien und Verbände, Einzelmeinungen

5. Der Weg vom Europäischen Konvent bis zu den Verträgen von Lissabon
5.1 Der europäische Konvent und die Regierungskonferenz
5.2 Ratifizierungsverfahren in den einzelnen Mitgliedstaaten
5.2.1. Ratifizierung in Deutschland
5.3 Scheitern der Ratifizierung in Frankreich und den Niederlanden
5.3.1. Das französische Referendum und die Konsequenzen
5.3.2. Beginn des Umdenkprozesses
5.3.3. Weitere Argumente der Befürworter und Kritiker
5.4. Die Reflexionsphase
5.5. Reformvertrag anstelle des Verfassungsvertrages
5.5.1. Anderungen gegenüber dem originären Verfassungsvertrag
5.5.2. Kritik am Lissabonner Vertrag

6. Fazit

7. Abbildungsverzeichnis

8. Quellenverzeichnis

1. Einleitung — Kurzchronik des Umsetzungsprozesses

1.1 Ausgangssituation und die Verträge von Nizza

Eine Verfassung fiir Europa — fiir eine erfolgreiche Weiterentwicklung der Europäischen Gemeinschaft ist sie ein notwendiges Element, dies vor allem aus zwei Griinden. Zum einen ist der bisherige Stand der Gemeinschaft fiir den GroBteil der europäischen Bevölkerung abstrakt und unnahbar. Basierend auf den Griindungsverträgen, gibt es kein Dokument, das die Grundrechte- und Werte der EU-Biirger kompakt und leicht verständlich widerspiegelt, wie dies auf nationaler Ebene durch die jeweiligen Verfassungen der Fall ist. Die Verfassung fiir Europa wiirde den Biirgern eine bessere Identifikationsbasis mit dem Gemeinschaftsgedanken bieten, doch gerade dieses Bekenntnis wird von vielen Biirgern abgelehnt, aus Angst, die nationale Identität auf Dauer aufzugeben. Der zweite Grund ist, dass die Europäische Union unter den Schwachpunkten der Verträge von Nizza leidet, welche die EU regelrecht lähmen. Gerade diese Mängel sollen durch die mit der Umsetzung der Verfassung verbundenen Reformen beseitigt werden. Genannt sei hier zum Beispiel das Prinzip der dreifachen Mehrheit — Ratsbeschliisse bediirfen bisher einer umständlichen Mehrheit bei Staaten, Ratsstimmen und repräsentiertem Bevölkerungsanteil. In Zeiten einer rasant expandierenden Union, zuletzt durch die Osterweiterung, sind solche Grundsätze nicht mehr zeitgemäB und bediirfen einer Anpassung.

Des Weiteren wiinscht man sich einen geeinten Auftritt der Gemeinschaftsländer auf internationaler Ebene. Dies soll gewährleistet werden durch einen EU-Präsidenten sowie AuBenminister. Die Verfassung soll fiir diese veränderten Strukturen die rechtlichen Grundlagen schaffen und so den Weg ebnen um die Gemeinschaft enger zusammenwachsen zu lassen.¹

1.2 Scheitern der Umsetzung an Volksabstimmungen

Ein vorzeitiges Ende der Bemiihungen trat durch die fehlgeschlagene Ratifizierung der Verfassung in Frankreich und den Niederlanden ein. Es wurde von Regierungsseite versäumt, die Bevölkerung umfassend iiber die Inhalte des Verfassungspakets zu informieren. Die im Zweifel gelassenen Biirger waren so leicht von Verfassungsgegnern in eine ablehnende Haltung zu bringen. Man fiirchtete um eine Verlagerung des politischen Einflusses von nationaler auf europäische Ebene. Am 29.5.2005 lehnten 54,8% der französischen Wahlberechtigten die Verfassung ab.

Bestärkt durch diese Entwicklung setzten sich auch in den Niederlanden am 1.6.2005 die Verfassungsgegner mit 61,6% durch. Die Umsetzung der Verfassung war damit gestoppt, das noch herrschende Einstimmigkeitsprinzip hätte jedoch auch bei nur einer gescheiterten Volksabstimmung bereits das Ende fir die Verfassung bedeutet. Um einen weiteren Imageschaden zu vermeiden, suspendierte man auf unbestimmte Zeit die Ratifizierung in den noch unentschlossenen Mitgliedsstaaten. Es wurde eine so genannte Reflexionsphase eingeläutet, in der man beabsichtigte, mehr Bargernähe zu zeigen und das Vertrauen der EU-Bevölkerung in den Verfassungsprozess zu steigern.²

1.3 Versuch der Realisierung anhand des Reformvertrages von Lissabon

Die Reformverträge von Lissabon sind das direkte Ergebnis der gescheiterten Volksabstimmungen während des ersten Ratifizierungsprozesses. Da dieser erfolglos verlaufen ist, plant man, die mit der EU-Verfassung vorgesehenen Veränderungen der europäischen Gemeinschaft mit so genannten Reformverträgen umzusetzen. Man strebt auf diese Weise eine Versachlichung der Verfassungsdebatte an. Der Inhalt der Verträge wird auf diese Weise nicht so schnell ersichtlich, soll so eine höhere Akzeptanz beim Volk garantieren und sich von den ersten Ratifizierungsverfahren distanzieren. Zwar sind die mit diesen Verträgen verbundenen Reformen inhaltlich nahezu deckungsgleich mit dem Verfassungsentwurf, jedoch bleibt die nationale Identität der EU-Burger unangetastet — diese massen sich mit Zustimmung zu den Verträgen nicht fiihlen, als gäben sie einen Teil ihrer nationalen Autonomie auf.

2. Struktur der Verfassung und EU-Organe

2.1 Gliederung der Verfassung

Die EU-Verfassung gliedert sich in eine Präambel, einen vierteiligen Vertrag und die sich anschlieBenden Protokolle. Die Präambel legt die grundlegenden Werte und Uberzeugungen der Europäischen Gemeinschaft dar. Auf ein Bekenntnis zum christlichen Glauben wurde trotz vehementer Forderungen von vor allem Polen, Irland und Italien verzichtet. Auf diese Weise will man die Attraktivität einer Mitgliedschaft zur EU-Gemeinschaft auch fiir nicht christlich geprägte Staaten aufrechterhalten, wie beispielsweise die aktuelle Debatte um den Beitritt der Tiirkei zeigt. In diesem Kontext muss auch beachtet werden, dass die Union bereits in ihrer Geschichte viele Zuwanderungsströme aus Drittländern zu verzeichnen hatte. Durch die Religionsneutralität der Verfassung möchte man auch diesen Menschen eine Basis schaffen, auf der sie sich mit der EU-Verfassung identifizieren können und diese nicht kulturell ausgrenzen. Der Vertrag teilt sich auf in die folgenden vier Elemente:

Teil 1 — Grundsätze: In diesem Bereich werden die grundlegenden Fragen der Zuständigkeiten, Zielsetzungen und Definitionen der Union behandelt, jedoch auch die Grundsätze ihrer Finanzierung.

Teil 2 — Charta der Grundrechte: Dieses Vertragselement legt die Grundrechte dar, auf denen die Europäische Union aufbaut. Die Charta orientiert sich maBgeblich an der Europäischen Menschenrechtskonvention und ist vergleichbar mit dem deutschen Grundgesetz.

Teil 3 — Einzelne Politikbereiche: Der dritte Teil stellt die rechtliche Umsetzung der im ersten Teil dargestellten Grundsätze dar. Die Regelungen stammen iiberwiegend aus dem europäischen Gemeinschaftsvertrag, wobei aber Bemiihungen unternommen wurden, diese verständlicher zu machen als die Originaltexte.

Teil 4 — Ubergangs- und Schlussbestimmungen: Das letzte Vertragselement regelt den Ablauf und die Form, wie bei kiinftigen Verfassungsänderungen zu verfahren ist.

Die Protokolle, die im Anhang genannt werden, haben eine ähnlichen Bedeutungsgrad wie der Vertrag selbst, da hier Regelungen zu Einspruchsrechten von nationaler Seite oder Machtfragen geklärt werden, zum Beispiel die Stimmgewichtungen in Parlament und Rat.³

2.2 Die EU-Organe im Verfassungsvertrag

Der Verfassungsentwurf sieht eine Gewaltenteilung der Europäischen Union in vier Hauptorgane vor, die im Folgenden näher erläutert werden sollen. Es kommt zu einer Neudefinition der Kompetenzbereiche, die den Charakter einer klaren Gewaltenteilung iiberzeugender darstellen sollen. Zahlreiche bisher giiltige Ausnahmesituationen lieBen eine klare Abgrenzung der Kompetenzen der einzelnen EU-Organe nicht zu, weswegen sich deren Tätigkeitsbereiche 0berschnitten. Abbildung I zeigt die reformierte hierarchische Struktur der EU-Organe in Form eines Organigramms.⁴

2.2.1. Das Europäische Parlament

Gemeinsam mit dem Rat der europäischen Union wird das Parlament als Gesetzgeber tätig und hat im Einklang mit jenem die Haushaltshoheit inne. Die Kompetenzen und Befugnisse des Parlaments werden mit dem Verfassungsvertrag von 35 auf 92 Politikfelder angehoben, darunter auch der Agrarsektor, der mit 46% des Gesamtetats die meisten Mittel bindet. Die Zusammensetzung des Parlaments ist laut Verfassung Aufgabe des europäischen Rats und seine GröBe auf 750 Abgeordnete begrenzt. Ublich ist die Verwendung der einfachen Mehrheit zum Beispiel im Gesetzgebungsverfahren. In Ausnahmefällen wie Misstrauensvoten wird auf die Zweidrittelmehrheit zuruckgegriffen.

2.2.2. Der Europäische Rat, dessen Präsident und AuBenminister

Wie bisher, soll der Europäische Rat die politischen Ziele, Prioritäten und Impulse der Europäischen Union festlegen. Es kam jedoch in der Vergangenheit oft zur Einflussnahme

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

des Europäischen Rates auf Gesetzgebungsverfahren. Da sich der Europäische Rat aus den Regierungschefs der Mitgliedsstaaten zusammensetzt, wird ihm das Mitspracherecht hieran zukiinftig verwehrt. Hierdurch soll die demokratische Gewaltenteilung besser umgesetzt werden als dies bisher der Fall war, und der Einfluss nationaler Interessen am Gesetzgebungsverfahren abnehmen. Die wesentliche Neuerung dieses Organbereiches liegt allerdings in der Schaffung zweier neuer Amter — das des Präsidenten des Europäischen Rats und des AuBenministers der Union.

Der Präsident wird fir zweieinhalb Jahre gewählt und ersetzt in seinen Aufgaben den bisherigen Ratsvorsitzenden, der jedes halbe Jahr an einen anderen Regierungschef uberging. Zusammen mit dem AuBenminister der Union, der auf f•nf Jahre gewählt wird, soll er die AuBenpolitik der Gemeinschaft führen und der EU auch international ein Auftreten als Einheit ermöglichen. Der AuBenminister vereint in Folge die früheren Posten des AuBenkommissars und des Vizepräsidenten der Kommission.

2.2.3. Rat der Europäischen Union

Dieser wird auch Ministerrat genannt, da er sich aus den Ministern der Mitgliedstaaten zusammensetzt. Zwei wichtige Anderungen sieht die Verfassung in diesem Ressort vor. Erstens: die Reduzierung von Politikfeldern, in denen das Vetorecht greift, von 84 auf 47. Zweitens: die Erweiterung der Fälle, in denen mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden kann, von 137 auf 177 — entgegen der bisher meist notwendigen Einstimmigkeit. Ziel ist es, den Rat handlungsfähiger zu machen und eine Blockade der Regierungsgeschäfte durch einzelne Mitgliedstaaten zu verhindern.

2.2.3.1. Die qualifizierte Mehrheit

Die qualifizierte Mehrheit ist erreicht wenn ein Beschluss des Rates von 55% der Mitgliedstaaten getragen wird, die 65% der Bevölkerung repräsentieren. Die Reform begünstigt damit die bevölkerungsreichen Länder, sowie die kleineren Staaten auf Kosten derer mit mittleren BevölkerungsgröBen. Bis zu letzt bot dieser Aspekt reichlich Zündstoff für Debatten und Auseinandersetzungen und hat die Gemeinschaft bis zum Vertragsabschluss in Lissabon begleitet.

2.2.4. Die Kommission und ihr Präsident

Die Kommission nimmt die Koordinations-, Exekutiv- und Verwaltungsfunktionen der Union wahr. Gesetze können zukünftig nur noch von ihr erlassen werden, die bisher vorhandenen Ausnahmen des Initiativrechts werden abgeschafft. Der Kommissionspräsident wird vorgeschlagen vom Europäischen Rat und ernennt anschlieBend seine Kommissionsmitglieder. Im Folgenden kann er einzelne Mitglieder auch wieder aus der Kommission entlassen, wohingegen dem europäischen Rat nur die Möglichkeit verbleibt, die Kommission aufzulösen. Die Amtszeit einer Kommission beträgt fünf Jahre, und ihre Zusammensetzung folgt einem Rotationsprinzip, das zwar in seiner Durchsetzung dem Europäischen Rat obliegt, jedoch in der Verfassung klar definiert ist. Bisher entsandte jeder Mitgliedsstaat einen Kommissar. Durch die rasante Expansion der EU ist dies jedoch nicht mehr umsetzbar, wenn die Entscheidungsfähigkeit gewahrt bleiben soll. Somit wird ab 2014 lediglich von zwei Dritteln der EU-Mitglieder ein Kommissar entsandt. Die Kombination soll die demographische und geographische Gesamtheit der Union zufriedenstellend zum Ausdruck bringen. Verstandlicherweise war dies der zweite groBe Konfliktpunkt in den Verfassungsreformen, der die kleinen Staaten befürchten lieB, sich in Zukunft bei der Kommissarauswahl nicht mehr durchsetzen zu können und somit an politischem Einfluss auf Gemeinschaftsebene einzubüBen.

3. Die Grundsatze der Gemeinschaftsarbeit

3.1. Unionszwang, Subsidiaritat und Abgrenzung von Kompetenzen

Mit der Verfassung geht der Unionszwang einher, dieser verhindert politische Alleingange einzelner Mitgliedsstaaten. Entwickelt sich ein Mitglied in einer mit den Werten und Grundsatzen der Union nicht vereinbaren Art und Weise, so werden dessen Stimmrechte bis auf weiteres suspendiert.

Das Prinzip der Subsidiaritat wird bereits seit den Maastrichtvertragen angewandt und regelt im Einvernehmen mit dem neu geschaffenen Kompetenzkatalog die Zustandigkeiten auf nationaler und gemeinschaftlicher Ebene. Dies ist so zu verstehen, dass die EU nur regulativ tatig wird, sofern sie der Auffassung ist, notwendige MaBnahmen besser umsetzen zu können, als dies auf nationaler Ebene möglich ware. Die Entscheidung ob dies im Einzelfall zutrifft, liegt beim Europaischen Gerichtshof (EuGH). Aus dem hiermit im Zusammenhang stehenden Kompetenzkatalog ergibt sich, dass es zukünftig nur noch zwei Zustandigkeitsbereiche geben soll. Die Union ist entweder alleinig zustandig, so zum Beispiel im Bereich der Handelspolitik, oder sie besitzt zusammen mit den Mitgliedsstaaten eine geteilte Zustandigkeit. In diesem Fall können die Mitglieder Gesetze autark erlassen, sofern die Union nicht tatig wird. De facto kann die Union jedoch in allen Bereichen tatig werden, falls dies von der Gemeinschaft erwünscht ist.⁵

3.2. Starkung der Zusammenarbeit

Um die einzelnen Mitgliedslander noch enger aneinander zu binden, verfolgt man mit der Verfassung eine Starkung der Zusammenarbeit. Hierunter ist zu verstehen, dass auch kleinere Gruppen von Mitgliedern Abkommen abschlieBen können, die nur für sie gültig sind. Ein bekanntes Beispiel hierfür ist die Einführung der Europaischen Einheitswahrung, des Euro. Nicht alle Staaten der Union nahmen an dieser maBgeblichen finanzpolitischen Umsetzung teil. Dies sollte jedoch nicht die iibrigen Gemeinschaftsmitglieder in ihren Bemiihungen behindern. Vorraussetzung ist jedoch, dass mindestens ein Drittel der EU-Mitglieder am jeweiligen Vorhaben teilnehmen.

3.3. Einflussnahme mittels Biirgerbegehren

Die EU-Verfassung sieht die Einflussnahme an Gesetzgebungsverfahren durch die Bevölkerung vor, ähnlich den Volksabstimmungen einiger europäischer Demokratien. Findet sich fiir einen Gesetzesantrag mindestens eine Million Unterschriften von EU-Biirgern, muss die EU-Kommission den entsprechenden Antrag zur Priifung einreichen. Dies ist ein weiteres Element der Reformen, die zum Ziel haben, der Bevölkerung ihr demokratisches Mitspracherecht ins Bewusstsein zu bringen.⁶

4. Offene Streitpunkte im Umsetzungsprozess

4.1. Kompromissfindung

Eine allgemeine Hiirde in der Gestaltung der Verfassung und deren Umsetzung ist die Notwendigkeit von Kompromissen. Oftmals befiirchten Politiker einen Machtverlust auf nationaler Ebene, oder sie besitzen nicht das nötige Vertrauen, Kompetenzen an die Gemeinschaft abzugeben, da es hierfiir keine Erfahrungswerte gibt. Die EU ist ein in ihrer Form bisher einzigartiger Zusammenschluss von Nationalstaaten, denen es zwar meist nicht an Kooperationswillen mangelt, die jedoch ihre nationale Identität nicht aufgeben wollen.

Es besteht, bedingt durch ihre momentane Struktur der weitestgehend gleichberechtigten Staaten, Vetorecht und Einstimmigkeitswahlrecht, die Gefahr der Lähmung der Gemeinschaft durch politische Alleingänge einzelner Staaten. So beispielsweise geschehen bei dem Ersuchen Polens, die geplante Machtverteilung und Stimmgewichtung innerhalb der EU zu eigenen Gunsten zu beeinflussen. Der polnische Präsident Lech Kaczynski drohte anderenfalls damit, das Vorhaben zu stoppen. Beispiele dieser Art zeigen, warum Gemeinschaftsverträge oftmals Schwachpunkte aufweisen, die durch notwendige Kompromisse zwischen den Staaten verursacht wurden und im Nachhinein zu halbherzigen Umsetzungen fiihren.

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¹ http://ec.europa.eu/comm/nice_treaty/summary_de.pdf

² http://www.euractiv.com/de/zukunft-eu/stand-ratifikation-eu-verfassung/article-133446

³ http://europa.eu/scadplus/constitution/introduction_de.htm#STRUCTURE

⁴ http://www.europa.eu/scadplus/constitution/introductionBde.htm#results

⁵ http://europa.eu/scadplus/glossary/subsidiarity_de.htm

⁶ http://www.jef.de/index.php?id=4627