Koalitionsregierungen in der frühen BRD. Das Zustandekommen, das Koalitionsmanagement und die Krisen der Koalitionen in der Ära Adenauer

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Fragestellung
1.2 Quellen und Literatur
1.3 Aufbau und Vorgehensweise

2. Bildung der Koalitionsregierungen in der frühen BRD
2.1 Der Weg zur ersten Bundestagswahl
2.2 Bundestagswahl 1949, erste Koalitionsverhandlungen und Regierungsbildung
2.3 Erweiterung der kleinen Koalition zur „Sammel-Koalition“
2.4 Absolute Mehrheit der Unionsparteien
2.5 FDP mit „Anti-Adenauer“ Wahlkampf zurück in die Koalition – mit Adenauer – Regierungsbildung

3. Regieren in Koalitionsregierungen in der frühen BRD
3.1 Organisation und Management der Koalitionsregierungen
3.2 Regierungsstil Adenauers – Kanzlerdemokratie
3.3 Probleme, Konflikte und Krisen der Koalitionen

4. Fazit

5. Quellen- und Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Der Beginn und die ersten Jahre der Bundesrepublik Deutschland waren stark von einem Mann geprägt¹, dem in den Nachkriegs- und BRD-Gründungsjahren kaum jemand ernsthaft zutraute, mittel- oder gar langfristig die Zügel der jungen Demokratie in seinen alten Händen zu halten²: Konrad Adenauer. In seiner 14-jährigen Amtszeit, in der die Grundlagen des politischen Systems der zweiten deutschen Demokratie gelegt wurden, regierte der „Alte“ als Kanzler der bürgerlichen Koalitionen, bis auf eine kurze Phase zwischen September 1960 und November 1961³, durchgehend mit einem oder mehreren politischen Partnern.⁴ Anders als die Deutsche Partei (DP), der Gesamtdeutsche Block (GB) und der Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten (BHE) spielte die Freie Demokratische Partei (FDP) eine nicht zu unterschätzende Rolle in den Koalitionsregierungen der 50er- und frühen 60er-Jahre und in der Etablierung der Koalitionspraxis unter Adenauer.⁵

1.1 Fragestellung

Diese Arbeit soll sich mit dem Zustandekommen, dem Management, der Organisation und den Krisen und Problemen der Koalitionsregierungen in der frühen BRD beschäftigen. Dabei ist ein besonderes Augenmerk auf den Regierungsstil Adenauers und der daraus resultierenden Streitfrage zwischen der Kanzler- und Parteiendemokratie zu legen. Unter welchen Umständen die Koalitionsverhandlungen stattfanden und wie sich diese mit der Zeit veränderten sind ebenso zu thematisieren. Die Methoden und Formen des Regierens in den Koalitionen, sprich die „Abläufe der Koalitionspolitik“⁶ unter Kanzler Adenauer gilt es herauszuarbeiten und unter Berücksichtigung des historischen Kontextes stellenweise mit den heutigen, vielfach durchinstitutionalisierten Praktiken und Vorgehensweisen des Regierens in Koalitionsregierungen zu vergleichen. Wie wurden die Koalitionen durch alltägliche kleinere oder größere Konflikte beeinflusst und wie dissipierten diese Konflikte in fundamentale Koalitionskrisen?

1.2 Quellen und Literatur

Als primäre Quelle für die folgende Ausarbeitung dient die Dokumentensammlung, bestehend aus Protokollen, Briefen und Berichten, der Rhöndorfer Ausgabe⁷, die ihren Fokus auf die „Korrespondenz des Bundeskanzlers mit und über die Freien Demokraten“⁸ legt. Die Einführung dieser Edition von Holger Löttel fungiert ebenso wie Löttels Beitrag in „Koalitionen in der Bundesrepublik. Bildung, Management und Krisen von Adenauer bis Merkel“⁹ als Basisliteratur. Darüber hinaus sind Werke, die sich mit Adenauer beziehungsweise der Ära Adenauer beschäftigen, hilfreiche Stützen für diese Arbeit. Dafür seien exemplarisch Karlheinz Niclauß „Kanzlerdemokratie“¹⁰ und Kurt Sontheimers „Die Adenauer Ära“¹¹ genannt. Stephan Klechas „Bundeskanzler in Deutschland“¹² und Evelyn Schmidtkes „Der Bundeskanzler im Spannungsfeld zwischen Kanzlerdemokratie und Parteiendemokratie“¹³ thematisieren ebenfalls zu großen Teilen den Kanzler Adenauer, dessen Regierungsstil und folglich auch das Koalitionsregieren.

1.3 Aufbau und Vorgehensweise

Nach einem anfänglichen groben Überblick über die Ausgangslage in Nachkriegsdeutschland und den Weg hin zur ersten Bundestagswahl der BRD 1949, wird deren anschließende Koalitionsverhandlung den Start der hiesigen Untersuchung bilden. Weiter werden in diesem Kapitel auch das Zustandekommen und die Verhandlungen der folgenden Bundestagswahlen bis 1961 behandelt werden, ehe im nächsten Schritt das Koalitionsmanagement, der Regierungsstil Adenauers und die bereits erwähnten „Abläufe der Koalitionspolitik“ in den Fokus rücken. Darauf aufbauend müssen schließlich noch die Probleme und Krisen der Regierungskoalitionen zwischen 1949 und 1963 eruiert werden. Partiell sollen Vergleiche mit den heutigen Abläufen und Praktiken vollzogen werden. Insgesamt wird sich die Untersuchung vielfach auf das Verhältnis zwischen Adenauer und der FDP stützen, da dieses eine permanent inhärente Rolle spielte und das Quellenmaterial hierzu, wie bereits dargelegt, exzellent ist.

2. Bildung der Koalitionsregierungen in der frühen BRD

2.1 Der Weg zur ersten Bundestagswahl

Um die Struktur und die Organisation der Bundesrepublik Deutschland, folglich auch der Koalitionsregierungen nachvollziehen zu können, muss zumindest ein kurzer Blick auf die Entstehung jener zweiten deutschen Demokratie geworfen werden. Für eine intensivere, aber dennoch überschaubare Auseinandersetzung und Darstellung sei an dieser Stelle besonders auf Manfred Görtemakers „Kleine Geschichte der Bundesrepublik Deutschland“¹⁴ verwiesen.

Nach dem vorerst gescheitertem Streben nach einer gesamtdeutschen Lösung, der Vereinigung der westlichen Zonen zur Bi- und Tri-Zone und der auf der Ministerpräsidentenkonferenz im Juli 1948 beschlossenen Verfassungsgrundsätze (Frankfurter Dokumente und Koblenzer Beschlüsse) und dem Verfassungsentwurf der Sachverständiger auf der Herrenchiemsee-Konferenz trat am 1. September desselben Jahres der Parlamentarische Rat in Bonn zusammen. Dieser wurde zuvor von den Länderparlamenten der drei westlichen Besatzungszonen gewählt. Seine Aufgabe war es, basierend auf den Entwürfen, eine provisorische Verfassung für den neuen westdeutschen Staat zu erarbeiten. Der provisorische Charakter war von immenser Bedeutung, da alle Beteiligten die finale Teilung Deutschlands verhindern und nach wie vor die Vereinigung aller deutschen Zonen anstreben wollten. Die intensiven Beratungen, bei denen besonders das Wahlrecht und das Bund-Länder-Verhältnis stark diskutiert wurden, des Parlamentarischen Rates¹⁵ endeten schließlich am 8. Mai 1949 mit dem Beschluss des „Grundgesetzes“, welches nach der Ratifizierung in den Ländern am 23. Mai verkündet und unterzeichnet werden konnte.¹⁶

Das Verhältnis Adenauers und zu großen Teilen auch das seiner Partei CDU gegenüber der FDP ist bereits vor der ersten Wahl als eher „unsentimental und instrumentell“¹⁷ zu beschreiben gewesen. Nachdem Anfang 1946 in der britischen Zone Gespräche zwischen Adenauer und Wilhelm Heile¹⁸ über einen Zusammenschluss von CDU und FDP schlussendlich vor allem an dem Wort „christlich“ und der damit verbundenen Grundausrichtung scheiterten¹⁹, sah die CDU die FDP als potenziellen Mehrheitsbeschaffer und als das kleinere Übel im Gegensatz zur SPD unter Kurt Schuhmacher.

2.2 Bundestagswahl 1949, erste Koalitionsverhandlungen und Regierungsbildung

Der Wahlkampf trieb die CDU und die SPD deutlich auseinander, obwohl Koalitionen zwischen den beiden großen Parteien auf Länderebene 1949 häufig gewesen sind.²⁰ Auch nach der Wahl, aus der die CDU/CSU mit 31 Prozent der Stimmen als knapper Sieger vor der SPD mit 29,2 Prozent hervorging²¹, gab es innerhalb der CDU einige Stimmen, die ein Bündnis mit den Sozialdemokraten der von Adenauer angestrebten bürgerlichen Koalition vorzogen.²²

Es kam 1949 parteiintern und vor allem zwischen den Parteien noch nicht zu formalen Verfahren, sondern die Koalitionsverhandlungen – wenn sie dennoch so genannt werden sollen – fußten auf informellen Absprachen Einzelner und deren Verhältnis zueinander.²³ Adenauer hatte sich bevor er mit den Spitzen seiner eigenen Partei sprach mit dem stellvertretenden Parteivorsitzenden der FDP, Franz Blücher, auf die grundsätzliche Bereitschaft für eine gemeinsame Koalition geeinigt.²⁴ Der Kontakt zwischen Adenauer und Blücher rührte aus der gemeinsamen Zeit im nordrhein-westfälischen Landtag.²⁵ Anschließend galt es auf beiden Seiten parteiintern für dieses Vorhaben die Mehrheit zu gewinnen. Der ehemalige Kölner Oberbürgermeister Adenauer tat dies mittels Gesprächen in Frankfurt und seiner Heimat Rhöndorf, wo er den eingeladenen Herren zudem seine eigene Person als Kanzler vorschlug.²⁶ Er setzte sich und somit die Kleine Koalition (CDU/CSU, FDP und DP) schlussendlich gegen seine Kritiker dank einer „Mischung aus politischem Kalkül, geschickter Diplomatie und passendem Timing“²⁷ durch. Blücher leistete innerhalb der FDP ebenfalls die nötige Überzeugungsarbeit. Kurt Schuhmachers unermüdliches Drängen auf den Oppositionsgang seiner SPD trug ebenso wie bereits einige taktisch eher kontraproduktive Äußerungen während des Wahlkampfes dazu bei, Adenauers Vorhaben zu fördern und ließ auch die letzten Befürworter in der CDU jegliche Chance auf eine Große Koalition als vergeben zusehen.²⁸ - ungewollt versteht sich.

Besonders durch die Besetzung des Amtes des Bundespräsidenten (Theodor Heuss) konnte die CDU leichter manche Wünsche des kleineren Koalitionspartners ignorieren. Nach der gelungenen, wenn auch denkbar knappen Wahl Adenauers zum ersten deutschen Bundeskanzler am 15. September benutzte er seine hinzugewonnene Stabilität und Autorität, um die offenen Fragen eilig zu klären und die Gespräche schnell zu beenden.²⁹ Statt des kontinuierlich geforderten Finanzministeriums erhielt die FDP neben dem Justizministerium und dem Wohnungsbauministerium nur das Marshallplan-Ministerium.³⁰ Zudem drückte Adenauer beispielsweise auch gegen den Willen der Liberalen die Ernennung Anton Storchs zum Bundesarbeitsminister durch. Schon früh führten solche personalpolitischen Machtkämpfe und die gebietsweise fundamental-politischen Differenzen zu einem angespannten Grundverhältnis zwischen der FDP und der CDU/CSU.³¹

Die Verhandlungen und die Bildung der ersten Koalitionsregierung zeichneten sich also vor allem durch informelle Absprachen, deren Vereinbarungen höchstens in Form von Briefwechseln dokumentiert waren, aus. Etwas wie ein Koalitionsvertrag existierte nicht. Die damaligen Gespräche sind womöglich am ehesten mit den heutigen, den Koalitionsverhandlungen vorgelagerten, Sondierungsgesprächen zu parallelisieren, da dort ein gegenseitiges Abtasten stattfindet und Absprachen ohne Verbindlichkeiten in einem eher informellen Rahmen getätigt werden. Erinnert sei hier beispielsweise an den viral gegangenen Instagram-Post von Annalena Baerbock, Robert Habeck, Christian Lindner und Volker Wissing kurz nach der Bundestagswahl 2021.³² Zweiundsiebzig Jahre früher war der Einfluss einiger weniger Männer und deren Kontakte und Verhältnis untereinander größer und vor allem entscheidender als bei allen noch folgenden Regierungsbildungen in der BRD. Durch die vermeintliche Einfachheit und Informalität erscheinen diese ersten Koalitionsbildungen mit den heutigen, die wochenlang andauern und an deren Ende ein bisweilen 177 Seiten umfassender Vertrag steht, verglichen, ein diametrales Gegenstück zu verkörpern. An dieser Stelle sei darauf verwiesen, dass die lange als „normal“ geltende Verhandlungsdauer von circa 30 Tagen mit Blick auf die vergangenen drei Regierungsbildungen in der Zukunft wohl deutlich nach oben korrigiert werden wird. Es stellt sich hierbei die Frage, ob eine vergleichsweise schnell zustande kommende oder eine im Voraus möglichst detailliert vereinbarte Koalitionsregierung erstrebenswerter sei. Für die noch junge Bundesrepublik wäre jedoch ein sich monatelang hinziehendes Koalitionsdrama, wie es beispielsweise 2017 geschah, katastrophal für die Etablierung der neuen Demokratie in Deutschland und deren Akzeptanz in der Bevölkerung gewesen.

2.3 Erweiterung der kleinen Koalition zur „Sammel-Koalition“ 1953

Trotz der deutlichen Zugewinne der CDU/CSU (absolute Mehrheit der Sitze) bei der zweiten Bundestagswahl am 6. September 1953, forcierte Adenauer nicht nur die Fortsetzung der bisherigen Koalition mit der DP und der FDP an, sondern wollte diese um eine weitere bürgerliche Partei (GB/BHE) vergrößern.³³ Die FDP hatte leichte Verluste im Vergleich zu 1949 verzeichnet. Durch die Koalitionserweiterung sollte eine „verfassungsändernde Mehrheit“³⁴ formiert werden, um Adenauers Wehrgesetze zu verwirklichen. Den Widerspruch der Liberalen bezüglich der Koalitionsvergrößerung umging der Kanzler, indem er sich schlicht den lästigen Verhandlungen entzog und zwei Wochen in den Urlaub fuhr.³⁵ Eine solche Aktion vermag sich für Koalitionsverhandlungen in der Gegenwart keiner mehr vorzustellen. Nach Adenauers Rückkehr fanden nahezu keine Gespräche mehr mit vollständigen Verhandlungsdelegationen, sondern primär nur Einzel- oder maximal Kleingruppen-Gespräche statt. Alles lief über Adenauer und mutete fast noch stärker als vier Jahre zuvor einer rein informellen Verhandlungskultur an. Die von ihm stark ausgeübte und das System der BRD langfristig prägende Form der Kanzlerdemokratie, auf die im Verlauf noch ausführlicher eingegangen wird, trug einen wesentlichen Teil zu Adenauers Autoritäts- und Entscheidungsfülle bei. Wer innerhalb seines Kabinetts dominierend regierte, tat dies logischerweise auch bei den Verhandlungen. Doch diese waren 1953 „recht schwierig“³⁶, da die „CDU/CSU […] zu groß, die anderen […] zu klein“³⁷ waren und so die einen forderten, was ihnen zustand und die anderen, die Kleinen, Angst vor der Bedeutungslosigkeit hatten. Deshalb versuchten die kleinen Koalitionspartner, womit eigentlich nur die FDP gemeint ist, ihre Forderungen möglichst vehement zu vertreten.

Neben der Vergrößerung der Koalition, gegen die sich die FDP mit „aller Entschiedenheit“³⁸ wehren wollte, was sie vor allem unter den Bundeshaushalt betreffenden Gesichtspunkten begründete, lehnten die Liberalen auch die Ausbootung ihres Justizministers Dehlers deutlich ab.³⁹ Dessen Schicksaal wurde temporär zur „Kabinettsfrage“⁴⁰ erhoben. Der Widerstand gegen den populären FDP-Minister ging weniger von Adenauer als primär von der CSU, die Dehler seine antiklerikalen Reden und seinen Rechtsstreit mit einem bayrischen Bischof übelnahm, und den ehemaligen Parteifreunden Hermann Höpker Aschoff (Präsident des Bundesverfassungsgerichts) und Theodor Heuss, die sich mit Dehler bezüglich des Verfassungsstreits um die Westverträge überworfen hatten, aus.⁴¹ Das Veto der beiden hohen Staatsmänner ließ Dehler schlussendlich aus der neuen Regierung ausscheiden, was innerhalb der Partei zu intensiven Debatten führte.⁴² Im Gegensatz zu diesen beiden Streitfragen (Koalitionsvergrößerung und Dehler-Ausbootung) konnte der kleinere Koalitionspartner 1953 auch eine Forderung in den Verhandlungen durchsetzen. Die FDP wollte im Kabinettsproporz nicht benachteiligt werden und zwei Ministerien mehr als die DP und GB/BHE erhalten.⁴³ Da Adenauer der DP jedoch zwei Ministersessel zusprach, konnte sich die größere FDP mit ihren bisherigen drei Ministerien nicht zufriedengeben⁴⁴ und das Amt des Bundespräsidenten fiel im Vergleich zur Verhandlung vier Jahre zuvor aus der „koalitionspolitischen Verfügungsmasse“⁴⁵ heraus. Da zudem auch die nun stärker als die FDP im Bundestag vertretende CSU mehr Einfluss im Kabinett verlangte, erweiterte Adenauer dieses schlichtweg, was jedoch nicht die grundlegende Problematik der Rangordnung lösen konnte.⁴⁶ Allgemein kann das Verhältnis zwischen der FDP und der CSU spätestens seit der Koalitionsbildung 1953 als angespannt und festgefahren bezeichnet werden.⁴⁷ Trotz der Tatsache, dass die CSU kein eigenständiger Koalitionspartner war, forderte sie kurzzeitig in Person von Franz Josef Strauß neben den drei Ministerien auch die Vizekanzlerschaft.⁴⁸ Schlussendlich erhielt die FDP zu ihren bisherigen Ministerien noch eines für besondere Aufgaben, welches politisch keinerlei Rolle spielen sollte und nur den Haushalt unnötig belastete. Es sei an die Bedenken Blüchers bezüglich der Koalitionsvergrößerung, die rückblickend fast ironisch anmuten, erinnert. Die liberalen Koalitionspartner konnten sich somit in den Koalitionsverhandlungen von 1953 lediglich bei dem Erhalt des Parteienproporz dienenden Aspekts final durchsetzen und starteten insgesamt geschwächt – passend zum Wahlergebnis selbst – in die zweite Koalitionsregierung unter dem gefestigten Kanzler Adenauer.

2.4 Absolute Mehrheit der Unionsparteien 1957

Bei der Bundestagswahl 1957, für die erstmals die Fünf-Prozent-Hürde (oder mindestens drei Direktmandate) galt, ging die CDU/CSU mit 50,2 Prozent der Stimmen als deutlicher Wahlsieger hervor.⁴⁹ Der Wahlkampf unter dem Motto „Keine Experimente“⁵⁰ bescherte der Union und Kanzler Adenauer die absolute Mehrheit, wodurch eine Koalitionsregierung erstmals nicht notwendig gewesen wäre. Dennoch koalierten die Christdemokraten erneut mit der DP, die nur dank der Direktmandatsklausel und der Wahlabsprachen mit der CDU⁵¹ den Wiedereinzug in den Bundestag schaffte, zwei Ministerien bekam und weiter an die Union gebunden wurde. Das gute persönliche Verhältnis zwischen Adenauer und dem DP-Vorsitzenden Heinrich Hellwege war hierbei durchaus entscheidend, zumal der Kanzler die Verhandlungen komplett allein führte.⁵²

Nach dem Austritt der FDP aus der Regierungskoalition 1956 und dem Ausgang der Wahl, bei der die Liberalen weitere Verluste verzeichneten, konnte Adenauer sie sorglos ignorieren.⁵³ Die Probleme bei der Regierungsbildung 1957 verursachte anstelle der FDP dann die CSU, die sich im Gegensatz zur größeren Schwesterpartei nicht der „autoritären Verhandlungsführung“⁵⁴ des Kanzlers fügte und wie ein völlig eigenständiger Verhandlungspartner in den Koalitionsgesprächen auftrat. Die Abwesenheit der FDP ließ die CSU deren Position des Grenzen-aufzeigenden Koalitionspartners einnehmen.⁵⁵ Ähnlich wie bereits vier Jahre zuvor standen Personaldebatten ganz oben auf der Diskussionsliste. An deren Ende die CSU mit ihren geforderten vier Ministerien (Verteidigung, Justiz, Post, Atom) und der selbstständigen Personalbesetzung erfolgreich hervorging.⁵⁶ Freilich sei an dieser Stelle vermerkt, dass diese Zugeständnisse an die bayrische Schwesterpartei keinesfalls als Niederlage oder ähnliches für Adenauer und die CDU gesehen werden sollten. Doch trotz des hohen Wahlergebnisses kam der Kanzler auch bei seiner dritten Koalitionsbildung nicht gänzlich ohne (kleinere) Kompromisse aus.

2.5 FDP mit „Anti-Adenauer“ Wahlkampf zurück in die Koalition – mit Adenauer – Regierungsbildung 1961

Nach den Jahren in der Opposition und einem unter dem Parteivorsitzenden Erich Mende überaus erfolgreich geführten Wahlkampf zog die FDP 1961 mit 12,8 Prozent in den Bundestag ein.⁵⁷ Sie strebte zwar eine Neuauflage der Koalition mit der Union an, aber ohne deren Kanzler Adenauer. Die CDU/CSU, die ihre absolute Mehrheit verlor und die „anomal gute Wahl“⁵⁸ von 1957 nicht wiederholen konnte, hatte mit inneren Querelen und auch mit der Kanzlerfrage selbst zu kämpfen. Der innerparteiliche Kanzlersturz, der den langjährigen Wirtschaftsminister Ludwig Erhard ins Palais Schaumburg gebracht hätte, auf welchen vor allem die FDP setzte, blieb allerdings aus.⁵⁹ Eine Ablösung des alten Adenauers fand dennoch viele Befürworter in den Reihen von CDU und CSU.⁶⁰ Das Problem der Regelung der Nachfolge Adenauers mutierte deutlich zum Hauptproblem der Koalitionsbildung im Jahr 1961. Bevor darauf im Folgenden eingegangen wird, muss erwähnt sein, dass das Wahlergebnis neben der Neuauflage der bürgerlichen Koalition auch eine Große Koalition und sogar eine Koalition aus FDP und SPD, die unter ihrem Kanzlerkandidaten Willy Brandt und der Abkehr vom Marxismus (Godesberger Programm von 1959)⁶¹ mehr Stimmen als in den Jahren zuvor auf sich vereinigen vermochte, umsetzbar gewesen wären. Zu ernsthaften Verhandlungen kam es jedoch nur zwischen der Union und der FDP, wenn auch Adenauer für die Fortsetzung seiner Kanzlerschaft bereit gewesen wäre, mit der SPD eine große Koalition zu bilden und sich auch zwischenzeitlich zu einem „außenpolitischen Gedankenaustausch“ mit sozialdemokratischen Vertretern traf, um die FDP unter Druck zu setzen.⁶² Den anvisierten Kanzlerwechsel verhinderte Adenauer schließlich durch das öffentliche Bekenntnis zur Neuauflage des Koalitionsbündnisses mit den Liberalen und durch seinen im Bundesvorstand der CDU angekündigten Rücktritt zur Hälfte der neuen Legislatur.⁶³ In dieser allgemein brenzligen Lage halfen dem erstmals gefährdeten Kanzler nicht zuletzt auch die zahlreichen Informationen, die er durch seinen Kanzleramtschef Globke⁶⁴ und den Bundesnachrichtendienst erhielt. Mende hatte innerhalb der FDP, deren Bundesvorstand und Bundestagsfraktion einen entschiedenen Anti-Adenauer Kurs fuhren, hart zu kämpfen, da Adenauer über Mendes Bereitschaft, eine zeitlich befristete Kanzlerschaft akzeptieren zu können, durch Globke Bescheid wusste.⁶⁵ Da die möglichen Konkurrenten und Nachfolgerkandidaten Erhard und auch Strauß des Kanzlers Machtanspruch nicht in der Öffentlichkeit anfachten, begann ein besonders für die FDP kritischer Nervenkrieg und die bis dahin längsten Koalitionsverhandlungen der BRD.⁶⁶ Diese wurden zuerst über programmatische Fragen und nicht wie früher über Personaldebatten geführt, wodurch auch die Kanzler-Frage zumindest teilweise übergangen werden konnte. Nichtsdestotrotz kam es, wie aus den früheren Verhandlungen vertraut, zu eben solchen. Die FDP verlangte rigoros die Ausbootung des konservativen Außenministers Heinrich von Brentanos, an welche sie ihre komplette Koalitionsbereitschaft knüpfte.⁶⁷ Dabei spielte vermutlich weniger die Person von Brentanos, sondern vielmehr das „langfristige […] Kalkül“⁶⁸ einer neuen Ostpolitik der FDP eine Rolle. Darüber hinaus lässt sich auch die Mutmaßung anstellen, dass der Außenminister das Bauernopfer der FDP, die Stärke und Durchsetzungskraft inszenieren wollte, gewesen ist. Die Abwahl, treffender formuliert der Sturz Adenauers misslang den Liberalen, weshalb womöglich Heinrich von Brentano und das begehrte Außenministerium herhalten musste.

Außerordentlich spannend an den Verhandlungen war, dass erstmalig ein Koalitionsabkommen verfasst wurde.⁶⁹ Dieses schon eher als die Briefwechsel der vorherigen Regierungsbildungen als Koalitionsvertrag zu bezeichnendes Dokument wurde nicht im Original veröffentlicht, aber dessen bekannte Inhalte verdeutlichten definitiv den Argwohn der FDP gegenüber Adenauer, dessen Regierungsstil durch den Vertrag mindestens in der Theorie beschnitten wurde. Inhaltlich besagte der Vertrag neben der Vereinbarung von Adenauers Rücktritt während der Legislaturperiode auch den Fortbestand der Koalition nach dem Kanzlerwechsel und die Einberufung eines regelmäßig tagenden Koalitionsausschusses.⁷⁰ An diesem sollten die Fraktionsvorsitzenden, deren Stellvertreter und die parlamentarischen Geschäftsführer der Fraktionen teilnehmen. Eine weitere Stärkung der Fraktionskoalitionen vollzog sich durch das Recht der Fraktionsvorsitzenden, an den Kabinettssitzungen teilnehmen zu können.⁷¹ Für die Anfertigung des Koalitionsvertrags formierten sich die Fraktionen beider Seiten in verschiedenen Verhandlungskommissionen. Die Verhandlungen wurden teils parallel in der Runde des Spitzenpersonals (mit Adenauer, Strauß, Mende und Weyer) und teils in den gebildeten Kommissionen, in denen der Inhalt des Vertrags bezüglich der Außen-, Sozial- und Wirtschaftspolitik debattiert wurde, geführt.⁷² Auf die Koalitionsverhandlungen hatte Adenauer nur wenig Einfluss und für den abschließenden Erfolg der Gespräche waren in erster Linie die Delegationen der CDU/CSU und der FDP und nicht Adenauer und seine Kontakte verantwortlich.⁷³ Diese Verhandlungsstruktur von 1961 gleicht der heutigen Form von Koalitionsverhandlungen in ihren Grundzügen sehr stark. Die Verhandlungen der gegenwärtigen Ampel-Koalition fanden ebenfalls in einem mehrebenen Format, bei dem es neben der Spitzenrunde (Kleine Runde, Kernteam etc.) auch zu fachpolitischen Beratungen und Diskussionen in den zweiundzwanzig Arbeitsgruppen kam, statt. In ihrer Fülle und Konkretheit sind die Verhandlungen und der Vertrag von 1961 nicht mit den heutigen Koalitionsverhandlungen und Verträgen zu parallelisieren, wohl kann die Regierungsbildung der vierten deutschen Bundesregierung aber als Geburtsstunde der Koalitionsverträge bezeichnet werden. Darüber hinaus hat es durch die Einführung des Koalitionsausschusses ab 1961 eine „institutionalisierte Organisationsform der Koordination zwischen Fraktion und Regierung“⁷⁴ gegeben.

Anders als bei den vergangenen Regierungsbildungen konnte sich Adenauer erst am Ende der Verhandlungen, am 7. November, zum Bundeskanzler wählen lassen.⁷⁵ Dies symbolisierte seine deutlich geschwächte Position. Das neue Kabinett, welches eine Woche nach Adenauers Wiederwahl vereidigt wurde, hatte fünf Minister der FDP vorzuweisen. Insgesamt zeigte die Koalitionsverhandlung und Regierungsbildung von 1961 erkennbar den Machtzuwachs der Parteien und Fraktionen, der durch die Schwächung Adenauers, welcher die Gespräche nicht mehr „bei seiner Person monopolisieren“⁷⁶ konnte, ermöglicht wurde.

3. Regieren in Koalitionsregierungen in der frühen BRD

3.1 Organisation und Management der Koalitionsregierungen

Bevor die Arbeitsweise und das geregelte Verfahren der Koalitionspolitik in der Ära Adenauer genauer untersucht werden kann, muss zunächst ein kurzer Blick darauf geworfen werden, wie die heutige Organisation in einer Koalitionsregierung aussieht. Elementar sind grundsätzlich die drei vom Grundgesetz vorgeschriebenen Arbeitsprinzipien: Kanzler-, Ressort- und Kollegialprinzip. Diese drei Regeln bestimmen die Arbeitsteilung innerhalb des Kabinetts und den Umgang der Regierungsvertreter untereinander. Das Kanzlerprinzip besagt, dass der Kanzler die Richtlinienkompetenz innehat und für diese die Verantwortung trägt. Die Minister haben sich an die vorgegeben Richtlinien zu halten, können aber im Rahmen dieser in ihren Ressorts autonom agieren ohne dass der Kanzler hineinregiert und sind für dieses verantwortlich (Ressortprinzip). Das Kollegialprinzip sieht vor, dass alle Kabinettsmitglieder (Kanzler und Minister) nach Außen geschlossen auftreten, Differenzen intern klären und in einigen allgemeinpolitischen Fragen gemeinsame Entscheidungen treffen.⁷⁷ Neben diesen Prinzipien, die mehr oder weniger ausgeglichen tangiert sind, geschieht die Entscheidungsfindung und die Willensbildung innerhalb der Bundesregierung zwischen dem Kanzler, den Ressorts (Ministern) und dem Kabinett. Das Kabinett, welches Gesetzesentwürfe, die anschließend in den Bundestag wandern, beschließt, tagt jede Woche Mittwoch und besteht aus den folgenden Teilnehmern: Minister, Kanzler, Regierungssprecher, Staatsminister im Kanzleramt, Chef des Bundespräsidialamts, alle Abteilungsleiter des Bundeskanzleramts, Büroleiter des Kanzlers und Protokollanten.⁷⁸ Die Sitzungen sind mittlerweile so perfektioniert, dass sie in aller Regel lediglich um die 45 Minuten dauern, da auf der sogenannten Top-1-Liste viele Tagesordnungspunkte zusammengefasst werden, die zu diesem Zeitpunkt bereits vollständig erörtert wurden und somit der Reihe nach beschlossen werden können.⁷⁹ Allgemein wird die Kabinettsitzung intensiv vorbereitet, sodass es dort keine „streitige Diskussion und keine Veränderung an den Vorlagen und Beschlussvorlägen“⁸⁰ mehr gibt. Der größte Teil dieser Vorbereitung findet Montagnachmittags in einer Runde der Staatssekretäre statt, die vordiskutieren und Kompromisse untereinander aushandeln.⁸¹ Auch vor der Kabinettssitzung selbst kommt es zu einzelnen Treffen der wichtigsten Akteure der Koalitionspartner. Dabei handelt es sich jedoch um informelle Treffen. Nach der Kabinettssitzung besteht ebenso noch der Raum und die Zeit, wichtige Themen und umstrittene Sachverhalte untereinander zu diskutieren. Auch der Kanzler hat so die Gelegenheit, mit einzelnen oder mehreren Ministern zu sprechen.⁸² Neben den formellen Verfahren, wie der Kabinettsitzung, spielen informelle Verfahren in heutigen Regierungskoalitionen eine wichtige Rolle. So werden beispielsweise Kabinettsvorlagen vor der Sitzung an alle Vorsitzenden der Koalitionsfraktionen versendet, damit diese Änderungen vornehmen könnten.⁸³ Sie erhalten faktisch eine Art Vetorecht. Zudem begeben sich die Fachminister mit ihren Vorlagen in die jeweiligen Arbeitsgruppen der Koalition, um diese dort zu besprechen und spätere Widersprüche zu vermeiden.⁸⁴ Die informellen Verfahren sind hilfreich, da sie der Regierung bei der täglichen Arbeit und der Kompromissfindung helfen und eigentlich immer in formalen Verfahren münden.⁸⁵

Ein derartig geregeltes Verfahren hat es zu Beginn der BRD in den 1950er Jahren unter der Kanzlerschaft Adenauers noch nicht gegeben. Ein nicht zu unterschätzender Faktor war dabei Adenauer selbst, der wenig interessiert an einer penibel geregelten Kommunikation, Abstimmung und Organisation mit und zwischen seinen Koalitionspartnern zu sein schien. Unregelmäßig tagte ein Koalitionsausschuss, der aber aus keinem festen Personenkreis bestand.⁸⁶ Der Ausschuss war also lediglich fallbezogen. Auch der Versuch während der ersten Legislatur, die Spitzen der Fraktionen an den Kabinettssitzungen teilnehmen zu lassen, scheiterte vor allem am Widerstand der Minister.⁸⁷ Als Mitglied einer der Koalitionspartner der Union überhaupt einen Termin bei Adenauer zu erhalten war ebenfalls schwierig. Ganz besonders die Verständigung Adenauers mit der FDP und deren Politkern erwies sich mit jeder weiteren Koalitionskrise (dazu später mehr) als überaus distanziert. Oft nahm die Zahl der Treffen zwischen Adenauer und FDP-Vertretern immer dann kurzzeitig zu, wenn sich über eben jene Ignoranz des Kanzlers beschwert wurde.⁸⁸ Das führte oft von Seiten der Liberalen zur Anwendung von Methoden, die der Koalition schadeten. Dazu gehörte das Einschalten der Presse und das Informieren der Öffentlichkeit. Adenauer wurde besonders nervös, wenn interne Streitigkeiten, die es zuhauf gab, an die Öffentlichkeit gelangten, weshalb FDP-Vertreter genau das taten und allgemein gute Verhältnisse zu Journalisten pflegten.⁸⁹ Diese „indirekte Mediensteuerung [und] […] unterschwellige […] Konfliktaustragung“⁹⁰ vergiftete das Koalitionsklima und war ausschlaggebend für den späteren Koalitionsbruch.

Die unanfechtbare Führungsposition Adenauers innerhalb des Kabinetts rührte vor allem in der ersten Legislatur auch daher, weil viele Kabinettsmitglieder ohne politische Vorerfahrung ausgestattet waren. Darauf hatte Adenauer bei der Besetzung bewusst geachtet und beispielsweise Parteivorsitzende der Landesparteien oder Ministerpräsidenten gezielt übersehen.⁹¹ Adenauers Stärke resultierte ebenso aus der Schwäche seiner Koalitionspartner. Die DP, der GB/BHE (aber auch weitere kleine Parteien, die nicht mit der Union koalierten) lösten sich auf oder wurden in die Union eingespeist. Die FDP hatte besonders in den ersten Jahren unter Blücher enorme innere Konflikte, die sich primär um die programmatische Ausrichtung der Partei drehten.⁹²

Der Versuch der FDP nach ihrer Rückkehr in die Regierung 1961 einen wöchentlich tagenden Koalitionsausschuss als zweites „koalitionsinternes Machtzentrum neben dem Bundeskanzler“⁹³ zu installieren, scheiterte und sollte erst in der Großen Koalition durch den „Kreßbronner Kreis“ erfolgreich etabliert werden. Außerdem waren die drei Arbeitsprinzipien wenig ausgewogen und das Kanzlerprinzip dominierte in den Adenauer Jahren deutlich.

3.2 Regierungsstil Adenauers – Kanzlerdemokratie

Adenauer wurde und wird häufig als Mann der einsamen Beschlüsse und als fast schon autoritärer Bundeskanzler, der sich nicht als „Erster unter Gleichen“ sondern als allen anderen im Kabinett Überlegenden sah, beschrieben.⁹⁴ Diese Äußerungen stehen alle im Kontext der großen Streitfrage bezüglich der Kanzlerdemokratie. Heute ist dieser Begriff bedeutend positiver konnotiert und Adenauers Stil, bei dem der Fokus auf dem Kanzlerprinzip lag und wegen seiner starken Führungspersönlichkeit einen autoritären Anschein hatte, wurde (unter Abstrichen) zum Vorbild und Maßstab der späteren Kanzler. Mehrheitlich gilt gerade Adenauers Kanzlerdemokratie als der perfekte Übergang zur heutigen politischen Demokratie in der BRD.⁹⁵ Er regierte die „noch nicht souveräne Bundesrepublik auf souveräne, aus Sicht seiner Kritiker, autokratische Weise“.⁹⁶ Adenauers Macht war zudem durch „Wahlentscheidungen und solide parlamentarische Mehrheiten“⁹⁷ stark demokratisch legitimiert. Der Regierungstyp der Kanzlerdemokratie, die vom Grundgesetz begünstigt aber nur zu Teilen vorgesehen war, ist besonders anhand der folgenden fünf Merkmalen zu skizzieren. Eine detailliertere Untersuchung der einzelnen Elemente wäre durchaus spannend, würde jedoch den Rahmen dieser Arbeit sprengen.⁹⁸

Erstens ist da die dominierende Position des Kanzlerprinzips gegenüber des Ressort- und Kabinettsprinzips zu nennen. Es waren in erster Linie die Richtlinienkompetenz, die Organisationskompetenz und die Legitimation durch den Bundestag (Kanzler fungiert quasi als Anführer einer parlamentarischen Mehrheit⁹⁹ ) die das Kanzlerprinzip stärkten. Der Rücktritt des Innenministers Gustav Heinemann bietet sich hier als Beispiel an. Im Zuge der Debatte zur Wiederbewaffnung kam es neben dem inhaltlichen Streit auch zu einem Kompetenzstreit, da Adenauer den eigentlich zuständigen Innenminister ignorierte und die Planungen selbst ausarbeitete, beziehungsweise über das Kanzleramt abwickeln ließ.¹⁰⁰ Dabei konnte Adenauer sich auf seine Richtlinienkompetenz berufen und am Ende den Streit für sich gewinnen und mit Heinemanns Rücktritt verdeutlichen, dass die Minister von den Richtlinien des Kanzlers abhängig waren.¹⁰¹ Ausschlaggebend für die erfolgreiche Kanzlerdemokratie war zweifelsohne das Kanzleramt, welches Adenauer bereits unmittelbar nach seiner ersten Wahl errichten ließ und anschließend als Behörde des Regierungschefs zur essentiellsten Machtressource heranwuchs.¹⁰² Dieses außerordentlich effektive Verwaltungsorgan übernahm die zentrale Steuerung der Regierungsarbeit und konnte sogar in die Ministerien hineinregieren.¹⁰³

Zweitens die Führung der größten Regierungspartei durch den Bundeskanzler. Adenauer hatte während seiner gesamten Kanzlerschaft den CDU-Parteivorsitz inne (von 1946-1966), durch den er seinen Führungsanspruch (vor allem parteiintern) unterstrich. Ernsthafte Konkurrenz hatte er in der anfangs eher „schwach organisierten Sammlungspartei“¹⁰⁴ nicht, allerdings musste er die Interessenslagen seiner eigenen Partei berücksichtigen, was als minimale Machteinschränkung betrachtet werden kann.

Das dritte Element ist der besonders harte Gegensatz zwischen der Opposition und der Regierung. Die Rivalität zwischen der SPD und der Regierungskoalition wurde in den 1950er Jahren von beiden Seiten immer wieder stark betont und es kam zu teils heftigen verbalen Attacken.¹⁰⁵ Vor allem Adenauer führte lange eine äußerst energische Konfrontationsstrategie und ließ diese zudem durch die „umfangreichen Propagandamittel der Regierung“¹⁰⁶ stützen.

Als vierte Methode der Kanzlerdemokratie stellt sich die deutliche Personalisierung der Politik heraus. Adenauer stand als Kanzler im Zentrum jeglicher politischen Berichterstattung, vor allem in den Massenmedien. Dabei spielte das „persönliche Prestige des Kanzlers“¹⁰⁷ eine große Rolle, da er sich permanent in einem persönlichen Kampf um die politische Führung mit dem Oppositionsführer oder dem Kanzlerkandidaten der Opposition befand.¹⁰⁸ Die Beeinflussung der Wählerschaft durch die Medien, anfangs Rundfunk, Print, Plakate und andere gedruckte Propagandamittel, später zunehmend Fernsehen, in der frühen BRD kann als deutlich größer als in der heutigen Zeit gesehen werden.¹⁰⁹

Fünftens zeichnete sich die Kanzlerdemokratie durch das überproportionale Engagement des Kanzlers in der Außenpolitik aus. Adenauer war anfangs aufgrund der Nonexistenz des Außenministeriums, der alliierten Aufsicht durch die Hohen Kommissare und der Tatsache, dass alles Innenpolitische zunächst auch indirekt Außenpolitik war, als Bundeskanzler nahezu automatisch der oberste Außenpolitiker. Durch das Monopolisieren seiner guten Kontakte zu den Hohen Kommissaren verfügte Adenauer lange über einen immensen Informationsvorsprung gegenüber allen anderen Regierungsvertretern und vor allem gegenüber seinen Koalitionspartnern. Sein großes Engagement in der Außenpolitik konzentrierte sich in erster Linie auf die Westanbindung.¹¹⁰

3.3 Probleme, Konflikte und Krisen der Koalitionen

Allein unter Anbetracht der Merkmale und Auswirkungen der Kanzlerdemokratie lässt sich an zahlreichen Stellen ein gehöriges Konfliktpotenzial für die Regierungskoalitionen jener Zeit erkennen. Ebenso kam es bei den Bildungen der Koalitionen, wie bereits ausführlich dargelegt wurde, zu Spannungen und Problemen. Die bürgerliche Koalition, primär aber das Verhältnis zwischen der Union und der FDP war gekennzeichnet von alltäglichen Konflikten, steigenden Misstrauen und einigen großen Koalitionskrisen, die nicht zuletzt mit dem Bruch selbiger endeten.

Bereits während der ersten Legislatur der bürgerlichen Koalition kam es beispielsweise hinsichtlich der Außenpolitik zu Reibereien. Die FDP kritisierte den Schuman-Plan und führte scharfe Debatten mit Adenauer und der Union bezüglich der Westverträge.¹¹¹ Das doppelte Spiel der Liberalen, die einerseits die „großen Weichenstellungen“¹¹² final mittrugen aber andererseits intern und öffentlich Bedenken und Kritik übten, markierte bereits einen zarten Beginn des späteren Zerwürfnisses mit dem Bundeskanzler. Die größten programmatischen Streitfragen basierten jedoch eher auf innenpolitischen Sachthemen, wie zum Beispiel der Debatte rund um die Mitbestimmung in der Eisen- und Stahlindustrie und dem Verhältnis zu den Gewerkschaften.¹¹³ Die Konfessionspolitik war ebenfalls ein stetig brodelnder Konflikt, der besonders in den Wahlkämpfen auf Landes- und Bundesebene hochkochte. FDP-Politiker (besonders aktiv war auch hier Thomas Dehler) warfen der Union das Zweckentfremden der „Religion als Mittel der Wahlagitation“ und „unfaire Verquickung von Religion und Politik“¹¹⁴ vor. Union-Vertreter verärgerte hingegen vor allem die antiklerikale Haltung vieler Liberaler.¹¹⁵ Die Konkurrenz zwischen der FDP und der CSU, die sich beide als zweitstärkste Kraft innerhalb der Koalition sahen, förderte ebenso wenig das Koalitionsklima. Das allgemein schlechte Verhältnis dieser diametral unterschiedlich ausgerichteten Parteien entlud sich beispielsweise im bayrischen Wahlkampf 1954.¹¹⁶

Folgenschwer beeinflusste die FDP durch ihre Berufung Thomas Dehlers zum Fraktions- und kurze Zeit später auch zum Parteivorsitzenden Ende des Jahres 1953 die Konflikte innerhalb der Koalition. Dehler und Adenauer pflegten über viele Jahre eine regelrechte „Hassliebe“. Besonders Dehlers heftiges Temperament und seine hitzigen Reden (im Bundestag und bei öffentlichen Redeterminen), bei denen er unaufhörlich die Auseinandersetzung mit dem Kanzler und dessen Politik suchte, schadeten der Arbeitsatmosphäre der Regierungskoalition. Der Austausch der beiden beschränkte sich bald nur noch auf den Briefverkehr. Diese Krise wird auch gerne als Vertrauenskrise bezeichnet.¹¹⁷ Da es wie bereits erläutert zu dieser Zeit kein institutionalisiertes Koalitions- beziehungsweise in dem Fall Koalitionskrisen-Management gab, scheiterten jegliche Schlichtungsversuche.¹¹⁸ Die Art und Weise, wie Adenauer und Dehler den Konflikt führten („Briefkrieg“¹¹⁹ ), begünstigte das Scheitern des Krisenmanagements weiter. Der Kanzler entschied sich im November 1955 schließlich für eine bewusste Kriseneskalation, die auch den Bruch und das vorzeitige Ende der Koalition bedeuten konnte. Nach einer Rede Dehlers, in welcher er der Regierung ein mangelndes Interesse an der Wiedervereinigung vorwarf und abermals die Pariser Verträge verurteilte, forderte Adenauer in einem Schreiben an die FDP von dieser eine Garantierklärung, dass sie nicht mehr öffentlich von der Regierungslinie abwichen.¹²⁰ Diese Forderung wurde einstimmig von der FDP-Bundestagsfraktion abgelehnt. Wegen Adenauers drastischem Postulat, das schlicht eine Einmischung in interne Angelegenheiten einer anderen Partei darstellte, scherten sich selbst die Gegner Dehlers in der FDP wieder hinter ihren Vorsitzenden. Aus Sicht Dehlers verletzte Adenauers Forderung die „Grundsätze unserer Demokratie, der Verfassung und des Wesens einer Koalition“¹²¹ und auf sein Drängen¹²² und womöglich als letzter Ausweg fanden eine mündliche Koalitionsbesprechung und eine Aussprache zwischen den zerstrittenen Seiten Anfang Dezember statt.¹²³ Allerdings fungierten diese Besprechungen dann weniger als Lösung des Disputs, sondern gaben den politischen Gegnern den Raum für einen Konflikt von Angesicht zu Angesicht. Die (partielle) Lektüre der Protokolle¹²⁴ dieser Gespräche sei an der Stelle vollends empfohlen, da hier lediglich auf die Resultate eingegangen werden kann. Adenauer, der brillant auf die Sitzungen vorbereitet war, attackierte Dehler, zu dessen Überraschung, von Beginn an außerordentlich hart und zu Teilen persönlich. An einer vertieften Debatte inhaltlicher Natur, speziell der politischen Streitthemen in der Außen- und Deutschlandpolitik, ist der Bundeskanzler zu diesem Zeitpunkt nicht mehr interessiert gewesen, sondern zielte auf die Eskalation und die Klärung der Handhabung der Koalitionspolitik insgesamt ab. Bei den Angriffen auf Dehler und sein vermeintliches „koalitionspolitisches Doppelspiel“¹²⁵ konnte Adenauer alle übrigen Vertreter der anderen Koalitionspartner hinter sich wissen und deshalb sicher agieren. Hierbei ist interessant zu sehen, dass keinerlei Solidaritätsgefühl der anderen kleineren Koalitionspartner mit der FDP existierte. Dehler stand eigentlich allein da, zumal die übrigen FDP-Politiker eher zu seinen Kritikern gehörten und in Form von Martin Euler gar offen mit dem liberalen Parteivorsitzenden stritten.¹²⁶ Grundsätzlich räumte Adenauer der FDP ihre Entscheidungsfreiheit wieder ein und rückte somit von seiner Garantieerklärung ab. Andererseits endeten die Gespräche mehr oder weniger mit dem Anspruch an die FDP, Dehler für den Fortbestand der Koalition zu opfern.¹²⁷ Zunächst sah es danach aus, dass Adenauers Strategie der Eskalation die FDP, vor allem wegen ihrer internen Zerwürfnisse, wieder auf einen gefügigen Koalitionskurs bringen würde. Doch unmittelbar nach den Koalitionsbesprechungen kochte durch einen Vorschlag der Unionspolitiker im Wahlrechtssonderausschuss das heikle Thema der Wahlrechtsreform wieder hoch.¹²⁸ Die Wahlrechtsfrage kann ohnehin als das intensivste Koalitionsproblem, welches durch die außenpolitischen Dispute und den Dehler-Adenauer-Streit lediglich überschattet wurde, betrachtet werden. Bereits während der ersten Legislatur stand die Wahlrechtsfrage auf der Agenda und wurde nur temporär gelöst, beziehungsweise aufgeschoben, weshalb bis zu Bundestagswahl 1957 ein neues und auch dauerhaftes Wahlrecht festgelegt werden musste.¹²⁹ Das personalisierte Verhältniswahlrecht, das für Wahl 1949 entworfen worden war, hatte keinen permanenten Charakter.¹³⁰ Der Vorschlag der Union sah, ähnlich wie bereits frühere Initiativen, eine Umgestaltung der Mischform aus Verhältnis- und Mehrheitswahlrecht zugunsten der Mehrheitswahl vor. Eine solche Reform hätte die FDP potenziell vernichten können, da ein solches System in der Regel nur in einem Zwei-Parteien-System funktioniert.¹³¹ Der existenzbedrohende Vorstoß, von dem Adenauer mit Sicherheit gewusst haben muss, der CDU/CSU in der Wahlrechtsfrage, ermöglichte es dem intern geschwächten Dehler, sich mit dem Widerstand gegen das Grabensystem wieder zu festigen.¹³² Anfang Januar konnte er sich sogar als Fraktionsvorsitzender bestätigen lassen.¹³³ Die Verknüpfung der Wahlrechtsfrage mit der Koalitionskrise und der Person Dehler stellte sich aus Sicht der Union als fataler Fehlschlag heraus. Fortan bestand nicht bloß eine „Krise der führenden Personen [sondern] eine Krise der koalierenden Parteien“¹³⁴.

Der Koalitionswechsel in Nordrhein-Westfahlen, bei dem die FDP um Walter Scheel und Wolfgang Döring eine Koalition mit der SPD unter Ministerpräsident Fritz Steinhoff einging¹³⁵, bestätigte die Befürchtungen Adenauers und der Union bezüglich des doppelten Spiels der Liberalen. Dass gerade jene Verhältnisse und Konflikte auf der Bundesebene mitunter ausschlaggeben für die nordrhein-westfälische Entwicklung, die allerdings keinen langfristigen Erfolg hatte, waren, sei hier gemutmaßt. Die Bildung der sozial-liberalen Koalition in Düsseldorf führte schließlich Ende Februar 1956 zur endgültigen Eskalation auf Bundesebene. Es kam zur Spaltung der FDP, da ein regierungstreuer Teil der Abgeordneten (16 von 52) um Euler austrat und die Freie Volkspartei (FVP) gründete und der mehrheitliche Rest der Fraktion mit Dehler in die Opposition ging.¹³⁶ Der Druck Adenauers spielte beim inneren Bruch der Koalitionspartei zwar eine Rolle, sollte aber nicht zu hoch gehangen werden, da die internen und programmatischen Konflikte, die die FDP schon seit Beginn der BRD beschäftigten, vermutlich schwerer wogen.¹³⁷ Nach der Spaltung blieb die FDP aber intakt und die FVP war lediglich eine temporäre Erscheinung, die nach der Bundestagswahl 1957 keine Relevanz mehr hatte.

Für die Probleme in der Koalition nach der dritten Bundestagswahl, die mit der absoluten Mehrheit der Union endete, sei auf die Differenzen zwischen CDU und CSU verwiesen, die in Kapitel 2.4 bereits behandelt wurden.

Ein letzter sowie keinesfalls auszulassender Koalitionskonflikt in der Ära Adenauer spielte sich im Zuge der Spiegel-Affäre im Jahr 1962 ab.¹³⁸ Die Neuauflage der Koalition zwischen Union und FDP gestaltete sich von Beginn an als schwierig und es wurde sich bereits vor der Spiegel-Affäre über die Unruhen und Probleme innerhalb der Koalition beschwert.¹³⁹ Der Forderung der FDP nach der Entlassung der Staatssekretäre im Verteidigungs- und Justizministerium, die die Koordination für das Agieren gegen den Spiegel verantworteten, musste Adenauer nach anfänglichem Sträuben schließlich aber nachgeben. Anders als noch 1956 konnte er einen Bruch der Koalition nicht so leicht riskieren, da er politisch geschwächt, als Kanzler auf Abruf, somit sein eigenes Ende vorgezogen hätte.¹⁴⁰ Spätestens als der Fokus auf Verteidigungsminister Strauß lag, inszenierten sich die Liberalen als Verfassungs- und Rechtsstaatshüter, beglichen alte Rechnungen mit dem CSU-Politiker und hofften insgesamt auf die Möglichkeit, das Ende der Kanzlerschaft Adenauers zu befeuern.¹⁴¹ Mitte November verließen die FDP-Minister das Kabinett und es waren erneute Koalitionsverhandlungen, bei denen Döring offen die Kanzlerfrage stellte¹⁴², nötig. Durch parallele Verhandlungen, die vermutlich wenig konkret waren, mit der SPD, gelang es Adenauer die FDP zur erneuten Einigung zu drängen und die Koalition bis zu seinem Rücktritt im Herbst 1963 zu führen.¹⁴³ Die Beziehung blieb wegen des großen gegenseitigen Misstrauens kalt und die Koalitionspolitik wackelig.

4. Fazit

Die Koalitionspolitik der Ära Adenauer befand sich hinsichtlich des Zustandekommens, des Management / der Organisation und der Krisen in einem kontinuierlichen Wandel und Entwicklungsprozess. Die von Adenauer geprägte Kanzlerdemokratie etablierte sich und wurde doch zum Ende seiner Kanzlerschaft immer mehr durch die erstarkende Koalitions- und Parteiendemokratie geschmälert. Das Gleichgewicht dieser beiden Elemente pendelte sich erst unter Adenauers Nachfolgern allmählich ein. Mit dem Schwinden der dominierenden Kanzlerdemokratie formalisierte sich die Koalitionspolitik zunehmend. Die ersten Jahre standen hingegen informelle Absprachen, gute persönliche Verhältnisse und die Dominanz Adenauers auf der Tagesordnung. Die Entwicklung und die Formalisierung haben sich besonders deutlich an den Koalitionsbildungen gezeigt, die anfangs rein informell und auf den Kanzler monopolisiert waren. Nach dem Verlust der absoluten Mehrheit fanden 1961 formalisierte Verhandlungen, bei denen in verschiedenen Personenkreisen debattiert und an deren Ende ein die politische Agenda bestimmendes Koalitionsabkommen stand, statt. Den Kern der vorigen Verhandlungen machten häufig personelle und weniger inhaltliche Debatten aus. Die Abläufe der Koalitionspolitik beziehungsweise das Koalitionsmanagement waren kaum fest geregelt und wurden durch die starke Kanzlerdemokratie überwogen. Die Versuche einen funktionalen Koalitionsausschuss zu etablieren scheiterten. Das Klima innerhalb der Koalitionsregierungen verschlechterte sich durch das mangelhafte Management, die missliche Kommunikation und die vielen kleineren bis größeren Krisen stetig und mündete schlussendlich im Koalitionsbruch 1956. Die meisten der Krisen wurden durch die schlechte Organisation und die Form des Koalitionsmanagement ausgelöst oder befeuert. Das Verhältnis Adenauers und der Union zur FDP war dabei entscheidend, da sich die Koalitionskrisen überwiegend zwischen diesen beiden Parteien abspielten. Nicht zu unterschätzen sind auch bei den Krisen die persönlichen Verhältnisse und Rivalitäten und die informellen Gespräche der Spitzenpolitiker. Hierbei sei vor allem an die aus der Dehler-Adenauer-Debatte mit ihrem Höhepunkt im Dezember 1955 entstandene Vertrauenskrise erinnert.

Schlussendlich scheiterte Konrad Adenauer mit seinem kanzlerdemokratischen Regierungsstil, der sich jedoch als perfekt geeignet für die ersten Jahre der jungen Demokratie erwies, an der sich wandelnden Realität des Koalitionsregierens, das sich bis in unsere Gegenwart weiterentwickelt hat und heute gerne als das „Regieren in komplexen Systemen“ bezeichnet wird.

5. Quellen- und Literaturverzeichnis

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Erstes Treffen von Grünen und FDP endet mit Selfie, Spiegel Artikel vom 29.09.2022, URL-Dokument: https://www.spiegel.de/politik/gruene-und-fdp-treffen-sich-annalena-baerbock-robert-habeck-christian-lindner-volker-wessing-posten-selfie-a-6cb819fb-3faa-4149-ab39-c20f95e125d8, letzter Zugriff am 14.03.2022.

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¹ Erinnere hier an Arnulf Barings „Im Anfang war Adenauer - so lässt sich der Beginn der Bundesrepublik kurz kennzeichnen“, Arnulf Baring: Außenpolitik in Adenauers Kanzlerdemokratie. Bonns Beitrag zur Europäischen Verteidigungsgemeinschaft, Oldenburg 1969, S. 1.

² Vgl. Stefan Klecha: Bundeskanzler in Deutschland. Grundlagen Funktionen, Typen, Berlin 2012, S. 19.

³ Wenn man die CDU und CSU nicht voneinander getrennt betrachtet.

⁴ Vgl. Rudolf Morsey und Hans-Peter Schwarze (Hrsg.), Adenauer. Rhöndorfer Ausgabe. Adenauer und die FDP, bearbeitet von Holger Löttel, Paderborn et al. 2013, S. 9.

⁵ Vgl. Holger Löttel, Adenauer und die FDP. Bildung, Management und Krisen bürgerlicher Koalitionen 1949-1963, in: Philipp Gassert und Hans Jörg Hennecke (Hrsg.), Koalitionen in der Bundesrepublik. Bildung, Management und Krisen von Adenauer bis Merkel, Paderborn 2017, S. 51.

⁶ Vgl. Adenauer und die FDP, S. 10.

⁷ Vgl. Adenauer und die FDP.

⁸ Vgl. ebd.

⁹ Holger Löttel, Adenauer und die FDP. Bildung, Management und Krisen bürgerlicher Koalitionen 1949-1963, in: Philipp Gassert und Hans Jörg Hennecke (Hrsg.), Koalitionen in der Bundesrepublik. Bildung, Management und Krisen von Adenauer bis Merkel, Paderborn 2017, S. 51-82.

¹⁰ Karl Heinz Niclauß: Kanzlerdemokratie. Regierungsführung von Konrad Adenauer bis Gerhard Schröder, Paderborn et al. 2004.

¹¹ Kurt Sontheimer: Die Adenauer Ära. Grundlegung der Bundesrepublik, München 1991.

¹² Stefan Klecha: Bundeskanzler in Deutschland. Grundlagen Funktionen, Typen, Berlin 2012.

¹³ Evelyn Schmidtke: Der Bundeskanzler im Spannungsfeld zwischen Kanzlerdemokratie und Parteiendemokratie. Ein Vergleich der Regierungsstile Konrad Adenauers und Helmut Kohls, Marburg 2001.

¹⁴ Manfred Görtemaker: Kleine Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, Kempten 2002, S. 40-53.

¹⁵ Adenauer hatte den Vorsitz des Parlamentarischen Rates inne.

¹⁶ Vgl. hierzu u.a. Görtemaker: Kleine Geschichte der BRD, S. 40-53 + Florian Grotz und Wolfgang Schroeder: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung, Wiesbaden 2021, S. 14-15 + S. 26-31.

¹⁷ Löttel, Adenauer und die FDP, S. 53.

¹⁸ Wilhelm Heile war Vorsitzender des FDP-Zonenausschusses.

¹⁹ Vgl. Adenauer und die FDP, S. 18 und vgl. die Schreiben Adenauers an Heile vom 14.2 und 22.1946, in: Rudolf Morsey/Hans-Peter Schwarze (Hrsg.), Adenauer. Rhöndorfer Ausgabe. Briefe 1945-1947, Berlin 1983, S.157, 166f.

²⁰ Vgl. Klecha, Bundeskanzler in Deutschland, S. 21.

²¹ Vgl. Wahl zum 1. Deutschen Bundestag am 14. August 1949, URL-Dokument: https://www.bundeswahlleiter.de/bundestagswahlen/1949.html, letzter Zugriff am 12.03.2022.

²² Vgl. Klecha, Bundeskanzler in Deutschland, S. 21-22.

²³ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 54.

²⁴ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 54-55.

²⁵ Vgl. Adenauer und die FDP, S. 19.

²⁶ Vgl. Görtemaker, Kleine Geschichte der BRD, S. 48.

²⁷ Klecha, Bundeskanzler in Deutschland, S. 22.

²⁸ Vgl. Görtemaker, Kleine Geschichte der BRD, S. 49-50.

²⁹ Vgl. Adenauer und die FDP, S. 25.

³⁰ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 55-56.

³¹ Vgl. Adenauer und die FDP, S. 26.

³² Siehe dazu beispielsweise Erstes Treffen von Grünen und FDP endet mit Selfie, Spiegel, URL-Dokument unter: https://www.spiegel.de/politik/gruene-und-fdp-treffen-sich-annalena-baerbock-robert-habeck-christian-lindner-volker-wessing-posten-selfie-a-6cb819fb-3faa-4149-ab39-c20f95e125d8, letzter Zugriff am 14.03.2022.

³³ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 56.

³⁴ Löttel, Adenauer und die FDP, S. 56.

³⁵ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 56.

³⁶ Rudolf Morsey und Hans-Peter Schwarze (Hrsg.), Adenauer. Rhöndorfer Ausgabe. Briefe 1951-1953, Berlin 1987. Dok.-Nr. 459.

³⁷ Ebd.

³⁸ Dok.-Nr. 81, Adenauer und die FDP, S. 333.

³⁹ Vgl. Dok.-Nr. 81, Adenauer und die FDP, S. 332.

⁴⁰ Vgl. Dok.-Nr. Nr. 81, Adenauer und die FDP.

⁴¹ Vgl. Adenauer und die FDP, S. 50.

⁴² Vgl. Adenauer und die FDP, S. 51-52.

⁴³ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 58.

⁴⁴ Vgl. Dok.-Nr. 83, S. 342-343.

⁴⁵ Löttel, Adenauer und die FDP, S. 58.

⁴⁶ Vgl. Adenauer und die FDP, S. 52.

⁴⁷ Vgl. Schmidtke, Der Bundeskanzler im Spannungsfeld zwischen Kanzlerdemokratie und Parteiendemokratie, S. 120.

⁴⁸ Vgl. Schmidtke, Der Bundeskanzler im Spannungsfeld zwischen Kanzlerdemokratie und Parteiendemokratie, S. 120.

⁴⁹ Vgl. Wahl zum 3. Deutschen Bundestag am 15. September 1957, URL-Dokument: https://www.bundeswahlleiter.de/bundestagswahlen/1957.html, letzter Zugriff am 12.03.2022.

⁵⁰ Siehe hierzu u.a. Wahlspot der CDU von 1597, URL-Dokument: https://youtu.be/CyH49o5uQ5Q, letzter Zugriff am 12.03.2022.

⁵¹ Wahlkreisabsprachen zwischen Bundestagsparteien 1949, 1953 und 1957 nach Wahlkreisen, URL-Dokument: https://www.wahlen-in-deutschland.de/buWkrabsprachen.htm, letzter Zugriff am 12.03.2022.

⁵² Vgl. Schmidtke, Der Bundeskanzler im Spannungsfeld zwischen Kanzlerdemokratie und Parteiendemokratie, S. 125-126.

⁵³ Vgl. Schmidtke, S. 126.

⁵⁴ Schmidtke, S. 129.

⁵⁵ Vgl. Schmidtke, S. 127-129.

⁵⁶ Vgl. Schmidtke, S. 128.

⁵⁷ Vgl. Wahl zum 4. Deutschen Bundestag am 17. September 1961, URL-Dokument: https://www.bundeswahlleiter.de/bundestagswahlen/1961.html, letzter Zugriff am 12.03.2022.

⁵⁸ Dok.-Nr. 203, Adenauer und die FDP, S. 844.

⁵⁹ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 59.

⁶⁰ Vgl. Schmidtke, Der Bundeskanzler im Spannungsfeld zwischen Kanzlerdemokratie und Parteiendemokratie, S. 129.

⁶¹ Vgl. Peter Merseburger, Willy Brandt, S. 376f.

⁶² Vgl. Adenauer und die FDP, S. 95 und Schmidtke, Der Bundeskanzler im Spannungsfeld zwischen Kanzlerdemokratie und Parteiendemokratie, S. 131.

⁶³ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 59.

⁶⁴ Zu Globke sei besonders auf Jürgen Bevers: Der Mann hinter Adenauer. Hans Globkes Aufstieg vom NS-Jursiten zur Grauen Eminenz der Bonner Republik, Berlin 2009 verwiesen.

⁶⁵ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 59.

⁶⁶ Vgl. Adenauer und die FDP, S. 94.

⁶⁷ Vgl. Aufzeichnung Barths, Auszug Koalitionsverhandlungen, in: Quellen zur Innenpolitik der Ära Adenauer, S. 313.

⁶⁸ Löttel, Adenauer und die FDP, S. 60.

⁶⁹ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 60.

⁷⁰ Vgl. Schmidtke, Der Bundeskanzler im Spannungsfeld zwischen Kanzlerdemokratie und Parteiendemokratie, S. 132.

⁷¹ Vgl. Schmidtke, S. 133

⁷² Vgl. Schmidtke, S. 132.

⁷³ Vgl. Schmidtke, S. 137.

⁷⁴ Schmidtke, S. 133.

⁷⁵ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 61.

⁷⁶ Vgl. Schmidtke, S. 142.

⁷⁷ Vgl. Artikel 65 GG.

⁷⁸ Vgl. de Maiziere: Regieren. Innenansichten der Politik, Freiburg 2019. S. 35.

⁷⁹ Vgl. de Maiziere, S. 32-33.

⁸⁰ De Maiziere, S. 33.

⁸¹ Vgl. de Maiziere, S. 34-35.

⁸² Vgl. de Maiziere, S. 40.

⁸³ Vgl. de Maiziere, S. 38.

⁸⁴ Vgl. de Maiziere, S. 38.

⁸⁵ Vgl. de Maiziere, S. 41.

⁸⁶ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 62.

⁸⁷ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 62.

⁸⁸ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 62.

⁸⁹ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 67.

⁹⁰ Löttel, Adenauer und die FDP, S. 68.

⁹¹ Vgl. Niclauß, Kanzlerdemokratie, S. 35.

⁹² Vgl. Jürgen Dittberner, FDP – Partei der zweiten Wahl, Opladen 1987, S. 14-21.

⁹³ Löttel, Adenauer und die FDP, S. 63.

⁹⁴ Vgl. Sontheimer, Die Adenauer Ära, S. 171.

⁹⁵ Vgl. Sontheimer, Die Adenauer-Ära, S. 172.

⁹⁶ Niclauß, Kanzlerdemokratie, S, 31.

⁹⁷ Niclauß, Kanzlerdemokratie, S. 68.

⁹⁸ Siehe für eine ausführlichere Darstellung u.a. Niclauß, Kanzlerdemokratie, S. 69-100. + Klecha, Bundeskanzler in Deutschland, S. 23-45.

⁹⁹ Vgl. Klecha, Bundeskanzler in Deutschland, S. 24.

¹⁰⁰ Vgl. Klecha, Bundeskanzler in Deutschland, S. 26.

¹⁰¹ Vgl. Klecha, Bundeskanzler in Deutschland, S. 26.

¹⁰² Vgl. Niclauß, Kanzlerdemokratie, S. 42.

¹⁰³ Vgl. Klecha, Bundeskanzler in Deutschland, S. 27.

¹⁰⁴ Klecha, Bundeskanzler in Deutschland, S. 33

¹⁰⁵ Vgl. Niclauß, Kanzlerprinzip, S. 86-92.

¹⁰⁶ Niclauß, Kanzlerprinzip, S. 88.

¹⁰⁷ Niclauß, Kanzlerprinzip, S. 98.

¹⁰⁸ Vgl. Niclauß, Kanzlerprinzip, S. 98.

¹⁰⁹ Auf die Propaganda, den Medienumgang und die Wahlkampfstrategien kann in dieser Arbeit nicht weiter eingegangen werden, empfehle und siehe dazu Thomas Mergel: Propaganda nach Hitler. Eine Kulturgeschichte des Wahlkampfs in der Bundesrepublik 1949-1990, Göttingen 2010.

¹¹⁰ Vgl. Klecha, Bundeskanzler in Deutschland, S. 41-45.

¹¹¹ Vgl. Adenauer und die FDP, S. 38-40.

¹¹² Adenauer und die FDP, S. 44.

¹¹³ Vgl. z.B. Dok.-Nr. 28, Adenauer und die FDP, S. 192-194.

¹¹⁴ Dok.-Nr. 64, Adenauer und die FDP, S. 283-288.

¹¹⁵ Vgl. Adenauer und die FDP, S. 48-49.

¹¹⁶ Vgl. Adenauer und die FDP, S. 58-61.

¹¹⁷ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 69.

¹¹⁸ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 69.

¹¹⁹ Thomas Dehler, Schluss mit dem Briefkrieg, in: Süddeutsche Zeitung vom 3./4.12.1955.

¹²⁰ Vgl. Dok.-Nr. 141, Adenauer und die FDP, S. 456-460.

¹²¹ Dok.-Nr. 147, Adenauer und die FDP, S. 471.

¹²² Vgl. Dok.-Nr. 147, Adenauer und die FDP, S. 470-471.

¹²³ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 70-71.

¹²⁴ Siehe dazu Dok.-Nr. 152, 153, 154, Adenauer und die FDP, S. 484-704, die eine eigene Hausarbeit wert sind.

¹²⁵ Löttel, Adenauer und die FDP, S. 72.

¹²⁶ Vgl. Dok.-Nr. 154, Adenauer und die FDP, S. 686.

¹²⁷ Vgl. Dok.-Nr. 154, Adenauer und die FDP, S. 664-669.

¹²⁸ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 74.

¹²⁹ Vgl. Adenauer und die FDP, S. 77.

¹³⁰ Vgl. Adenauer und die FDP, S. 77.

¹³¹ Die Union nannte das Konzept, bei dem Dirket- und Listenmandate nicht mehr miteinander verrechnet werden sollten und die Mehrheitswahl somit gestärkt wurde, Grabensystem. Vgl. Adenauer und die FDP, S. 77.

¹³² Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 74.

¹³³ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 74.

¹³⁴ Löttel, Adenauer und die FDP, S. 74.

¹³⁵ Der Sturz Karl Arnolds: Die Schlacht im falschen Saal, URL-Dokument: https://www.landtag.nrw.de/home/der-landtag/geschichte-des-landtags/zur-geschichte-des-landes-nrw/1956---der-sturz-karl-arnolds.html, letzter Zugriff am 12.03.2022.

¹³⁶ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 75.

¹³⁷ An dieser Stelle sei primär auf die Naumann-Affäre verwiesen. Siehe dazu Jürgen Dittberner, FDP – Partei der zweiten Wahl, S. 31-34.

¹³⁸ Für die Spiegel-Affäre siehe u.a. Sontheimer, Die Ära Adenauer, S. 63-65.

¹³⁹ Vgl. Dok.-Nr. 220, Adenauer und die FDP, S. 918-921.

¹⁴⁰ Vgl. Adenauer und die FDP, S. 101.

¹⁴¹ Vgl. Adenauer und die FDP, S. 101-103 + Löttel, Adenauer und die FDP, S. 77.

¹⁴² Dok.-Nr. 226, Adenauer und die FDP, S. 943-944.

¹⁴³ Vgl. Löttel, Adenauer und die FDP, S. 77-78.