Fragestellung und Vorgehensweise der Arbeit
Das erst kürzlich verabschiedete Sparpaket der Bundesregierung macht eines deutlich: Die öffentlichen Haushalte sind in einem dermaßen unbefriedigendem Zustand, daß selbst die Politik eine Konsolidierung für zwingend erforderlich hält. So wiesen die Hausha lte der Gebietskörperschaften von 1991 bis 1998 ein Finanzierungssaldo in der bedenklichen Höhe von 756 Mrd. DM auf.(1) Gegen eine Konsolidierung der öffentlichen Haushalte ist ob der mit der
Verschuldung zusammenhängenden gravierenden Folgen bis hin zur Handlungsunfähigkeit im Grunde nichts einzuwenden. Wenn die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte von Bund und Ländern aber durch eine Kostenabwälzung auf die Kommunen betrieben wird, ist
dies mit der Intention der Selbstverwaltungsgarantie des Grundgesetzes und der Länderverfassungen nicht vereinbar, ist die kommunale Selbstverwaltung in Deutschland doch wesentlicher
Träger der Durchführung von Verwaltungsaufgaben. (2)
Der zweistufige Staatsaufbau der Bundesrepublik geht einher mit einem dreistufigen Verwaltungsaufbau. Will man ein Funktionieren dieser Kombination gewährleisten, so ergibt sich schnell die Frage nach der Ausstattung der drei Verwaltungsebenen mit finanziellen Ressourcen. Aber gerade in dieser Frage offenbart das deutsche Verfassungsrecht auf Bundes- und Länderebene enormen Handlungsbedarf, haben doch die Regelungen zur Finanzierungsve rantwortung einen großen Anteil daran gehabt, daß das im Grundgesetz verbürgte Recht der Gemeinden auf eigenverantwortliche Selbstverwaltung eine zunehmende Aushöhlung von finanzieller Seite her erfährt. Kommunale Selbstverwaltung muß aber leistungsfähig sein,
damit öffentliche Aufgaben sachgerecht durchgeführt werden können. Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch die Gemeinden verursacht Kosten, die durch eine angemessene Finanzausstattung gedeckt werden müssen. Die Finanzausstattung muß dabei dem stets wachsendenden Umfang der gemeindlichen Aufgaben und den damit verknüpften Ausgaben
gerecht werden.
[...]
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1 Vgl. BMF, Bundeshaushalt 2000, S. I C 5.
2 Vgl. Faber, in: Wassermann, S. 78; Mutius, Gutachten E, S. E 19; ders., Jura 1982, S. 32; Schmidt-Jortzig,
DÖV 1993, S. 973; Stern, in: HkWP I, S. 204; Stern, Staatsrecht I, S. 402.
Inhaltsverzeichnis
1 FRAGESTELLUNG UND VORGEHENSWEISE DER ARBEIT
1.1 Die Entwicklung der Gemeindefinanzen in NW
1.2 Die Gemeinden im Würgegriff von Bundes- und Landesgesetzgeber
1.3 Probleme der gemeindlichen Einnahmenstruktur
1.4 Herangehensweise an die Problematik
2 DIE INSTITUTIONELLE GEWÄHRLEISTUNG DER KOMMUNALEN SELBSTVERWALTUNG IN ART. 28 ABS. 2 GG
2.1 Die institutionelle Rechtssubjektsgarantie
2.2 Die objektive Rechtsinstitutionengarantie
2.2.1 Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
2.2.2 Allzuständigkeit (Universalität)
2.2.3 Eigenverantwortlichkeit
2.2.4 Gesetzesvorbehalt
2.2.5 Die abgeleiteten Gemeindehoheiten
2.3 Die subjektive Rechtsstellungsgarantie
3 DIE FINANZIELLE ABSICHERUNG DER OBJEKTIVEN RECHTSINSTITUTIONENGARANTIE IN DER FINANZVERFASSUNG DES GRUNDGESETZES
3.1 Funktion der Finanzverfassung für die kommunale Selbstverwaltung
3.2 Kommunalrechtsrelevante Regelungen in der Finanzverfassung
3.2.1 Das Konnexitätsprinzip als allgemeine Lastenverteilungsregel
3.2.1.1 Verwaltungsanknüpfung des Konnexitätsprinzips
3.2.1.2 Übertragbarkeit des Konnexitätsprinzips auf das Verhältnis Staat – Kommunen
3.2.1.3 Durchbrechungen des Konnexitätsprinzips
3.2.2 Die gemeindlichen Ertragshoheiten
3.2.2.1 Realsteuern
3.2.2.2 Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern
3.2.2.3 Gemeindeanteil an der Einkommensteuer
3.2.2.4 Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer
3.2.2.5 Obligatorischer und fakultativer Finanzausgleich der Länder
3.2.2.6 Sonderlastenausgleich durch den Bund
3.2.3 Die Steuergesetzgebungszuständigkeit
4 LANDES(VERFASSUNGS-)RECHTLICHE AUSGESTALTUNG DER OBJEKTIVEN RECHTSINSTITUTIONENGARANTIE IN NW
4.1 Inhaltliche Zusammenhänge zwischen Landes- und Bundesverfassungsrecht
4.2 Gemeindliche Aufgabentypen
4.2.1 Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben
4.2.2 Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben
4.2.3 Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung / Bundesauftragsangelegenheiten
4.3 Die finanzielle Stellung der nordrhein-westfälischen Gemeinden
4.3.1 Das Recht auf die Erschließung eigener Steuerquellen
4.3.2 Verpflichtung zu einem übergemeindlichen Finanzausgleich
4.3.3 Art. 78 Abs. 3 LVerf NW als relatives Konnexitätsprinzip
4.3.3.1 Die von Art. 78 Abs. 3 LVerf NW erfaßten Aufgabentypen
4.3.3.2 Schutzzweck der Norm
4.3.3.3 Materieller Inhalt der Norm
5 DIE FINANZHOHEIT UND EINE AUFGABENADÄQUATE FINANZAUSSTATTUNG ALS ECKPFEILER GEMEINDLICHER EIGENVERANTWORTLICHKEIT
5.1 Die Finanzhoheit als materieller Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie
5.2 Die Bestandteile der Finanzhoheit
5.2.1 Die Haushaltshoheit
5.2.2 Die Ausgabenhoheit
5.2.3 Die Einnahmenhoheit
5.3 Der Finanzausstattungsanspruch der Gemeinden
5.3.1 Umfang einer angemessenen Finanzausstattung
5.3.2 Verpflichtungsadressaten des Ausstattungsanspruchs der Gemeinden
6 STAATLICHE AUFGABENÜBERTRAGUNGEN, FINANZAUSSTATTUNG UND GEMEINDLICHE SELBSTVERWALTUNG – STRUKTURPROBLEME DER QUALITATIV-AUFGABENBEZOGENEN FINANZAUSSTATTUNG
6.1 Die Reichweite der staatlichen Befugnis zur Aufgabenübertragung
6.1.1 Verfassungsrechtliche Anforderungen einer Aufgabenübertragung
6.1.2 Aufgabenübertragung durch den Bundesgesetzgeber
6.1.3 Aufgabenübertragung durch den Landesgesetzgeber
6.2 Qualitativer Wandel von pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben
6.3 Aufgabenentzug durch Aufgabenüberlastung: Das Problem von Aufgabenübertragungen ohne entsprechende Kostenerstattungsregelungen
7 DIE AUSGESTALTUNG DES KOMMUNALEN FINANZAUSGLEICHS IM GFG NW 2000
7.1 Die Funktionen des kommunalen Finanzausgleichs
7.1.1 Stärkung der kommunalen Einnahmen
7.1.2 Ausgleich von Finanzkraftunterschieden
7.1.3 Förderung landesplanerischer Ziele in den Kommunen
7.2 Verfassungsrechtliche Determinanten des kommunalen Finanzausgleichs
7.2.1 Das Gebot der Gleichbehandlung und der Systemgerechtigkeit
7.2.2 Das Harmonisierungsgebot
7.2.3 Das Nivellierungsverbot
7.3 Der Verbundsatz und die Verbundmasse
7.4 Zuweisungen des GFG NW
7.4.1 Schlüsselzuweisungen
7.4.1.1 Berechnung des Finanzbedarfs
7.4.1.2 Berechnung der Finanzkraft
7.4.1.3 Die Ausgleichsintensität
7.4.2 Pauschale Zuweisungen für investive und konsumtive Maßnahmen
7.4.3 Sonderbedarfszuweisungen
7.4.4 Zweckgebundene Zuweisungen
7.4.5 Zuweisungen außerhalb des Steuerverbundes
7.5 Exkurs: Die Kreisumlage
8 DIE FINANZIELLE SITUATION NORDRHEIN-WESTFÄLISCHER GEMEINDEN
8.1 Allgemeine Einnahmen- und Ausgabenentwicklung
8.2 Strukturelle Verschiebungen im Einnahmenbereich
8.2.1 Steuereinnahmen
8.2.1.1 Gewerbesteuer
8.2.1.2 Grundsteuer
8.2.1.3 Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern
8.2.1.4 Gemeindeanteil am Einkommensteueraufkommen
8.2.1.5 Gemeindeanteil am Umsatzsteueraufkommen
8.2.2 Zuweisungen vom Land
8.2.2.1 Schlüssel- und Bedarfszuweisungen des Landes
8.2.2.2 Investitionszuweisungen des Landes
8.2.3 Gebühren und Beiträge
8.2.4 Sonstige Einnahmen
8.3 Strukturelle Verschiebungen im Ausgabenbereich
8.3.1 Personalausgaben
8.3.2 Sachaufwand
8.3.3 Sozialstaatliche Ausgaben
8.3.4 Zinsausgaben und Verschuldung
8.3.5 Sachinvestitionsausgaben
8.4 Zusammenfassende Darstellung der strukturellen Entwicklung der gemeindlichen Einnahmen und Ausgaben
9 STRUKTURPROBLEME DER QUANTITATIV-FISKALISCHEN FINANZAUSSTATTUNG
9.1 Strukturdefizite im Steuersystem
9.1.1 Die Gewerbesteuer – zunehmende Aushöhlung der eigengestaltbaren Gemeindesteuer
9.1.2 Die Grundsteuer – eine gute Gemeindesteuer
9.1.3 Der Einkommensteueranteil – kommunalspezifische Schwächen und zunehmende Unstetigkeit
9.1.4 Der Umsatzsteueranteil – kommunalspezifische Schwächen
9.1.5 Die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern – Irrelevanz aufgrund ihres geringen Aufkommens
9.1.6 Zusammenfassende Darstellung der strukturellen Schwächen im Steuersystem
9.2 Strukturdefizite im kommunalen Finanzausgleich
9.2.1 Finanzbedarfsermittlung
9.2.1.1 Methodische Anforderungen
9.2.1.2 Defizite bei der Finanzbedarfsermittlung im GFG NW 2000
9.2.2 Finanzkraftermittlung
9.2.2.1 Methodische Anforderungen
9.2.2.2 Defizite bei der Finanzkraftermittlung im GFG NW 2000
9.2.3 Höhe des Ausgleichsgrades im GFG NW 2000
10 ANSÄTZE UND HEMMNISSE EINER REFORM DES GEMEINDEFINANZSYSTEMS
10.1 Die Notwendigkeit einer Gemeindefinanzreform
10.2 Lastenverteilung
10.2.1 Lastenverteilungsregelung in Art. 28 GG
10.2.2 Neufassung des Art. 104a Abs. 3 GG
10.2.3 Anknüpfung des Konnexitätsprinzips an die Gesetzgebungskompetenz
10.2.4 Eigener Vorschlag: Aufnahme einer Quotenregelung
10.3 Mögliche Reformen zur Stärkung des gemeindlichen Steuersystems
10.3.1 Stärkung einer bestehenden Steuern: Die Grundsteuer
10.3.2 Revitalisierung der Gewerbesteuer
10.3.3 Einführung des Hebesatzrechts beim gemeindlichen Einkommensteueranteil
10.4 Die Möglichkeiten zur Ausgestaltung eines adäquaten Finanzausgleichs
10.4.1 Verbesserungen in der Finanzbedarfsermittlung
10.4.2 Verbesserungen bei der Finanzkraftermittlung
10.5 Ausblick: Die Chancen einer umfassenden Verbesserung des kommunalen Finanzierungssystems
Zielsetzung und Themen der Arbeit
Die vorliegende Arbeit untersucht die finanzielle Misere deutscher Gemeinden am Beispiel von Nordrhein-Westfalen und analysiert das strukturelle Missverhältnis zwischen übertragenen Aufgaben und der finanziellen Ausstattung. Das Hauptziel besteht darin, aufzuzeigen, wie die verfassungsrechtlich garantierte kommunale Selbstverwaltung durch eine schleichende Aushöhlung der finanziellen Basis gefährdet wird, und Reformmöglichkeiten zu evaluieren, die eine aufgabenadäquate Finanzausstattung sichern können.
- Institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG)
- Strukturelle Mängel der quantitativ-fiskalischen Finanzausstattung
- Konnexitätsprinzip zwischen Aufgabenübertragung und Kostenerstattung
- Problematik der gemeindlichen Einnahmenstruktur und des kommunalen Finanzausgleichs
- Reformansätze zur Stärkung der kommunalen Finanzhoheit und des Steuersystems
Auszug aus dem Buch
Die Gemeinden im Würgegriff von Bundes- und Landesgesetzgeber
Kommunale Selbstverwaltung lebt von eigenverantwortlichem Handeln der Gemeinden. Die jüngste Vergangenheit hat aber deutlich offenbart, daß die gemeindlichen Gestaltungsspielräume ob des Mißverhältnisses zwischen Finanzierungskraft und Finanzierungspflicht enger werden. Dieses Mißverhältnis resultiert schlußendlich aus zwei beobachtbaren Tatbeständen: Zum einen lautet der Befund, daß immer mehr Finanzmittel der Gemeinden für Pflichtaufgaben mit geringer Möglichkeit zur eigenverantwortlichen Kostengestaltung gebunden werden und so die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben zunehmend zurückgedrängt werden. Auf der anderen Seite findet der in hohem Maße staatlicherseits zu verantwortende Ausgabenzuwachs keine Entsprechung auf der Einnahmenseite, sei es durch finanzielle Transfers des Staates oder durch ein Wachstum von Steuereinnahmen. Wie kommt dies?
Neben den konjunkturell bedingten Einnahmen- und Ausgabenentwicklungen ist vor allem ein Symptom für die gemeindliche Finanzmisere verantwortlich: Bund und Ländern wird von den Kommunen und ihren Interessenvertretungen vorgeworfen, eine Haushaltskonsolidierung auf Kosten der Gemeinden zu betreiben, indem sie kostenintensive Pflichtaufgaben ohne entsprechende finanzielle Deckung auf die Gemeinden abwälzen. So hat sich das kommunale Aufgabenspektrum in der Vergangenheit, aber hauptsächlich in den 90er Jahren grundlegend gewandelt. Bei den kommunalen Aufgaben ist unabhängig von der theoretischen Kategorisierung ein immer stärker zunehmendes Maß an Pflichtigkeit nicht nur hinsichtlich des „Ob“, sondern auch hinsichtlich des „Wie“ der Aufgabenerledigung festzustellen. Die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben als Essential eigenverantwortlichen Handelns nehmen immer mehr an Bedeutung im gemeindlichen Aufgabenspektrum ab. Durch das zunehmende Gewicht der kommunalen Pflichtaufgaben verliert die haushaltswirtschaftliche Selbständigkeit der Gemeinden zunehmend an Boden, weil auf diese Weise von den knapp bemessenen Finanzressourcen der Kommunen weitere Mittel für die Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben entzogen werden – eine schleichende Aushöhlung der finanziellen Basis von kommunaler Selbstverwaltung.
Zusammenfassung der Kapitel
1 FRAGESTELLUNG UND VORGEHENSWEISE DER ARBEIT: Einführung in das Thema der kommunalen Finanzmisere und methodische Einordnung der Untersuchung.
2 DIE INSTITUTIONELLE GEWÄHRLEISTUNG DER KOMMUNALEN SELBSTVERWALTUNG IN ART. 28 ABS. 2 GG: Analyse der verfassungsrechtlichen Grundlagen, die den Gemeinden eine eigenverantwortliche Verwaltung garantieren.
3 DIE FINANZIELLE ABSICHERUNG DER OBJEKTIVEN RECHTSINSTITUTIONENGARANTIE IN DER FINANZVERFASSUNG DES GRUNDGESETZES: Untersuchung der finanzverfassungsrechtlichen Instrumente wie dem Konnexitätsprinzip zur Absicherung der kommunalen Ebene.
4 LANDES(VERFASSUNGS-)RECHTLICHE AUSGESTALTUNG DER OBJEKTIVEN RECHTSINSTITUTIONENGARANTIE IN NW: Spezifische Analyse der nordrhein-westfälischen Rechtslage und der gemeindlichen Aufgabenmodelle.
5 DIE FINANZHOHEIT UND EINE AUFGABENADÄQUATE FINANZAUSSTATTUNG ALS ECKPFEILER GEMEINDLICHER EIGENVERANTWORTLICHKEIT: Darstellung der Finanzhoheit als zentralem materiellen Bestandteil der Selbstverwaltungsgarantie.
6 STAATLICHE AUFGABENÜBERTRAGUNGEN, FINANZAUSSTATTUNG UND GEMEINDLICHE SELBSTVERWALTUNG – STRUKTURPROBLEME DER QUALITATIV-AUFGABENBEZOGENEN FINANZAUSSTATTUNG: Diskussion der Probleme, die bei der Verlagerung von Aufgaben auf die Kommunen ohne Kostenausgleich entstehen.
7 DIE AUSGESTALTUNG DES KOMMUNALEN FINANZAUSGLEICHS IM GFG NW 2000: Analyse des bestehenden Finanzausgleichssystems in Nordrhein-Westfalen.
8 DIE FINANZIELLE SITUATION NORDRHEIN-WESTFÄLISCHER GEMEINDEN: Deskriptive Analyse der tatsächlichen Haushaltsentwicklung und struktureller Verschiebungen bei Einnahmen und Ausgaben.
9 STRUKTURPROBLEME DER QUANTITATIV-FISKALISCHEN FINANZAUSSTATTUNG: Identifizierung von Defiziten im Steuersystem und bei der Bedarfs- sowie Finanzkraftermittlung.
10 ANSÄTZE UND HEMMNISSE EINER REFORM DES GEMEINDEFINANZSYSTEMS: Diskussion politischer Reformansätze und deren Durchsetzbarkeit zur Sicherung der kommunalen Finanzbasis.
Schlüsselwörter
kommunale Selbstverwaltung, Finanzausstattung, Konnexitätsprinzip, Gemeindefinanzen, Nordrhein-Westfalen, Finanzhoheit, Aufgabenübertragung, Haushaltshoheit, Steuerertragshoheit, Finanzausgleich, Haushaltskonsolidierung, Pflichtaufgaben, kommunale Finanzmisere, Steuereinnahmen, Gemeindefinanzierungsgesetz
Häufig gestellte Fragen
Worum geht es in der Arbeit grundlegend?
Die Arbeit befasst sich mit der finanziellen Situation der Gemeinden in Nordrhein-Westfalen und zeigt auf, wie staatliche Aufgabenübertragungen ohne angemessene Finanzausstattung die verfassungsrechtlich geschützte kommunale Selbstverwaltung untergraben.
Welche zentralen Themenfelder werden bearbeitet?
Zentrale Themenfelder sind das Konnexitätsprinzip, die institutionelle Gewährleistung der Selbstverwaltung, die Struktur der kommunalen Einnahmen und Ausgaben sowie die Mängel des kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen.
Was ist das primäre Ziel der Untersuchung?
Das primäre Ziel ist es, die systematische Aushöhlung der gemeindlichen Finanzhoheit zu dokumentieren und Reformmöglichkeiten zu identifizieren, die eine eigenverantwortliche Haushaltsführung und eine aufgabenadäquate Finanzausstattung wiederherstellen.
Welche wissenschaftliche Methode wird verwendet?
Die Arbeit kombiniert eine rechtliche Normanalyse der Verfassungsbestimmungen (Grundgesetz und LVerf NW) mit einer finanzwirtschaftlichen, deskriptiven Analyse von Finanzkennzahlen, um die strukturellen Defizite im Gemeindefinanzsystem aufzuzeigen.
Was wird im Hauptteil behandelt?
Der Hauptteil analysiert detailliert die verfassungsrechtlichen Absicherungen der Selbstverwaltung, die Problematik der Aufgabenübertragungen (quantitativ vs. qualitativ), die statistische Entwicklung der kommunalen Einnahmen und Ausgaben sowie die spezifischen Strukturmängel im Steuersystem und im kommunalen Finanzausgleich.
Welche Schlüsselwörter charakterisieren die Arbeit?
Kommunale Selbstverwaltung, Finanzausstattung, Konnexitätsprinzip, Finanzhoheit, kommunale Finanzmisere und Finanzausgleich sind die maßgeblichen Begriffe, die den Inhalt der Arbeit prägen.
Welche Rolle spielt das Konnexitätsprinzip in der Arbeit?
Das Konnexitätsprinzip ist das zentrale rechtliche Instrument, das in der Arbeit untersucht wird. Es soll sicherstellen, dass die Kosten für übertragene Aufgaben vom Verursacher getragen werden, was im untersuchten System des Landes Nordrhein-Westfalen jedoch häufig zu kurz greift.
Inwiefern beeinflusst die "Salamitaktik" der Gesetzgeber die Kommunen?
Die Arbeit kritisiert, dass durch eine "Salamitaktik" immer wieder kleine, kostenwirksame Aufgaben auf die Gemeinden abgewälzt werden. Da jede einzelne Aufgabe isoliert betrachtet oft nur geringe Auswirkungen hat, entgeht sie der gerichtlichen Kontrolle, während in der Summe die finanzielle Basis der Gemeinden schleichend zerstört wird.
- Quote paper
- Mirco Stodollick (Author), 2000, Kommunale Selbstverwaltung, Konnexitätsprinzip und Struktur der kommunalen Einnahmen. Die Finanzausstattung deutscher Gemeinden, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/1290
