Das politische System Nordirlands - Die Entwicklung der Konkordanzdemokratie auf Grundlage des Karfreitagsabkommens

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Das Modell der Konkordanzdemokratie
1.1 Kriterien der Konkordanzdemokratie
1.1.1 Die „plural society“
1.2 Institutionelle Ausgestaltung von Konkordanzmodellen
1.3 Die Funktionsweise der Konkordanzdemokratie

2. Konkordanzdemokratie in Nordirland
2.1 Exkurs: kurzer Überblick über die nordirische Geschichte
2.2 Die Ausgestaltung der Konkordanzdemokratie in Nordirland seit 1998 auf Grundlage des „Good Friday Agreement“
2.3 Die nordirische Gesellschaftsstruktur

3. Das nordirische Parteiensystem
3.1 Unionistische Parteien
3.1.1 Die Ulster Unionist Party (UUP)
3.1.1.1 „Manifesto 2005“ der Ulster Unionist Party
3.1.1.2 Führende Köpfe der Ulster Unionist Party
3.1.2 Die Democratic Unionist Party (DUP)
3.1.2.1 “Manifesto 2005” der Democratic Unionist Party
3.1.2.2 Führende Köpfe der Democratic Unionist Party
3.1.3 Andere unionistische Parteien
3.2 Nationalistische Parteien
3.2.1 Die Social Democratic Labour Party (SDLP)
3.2.1.1 „Manifesto 2005“ der Social Democratic and Labour Party
3.2.1.2 Führende Köpfe der Social Democratic and Labour Party
3.2.2 (Provisional) Sinn Fein (PSF)
3.2.2.1 „Manifesto 2005“ der (Provisional) Sinn Fein
3.2.2.2 Führende Köpfe der (Provisional) Sinn Fein
3.3 Bi-konfessionelle Parteien
3.3.1 Die Alliance Party Northern Ireland (APNI)
3.3.1.1 “Manifesto 2005” der Alliance Party Northern Ireland
3.3.1.2 Führende Köpfe der Alliance Party Northern Ireland
3.3.2 Andere bi-konfessionelle Parteien

4. Abstimmungsverhalten im Belfast City Council
4.1 Quantitative Analyse
4.2 Inhaltliche Analyse

5. Wahlergebnisse und Wählergruppen in Nordirland seit 1998
5.1 Exkurs: Politische Entwicklungen in Nordirland seit 1998
5.2 Nordirische Wahlergebnisse seit
5.2.1 Wahlen zur Nationalversammlung
5.2.2 Wahlen zum britischen Unterhaus
5.2.3 Europawahlen
5.2.4 Kommunalwahlen
5.2.5 Wahlen zum Belfast City Council
5.3 Wählergruppen und Wählerwanderungen
5.3.1 Wählereinstellungen zum Karfreitagsabkommen

Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Kriterien der Konkordanzdemokratie nach Ulrich Schneckener

Abbildung 2: Vergleich der Politik von DUP und UUP aus Perspektive der DUP

Abbildung 3: Bewertung politischer Sachverhalte durch Kandidaten der APNI 1977

Abbildung 4: Abstimmungskonstellationen der Fraktionen im Belfast City Council zwischen Mai 2005 und Dezember 2006 bei namentlichen Abstimmungen

Abbildung 5: Gemeinsame Haltung jeweils zweier Parteien bei den namentlichen Abstimmungen im Belfast City Council von Mai 2005 bis Dezember 2006

Abbildung 6: Ergebnisse bei der Wahl zum „Northern Ireland Assembly“ seit 1998

Abbildung 7: Nordirische Ergebnisse bei der Wahl zum britischen Unterhaus seit 1998

Abbildung 8: Nordirische Ergebnisse bei der Wahl zum Europäischen Parlament seit 1998

Abbildung 9: Ergebnisse bei den nordirischen Kommunalwahlen seit 1998

Abbildung 10: Ergebnisse der Wahlen zum Belfast City Council seit 1998

Abbildung 11: Stimmenverteilung innerhalb der einzelnen Parteienblöcke seit 1998

Abbildung 12: „Views on propositions contained in the Agreement“

Einleitung

Von einer „historischen Einigung nach jahrzehntelanger Feindschaft“ schrieb die Süddeutsche Zeitung am 27.03.2007, als die als radikal geltende katholische Sinn Fein sowie die protestantische DUP verkündeten, Nordirland in den nächsten Jahren gemeinsam regieren zu wollen. Tatsächlich scheint dies ein großer Schritt in dem kleinen Land zu sein, wenn man bedenkt, dass beide Seiten es jahrzehntelang abgelehnt hatten, sich auch nur miteinander fotografieren zu lassen - von Gesprächen einmal ganz zu schweigen.

Nachdem das gerade einmal rund 1,5 Millionen Einwohner zählende Nordirland seit Ende der 60er Jahre lange mit bürgerkriegsähnlichen Zuständen zu kämpfen gehabt hatte, begannen Mitte der 90er erstmals Erfolg versprechende Friedensverhandlungen. Der Kampf um politische Mitbestimmung sowie der Wunsch nach Zugehörigkeit zu bestimmten Staatsverbänden hatten lange Zeit für blutige Fehden zwischen den beiden größten nordirischen Bevölkerungsgruppen, Protestanten und Katholiken, gesorgt. Die in der leichten Mehrheit befindlichen Protestanten beherrschten lange Zeit das politische Geschehen und begrüßten Nordirlands Zugehörigkeit zu Großbritannien. Viele Katholiken hingegen forderten neben mehr Mitbestimmung außerdem die Wiedervereinigung mit der irischen Republik.

Erst im Rahmen der Friedensverhandlungen in den 90ern, bei denen es erstmals gelang, fast alle politischen Akteure des Konfliktes an einen Tisch zu bekommen, schien eine Lösung in Sicht, nach der beide Gruppen die Provinz gemeinsam und weitgehend unabhängig regieren könnten. Ergebnis war das Karfreitagsabkommen von 1998, in dem zahlreiche Regelungen festgeschrieben wurden, wie beide Konfliktparteien Nordirland zukünftig gemeinsam führen sollten. Doch auf Grund verschiedener Probleme übernahm das Vereinigte Königreich in den darauf folgenden Jahren immer wieder die Direktregierung. Den März 2007 hatte Großbritanniens Premierminister Tony Blair den Nordiren als letztes Ultimatum zur Einigung gestellt und damit gedroht, das Karfreitagsabkommen ansonsten endgültig für gescheitert zu erklären.

So scheint erst einmal, wie von der Süddeutschen Zeitung geschrieben, jene historische Einigung erreicht, die Blair erhofft hatte. Ob es nun jedoch langfristig zu einer stabilen friedlichen Regierung kommen wird, bleibt abzuwarten. Inwiefern dies auf der Grundlage des Abkommens von 1998 überhaupt möglich ist, wird in der vorliegenden Arbeit untersucht. Zentrale These ist dabei, dass sowohl die nordirischen Wähler als auch die politischen Eliten nicht die nötige Kooperationsbereitschaft mitbringen, die für eine langfristige Stabilität nötig wäre.

Grundlage der Untersuchung ist das politikwissenschaftliche Modell der Konkordanzdemokratie, welches eine Regierungsform beschreibt, bei der verschiedene gesellschaftliche Gruppen in einer segmentierten Gesellschaft auf der Grundlage bestimmter institutioneller Regelungen gemeinsam regieren. Die im nordirischen Karfreitagsabkommen festgeschriebenen Bestimmungen sind ein klassisches Beispiel für jenes Modell.

Im ersten Kapitel der Arbeit wird die Theorie der Konkordanzdemokratie in seiner Entstehung und Ausgestaltung näher erläutert und beschrieben, welche Kriterien als unerlässlich für das langfristige Funktionieren anzusehen sind. Da das Konkordanzmodell nur in jenen Fällen zur Anwendung kommt, in denen eine so genannte „segmentierte Gesellschaft“ in einem Land oder einer Region anzutreffen ist, wird auch dieser Begriff im ersten Kapitel in einem Abschnitt definiert.

Das zweite Kapitel befasst sich im Anschluss an die theoretische Grundlage zur Konkordanzdemokratie mit deren Umsetzung im spezifischen Falle Nordirlands. Nach einem knappen Exkurs zur nordirischen Geschichte steht dabei die Ausgestaltung des Konkordanzmodells im Karfreitagsabkommen im Zentrum, bevor abschließend die nordirische Gesellschaftsstruktur vor dem Hintergrund jener Segmentierung beleuchtet wird, die im ersten Kapitel definiert wurde. Die Erläuterung des geschichtlichen Hintergrundes soll an dieser Stelle in der Hauptsache dazu dienen, die entscheidenden Konfliktlinien zu verdeutlichen, frühere Versuche der Anwendung von Konkordanzstrategien sowie deren Scheitern zu erläutern und langfristige politische Entwicklungen aufzuzeigen, vor denen die gegenwärtige Situation zu betrachten ist.

Insbesondere jene politischen Entwicklungen bilden ein Fundament für das im dritten Kapitel analysierte nordirische Parteiensystem. Dies bildet einen Hauptteil der Arbeit. Hintergrund der Analyse ist, dass, wie in Kapitel eins genauer erläutert wird, vor allem Arend Lijphart als einer der Hauptforscher an Konkordanzmodellen die Kooperationsbereitschaft politischer Eliten als wesentliche Voraussetzung für deren Erfolg oder Scheitern annimmt. Auf dieser Theorie beruht auch die bereits benannte zentrale These der vorliegenden Arbeit, politische Eliten und Wähler seien nicht kooperationsbereit genug, um das Modell der Konkordanz in Nordirland langfristig stabil und erfolgreich werden zu lassen. Kapitel drei beleuchtet dafür das nordirische Parteiensystem und nimmt jene fünf Parteien, die den Großteil der Wähler binden, genauer unter die Lupe. Dabei wird neben einem relativ knappen allgemeinen Teil, der Parteigeschichte und -strukturen beleuchtet, außerdem ein Überblick über die jeweiligen führenden politischen Akteure gegeben, um die politischen Eliten, deren Kooperationsverhalten bewertet werden soll, besser einschätzen zu können. Einen besseren Eindruck der einzelnen Parteien und ihrer Einstellungen gibt die ebenfalls in Kapitel drei vorgenommene Analyse der Wahlprogramme zur Kommunal- und Unterhauswahl 2005. Dabei liegt der Schwerpunkt darauf zu sehen, inwiefern sich die Parteien auf zentrale Konfliktlinien und -punkte versteifen und in welcher Form eine Einordnung ihrer Programmatik nach klassischen Rechts-Links-Kriterien möglich ist. Dies ist besonders in Kapitel vier von Bedeutung, in dem es darum geht, das Verhalten der Parteien in der parlamentarischen Arbeit zu untersuchen. Hierzu erfolgt eine Analyse des Abstimmungsverhaltens im Belfast City Council im Zeitraum von Mai 2005 bis Dezember 2006. Hintergrund jener Untersuchung ist die Tatsache, dass es auf Grund der immer wieder durch Großbritannien übernommenen Direktregierung auf nationaler Ebene hier nicht möglich ist, das Verhalten der Parteien über einen längeren Zeitraum zu untersuchen. Bernhard Moltmann stellt jedoch die Behauptung auf, auf kommunaler Ebene funktioniere die Kooperation der verschiedenen Parteien und es werde meist ohne ideologische Scheuklappen auf sachlicher Ebene politisch gearbeitet, was als Hoffnung auch für die nationale Ebene angesehen werden könne (Moltmann, 1998 II: 40). Das Belfast City Council setzt sich seit der Wahl 2005 aus Vertretern jener fünf größten Parteien zusammen, die in Kapitel drei genauer beschrieben werden. Dabei hat keines der beiden Lager eine Mehrheit, sondern die als unabhängig geltende Alliance Party muss als Mehrheitsbeschaffer dienen, falls die Parteien der beiden gesellschaftlichen Blöcke sich nicht darauf einigen können gemeinsame Entscheidungen zu treffen.

Um das Abstimmungsverhalten im Belfast City Council unter dem Fokus der Kooperationsbereitschaft zu beleuchten, erfolgt in der vorliegenden Arbeit im ersten Schritt eine rein quantitative Analyse, wer im Zeitraum zwischen Mai 2005 und Dezember 2006 wie oft mit wem abgestimmt hat. So lässt sich ermitteln, ob bestimmte Kooperationen besonders häufig vorkommen. In einer genaueren Betrachtung wird dann im Anschluss untersucht, auf welchen Sachfragen die jeweiligen Entscheidungen basieren. Hier kann auf Grundlage der in Kapitel drei analysierten Parteiprogramme bewertet werden, inwiefern Entscheidungen mit den vorher benannten politischen Zielen und Richtungen in Einklang standen und in welchen Punkten eventuell Motive für das Abstimmungsverhalten entscheidend waren, die nicht nur als rein sachlich zu bewerten sind. Dem liegt somit die Annahme zu Grunde, dass Parteien, die rein sachliche Entscheidungen fällen, welche auch über gesellschaftliche Lageraufteilungen hinweg gehen, faktisch Kooperationsbereitschaft zeigen.

Im Belfast City Council finden monatlich Sitzungen statt, in denen es jeweils zu rund zwei namentlichen Abstimmungen kommt, bei denen im Protokoll exakt vermerkt wird, wer wie entscheidet. Der Untersuchungszeitraum von rund anderthalb Jahren sollte somit ein relativ differenziertes Bild geben. Abstimmungen per Handzeichen können nicht ausgewertet werden, da hierbei im Sitzungsprotokoll nur die absolute Zahl der Pro- und Contra-Stimmen vermerkt wird. Der gewählte Endzeitpunkt der Untersuchung, Dezember 2006, ergibt sich aus dem Zeitpunkt der Anfertigung der vorliegenden Arbeit. Während Kapitel drei und vier, wie erläutert, speziell das Verhalten nordirischer Parteien sowie deren Eliten beleuchten, beschäftigt sich Kapitel fünf mit dem Wählerverhalten, um auf diese Weise zu erkennen, inwiefern die nordirischen Wähler Kooperationsbereitschaft der jeweiligen Parteien honorieren oder ablehnen. In diesem Fall beginnt der Untersuchungszeitraum mit Inkrafttreten des Karfreitagsabkommens im Jahr 1998 und endet mit den nationalen Wahlen im März 2007. Um Entwicklungen besser nachvollziehen und bewerten zu können, werden die politischen Ereignisse dieses Zeitraumes zu Beginn des Abschnittes in knapp gehaltener Form erläutert.

Der fast zehn Jahre betragende Zeitraum erlaubt es, längerfristige und aktuelle Trends zu erkennen. Allerdings erfolgt in dem Kapitel eine Einteilung der Wahlen in solche zur Nationalversammlung, zum britischen Unterhaus, in Europawahlen und Kommunalwahlen, denn all diesen Wahlen liegen verschiedene Wahlmechanismen zu Grunde, die bei der Beurteilung des jeweiligen Ergebnisses Berücksichtigung finden sollten. Zudem werden im letzten Unterpunkt auch die Ergebnisse der Wahlen zum Belfast City Council seit 1998 kurz dargestellt, da jenes zuvor Gegenstand genauerer Untersuchungen war. Darüber hinaus erfolgt eine Betrachtung möglicher Wählermotive, die zu den dargestellten Ergebnissen geführt haben.

Den Abschluss der Arbeit bildet das Fazit in Kapitel sechs, in dem zum einen die in Kapitel drei, vier und fünf der Arbeit beleuchteten Aspekte zur Kooperationsbereitschaft nordirischer Parteien und Wähler bewertet werden. Zum anderen erfolgt auf Grundlage des Ergebnisses sowie der bereits in Kapitel eins benannten wesentlichen Voraussetzungen zum Funktionieren einer Konkordanzdemokratie eine Bewertung, inwiefern das Konkordanzmodell in Nordirland langfristig erfolgreich funktionieren kann.

Besonders interessant erscheint dieses Ergebnis vor dem Hintergrund, dass Arend Lijphart 1977 ein Kapitel über die nordirische Situation mit dem Titel „The limits of consociationalism: Northern Ireland“ überschrieb. Es kann somit davon ausgegangen werden, dass er eher pessimistisch ist, dass Lösungen in Form von Konkordanzmodellen in Nordirland dauerhaft erfolgreich sein können. Allerdings werfen verschiedene andere Autoren Lijphart vor, in seinen Untersuchungen zur Konkordanzdemokratie die langfristige Perspektive nicht ausreichend beachtet zu haben. „Consociational theory offers few predictions about how either the parties or party systems of consociational democracy might change“, bahauptet Steven Wolinetz (Wolinetz, 1999, S.227). Eine Folge dieser fehlenden Evaluation sei beispielsweise gewesen, dass sich 1977, kurz nachdem Lijphart einen Text zur Konkordanzdemokratie in den Niederlanden veröffentlicht habe, das dortige Parteiensystem radikal verändert habe und die Analyse Lijpharts somit abrupt keine aktuelle Gültigkeit mehr besaß (Wolinetz, 1999, S.228). Auch Hugh O'Doherty kritisiert, dass mit dem Erfolgsmoment des Erreichens eines Übereinkommens zwischen verschiedenen Konfliktparteien häufig für viele Akteure ein Schlusstrich gezogen werde und die langfristige gesellschaftliche und politische Entwicklung nicht mehr so aufmerksam beobachtet werde (O'Doherty, 2004: 133). In Folge der von mehreren Seiten kritisierten fehlenden langfristigen Betrachtung von Konkordanzmodellen stützt sich die vorliegende Arbeit vor allem auf die theoretische Grundlage der Voraussetzungen von Konkordanzmodellen, wie sie von verschiedenen Autoren herausgearbeitet wurde. Zur Beleuchtung längerfristiger Tendenzen wird mit dem Untersuchungszeitraum seit 1998 auf dieser Grundlage eine Entwicklung von beinahe 10 Jahren beschrieben.

Dabei fällt im Rahmen der Untersuchungen des nordirischen Parteiensystems auf, dass es, wie selbst Paul Mitchell kritisch anmerkt, in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Konflikt in Nordirland erstaunlich wenig Beachtung findet. Wurden in den ersten 30 Jahren des Konfliktes Schätzungen zufolge etwa 7.000 wissenschaftliche Arbeiten veröffentlicht, die sich mit dem Konflikt auseinandersetzten, so befassten sich jedoch nur wenige davon spezifisch mit der Thematik von Parteienlandschaft und der Wahlen. So existieren zu den jeweiligen großen politischen Parteien keine aktuellen umfassenden Werke. Umfassende Bücher wie „The Ulster Unionist Party 1882-1973“ von John F. Harbinson oder „The Northern Ireland Social Democratic and Labour Party“ von Ian McAllister stammen noch aus den 70ern. Meist werden den Parteien auch in neueren Veröffentlichungen lediglich kurze Abschnitte gewidmet.

In der vorliegenden Arbeit wurde zu einem großen Teil mit Literatur in englischer Sprache gearbeitet, wobei häufig Begriffe auftauchen, die nur schwer in ihrer exakten Bedeutung ins Deutsche übersetzt werden können. Teilweise erfolgt hierzu an entsprechender Stelle deshalb eine kurze Erläuterung oder die Begriffe werden im englischen Original, gekennzeichnet durch Anführungszeichen, verwendet. Auch wurde in einigen Fällen mit Zeitschriftenartikeln oder Aufsätzen gearbeitet, die im Internet zur Verfügung standen. Dabei war es nicht immer möglich, eine exakte Seitenangabe zu den verwendeten Textstellen zu machen.

Darüber hinaus finden sich in der Literatur häufig verschiedene Bezeichnungen für die gesellschaftlichen Gruppen Nordirlands, die sich auch durch die vorliegende Arbeit ziehen. So erfolgt oft lediglich, wie auch schon in dieser Einleitung geschehen, die Unterscheidung in Katholiken und Protestanten. Da der Konflikt jedoch von vielen Theoretikern nicht als religiöser Konflikt im klassischen Sinne angesehen wird, und er sich nicht durch religiöse Inhalte kennzeichnen lässt, wird häufig auch von Unionisten und Nationalisten gesprochen. Der Begriff der Unionisten beschreibt dabei jene Gruppe, die sich zu Großbritannien zugehörig fühlt und den Verbleib Nordirlands im Britischen Königreich begrüßt. Als Nationalisten bezeichnet man hingegen jene Teile der Bevölkerung, die eher eine Verbundenheit zur irischen Republik besitzen und es gern sähen, wenn es zu einer Wiedervereinigung mit dem Süden der Insel käme. Letzteres beschreibt beide Konfliktparteien sehr viel genauer, da es den Kern des Konfliktes um die territoriale Zugehörigkeit nicht mit der Religionszugehörigkeit gleichsetzt. Dennoch finden sich in der Literatur wie auch in dieser Arbeit beide Umschreibungen, da nur ein relativ geringer Teil der nordirischen Bevölkerung nicht in das Raster passt, nach dem Katholiken weitgehend als Nationalisten und Protestanten als Unionisten einzustufen sind.

1. Das Modell der Konkordanzdemokratie

Der Begriff der Konkordanzdemokratie tauchte erstmals Mitte der 60er Jahre in der Politikwissenschaft auf und wurde wesentlich von den Autoren Arend Lijphart und Gerhard Lehmbruch geprägt. So stammt auch die bedeutendste Literatur zu diesem speziellen Modell des Regierens hauptsächlich aus den Jahren zwischen 1967 und 1970. Dabei finden sich verschiedene Begriffe: Im Englischen wird die Konkordanzdemokratie mit 'consociational democracy' übersetzt, hin und wieder ist jedoch auch von Konsens- oder Proporzdemokratie die Rede.

All diese Begriffe beschreiben dabei politische Systeme, in denen nicht primär Parteienwettbewerb und Mehrheitsentscheid das politische Geschehen prägen, sondern die sich durch Attribute wie eine starke Verhandlungskultur, Kompromiss und Proporz auszeichnen. Dabei taucht der Begriff der Konkordanzdemokratie bei Lijphart 1969 erstmals in dem Zusammenhang auf, dass er den Forschungsstand der Politikwissenschaft im Hinblick auf die Stabilität politischer Systeme beleuchtet und dabei feststellt, dass eine Form des Regierens existiert, die nicht in die bis zu diesem Zeitpunkt vorhandenen Schemata passt. „Political culture and social structure are empirically related to political stability. The Anglo-American democracies display a high degree of stability and effectiveness. The Continental European systems, on the other hand, tend to be unstable“, lautet nach Analyse Lijpharts die allgemein gebräuchliche und übliche Kategorisierung politischer Systeme (Lijphart, 1969: 71).

Neben einer generellen Kritik an dieser allgemeinen und unkonkreten Unterscheidung, die laut Lijphart insbesondere auf Gabriel Almond zurückzuführen ist, nennt er Beispiele für politische Systeme, die nicht in dieses grobe Raster passen, da sie trotz ihrer gesellschaftlichen Pluralität sehr stabil funktionieren. Dies sind seiner Ansicht nach 'scandinavian states' sowie die Schweiz und die Niederlande (Lijphart, 1969: 73). Die beiden letzteren gelten in der Literatur als klassische Beispiele von Konkordanzdemokratie.

Doch während Lijphart diese Demokratieform zu jenem frühen Zeitpunkt speziell in Abgrenzung zu anderen klassischen Regierungsmodellen beschreibt, charakterisieren andere sie als eine neue Möglichkeit der Konfliktregulierung. Grund dafür ist, dass das Konkordanzmodell untrennbar mit der gesellschaftlichen Struktur des jeweiligen Staates verbunden ist. So liegt dem Modell der Konkordanzdemokratie als maßgebliche Voraussetzung eine segmentierte Gesellschaftsstruktur zugrunde. Ulrich Schneckener sieht in dieser Tatsache den entscheidenden Unterschied zwischen Korporatismus und Konkordanzdemokratie.

„Aus der Perspektive der Regulierung ethno-nationaler Konflikte bietet sich daher die begriffliche Differenzierung in Korporatismus und consociationalism an. Letzterer verweist [...] sowohl auf die Existenz von 'segmental cleavages typical of a plural society' als auch auf die politische Kooperation zwischen den entsprechenden Gruppen (bzw. ihrer Repräsentanten), während ersterer sich allein auf das Zusammenspiel gesellschaftlicher Eliten bezieht. [...] Consociationalism umfasst insofern die Beschreibung ebenso wie eine besondere Form des Regierens“ (Schneckener, 2002: 238)

Kurt Richard Luther bringt diesen Zusammenhang der von Lijphart untersuchten Systemstabilität sowie die gesellschaftlichen Grundlagen kurz und knapp auf den Punkt, indem er erklärt „consociational theory seeks to explain the existence of political stability in certain countries with deeply fragmented political cultures“ (Luther, 1999: 3).

Die Grundidee besteht hierbei darin, die politische Macht zwischen zwei oder mehr gesellschaftlichen Gruppen auf der Basis formeller oder informeller Regeln zu teilen. Tragende Prinzipien der Konkordanzdemokratie sind somit, wie Nohlen und Schultze beschreiben, „Machtdiffusion und die angemessene Berücksichtigung aller wichtigen sozio-politischen Kräfte einer Gesellschaft im Prozess der politischen Willensbildung und Entscheidung“ (Nohlen / Schultze, 2002: 430). Jene formellen und informellen Regeln und institutionellen Arrangements sind es, die die Konkordanzdemokratie von anderen Formen der Konfliktregulierung unterscheidet.

Die Konkordanzdemokratie stellt somit eine besondere Form des Regierens dar, die normalerweise nur dann zur Anwendung kommt, wenn in einem Staat oder einer Region eine stark fragmentierte Gesellschaft, wie sie in Abschnitt 1.1.1 dieser Arbeit noch genauer charakterisiert wird, vorzufinden ist. Erfolgt bisweilen dennoch ein Vergleich mit anderen politischen Systemen, in denen jene Voraussetzungen nicht bestehen, dann um die spezifischen Charakteristika des Konkordanzprinzipes klarer herauszustellen.

„It may be contrasted with the type of democracy in which the leaders are divided into a government with bare majority support and a large opposition“ (Lijphart, 1977: 23)

Kenneth McRae erläutert in diesem Zusammenhang außerdem, dass sich die Voraussetzungen des politischen Geschehens in einer segmentierten Gesellschaft ganz selbstverständlich vom traditionellen Regierungsverständnis der „English-speaking world“ unterscheide, in welchem der Minderheiten-Status ein vorübergehendes Phänomen darstelle und die jeweilige Minderheit immer eine Aussicht darauf habe, irgendwann einmal wieder die Mehrheit zu stellen (McRae, 1974: 300). In segmentierten Gesellschaften hingegen sind die Aufteilungen in Minderheit und Mehrheit hingegen sehr viel starrer und nur sehr schwer zu verändern. Dies betont auch Gerhard Lehmbruch.

„This means that in a society thus divided along religious or ethnic boundaries a political strategy of maximization of votes – an essential feature of competitive political systems – cannot work.“ (Lehmbruch, 1967: 92)

Ein dauerhaftes Ausschließen größerer gesellschaftlicher Gruppen führe jedoch, wie Lijphart unterstreicht, zu erhöhter Gewaltbereitschaft und einer damit einher gehenden Verschärfung möglicher bereits vorhandener Konflikte (Lijphart, 1999: 31). In seinen Augen stellt die Konkordanzdemokratie daher die beste Möglichkeit der Konfliktregulierung dar.

Dabei setzt der Niederländer sich durchaus mit der Kritik auseinander, die an dieser Regierungsform geübt wurde und wird. So sei es bezeichnend, dass nur sehr wenige Kritiker in der Lage gewesen seien, ernst zu nehmende Alternativen zum Konkordanzmodell in segmentierten Gesellschaften aufzuzeigen (Lijphart, 2004: 97f.). Eine Ausnahme, die Lijphart als unrealistisch beurteilt, stellt in diesem Zusammenhang die Idee von Brian Barry dar, der vorschlug, einfache Mehrheitsdemokratie zu praktizieren und sich dabei darauf zu einigen, dass alle Seiten sich kooperativ zeigen und auf die Minderheit eingehen (Lijphart, 2004: 98). Darüber hinaus machte Donald L. Horowitz auf sich aufmerksam, indem er verschiedene Wahlmechanismen entwarf, die zur Folge haben sollen, dass in einer segmentierten Gesellschaft nur jene Politiker an die Macht gelangen, die sich moderat und kooperativ verhalten (Lijphart, 2004: 98). Auch bei diesem Modell glaubt Lijphart nicht daran, dass den Minderheiten ein ausreichendes Gefühl der Mitbestimmung gegeben wird. Zudem weist er darauf hin, dass der Vorschlag Horowitzs kaum Unterstützung von Akademikern und Verfassungsexperten erhalten habe (Lijphart, 2004: 98).

Gerhard Lehmbruch schlägt als weitere Alternative vor, das politische System in mehrere Bereiche aufzugliedern, in denen die einzelnen gesellschaftlichen Gruppen jeweils autonom handeln können (Lehmbruch, 1967: 92). Dieser Vorschlag taucht zwar noch bei mehreren Autoren auf und wird auch von Lijphart nicht abgelehnt, setzt aber gleichzeitig voraus, dass die vorhandenen gesellschaftlichen Segmente sich in territorialer Weise oder auf andere Art voneinander trennen lassen, was häufig nicht der Fall ist.

Der häufigste Grund dafür Alternativen zum Konkordanzmodell zu suchen, ist der Kritikpunkt, es sei nicht ideal demokratisch. Tatsächlich, bestätigen Evans und O'Leary, sind Konkordanzmodelle dahingehend konzipiert „to work against the logic of simple majoritarianism in the electorate, the legislature, the executive, the judiciary and the bureaucracy“ (Evans / O'Leary, 2000: 78). Gerhard Lehmbruch sowie zahlreiche andere Autoren sehen die Tatsache, dies als undemokratisch zu bezeichnen, jedoch als äußerst fragwürdig an und meinen darin eine zu einseitige Perspektive zu erkennen.

„The competitive leadership model [...] appears to be the final point [...] of political development, whereas the multi-party coalition systems of continental Europe are viewed as an intermediate stage on this continuum and hence as a somehow imperfect type of liberal democracy. [...] The validity of such arguments has repeatedly been questioned.“ (Lehmbruch, 1967: 90)

Der Schweizer Jürg Steiner bezeichnet diese Perspektive als typisch „anglo-amerikanisch“ (Steiner, 1974: 5). Arend Lijphart tritt dem sogar direkt entgegen. Seiner Meinung nach seien Konkordanzmodelle reinen Mehrheitsdemokratien „with regard to the quality of democracy and democratic representation“ sogar eindeutig überlegen (Lijphart, 1999: 301).

Ein weiterer häufiger Aspekt der Kritik am Konkordanzmodell bezieht sich auf dessen Realisierungschancen. So behaupten beispielsweise Löbler, Hauptmann und Freriks, das Konzept sei bislang noch nirgendwo langfristig erfolgreich praktiziert worden (Löbler / Hauptmann / Freriks, 1992, S.12f.). Arend Lijphart dementiert dies. So seien Versuche der Etablierung auf Zypern, in Nigeria oder Uruguay zwar gescheitert, die Schweiz, Belgien oder die Niederlande stellten hingegen Erfolgsbeispiele dar (Lijphart, 1969: 79). Das Ignorieren der Tatsache, dass diese Staaten mit Mitteln der Konkordanzdemokratie zu stabilen Demokratien geworden sind und sich dort mittlerweile Parteiensysteme entwickelt haben, die sich nicht mehr grundlegend an den ursprünglichen gesellschaftlichen Trennlinien orientieren, wirft Lijphart vielen kritischen Theoretikern als „serious error“ vor (Lijphart, 1977: 23). Brendan O'Leary und John McGarry weisen diesbezüglich allerdings darauf hin, dass Lijphart in seinen Beispielen kaum trennt, ob eine Gesellschaft sprachlich, ethnisch, religiös oder in anderer Form gespalten ist (McGarry / O'Leary, 2004: 2).

Arend Lijphart betont bei seinen Ausführungen zur Konkordanzdemokratie in besonderer Weise die Wichtigkeit der Kooperationsbereitschaft politischer Eliten.

„Consociational democracy means government by elite cartel designed to turn a democracy with a fragmented political culture into a stable democracy.“ (Lijphart, 1969: 79)

Auch diese Gewichtung brachte dem Theoretiker Kritik ein. So wirft beispielsweise Paul Pennings ihm vor, die Begriffe der Konkordanzdemokratie und der Konsens-Demokratie undifferenziert zu gebrauchen. Der Begriff der Konkordanz sei seiner Meinung nach untrennbar auch mit dem Verhalten politischer Eliten verbunden, während der Begriff der Konsens-Demokratie sich lediglich auf die institutionellen Rahmenbedingungen beziehe, innerhalb derer Politik gemacht werde. Mit der Vermischung beider Begriffe springe Lijphart somit ständig zwischen der akteursbezogenen und der formell institutionellen Perspektive hin und her (Pennings, 1999: 40).

Der Autor Steven B. Wolinetz kritisiert an Lijpharts Ausführungen insbesondere, er habe die Rolle der Parteien ungenügend beleuchtet und zudem nicht wirklich an der langfristigen Entwicklung von Konkordanzdemokratien geforscht. Kaum sei dessen Text „The Politics of Accommodations“ veröffentlicht gewesen, „when it became apparent that the Dutch political system was changing“ (Wolinetz, 1999: 228). Auch liefere die Konkordanztheorie wenige Aussagen darüber, ob und wie sich Parteien und Parteisysteme unter den Bedingungen entwickeln könnten (Wolinetz, 1999: 227).

Kenneth McRae hingegen sieht in der Gewichtung Lijpharts zu Gunsten der Rolle politischer Eliten keine speziell zu kritisierende Tatsache. Seiner Meinung nach spiegelt sich darin lediglich einer von drei möglichen Ansätzen wider, Konkordanzmodelle zu beleuchten:

„1) as a pattern of social structure, emphasizing the degree of religious, ideological, cultural or linguistic segmentation in the society itself, 2) as a pattern of elite behaviour and mass-elite relationships, emphasizing the processes of decision-making and conflict regulation, 3) as an underlying characteristic of the political culture arising from historical circumstances“ (McRae, 1974: 5).

Einen Schwerpunkt der Voraussetzungen für Konkordanzmodelle, die im folgenden Abschnitt erläutert werden, bildet in der vorliegenden Arbeit die von MacRae im ersten Punkt genannte gesellschaftliche Struktur, bevor später in der Erläuterung der Funktionsweise des Regierungsmodells genauer auf die Rolle politischer Eliten eingegangen wird.

1.1 Kriterien der Konkordanzdemokratie

Bezüglich der Kriterien, die in einem Staat oder einer Region erfüllt sein sollten, damit das Modell der Konkordanzdemokratie erfolgreich funktionieren kann, hat Ulrich Schneckener eine elf Punkte umfassende Aufstellung von Aspekten gemacht, die in der Fachliteratur immer wieder auftauchen (Schneckener, 2002: 308ff.). Mit dem Anspruch, diese Kriterien als Maßstab für Erfolg oder Misserfolg einer Konkordanzdemokratie zu machen, erhalten sie einen deutlich bewertenden Charakter. So handelt es sich, sind all diese Kriterien erfüllt, um einen von Schneckener als Idealfall angesehenen Zustand, der nicht ausschließt, dass es zu bestimmten Punkten unterschiedliche Ansichten gibt oder auch im Falle der Teilerfüllung eine erfolgreiche Umsetzung des Konkordanzmodells möglich sein kann.

Als ersten Punkt nennt Schneckener das relative Gleichgewicht, das heißt „der Staat oder die Region wird nicht von einer klaren Mehrheitsbevölkerung dominiert, sondern zwischen den Gruppen besteht ein relatives Gleichgewicht, es handelt sich entweder um mehrere Gruppen, von denen keine die absolute Mehrheit der Gesamtbevölkerung stellt, oder um zwei nahezu gleich große Segmente“ (Schneckener, 2002: 308). Mit diesem Punkt hat sich Arend Lijphart ebenfalls auseinander gesetzt. Seiner Ansicht nach ist eine Konstellation mit zwei gesellschaftlichen Segmenten nicht ganz unproblematisch, da in diesem Fall eine sehr direkte Konfrontation vorliegt, bei der ein Erfolg einer Seite von der anderen sehr leicht als Niederlage interpretiert wird (Lijphart, 1977: 56). Insbesondere die Umsetzung rein proportionaler Regelungen erscheint ihm in einer Situation zweier gesellschaftlicher Segmente problematisch, da hierbei fast immer eine Gruppe unterlegen ist, die gegen diesen Zustand seiner Einschätzung nach über kurz oder lang rebellieren wird (Lijphart, 1977: 41). Das Prinzip der Parität, das heißt der gleichberechtigten Macht, erscheint dem niederländischen Wissenschaftler in diesem Fall deshalb als eine vernünftige Alternative zur Proportionalität (Lijphart, 1977:41). Gleichzeitig hebt er jedoch auch hervor, dass der Übergang zu einem System mit paritätischen Regeln gerade bei zwei gesellschaftlichen Segmenten extrem schwierig ist, da vor allem die Seite, die eine Mehrheit hinter sich glaubt, nur sehr ungern dazu bereit ist, ihre Macht zu teilen (Lijphart, 1977: 55). Dabei sieht er bei sehr vielen gesellschaftlichen Gruppen ebenfalls Probleme, da eine Kooperation und Einigung umso schwerer wird, desto mehr Akteure daran beteiligt werden sollen (Lijphart, 1977: 56). „The optimal number of segments therefore remains about three or four“, glaubt der Niederländer deshalb (Lijphart, 1977: 57).

Der zweite Punkt, den Schneckener als Kriterium für eine funktionierende Konkordanzdemokratie in seiner Aufzählung nennt, bezieht sich auf die ökonomische Situation in einem Land oder einer Region. So stellt er die These auf: Je geringer die wirtschaftlichen und sozialen Unterschiede zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen sind, desto günstiger wirkt sich das auf das Funktionieren des Konkordanzmodells aus (Schneckener, 2002: 309). Hierzu findet sich in der Literatur anderer Autoren nur relativ wenig. Lediglich Kenneth McRae geht in einem Nebensatz darauf ein, dass auch in den Ländern, die bekannte Beispiele für erfolgreiche Konkordanzdemokratien darstellen, neben den Trennlinien in der Bevölkerungsstruktur sozio-ökonomische Unterschiede festzustellen gewesen seien. Trotzdem hätten eben die Niederlande, die Schweiz und Belgien sich allesamt erfolgreich hin zu einer gut funktionierenden Mehrparteien-Struktur entwickelt (McRae, 1974: 3). McRae zweifelt somit die Allgemeingültigkeit der These Schneckeners, die dieser als zweites Kriterium genannt hatte, an.

Im dritten Punkt befasst sich jener mit territorialen Gegebenheiten. So werde die Konkordanzdemokratie durch territoriale Regelungen erleichtert, bei denen den jeweiligen Gruppen mehr Autonomie garantiert werde (Schneckener, 2002: 310). Die Interaktion zwischen den verschiedenen Gruppen kann dadurch auf bestimmte Politikbereiche beschränkt werden. In diesem Punkt stimmen fast alle Theoretiker Schneckener zu.

„For divided societies with geographically concentrated communal groups, a federal system is undoubtedly an excellent way to provide autonomy for these groups.“ (Lijphart, 2004: 104)

Nicht so einfach umzusetzen sind Teilautonomien allerdings, wenn keine geographische Trennung zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Segmenten besteht. Lijphart schlägt für diesen Fall vor, Autonomie auf nicht-territorialer Basis für einzelne Politikbereiche zu arrangieren (Lijphart, 2004: 105). So sei es beispielsweise möglich, den Akteuren die Verantwortung für eigene Schulen zu übertragen, um die Politikbereiche, in denen gruppenübergreifende Lösungen gefunden werden müssten, zu reduzieren (Lijphart, 2004: 105). Problematisch scheint es allerdings, aus dieser Bedingung den Umkehrschluss zu ziehen, dass Konkordanzsysteme nicht erfolgreich sein können, wenn die Möglichkeit der Teilautonomie nicht gegeben ist. Paul Pennings wirft Arend Lijphart vor, in seinen Untersuchungen diesen Schluss gezogen zu haben und hält dagegen, er sei zu anderen Ergebnissen gekommen, aus denen ein klarer Zusammenhang zwischen Teilautonomien und dem Funktionieren von Konkordanzmodellen nicht hervorginge (Pennings, 1999: 25).

Den vierten von Schneckener benannten Aspekt beschreibt er als gruppenübergreifende Loyalität. Als Beispiele dafür nennt er ein Bekenntnis der verschiedenen gesellschaftlichen Segmente zu übergeordneten Symbolen, Idealen, Wertvorstellungen oder ähnlichem (Schneckener, 2002: 310). Dieser Punkt findet sich in der konkreten Form bei anderen Autoren nicht explizit wieder.

Nummer fünf in der Aufzählung Schneckeners sind überlappende Mitgliedschaften.

„Die Gesellschaft ist gekennzeichnet durch eine Reihe von gesellschaftlichen Konfliktlinien, die nicht deckungsgleich sind, sondern quer zueinander verlaufen (crosscutting cleavages) [...] Subjektiv messen jedoch die einzelnen nur bestimmten Mitgliedschaften eine besondere politische Bedeutung zu, was sich insbesondere im Wahlverhalten niederschlägt. Ein zuverlässiger Indikator für das Vorhandensein überlappender Mitgliedschaften ist daher die Frage, ob die Mehrheit der Bevölkerung sich bei einer Wahlentscheidung eher an sprachlichen oder ethnischen Zugehörigkeiten orientiert oder an anderen Bindungen.“ (Schneckener, 2002: 312)

Der Begriff der 'crosscutting cleavages' findet sich auch bei Lijphart relativ häufig. So sieht auch er jene als einen Faktor, der bei der Analyse von Konkordanzmodellen einen wichtigen Untersuchungsgegenstand darstellt. Als wesentliche Voraussetzung gewichtet er das Vorhandensein jener überlappenden Mitgliedschaften jedoch ausdrücklich schwächer als andere Faktoren (Lijphart, 1977: 54). Generell lässt sich anmerken, dass 'crosscutting cleavages' bei der Definition segmentierter Gesellschaften eine wichtige Rolle spielen, die in Abschnitt 1.1.1 noch genauer erläutert wird.

Als sechsten Punkt der Kriterien benennt Schneckener ein moderates Mehrparteiensystem, in welchem jede Gruppe von mehr als einer politischen Partei repräsentiert wird (Schneckener, 2002: 313). Auch Kurt Richard Luther betont, wie wichtig dies ist, damit auch innerhalb des Konkordanzsystems noch der Wettbewerbsgedanke zwischen den Parteien bestehen bleibt, der diese dazu antreibt, gute Politik zu machen und verständlich zu vermitteln, um neue Wähler hinzuzugewinnen (Luther, 1999: 14). Zudem unterstreicht Pennings, dass eine Vielzahl von Parteien gerade in Gesellschaften mit nur zwei großen Segmenten die Auswirkung hat, dass es keine eindeutigen dauerhaften Mehrheiten einer einzelnen Partei gibt (Pennings, 1999: 24). Der bereits beschriebene Effekt, dass Initiativen einer Seite sofort als Niederlage für die andere empfunden werden, kann dadurch abgeschwächt werden. Zudem gibt es in einem System, in dem keine Partei dauerhaft die absolute Mehrheit besitzt, normalerweise bereits eine Tradition von Koalitionsbildungen (Pennings, 1999: 24). Zwar gesteht Lijphart ein, dass eine Vielzahl von Parteien zu einer geringeren Effektivität führen könnte als es bei homogenen Gesellschaften mit Zwei-Parteien-Systemen der Fall sei. Unter den Umständen einer segmentierten Gesellschaft sehe er zu einem Mehrparteiensystem, in dem keine Partei dauerhaft eine absolute Mehrheit hat, jedoch keine Alternative (Lijphart, 1969: 81). Derart stark fällt der Faktor der Parteienvielfalt bei Pennings hingegen nicht ins Gewicht. Zwar erklärt er, ein moderates Mehrparteiensystem stelle für ihn zwar einen Aspekt dar, die Konkordanzmodelle begünstige, sei dafür jedoch keine notwendige Bedingung (Pennings, 1999: 27).

Der siebte Punkt in Schneckeners Aufzählung stellt einen in der Literatur breit diskutierten Sachverhalt dar. So bezieht er sich hier auf die dominierende Rolle von Eliten (Schneckener, 2002: 314f.). Nach Löbler, Hauptmann und Freriks ist die Entscheidung eines Landes oder einer Region für das Konkordanzmodell dann besonders wahrscheinlich, wenn Kommunikation zwischen den verschiedenen Bevölkerungsgruppen fast ausschließlich auf elitärer Ebene stattfindet (Löbler / Hauptmann / Freriks, 1992: 12). Arend Lijphart betont die spezielle Rolle der Eliten in

seinen Texten immer wieder als elementare Voraussetzung für eine gut funktionierende Konkordanzdemokratie.

„In a consociational democracy, the centrifugal tendencies inherent in a plural society are counteracted by the cooperative attitudes and behaviour of the leaders of the different segments of the population. Elite cooperation is the primary distinguishing feature of consociational democracy.“ (Lijphart, 1977: 1)

Das essentielle Charakteristikum des Konkordanzmodells ist daher seiner Meinung nach nicht so sehr die Ausgestaltung institutioneller Regelungen, sondern insbesondere die Bemühungen der Eliten um eine Systemstabilisierung (Lijphart, 1969: 76). Damit diese funktioniert, hat der Niederländer vier verschiedene Kriterien definiert, welche eine Elite erfüllen sollte:

„Successful consociational democracy requires: (1) that the elites have the ability to accommodate the divergent interests and demands of the subcultures. (2) This requires that they have the ability to transcend cleavages and to join in a common effort with the elites of rival subcultures. (3) This in turn depends on their commitment to the maintainance of the system and to the improvement of its cohesion and stability. (4) Finally, all of the above requirements are based on the assumption that the elites understand the perils of political fragmentation.“ (Lijphart, 1969:79)

Mit der Schwerpunktsetzung auf dem Kriterium der Elitenverständigung grenzt sich Lijphart deutlich von Gerhard Lehmbruch ab, welcher einen anderen und von Schneckener als achten Punkt genannten Aspekt als wichtigste Grundlage des Funktionierens einer Konkordanzdemokratie ansieht. Dies ist die Tradition von Kompromiss und Verständigung in einem Staat oder einer Region. Auch Lijphart beizeichnet eine lange Tradition der Kooperation von Eliten als „favorable condition for consociational democracy“ (Lijphart, 1977, 103). Zudem sei auch die Länge des Bestehens einer Konkordanzdemokratie wesentlich für deren Erfolg, da konsensuell ausgerichtetes politisches Verhalten mit der Zeit immer selbstverständlicher werde und das System somit an Stabilität gewinne (Lijphart, 1969: 80). Lehmbruch hingegen geht so weit zu sagen, dass sich die speziellen Regeln des Konfliktmanagements, die Konkordanzdemokratien prägen, nur unter den historischen Voraussetzungen einer langen Tradition der Kooperation entwickeln können (Lehmbruch, 1967: 93). Für Lehmbruch scheint dieser Punkt somit unverzichtbare Voraussetzung eines stabilen Konkordanzmodells, während Lijphart ihn zwar durchaus als günstige Bedingung, nicht jedoch als zwingend notwendig ansieht.

Ulrich Schneckener benennt in seiner Aufzählung als neuntes den von ihm als „Status quo – Orientierung“ bezeichneten Aspekt. Damit meint er, dass „...alle Parteien, die an einer power-sharing-Exekutive beteiligt sind oder sein sollen, am Erhalt des Status quo interessiert [sind], d.h., die getroffene oder zu treffende Lösung wird von keiner Seite grundsätzlich in Frage gestellt. [...] entsprechende radikale oder seperatistische Kräfte spielen im politischen Spektrum nur eine untergeordnete Rolle“ (Schneckener, 2002: 315). Eine explizite Nennung dieses Punktes findet sich in der übrigen Literatur, abgesehen von Erwähnungen in einigen Nebensätzen, nicht explizit. Eine kontroverse Auseinandersetzung somit auch nicht.

Ähnlich ist es mit Punkt zehn und elf. So erklärt Schneckener als Punkt zehn die Relevanz einer umfassenden Beteiligung, die bedeute, dass alle gesellschaftlich relevanten Gruppen (bzw. ihre Parteien) sowohl am Verhandlungsprozess als auch am power-sharing beteiligt sind (Schneckener, 2002: 317). Zudem erklärt er als letzte Voraussetzung Nummer elf, er halte es für wichtig, dass die Konkordanzlösung von den betroffenen Gruppen selbst entwickelt und nicht von externen Akteuren aufgezwungen wurde (Schneckener, 2002: 319).

Ein Aspekt, den Schneckener nicht benennt, der in der Literatur jedoch immer wieder diskutiert wird, ist jener bezüglich der Größe eines Staates. So taucht wiederholt, wie beispielsweise bei Jürg Steiner, die Hypothese auf, je kleiner ein Staat sei, desto eher wäre die Tendenz dazu da, Konflikte nach proportionalen Prinzipien zu regeln (Steiner, 1970: 100). Hans Daalder begründet dies in seinen Ausführungen damit, dass größere Staaten eine höhere internationale Verantwortung tragen würden und dabei oft Entscheidungen fällen müssten, die mit einem auf Konsens ausgerichteten politischen System nicht vereinbar seien (Daalder, 1971: 123). Gleichzeitig weist er darauf hin, dass er dieses Argument selbst für fragwürdig hält und an dieser Stelle noch einen hohen Debattenbedarf sieht (Daalder, 1971: 123). Einen etwas anderen Begründungsansatz verfolgt Arend Lijphart.

„The direct external effect of the size factor is that small countries are most likely to be and feel threatened by other powers than larger countries. Such feelings of vulnerability and insecurity provide strong incentives to maintain internal solidarity.“ (Lijphart, 1977: 66)

Der Politikwissenschaftler sieht seine Erklärung dadurch bestätigt, dass in allen von ihm untersuchten Konkordanzdemokratien der Schritt hin zu dieser Regierungsform, seiner Einschätzung nach, in einer Zeit der 'Krise' geschehen sei (Lijphart, 1977: 66). Gleichzeitig sieht er jene Krise auch in der für Konkordanzdemokratien üblichen Situation der segmentierten Gesellschaft begründet. So sei es in westlichen Demokratien aller Größen bei Parteien im Krisenfall eine übliche Praxis, „to sink their differences and join together in forming a national government“ (Lijphart, 1977: 29). In segmentierten Gesellschaften sei jener Krisenzustand hingegen jederzeit gegeben (Lijphart, 1977: 29). Etwas weiter gehen die Autoren Löbler, Hauptmann und Freriks in der Ausführung von Krisen. Ihrer Ansicht nach ist es dann wahrscheinlich, dass ein Land oder eine Region eine Konkordanzstrategie wählt, wenn gemeinsame traumatische Erfahrungen wie Bürgerkriege oder ähnliches vorhanden sind (Löbler / Hauptmann / Freriks, 1992: 12).

Generell lässt sich zu den Kriterien einer als stabil und erfolgreich bewerteten Konkordanzdemokratie abschließend sagen, dass in der Literatur ein starkes Gewicht auf den Aspekten rund um die Ausprägung der gesellschaftlichen Segmentierung, der Kooperation von Eliten sowie den historischen Bedingungen einer Tradition von Kompromiss und Verständigung liegt. Dabei muss herausgehoben werden, dass das Vorhandensein einer „plural society“ an sich allerdings kein Kriterium zum guten Funktionieren von Konkordanzmodellen darstellt, sondern die gegebene Voraussetzung ist, die dazu führt, dass über deren Anwendung überhaupt nachgedacht wird. Wie sich jene segmentierte Gesellschaft definiert, wird im folgenden Abschnitt der Arbeit erläutert, bevor dann die Ausgestaltung von Konkordanzdemokratie behandelt wird.

Die übrigen in diesem Kapitel aufgezählten Punkte der Kriterien von Konkordanzmodellen, wie beispielsweise die Elitenkooperation, die teilweise nicht ganz unumstritten sind oder von unterschiedlichen Autoren verschieden gewichtet werden, sind hingegen im Unterschied zur „plural society“ mögliche Faktoren für Erfolg oder Misserfolg der Konkordanzdemokratie und haben somit bewertenden Charakter.

Abbildung 1 Kriterien der Konkordanzdemokratie nach Ulrich Schneckener

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1.1.1 Die „plural society“

Der Begriff der „plural society“ als die entscheidende Voraussetzung zur Anwendung von Konkordanzmodellen ist bereits mehrfach gefallen und wird dabei in dieser Arbeit als „segmentierte Gesellschaft“ übersetzt. Dies liegt darin begründet, dass die naheliegende Übersetzung mit „pluralistische Gesellschaft“ nicht den identischen Sachverhalt beschreiben würde. So ist der Begriff „Pluralismus“ als eine friedliche Koexistenz verschiedener Interessen, Ansichten und Lebensstile definiert, wobei jene Vielfalt eindeutig positiv verstanden wird. In der „plural society“ hingegen wird mit den Differenzen der verschiedenen Gruppen ein gewisses Konfliktpotential verbunden. Verschiedene Autoren verwenden noch andere Umschreibungen und Begriffe wie beispielsweise „fragmented society“ (Lijphart, 1969: 82) oder eine „society divided along ethnic or religious boundaries“ (Lehmbruch, 1967: 91).

Letztere Beschreibung von Gerhard Lehmbruch sagt bereits viel über die Struktur der beschriebenen Gesellschaftsform aus. Bei Lijphart wird diese konkreter definiert als „different sections of the community [live] side by side, but seperately, within the same political unit“ (Lijphart, 1977: 17). Eine ausführlichere Definition für segmentierte Gesellschaften, in der auch jene bei Lijphart nicht genauer umschriebenen „sections“ näher erläutert werden, findet sich bei Bettina Kübler, die den Begriff zugleich mit dem bereits angesprochenen Konfliktpotential verknüpft.

„Eine notwendige Voraussetzung für das Phänomen des ethnischen Konflikts ist die Koexistenz von zwei oder mehr kulturell unterschiedlichen Gemeinschaften unter einer einzigen Autorität. Kulturelle Unterschiede können sich auf Religion, Sprache, Rasse, Nationalität oder eine Kombination dieser Faktoren beziehen.“ (Kübler, 1991: 63)

Steiner ergänzt, dass den Angehörigen einer jener Gruppen normalerweise bestimmte Verhaltensweisen und Meinungen zugeschrieben werden können, die häufig entscheidend zur Identitätsbildung durch Abgrenzung von den Angehörigen der anderen Gruppe beitragen (Steiner, 1974). Laut Lijphart ist eine gesellschaftliche Segmentierung deshalb häufig auch damit verbunden, dass sich Parteien, Interessensgruppen, Medien, Schulen und Organisationen an der Gesellschaftsstruktur ausrichten und sich den einzelnen Gruppen relativ einfach zuordnen lassen (Lijphart, 1977: 4).

Val R. Lorwin bezeichnet eine derartige Organisation der Gesellschaft als „segmental organisation“ und grenzt sie von seinem Begriff der „functional organisation“ ab (Steiner, 1971: 33). Darunter versteht er Gruppen, die sich auf Grund bestimmter Merkmale aus praktischen Gründen zusammenfinden.

„A boy scout or girl scout troop organized only by age or locality is functional; but a Catholic or Socialist Scout troop is segmented.“ (Lorwin, 1971: 33)

Nach Bettina Kübler entstehen derart starre Gruppenbildungen überhaupt erst dadurch, dass Angehörige anderer gesellschaftlicher Segmente als tatsächliche oder potentielle Konkurrenten innerhalb der relevanten politischen und ökonomischen Sphäre angesehen werden (Kübler, 1991: 63). Sie spricht in diesem Fall von der 'Aktivierung kollektiver Identitäten' (Kübler, 1991: 63). In der Folge dieser Aktivierung werden die gruppenspezifischen Verhaltensweisen und Ansichten dann von Generation zu Generation weitergegeben (Lorwin, 1971: 50).

Dabei weist Lorwin darauf hin, dass die gesellschaftliche Segmentierung seiner Einschätzung nach nirgendwo in Europa 'total' ist, wie sich dies hingegen seiner Ansicht nach beispielsweise im indischen Kastensystem beobachten lässt, wo der individuelle Entscheidungsspielraum innerhalb des Systems quasi gleich null sei (Lorwin, 1971: 35). Generell misst er den Grad der Segmentierung an der „availability of individual alternatives“ bei Entscheidungen, die Grenzen der jeweiligen gesellschaftlichen Gruppen berühren (Lorwin, 1971: 35). Als einen maßgeblichen Indikator bei der Untersuchung einer segmentierten Gesellschaft nennt er deshalb „Intermarriage“, da die Auskunft darüber, wieviele Ehen zwischen Angehörigen verschiedener Gruppen geschlossen werden, viel über deren Offenheit oder Isolation aussage (Lorwin, 1971: 67).

Ein etwas anderer Ansatz die Segmentierung von Gesellschaften zu untersuchen, bezieht sich auf so genannte 'crosscutting memberships', die bereits in Abschnitt 1.1 kurz erwähnt wurden. Dabei wird angenommen, dass die Ansichten und Verhaltensweisen von Individuen umso moderater sind, je mehr verschiedenen Gruppen sie angehören, bei denen sich die Zugehörigkeit mit der vieler verschiedener Menschen überschneidet. Lijphart nennt als Beispiel dafür die Zugehörigkeit zu einer Religion sowie einer sozialen Gruppe.

„ If, for example, the religious cleavage and the social class cleavage crosscut to a high degree, the different religious groups will tend to feel equal.“ (Lijphart, 1977: 75)

Sind jene „crosscutting pressures“ hingegen nicht vorhanden, so wird dies, wie Lijphart erläutert, häufig für Instabilität oder gar den gesamten Zusammenbruch von Demokratien verantwortlich gemacht (Lijphart, 1977: 1).

1.2 Institutionelle Ausgestaltung von Konkordanzmodellen

Wie bereits erläutert, besteht die Grundidee des Konkordanzmodells darin, politische Macht zwischen zwei oder mehr gesellschaftlichen Gruppen auf der Basis formeller oder informeller Regeln zu teilen, so dass eine Machtbalance entsteht. Dies unterscheidet die Regierungsform somit von jener, in der eine Regierung mit einer möglicherweise knappen Mehrheit gegen eine relativ starke Opposition regiert.

Wichtig ist im Falle der Konkordanzdemokratie deshalb in erster Linie, dass allen relevanten gesellschaftlichen Gruppen in einer segmentierten Gesellschaft ein angemessenes Mitspracherecht eingeräumt wird und die Eliten, wie Arend Lijphart hervorhebt, kooperationsbereites Verhalten zeigen (Lijphart, 1969: 76). Solange dies gewährleistet ist, hält Peter Waldmann es für eher zweitrangig, wie das Regierungssystem im einzelnen institutionell ausgestaltet ist (Waldmann, 1989: 364). Dennoch finden sich hierzu in der Literatur einige konkrete Angaben.

So erklärt Arend Lijphart, das wichtigste Element sei das Regieren durch eine große Koalition, in der die politischen Spitzen sämtlicher gesellschaftlicher Segmente miteinander kooperierten (Lijphart, 1977: 25). Dies führt, wie er erläutert, zu einer entweder sehr schwachen Opposition oder deren völligem Fehlen (Lijphart, 1977: 47). Zudem bezeichnet Paul Pennings die so entstehenden Regierungen als 'oversized', da wesentlich mehr Parteien mit einbezogen würden als für eine einfache parlamentarische Mehrheit benötigt (Pennings, 1999: 24).

Lijphart definiert weiterhin als grundlegende institutionelle Elemente des Konkordanzprinzips „(1) the mutual veto or 'concurrent majority' rule, which serves as an additional protection of vital minority interests, (2) proportionality as the principle standard of political representation, civil service appointments and public funds, and (3) a high degree of autonomy for each segment to run its own internal affairs“ (Lijphart, 1977: 25).

Wie bereits in Abschnitt 1.1. der Arbeit erläutert sind die Voraussetzungen für den letzten Punkt der Teilautonomien nicht überall in gleicher Weise gegeben. Dennoch plädiert Lijphart dafür, den einzelnen Gruppen jene Selbständigkeiten zumindest in gewissen Politikbereichen zuzugestehen, wenn dies geographisch eher schwierig ist (Lijphart, 2004: 105).

Mit Punkt zwei seiner Aufzählung, der Proportionalität als Grundlage politischer Repräsentation, beschreibt Lijphart die Voraussetzung der bereits erwähnten angemessenen Mitsprache aller gesellschaftlichen Gruppen und somit das entscheidendste Merkmal des Konkordanzmodells. Dabei betont der Politologe noch einmal gesondert, dass er es für wichtig hält, nicht nur in der Regierung eine proportionale Repräsentation vorzufinden, sondern dieses Prinzip auch auf andere Bereiche wie Polizei, Justiz und Millitär auszudehnen (Lijphart, 2004: 105). Wie ebenfalls bereits in Abschnitt 1.1. erwähnt sollte im Falle des Vorhandenseins von zwei nahezu gleich großen gesellschaftlichen Segmenten darüber nachgedacht werden, zumindest bei der Regierungsbildung statt der Proportionalität die Parität anzuwenden (Lijphart, 1977: 41).

Zum Schutz der Interessen von Minderheiten nennt Lijphart allerdings den Punkt des Vetorechtes, dem er ebenfalls eine hohe Bedeutung zumisst, noch vor der Erwähnung des Proportionalitätsprinzips. So hat jede Minderheit durch die Tatsache, Mitglied in der Koalition zu sein, zwar die Möglichkeit ihre jeweiligen Ansichten angemessen darzustellen und zu erläutern, dies schützt jedoch nicht davor, gegebenenfalls systematisch von der Mehrheit überstimmt zu werden. Lijphart bezeichnet das Vetorecht aus diesem Grund als unerlässlich (Lijphart, 1977: 36).

Ein weiterer Aspekt, den der Politikwissenschaftler bei der Ausgestaltung von Konkordanzdemokratien anspricht, jedoch nicht für grundlegend hält, ist der des präsidentialen Systems. So erläutert er, dass ein präsidentiales System die Dominanz einer einzelnen Person eher begünstige als ein rein parlamentarisches mit gleichberechtigten Kabinettsmitgliedern aller gesellschaftlichen Gruppen und für eine Konkordanzdemokratie deshalb in seinen Augen eher ungeeignet sei (Lijphart, 1977: 33). Oft erscheine der Schritt zu einem rein parlamentarischen System in Ländern mit langer ausgeprägter präsidentialer Tradition jedoch sehr groß (Lijphart, 2004: 102). Ergänzend zu den von Lijphart genannten Punkten erwähnt Ulrich Schneckener noch einen zusätzlichen Aspekt, den er als institutionelle Grundlage beschreibt: Dies sind Regelungsmechnismen, um bei Streitfragen zu Lösungen zu kommen (Schneckener, 2002: 241). Als Beispiele hierfür nennt er informelle Treffen, paritätisch besetzte Vermittlungsausschüsse, Schlichtungskommissionen sowie eine Schiedsgerichtbarkeit (Schneckener, 2002: 241).

Nachdem nun die Voraussetzungen einer Konkordanzdemokratie sowie deren Ausgestaltung erläutert wurden, geht es im folgenden Abschnitt darum, die Funktionsweise eines solchen politischen Systems zu beleuchten.

1.3 Die Funktionsweise der Konkordanzdemokratie

Die Rahmenbedingungen innerhalb derer ein Konkordanzmodell funktionieren kann, sind neben den institutionellen Regelungen vor allem durch die besondere Situation einer segmentierten Gesellschaft vorgegeben. Dabei merkt Lijphart an, dass es verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen durchaus möglich ist, innerhalb eines Staates friedlich zu koexistieren. Zu Konflikten kommt es meist erst, wenn diese miteinander in Kontakt kommen (Lijphart, 1969: 82). In den Augen Daalders ist es jedoch auch möglich, dass einzelne Elemente der Konkordanztheorie bereits angewendet werden und einen Konflikt deshalb von vornherein verhindern oder abschwächen (Daalder, 1971: 121)

Eine Auseinandersetzung entwickelt sich hingegen normalerweise dann, wenn sich eine Gruppe dauerhaft ausgeschlossen und diskriminiert fühlt (Lijphart, 1999: 32f.). Unter diesen Umständen erfolgt nach Einschätzung Lijpharts ein langsamer Verlust des Vertrauens ins politische System (Lijphart, 1999: 32f.). Dabei begründet sich das Gefühl des dauerhaften Ausgeschlossenseins in segmentierten Gesellschaften dadurch, dass im Gegensatz zu anderen politischen Systemen von der Minderheit nicht die Möglichkeit gesehen wird, auf lange Sicht durch gute politische Arbeit zu einer Mehrheit zu werden; die permante Oppositionsrolle scheint vorbestimmt zu sein (Lijphart, 1999: 31f.). Diesem Gefühl kann durch die Aussicht, wie in einer Konkordanzdemokratie an der Regierung beteiligt zu werden, entgegengewirkt werden.

„The prospect of participating in the government is a powerful stimulus to moderation and compromise, because it minimizes the risk of being deceived by the other parties.“ (Lijphart, 1977: 31)

Betrachtet man das Parteiensystem, so findet sich in segmentierten Gesellschaften, wie Steven B. Wolinetz beschreibt, meist eine Parteienstruktur, die sehr eng an die gesellschaftlichen Gruppen angelehnt ist, so dass die Flexibilität der Wähler sehr gering ausfällt (Wolinetz, 1999: 227). Gesellschaftliche Differenzen werden somit häufig auf das politische System übertragen, in dem die Parteien als, wie Lijphart es umschreibt, 'political manifestations of the segments' erscheinen (Lijphart, 1977: 61). Die politische Auseinandersetzung findet jenseits des klassischen Rechts-Links-Spektrums statt. Meist erhalten gesellschaftliche Initiativen, die diese 'Lücke' ausfüllen, lediglich beratende Funktionen in politischen Prozessen (Moltmann, 1989: 27). Dies unterscheidet die Parteiensysteme in Konkordanzdemokratien signifikant von denen anderer Regierungsmodelle, in denen Wählerpräferenzen flexibler sind.

Sowohl Lijphart, als auch Wolinetz weisen jedoch darauf hin, dass hier im Laufe der Zeit Veränderungen eintreten können. Bei einer gut funktionierenden Konkordanzdemokratie werden die Wählerbindungen nach Einschätzung Wolinetzes nach und nach flexibler, so dass sich neue Mehrheitsverhältnisse herausbilden können (Wolinetz, 1999: 234). Lijphart hebt hervor, dass er diese Entwicklung allerdings eher langfristig sieht.

„In the short run, consociational democracy tends to strengthen the plural character of a plural society, an extended period of successful consociationalism government may be able to resolve some of the major disagreements among the segments and thus to depoliticize segmental divergences, and it may also create sufficient mutual trust at both elite and mass levels to render itself superfluous.“ (Lijphart, 1977: 228)

Die längerfristige Entwicklung einer funktionierenden Konkordanzdemokratie hat somit nach Ansicht Lijpharts den Effekt der Flexibilisierung des Parteiensystems, wie auch der Stabilisierung des Systems an sich, da die Kooperation zwischen den Eliten seiner Meinung nach langfristig durch Gewöhnung immer selbstverständlicher wird (Lijphart, 1969: 80). Dabei wird die generelle Verständigung jedoch umso schwieriger, desto mehr verschiedene Gruppen an ihr partizipieren (Lijphart, 1977: 56). Mitchell unterstreicht hingegen, die Basis funktionierender Konkordanzprinzipien sei insbesondere „recognition of diversity and the readiness of the blocs to accept one another as basic realities which cannot and should not be changed“ (Mitchell, 1991: 76).

Neben den erläuterten überwiegend positiv bewerteten Aspekten in der Funktionsweise der Konkordanzdemokratie, wie z.B. Abschwächung von Konflikten oder langfristige Flexibilisierung des Parteiensystems, sind auch einige Kritikpunkte zu nennen. So ist es laut Lijphart zwar ein Ziel von Konkordanzstrategien, die Tendenz zu Immobilität, die segmentierte Gesellschaften grundsätzlich hätten, zu vermeiden (Lijphart, 1969: 82), andere Theoretiker sehen diese jedoch auch oder gerade in Konkordanzdemokratien. Nohlen und Schultze sprechen in diesem Zusammenhang von „hohen Konsensbildungskosten, die sich [...] aus den langwierigen Entscheidungsprozessen, den Minimalkonsensen auf der Basis des kleinsten gemeinsamen Nenners ergeben“ (Nohlen / Schultze, 2002: 430).

Verbunden mit der Gefahr von Langsamkeit und Ineffizienz ist außerdem die öfter erwähnte Möglichkeit einer so genannten „minority tyranny“. Gemeint ist hiermit das Phänomen, dass die Minderheit ihr Veto-Recht gezielt dazu nutzt, Entscheidungen systematisch dauerhaft zu blockieren. Bernhard Moltmann beschreibt außerdem die Gefahr der Kettenreaktion, die schon durch einmaliges Anwenden des Vetos ausgelöst werden kann. Sollte eine Konfliktpartei ihr Veto dazu nutzen, eine bestimmte Entscheidung zu verhindern, könnte das andere Lager nachfolgende Entscheidungen aus Trotz ebenfalls blockieren: Es kommt zum politischen Stillstand (Moltmann, 2002: 14). Lijphart merkt an, das Vetorecht berge somit die Gefahr „(to) produce the very stagnation and instability that consociational democracy is designed to avoid“ (Lijphart, 1977: 50f.).

Die Gefahr der Stagnation wird vielfach auch in Bezug auf die Gruppenzugehörigkeiten gesehen. So führt das Prinzip der Proportionalität als Grundlage für Regierungsbildungen sowie Rekrutierungen im öffentlichen Sektor dazu, dass die Individuen sich einer bestimmten Gruppe zuordnen und sich dieser dann dauerhaft zugehörig fühlen. Rupert Taylor wirft Lijphart „uncritical acceptance of the primacy and permanency of ethnicity“ vor, Löbler, Hauptmann und Freriks sprechen von einer „dauerhaften Zementierung religiöser oder ethnischer Trennungslininien“ (Taylor, 1994: 163; Löbler / Hauptmann / Freriks, 1989: 12). Die drei Autoren bemängeln in ihrer Kritik am Konkordanzmodell darüber hinaus, dass die eigentlichen Konfliktträger meist nicht in der Elite eines Landes zu finden seien und am Einigungsprozess deshalb nicht direkt beteiligt würden (Löbler / Hauptmann / Freriks, 1989: 12f.). Hierbei merkt Paul Mitchell jedoch an, dass es generell schwer ist, Eliten und Nicht-Eliten völlig separat voneinander zu betrachten, denn „structured elite predominance is usually tempered with a good measure of responsiveness to non-elite wishes and demands“ (Mitchell, 1991: 69).

Insgesamt zieht Arend Lijphart, der sich mit all diesen Kritikpunkten auseinandergesetzt hat, dennoch ein verhalten positives Fazit. So ist er in einem Vergleich von Konkordanz- und Mehrheitsdemomokratien zu dem Ergebnis gekommen, dass einige Kritikpunkte nur eingeschränkt zutreffend sind. Beispielsweise wirke sich die Tatsache, dass Entscheidungen in Konkordanzdemokratien möglicherweise langsamer getroffen werden, nicht negativ auf die wirtschaftliche Entwicklung und die damit verbundene positive Wohlstandsentwicklung aus (Lijphart, 1999: 301). In der Prävention von Gewalt lägen Mehrheitsdemokratien gegenüber Konkordanzmodellen sogar deutlich zurück (Lijphart, 1999:301).

So ist für ihn das Modell der Konkordanzdemokratie letztlich „the only democratic model that appears to have much chance of being adopted in divided societies“ (Lijphart, 2004: 99).

[...]