National institutions for the promotion and protection of human rights

Gliederung

„National institutions for the promotion and protection of human rights”

Teil I: Einleitung
A. Historischer Kontext
B. Die „Pariser Prinzipien“
I. Rechtsgrundlage einer nationalen MRI
II. Mandat einer nationalen MRI
III. Aufgaben einer nationalen MRI
1. Beratungsfunktion
2. Kontrollfunktion
3. Untersuchungsfunktion
4. Bildungs- und Informationsfunktion
5. Individueller Rechtsschutz
IV. Befugnisse einer nationalen MRI
1. Selbstinitiativ – und Kooperationsbefugnis
2. Informations- und Untersuchungsbefugnis
3. Veröffentlichungsbefugnis
4. Selbstverwaltungsbefugnis
V. Aufbau und Struktur einer nationalen MRI
C. Anerkennung von nationalen MRI
D. Typisierung von nationalen MRI

Teil II: Nationale Menschenrechtsinstitutionen
A. Der Institutstyp am Beispiel Deutschland
I. Rechtsgrundlage
II. Mandat
III. Aufbau
IV. Befugnisse
V. Finanzierung
VI. Kritik am „Deutschen Institut für Menschenrechte e.V.“
B. Der Ausschusstyp am Beispiel Frankreich
I. Rechtsgrundlage
II. Mandat
III. Aufbau
IV. Befugnisse
V. Finanzierung
VI. Kritik am CNCDH
C. Der Ombudstyp am Beispiel Schweden
I. Rechtsgrundlage
II. Mandat
III. Aufbau
IV. Befugnisse
V. Finanzierung
VI. Kritik am schwedischen nationalen MRI
D. Der Kommissionstyp am Beispiel Irland
I. Rechtsgrundlage
II. Mandat
III. Aufbau
IV. Befugnisse
V. Finanzierung
VI. Kritik
E. Vergleich
F. Exkurs: Einführung des Ombudstyp in Deutschland?

Teil III: Die Wirkmächtigkeit nationaler MRI
A. Verantwortlichkeit und Unabhängigkeit
B. Probleme der rezenten Situation
I. Grundsatz der Rechtsgrundlage
II. Grundsatz der pluralistischen Einsetzung
III. Grundsatz der Kompetenzen
IV. Grundsatz der Finanzierung
V. Zwischenergebnis

Teil IV: Zusammenfassung und Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

„National institutions for the promotion and protection of human rights”

Teil I: Einleitung

Die „nationale Menschrechtsinstitution“^[1] stellt eine neue Klasse der Organisationen zum Schutz und der Förderung des Menschenrechtsschutzes dar. Durch ihre Stellung als unabhängige, aber dennoch regierungsnahe Institution hat sie aufgrund der mannigfachen Dialoge mit staatlichen Stellen und der Kooperation mit Nichtregierungsorganisationen (NGO) und der Zivilgesellschaft eine einzigartige Brückenfunktion, die eine große Chance für die Verständigung und Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Akteuren auf staatlicher und nichtstaatlicher Ebene darstellt. Ihre normative Grundlage leitet die nationale MRI von dem durch die Vereinten Nationen geschaffenen unverbindlichen internationalen Standard, den sogenannten „Pariser Prinzipien“, ab.

Diese Seminararbeit beleuchtet zunächst den historischen Rahmen hinsichtlich der Entwicklung dieses Standards sowie die darin allgemein für nationale MRI vorgeschlagenen Funktionen, Befugnisse und Strukturen. Erläutert wird auch das Prozedere der Anerkennung von nationalen MRI und die sich im Laufe der vergangenen Jahre entwickelte Realität von vier verschiedenen Institutionstypen.

Im anschließenden Teil II wird anhand einiger Länderbeispiele kritisch aufgezeigt, inwieweit Unterschiede in der konkreten Ausgestaltung der einzelnen Institutionstypen bestehen. In diesem Kontext werden bestehende Mängel in der Umsetzung des internationalen Standards aufgezeigt und gegebenenfalls Anregungen für Verbesserungen gemacht. Im anschließenden Vergleich der verschiedenen Institutionstypen wird eine gewisse Hierarchie der Befugnisse und Wirkmächtigkeit deutlich; als Exkurs wird an dieser Stelle die Situation der nationalen MRI in Deutschland hinsichtlich eines möglichen oder notwendigen Typenwechsels diskutiert.

In Teil III wird die Wirkmächtigkeit der nationalen MRI erläutert. Es wird aufgezeigt, inwiefern sich eine mangelhafte Umsetzung der „Pariser Prinzipien“ negativ auf die Wirkmächtigkeit der Institutionen auswirkt.

A. Historischer Kontext

In den letzten Jahren sind in vielen Ländern nationale MRI in unterschiedlicher Art entstanden. Sie alle haben neben ihrer Unterschiedlichkeit jedoch gemeinsam, dass sie dem von den Vereinten Nationen im Jahre 1993 entwickelten internationalen Standard, den so genannten „Pariser Prinzipien“, entsprechen.

Mit der Entwicklung dieses Standards, der das völkerrechtliche Konzept beschreibt, das alle nationalen MRI weltweit miteinander verbindet, wurde bereits im Jahre 1946 begonnen. Nach dem Schrecken des Zweiten Weltkrieges war die Menschenrechtskommission (MRK) der Vereinten Nationen bemüht, die nationale und internationale Kommunikation im Bereich der Menschenrechte zu stärken. Dazu regten die Vereinten Nationen in ihrer zweiten Sitzung seit ihrer Gründung (1946) die Mitgliedsstaaten in einer abschließenden Resolution an, Informationsgruppen oder lokale Menschenrechtsausschüsse zu errichten.^[2] Eine genaue Funktion und Bestimmung dieser Informationsgruppen und Ausschüsse gab es allerdings noch nicht.

Bereits Ende der fünfziger Jahre wurde der Entwurf eines Memorandums vorgelegt. Demnach sollten sich die nationalen Ausschüsse vor allem den aktuellen Problemen des Menschenrechtsschutzes zuwenden. Dazu gehörte die Beratung der Regierung, des Gesetzgebers und der Verwaltungsbehörden in Bezug auf administrative und gesetzgeberische Angelegenheiten, sowie das Anfertigen jährlicher Studien über die Einhaltung der Menschenrechte im eigenen Land.

Im Jahre 1966 trat der Gedanke der nationalen MRI erstmalig im Zusammenhang mit den beiden Menschenrechtspakten^[3] politisch wirksam in Erscheinung.^[4] Die Generalversammlung beschrieb die nationalen Kommissionen als sachdienliche Einrichtungen, die durch die Ausübung bestimmter Funktionen ganz wesentlich zur Einhaltung der beiden Menschenrechtspakte beitragen.^[5]

Nach diskussionsreichen Jahren wurde dieser Entwurf des Memorandums im Jahre 1978 auf einem internationalen Seminar der Vereinten Nationen in Genf zu Richtlinien weiterentwickelt, so dass ein konkretes Bild einer nationalen MRI entstand.^[6] Es wurde beschlossen, dass nationale MRI mit der Entwicklung und Durchführung von Bildungsprogrammen, der Behandlung von Beschwerden, der Öffentlichkeitsarbeit im Menschenrechtsbereich, der Durchführung von Rechtsberatung sowie der Zusammenarbeit mit den Medien und nichtstaatlicher Organisationen (NGO) betraut werden sollen.

Neben der Entwicklung menschenrechtlicher Schutzbestimmungen sah man die zentrale Aufgabe in der „nationalen Implementierung“ völkerrechtlicher Normen.^[7] Darunter versteht man die Um- und Durchsetzung völkerrechtlicher Normen im nationalen Bereich. Allerdings meint der Begriff der nationalen Implementierung nicht ausschließlich die rechtliche Umsetzung menschenrechtlicher Normen in rein formaler Hinsicht, sondern vielmehr die Anwendung völkerrechtlicher Bestimmungen, ohne dass diese Normen innerstaatlich formale Geltung erlangt haben müssen.^[8] Die nationale Implementierung beschreibt also die Aufgabe, den internationalen Normen des Menschenrechtsschutzes mit Hilfe nationaler Gerichte eine rechtliche und praktische Wirksamkeit zu verleihen.

Einige Staaten hegten anfängliche Vorbehalte gegenüber der Entwicklung eines internationalen Standards für nationale MRI, da sie darin einen Eingriff in die „inneren Angelegenheiten“ des Staates sahen. Insbesondere fürchteten sie in der nationalen Implementierung eine Beeinträchtigung ihrer Souveränität.

Dennoch setzte sich die Auffassung durch, dass die Vereinten Nationen auch innerstaatlich zur Förderung der Menschenrechte aktiv werden können. Als Zugeständnis der Vereinten Nationen wurde jedem Staat das Recht erhalten, bei der Umsetzung des internationalen Standards den Rahmen selbst zu wählen, um auf die nationalen Bedürfnissen eingehen zu können. Durch diesen Gestaltungsvorbehalt wurde deutlich, dass es sich bei dem internationalen Standard nicht um ein starr-verbindliches System, sondern um ein offenes Konzept handelt, welches die nationalen Eigenheiten der Mitgliedstaaten berücksichtigt.

Im Jahre 1991 wurden auf einer Konferenz in Paris die bis heute gültigen Grundsätze des internationalen Standards entworfen.^[9]

Diese Grundsätze wurden auf der in Wien stattfindenden Weltkonferenz der Menschenrechte im Jahre 1993 noch einmal bekräftigt. In der „Wiener Erklärung der Menschenrechte“ wurde die wichtige und konstruktive Rolle der nationalen MRI manifestiert.^[10]

Am 20.12.1993 wurde dann der historische Durchbruch des internationalen Standards mit der Verabschiedung dieser Grundsätze durch die Generalversammlung geschafft.^[11] Die Vereinten Nationen sprechen seither von den „Pariser Prinzipien“ und betrachten sie als zentrales Dokument für nationale MRI.

B. Die „Pariser Prinzipien“

Die Pariser Prinzipien bilden die normative Grundlage für nationale MRI und beschreiben deren sachliche Zuständigkeit.

Sie stellen einen unverbindlichen Standard des Völkerrechts dar, auf den sich die Staaten im Rahmen der Vereinten Nationen trotz ihrer kulturellen und politischen Unterschiede geeinigt haben. Es handelt sich dabei um einen Vorschlag, wie die nationale Implementierung internationaler Menschenrechtsschutzbestimmungen durch innerstaatliche Strukturen gefördert werden kann. An diesem Standard kann sich hoheitliches Handeln sowohl orientieren als auch messen lassen.

Die Pariser Prinzipien besagen, dass nationale MRI über eine juristische Grundlage, ein klares Mandat, eine ausreichende Infrastruktur und eine gesicherte Finanzierung verfügen sollen.^[12] Zudem sollen sie gegenüber der Regierung unabhängig sowie pluralistisch zusammengesetzt und vor allem für besonders schwache Gruppen zugänglich sein.

Nationale MRI sollen zwar bedingt mit staatlichen Kompetenzen ausgestattet sein, treten aber nur ergänzend neben die drei Staatsgewalten und haben keinerlei Befugnis, rechtsverbindlich zu entscheiden oder Recht zu setzen. Die Tragweite dieser Prinzipien findet jedoch durch diesen Offenheitscharakter ihre Grenzen, weil sie sehr allgemein gefasst sind und sie keinen direkten Einfluss auf die tatsächliche Arbeitsweise der nationalen MRI haben.^[13]

I. Rechtsgrundlage einer nationalen MRI

Die juristische Grundlage einer nationalen MRI soll entweder Gesetzes- oder Verfassungsrang haben.^[14] Dadurch wird sichergestellt, dass sich die Regierung an die von ihr selbst geschaffenen Normen halten muss.

II. Mandat einer nationalen MRI

Des Weiteren schreiben die Pariser Prinzipien vor, dass eine nationale MRI ein möglichst weit gefasstes, schriftlich festgelegtes Mandat erhalten soll.^[15] Mit Mandat ist hier der Auftrag gemeint, den der Gründerstaat an seine nationale MRI vergibt. Grundsätzlich sind nationale MRI mit dem Schutz und der Förderung der Menschenrechte beauftragt.

Dabei spricht man von einem „nationalen Mandat“, wenn sich der Auftrag auf alle Fragen des innerstaatlichen Menschenrechtsschutzes im gesamten Staatsgebiet bezieht. Erstreckt sich der Auftrag auch auf außenpolitische Fragen, so spricht man von einem „internationalen Mandat“. Für nationale MRI ist gemäß der Pariser Prinzipien mindestens ein nationales Mandat vorgesehen.

Das weitgefasste Mandat muss zudem klar benannt und schriftlich festgelegt sein. In Betracht kommen hier eine Vielzahl internationaler und nationaler Normen, aus denen, um die Klarheit zu wahren, der Gründerstaat eine besondere Selektion trifft. Welche Normen mit einzubeziehen sind, schreiben die Pariser Prinzipien nicht abschließend vor. Aus einem Begleitschreiben der Generalversammlung lässt sich zumindest ableiten, dass sowohl die „Allgemeine Erklärung der Menschenrechte“ als auch die beiden Menschenrechtspakte Teil des Mandats einer nationalen MRI sein sollen.^[16]

III. Aufgaben einer nationalen MRI

Die Aufgaben, die eine nationale MRI erfüllen soll, sind in den Pariser Prinzipien zwar nicht abschließend aufgezählt; einige Aufgaben sind jedoch ausdrücklich genannt.^[17]

1. Beratungsfunktion

Eine nationale MRI hat als zentrale Aufgabe, die Beratung staatlicher Stellen, wobei die Regierungsberatung im Mittelpunkt steht. Unter „Beratung“ versteht man in diesem Zusammenhang Stellungnahmen und Vorschläge seitens einer nationalen MRI in Bezug auf Menschenrechtsfragen, die an die jeweiligen staatlichen Entscheidungsträger adressiert sind. Durch die wachsende Legitimität der in Folge der Beratung getroffenen Entscheidungen, besteht Einigkeit darüber, dass diese Beratungsfunktion einen hilfreichen und wichtigen Bestandteil problemorientierten Handelns darstellt.

2. Kontrollfunktion

Uneinigkeit bestand hingegen darüber, in welchem Umfang eine nationale MRI über die Beratungsfunktion hinaus eine Kontrolle der Verwaltung ausüben soll. Problematisch ist hier der Umstand, dass „Kontrolle“ auch gegen den Willen des Kontrollierten stattfindet. Letztlich fordern die Pariser Prinzipien aber die Einhaltung fundamentaler menschenrechtlicher Schutzbestimmungen in der Verwaltungspraxis.^[18] Um dem Erfordernis eines klaren Mandats nachzukommen, legt das jeweilige Mandat den Umfang der Kontrollbefugnis genau fest. So wird die Verwaltungskontrolle im Sinne der Pariser Prinzipien gesichert.

3. Untersuchungsfunktion

Eine nationale MRI soll die Untersuchung von Menschenrechtsverletzungen zur Aufgabe haben. Hier werden – im Falle des Verdachts einer Menschenrechtsverletzung – die Umstände des Einzelfalls ermittelt. Das Ziel der Untersuchungsfunktion im Sinne des Opferschutzes ist es, Lücken im Rechtssystem zu schließen. Diese ergeben sich, da es vielfach von staatlicher Seite unterlassen wird, den Einzelfall auf konkrete Menschenrechtsverletzungen hin zu prüfen. Die Untersuchungsfunktion wird daher als eine der wichtigsten Aufgaben von nationalen MRI angesehen.^[19]

4. Bildungs- und Informationsfunktion

Zur Stärkung und Sensibilisierung des allgemeinen Bewusstseins für Menschenrechte sollen nationale MRI ihre Forschungs- und Untersuchungsergebnisse veröffentlichen und diese der Bevölkerung und dem Staat zugänglich machen. Dazu gehört auch die Entwicklung eigener Bildungsprogramme zum Beispiel in Lehrplänen von Schulen und Universitäten.

5. Individueller Rechtsschutz

Die Pariser Prinzipien sehen die Behandlung individueller Beschwerden nicht ausdrücklich vor, obgleich dies viele nationale MRI praktizieren. Gemeint ist hier der aktive Versuch, die Gründe, die zur Beschwerde führten, unter Einbeziehung staatlicher Stellen zu beseitigen.

IV. Befugnisse einer nationalen MRI

Entsprechend den „Pariser Prinzipien“ sind nationale MRI mit staatlichen Befugnissen, sogenannten Kompetenzen, auszustatten.^[20] Nationale MRI treten jedoch nur ergänzend neben die Organe der Judikative, Legislative und Exekutive und haben – wie bereits eingangs erwähnt – keine Rechtsetzungsbefugnis. Die Befugnisse sind in den Pariser Prinzipien nicht abschließend vorgegeben; vielmehr sollen sie sich nach dem jeweiligen Mandat richten.^[21]

Folgende Befugnisse werden jedoch explizit in den Pariser Prinzipien vorgeschlagen.

1. Selbstinitiativ – und Kooperationsbefugnis

Die Selbstinitiativbefugnis ermöglicht es einer nationalen MRI im Rahmen ihres Mandats, selbst alle Fragen des Menschenrechtsschutzes aufzugreifen. Dadurch wird die Unabhängigkeit gegenüber staatlichen Einflusses zu Gunsten des Menschenrechtsschutzes gesichert.

Bedeutsam dafür ist auch die Befugnis, sowohl formell als auch informell mit anderen staatlichen und nichtstaatlichen Organisationen kooperieren zu können.

[...]

^[1] Im Folgenden abgekürzt durch „nationale MRI“.

^[2] MRK, Res. 2/9 vom 26. Juni 1946, Ziffer 5.

^[3] Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Recht (IPBPR);

Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (ICESCR).

^[4] U.N. Doc. A/6546 vom 13. Dezember 1966, Ziffer 557ff..

^[5] U.N. Res. 2200 C (XXI) vom 16. Dezember 1966.

^[6] U.N. Seminar zum Thema nationale und lokale Institutionen zur Förderung und zum Schutz der Menschenrechte, 18.- 29. September 1978, Genf. ^[7] lat. Implere; übersetzt mit „erfüllen“ und „ergänzen“.

^[8] Vgl. Riedel- Aichele, S. 58.

^[9] „Nationale Institutionen zur Förderung und zum Schutze der Menschenrechte“ vom 7. - 9. Oktober 1991.

^[10] U.N. Doc. A/CONF. 157/23 vom 12. Juli 1993, Teil 1, Ziffer 36.

^[11] U.N. Res. 48/134 vom 20.12.1993.

^[12] Vgl. Klein/ Menke- Mahler, „Nationale Menschenrechtsinstitution“, S. 567.

^[13] Vgl. Murray, „Criteria and factors for assessing their effectivness“, S. 203.

^[14] Vgl. Pariser Prinzipien, Abschnitt 1, Ziffer 2.

^[15] Vgl. Pariser Prinzipien, Abschnitt 1, Ziffer 2.

^[16] Vgl. Riedel- Aichele, S. 92.

^[17] Vgl. Pariser Prinzipien, Abschnitt 1, Ziffer 3.

^[18] Vgl. Pariser Prinzipien, Abschnitt 1, Ziffer 3.

^[19] U.N. Handbook, Ziffer 216 ff.; Burdekin/ Gallagher in „Human Rights”, S. 22.

^[20] Vgl. Pariser Prinzipien, Abschnitt 3.

^[21] Vgl. U.N. Handbook, Ziffer 95 f..