Der Bürgerhaushalt als Instrument der kooperativen Demokratie

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Verwaltungsmodernisierung und das Leitbild der Bürgerkommune - Hintergründe der Verbreitung des Bürgerhaushalts in Deutschland

3. Kooperative Demokratie in der Bürgerkommune

4. Der Bürgerhaushalt als Partizipationsinstrument
4.1. Der Ursprung des Beteiligungshaushalts in Porto Alegre
4.2. Die Verbreitung des Beteiligungshaushalts in der Welt

5. Die Verbreitung des Bürgerhaushalts in Deutschland
5.1. Der Beteiligungshaushalt von Christchurch als Vorbild deutscher Verfahren
5.2. Das Grundmodell der deutschen Bürgerhaushaltsverfahren

6. Modellprojekte zum Bürgerhaushalt in deutschen Kommunen
6.1. Das Reformnetzwerk „Kommunen der Zukunft“
6.2. Das Projekt „Kommunaler Bürgerhaushalt“ in Nordrhein-Westfalen
6.3. Das Projekt „Bürgerhaushalt in Großstädten“

7. Deutsche Bürgerhaushaltsverfahren - Zwei Beispiele aus der Praxis
7.1. Der Bürgerhaushalt 2007 in Berlin-Lichtenberg
7.1.1. Die Vorgeschichte des Bürgerhaushalts von Lichtenberg
7.1.2. Das Bürgerhaushaltsmodell von Berlin-Lichtenberg
7.1.3. Die Ergebnisse des ersten Bürgerhaushaltsverfahrens in Lichtenberg
7.2. Der Bürgerhaushalt von Köln
7.2.1. Die Vorgeschichte des Kölner Bürgerhaushalts
7.2.2. Das Bürgerhaushaltsmodell von Köln
7.2.3. Die Ergebnisse des Bürgerhaushalts von Köln
7.3. Vergleich der Bürgerhaushaltsverfahren von Berlin-Lichtenberg und Köln
7.3.1. Vergleich der Ausgangsbedingungen in Berlin-Lichtenberg und in Köln
7.3.2. Vergleich der Bürgerhaushaltsmodelle von Lichtenberg und Köln
7.3.3. Vergleich der Resultate der Bürgerhaushaltsverfahren in Lichtenberg und Köln

8. Bewertung des Bürgerhaushalts als Beteiligungsinstrument
8.1. Kritik am deutschen Bürgerhaushalt
8.2. Die Stärken des Bürgerhaushalts

9. Fazit und Ausblick

10. Literatur- und Quellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

„Es ist eine Irrlehre, dass es Fragen gibt, die für normale Menschen zu groß und zu kompliziert sind. Akzeptiert man einen solchen Gedanken, so hat man einen ersten Schritt in Richtung Technokratie, Expertenherrschaft, Oligarchie getan. [...] Die Politik ist zugänglich, beeinflussbar für jeden. Das ist der zentrale Punkt der Demokratie.“¹ (Olof Palme)

Die Beeinflussbarkeit der Politik durch alle Bürger, die der einstige schwedische Ministerpräsident Olof Palme forderte, scheint auf den ersten Blick eine Selbstverständlichkeit und ein Grundelement demokratischer Herrschaftsmodelle zu sein. Betrachtet man das Zustandekommen von Entscheidungen in demokratischen Staaten genauer, zeigt sich jedoch, dass Zielfindungsprozesse häufig so komplex sind, dass sie von der Mehrheit der Bürger weder nachvollzogen noch bewusst beeinflusst werden können. Dieses Phänomen hat sich durch den zunehmenden Einfluss der europäischen Gesetzgebung und der Globalisierung in den letzten Jahren weiter verstärkt.² In der Realität werden die meisten bedeutsamen Entscheidungsprozesse von nur wenigen Experten gesteuert, ohne dass die Bürgerschaft Einflussmöglichkeiten über das Wahlrecht hinaus wahrnehmen kann. Diese Entwicklung hat in vielen Fällen zu einer Entfremdung zwischen den Bürgern und dem demokratischen System geführt, aus der Politikverdrossenheit resultiert. Sie manifestiert sich in einem Absinken der Wahlbeteiligung und einem Nachwuchsmangel in politischen Parteien. Viele der gesellschaftlich oder politisch engagierten Menschen haben den Parteien den Rücken gekehrt und sind heute in Nichtregierungsorganisationen oder Bürgerinitiativen aktiv. So hat seit der Bildungsexpansion der 1960er und 1970er Jahre der Wunsch nach Mitbestimmungsmöglichkeiten tendenziell eher zugenommen, während die Bereitschaft zur Beteiligung im Rahmen des bestehenden Parteiensystems zurückgegangen ist.

Die beschriebenen Entwicklungen haben nachhaltigen Einfluss auf das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Langfristig ist eine Anpassung des demokratischen Systems an die gesellschaftlichen Verhältnisse notwendig, um dessen Bestand zu garantieren. Ein solcher Wandel des politischen Systems, hin zu mehr Mitbestimmung, wird in Deutschland verstärkt seit den 1990er Jahren vollzogen. Er spielt sich hauptsächlich auf den Ebenen der Länder und Kommunen ab. Besonders die Kommunen stehen heute Anforderungen gegenüber, die sie nicht allein durch planerische Eingriffe bewältigen können. Die Einbindung der Bürger und deren ehrenamtliches Engagement haben nicht nur in Deutschland an Bedeutung gewonnen. So ist die Beteiligung der Bürger auf lokaler Ebene seit der UN-Konferenz in Rio de Janeiro und der Verabschiedung der Lokalen Agenda 21 auch ein bedeutendes Anliegen der Demokratieentwicklung auf internationaler Ebene.³ Der Globalisierung der Probleme versucht man dabei mit einer Verörtlichung der Lösungen zu begegnen.⁴

Wie die meisten demokratischen Flächenstaaten ist auch die Bundesrepublik Deutschland eine parlamentarische, beziehungsweise repräsentative Demokratie.⁵ Die repräsentative Demokratie ist in der Bundesrepublik sowohl auf der Bundes- als auch auf der Landes- und Kommunalebene die dominante Regierungsform. Im Gegensatz zu vielen anderen Ländern gewährt die deutsche Verfassung den Bürgern auf Bundesebene keine direktdemokratischen Einflussmöglichkeiten.⁶ Sogar der Bundespräsident, das deutsche Staatsoberhaupt, wird durch Repräsentanten des Volkes gewählt.⁷ Die Dominanz der repräsentativen Demokratie in Deutschland ist auf die Situation zur Zeit der Verabschiedung des Grundgesetzes zurückzuführen. Es entstand nach der Niederlage Deutschlands im Zweiten Weltkrieg und der Zerschlagung des Dritten Reiches. Die Teilnehmer des Herrenchiemseer Verfassungskonvents und die Politiker des Parlamentarischen Rates sowie die alliierten Besatzer, die der neuen Verfassung zustimmten mussten, hatten das Scheitern der Weimarer Republik und die Diktatur der Nationalsozialisten vor Augen, als sie die neue Ordnung für Westdeutschland entwarfen. In den direktdemokratischen Institutionen der Weimarer Republik sah man Mitverursacher ihres Scheiterns und wollte solche Schwächen in der Verfassung der Bundesrepublik vermeiden.⁸

Die Stabilisierung der deutschen Demokratie und die Bildungsexpansion der 1970er Jahre⁹ führten dazu, dass eine wachsende Anzahl von Bürgern mehr Einflussmöglichkeiten forderten. Während auf der Bundesebene an der repräsentativen Demokratie als einziger Regierungsform festgehalten wird, haben direktdemokratische und kooperative Beteiligungsmöglichkeiten auf Ebene der Länder und der Kommunen eine große Verbreitung erfahren.¹⁰ Dabei sehen die Verfassungen der deutschen Bundesländer Initiativrechte und Volksabstimmungen über Gesetzesvorlagen als direktdemokratische Beteiligungsmöglichkeiten vor.¹¹ Auf kommunaler Ebene spielt die direkte Bürgerbeteiligung eine noch größere Rolle als auf der Ebene der Länder. So haben in den 1990er Jahren alle Bundesländer die Direktwahl des Bürgermeisters und die Möglichkeiten von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden eingeführt.¹² Bürgerbegehren und Bürgerentscheide ähneln vom Ablauf her den Volksbegehren und Volksentscheiden auf Länderebene. Auch sie ermöglichen den Bürgern, in einzelne Entscheidungen der Legislative einzugreifen und werden durch die Sammlung von Unterschriften legitimiert.^ß

Da direktdemokratische Beteiligungsinstrumente häufig einzelne Konflikte zuspitzen und ihre Initiierung mit hohem Aufwand für Bürger und Regierende verbunden ist, haben kooperative Beteiligungsmöglichkeiten als Alternative in den letzten zehn Jahren vor allem auf kommunaler Ebene an Bedeutung gewonnen.¹⁴ Während es bei Verfahren der repräsentativen Demokratie um das Wählen von Personen und bei direktdemokratischen Verfahren um die Entscheidung einzelner Sachfragen geht, sollen die dialogorientierten Instrumente der kooperativen Demokratie eine sachliche Diskussion der Teilnehmer über politische Entscheidungen ermöglichen.¹⁵ Sie können einen neuen Dialog zwischen Verwaltung, Politik und Bürgerschaft herbeiführen und zur Findung konsensorientierter Lösungen für kommunale Probleme beitragen. Den Bürgern bieten die diskursiven Verfahren die Gelegenheit, Handlungsoptionen zu diskutieren und Empfehlungen für repräsentative Gremien und ihre Mitbürger auszusprechen.¹⁶ Die Gestaltungsmöglichkeiten für Instrumente der kooperativen Demokratie sind sehr vielfältig. Eines der bekanntesten Verfahren unter ihnen ist der Bürgerhaushalt, der den Bürgern die Mitwirkung bei der Haushaltsplanung der Kommune ermöglichen soll. Der Bürgerhaushalt hat den Anspruch, die Bürgerschaft so in den Ablauf der Haushaltsplanung einzubinden, dass diese in der Lage ist qualifiziert über das Thema zu diskutieren und sinnvolle Vorschläge zum Haushaltsplan zu unterbreiten. Damit ist der Bürgerhaushalt eines der anspruchsvollsten und aufwändigsten Beteiligungsinstrumente der kooperativen Demokratie. Diese Arbeit geht unter anderem der Frage nach, inwieweit die in Deutschland durchgeführten Bürgerhaushaltsverfahren zur Umsetzung der kooperativen Demokratie auf kommunaler Ebene beitragen konnten.

Im ersten Teil wird sich diese Arbeit dem Leitbild der kooperativen Demokratie und der Bürgerkommune als Instrument zur Umsetzung dieses Leitbildes auf kommunaler Ebene widmen.

Der zweite Teil der Arbeit stellt das Partizipationsinstrument Bürgerhaushalt vor, eines der bekanntesten und verbreitetsten Beteiligungsverfahren in Deutschland. Dazu wird die Geschichte der Entstehung des ersten Beteiligungshaushalts im brasilianischen Porto Alegre beleuchtet, um dann die Entwicklung und Verbreitung des Bürgerhaushalts in Europa und in Deutschland nachzuzeichnen. Das Beteiligungshaushaltsverfahren von Christchurch, das ein wichtiges Vorbild für deutsche Kommunen darstellt, wird ebenfalls beschrieben. Dieser Teil der Arbeit geht der Frage nach, welche Idee dem Bürgerhaushalt zugrunde liegt und welche Ziele mit ihm verfolgt werden können. Auch eine Definition des Bürgerhaushalts und seine wichtigsten Merkmale werden vorgestellt.

Anhand von zwei Beispielen aus der Praxis, den Bürgerhaushaltsverfahren des Berliner Bezirks Lichtenberg und dem der Stadt Köln, werden im dritten Teil der Arbeit die Umsetzungsmöglichkeiten in deutschen Gemeinden aufgezeigt und die praktische Umsetzbarkeit des Verfahrens wird thematisiert. Vor diesem Hintergrund erfolgt eine abschließende Bewertung des Bürgerhaushalts als Instrument der kooperativen Demokratie in Deutschland.

Auf der Grundlage der Darstellung des Bürgerhaushalts im zweiten und dritten Teil der Arbeit wird abschließend der Frage nachgegangen, inwiefern und unter welchen Umständen der Bürgerhaushalt in Deutschland einen Beitrag zur Modernisierung der Verwaltung und zur Erneuerung der Demokratie leisten kann. Hier soll die These der Arbeit belegt werden, dass der Bürgerhaushalt als Instrument durchaus dazu geeignet ist die Implementierung der kooperativen Demokratie und der Bürgerkommune in deutschen Gemeinden voranzutreiben. Dies kann jedoch nur gelingen wenn das Verfahren konsequent umgesetzt und weitergeführt wird und dabei auch von der Zivilgesellschaft in der Kommune unterstützt wird.

Was den Forschungsstand zum Bürgerhaushalt in Deutschland angeht, so liegt bisher keine umfassende Studie zu den Wirkungen des Verfahrens vor. Die einzige europäische Studie zum Bürgerhaushalt wurde in den Jahren 2005 und 2006 vom Centre Marc Bloch durchgeführt. Dabei wurden Bürgerhaushalte in zehn europäischen Ländern erfasst, in 20 von 50 untersuchten Bürgerhaushaltsgemeinden fand eine detaillierte Analyse statt.¹⁷ Der Schwerpunkt der Forschung lag dabei auf der Frage, inwieweit das Wissen von Bürgern zur Optimierung öffentlicher Dienstleistungen führen kann, im Fokus befand sich also die Verwaltungsmodernisierung durch Bürgerbeteiligung.¹⁸ Da zu diesem Zeitpunkt viele Verfahren noch in der Anfangsphase waren, konnten ihre Wirkungen nicht untersucht und verglichen werden. Detaillierter sind hierzu die zahlreichen wissenschaftlichen Arbeiten und Erhebungen zu einzelnen Projekten, wobei besonders dem Bürgerhaushalt von Lichtenberg von der Forschung viel Aufmerksamkeit gewidmet wurde. Bezüglich des deutschen Bürgerhaushalts stützt sich die Arbeit unter anderem auf die Arbeiten von Lutz Brangsch und Petra Brangsch zum Lichtenberger Verfahren sowie auf Zeitschriftenartikel und Monographien zum deutschen Bürgerhaushalt. Im Rahmen der Untersuchung wurden neben wissenschaftlicher Literatur auch Dokumentationen und Erhebungen von Kommunen ausgewertet, die Bürgerhaushalte durchgeführt haben. Zu den ausführlichsten deutschsprachigen Veröffentlichungen die Berücksichtigung finden, gehört die Monographie „Der Bürgerhaushalt - Bestandsaufnahme, Erkenntnisse, Bewertungen“ von Prof. Dr. Günther Albert aus dem Jahr 2007. Da die Entwicklung und Verbreitung des Bürgerhaushalts in Deutschland von Anfang an besonders von politischen Stiftungen und zivilgesellschaftlichen Organisationen vorangetrieben wurde, existieren hauptsächlich Veröffentlichungen dieser Institutionen zu dem Thema, auch diese haben Eingang in die Arbeit gefunden. Was das Leitbild der Bürgerkommune angeht, wird besonders auf die Schriften von Jörg Bogumil und die Monographie „Der Bürgerhaushalt“ von Claudia Buß Bezug genommen.

2. Verwaltungsmodernisierung und das Leitbild der Bürgerkommune - Hintergründe der Verbreitung des Bürgerhaushalts in Deutschland

Der Bedeutungsgewinn der kooperativen Demokratie in Deutschland und die damit einhergehende Verbreitung des Bürgerhaushalts sind im Kontext einer umfassenden Verwaltungsmodernisierung zu sehen, die viele deutsche Kommunen seit dem Beginn der 1990er Jahre umsetzen. Die Verbindung von Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene und Verwaltungsmodernisierung ist in keinem anderen europäischen Land so eng wie in Deutschland.¹⁹ So ist die Legitimationsgrundlage fast aller deutschen Bürgerhaushalte die Bürgerkommune als Leitbild lokaler Demokratie, sie sieht eine Verbindung von Modernisierung und Partizipation vor.²⁰ Dieser Zusammenhang hat die Gestaltung der Bürgerhaushaltsverfahren maßgeblich geprägt.

Bereits seit den 1980er Jahren wird der öffentliche Sektor in viele Staaten der OECD umstrukturiert. Dabei orientieren sich die Modernisierungsbemühungen vielerorts am Konzept des New Public Managements (NPM). Selbiges ist vor allem auf das Kriterium der Rentabilität ausgerichtet und zielt auf eine Reduzierung staatlicher Ausgaben durch Privatisierungen und eine Neuorganisation der Aufgabenerledigung ab.²¹ Diese Neuorganisation soll durch die Übertragung von Modernisierungserfahrungen aus der Privatwirtschaft auf die öffentliche Verwaltung erfolgen. Das New Public Management sieht eine Steuerung der Verwaltungsarbeit durch ergebnisorientierte Verfahren vor. Die Ressourcen der Verwaltung sollen flexibler zum Einsatz kommen. Die Arbeitsweise wird dezentralisiert und durch das Kontraktmanagement gesteuert. Ein weiterer Aspekt des New Public Managements ist die Behandlung des Bürgers als Kunden, an seinen Bedürfnissen soll sich die Arbeit der Verwaltung orientieren. Dazu soll auch das Wissen der Bürger über die eigenen Bedürfnisse und die Qualität der Verwaltungsprodukte verstärkt genutzt werden. Erklärte Ziele des New Public Managements sind die Verbesserung der Qualität, der Effektivität und der Effizienz der Dienstleistungsproduktion durch die Verwaltung.²²

In den 1990er Jahren erreichte die Modernisierungsdebatte um das New Public Management - mit einiger Verspätung - auch Deutschland. Dabei ging es zunächst hauptsächlich um eine Reformierung der Kommunalverwaltungen. Ausschlaggebend für den Beginn der Debatte in Deutschland waren mehrere parallel stattfindende Entwicklungen. Die wohl bedeutsamste unter ihnen war eine staatliche Finanzkrise, die besonders die Gemeinden betraf. So hatte die öffentliche Hand zum damaligen Zeitpunkt mit erheblichen finanziellen Problemen zu kämpfen, die durch die hohen Kosten der deutschen Einheit weiter verschlimmert wurden. Bereits zu Beginn des Jahres 1992 wiesen die Kommunen einen negativen Finanzierungssaldo von 4,2 Milliarden DM aus, den sie in den Folgejahren nur durch einen Abbau von Personal und den Verzicht auf Investitionen abbauen konnten. Dies gelang bis zum Jahr 2000, dann verschlechterte sich die finanzielle Situation vieler Gemeinden erneut, da es zu Änderungen in der Steuergesetzgebung zu Lasten der Kommunen kam.²³ So haben die Finanzzuweisungen durch Bund und Länder an die Kommunen stetig abgenommen, was dazu führte, dass die kommunale Investitionstätigkeit stagniert. Zugleich stiegen die Umlagen stetig an, die die Gemeinden aus ihren Einnahmen an Bund und Ländern abtreten müssen.²⁴ Die Aufgaben der Kommunen werden immer vielfältiger, besonders im sozialen Bereich sind ihre Ausgaben bedingt durch die hohe Arbeitslosigkeit zeitweise dramatisch angestiegen. Die Einnahmen der Kommunen durch eine ihrer wichtigsten Finanzquellen, die Gewerbesteuer, sanken im gleichen Zeitraum aufgrund der Steuerreform und der Abwanderung vieler Unternehmen ins Ausland im Zuge der Globalisierung.²⁵ Auch in näherer Zukunft ist nicht mit einer nachhaltigen Lösung der finanziellen Schwierigkeiten der Kommunen zu rechnen, da sie auch von den Folgen der aktuellen Wirtschaftskrise und der einsetzenden Rezession betroffen sind.²⁶ Als weiterer wichtiger Auslöser der deutschen Reformdebatte sind die Globalisierung und die fortschreitende europäische Integration zu erwähnen. Diese Entwicklungen führen dazu, dass sich auch die Kommunen verstärkt an internationalen Bewegungen und Trends orientieren müssen, um im Kampf um die Ansiedlung von Unternehmen wettbewerbsfähig zu sein. Eine veraltete Verwaltungsstruktur kann in diesem Zusammenhang als Standortnachteil wirken.²⁷

Vor diesem Hintergrund legte die Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt) zu Beginn der neunziger Jahre das Neue Steuerungsmodell (NSM) als Reformmodell für die deutschen Kommunalverwaltungen vor.²⁸ Das NSM ist als eine sozialverträglichere Version des New Public Management konzipiert, hat aber ebenfalls die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Kommunen zum Ziel.²⁹ Leitsatz des Neuen Steuerungsmodells ist „Von der Kommune zum Dienstleistungsunternehmen“.³⁰ Das Neue Steuerungsmodell sieht dabei, im Gegensatz zum New Public Management keine umfassenden Privatisierungen vor. Dennoch orientiert es sich auch an betriebswirtschaftlichen Kriterien und sieht einen Umbau von zentralistischen Verwaltungsapparaten in produktorientierte, dezentralisierte Organisationen vor. Die einzelnen Untereinheiten der Verwaltung sollen dabei im Rahmen von Zielvereinbarungen weitgehend eigenständig arbeiten.³¹ Darüber hinaus hat das Neue Steuerungsmodell eine Verbesserung der politischen Steuerungsfähigkeit von Verwaltungshandeln durch eine klare Trennung von Politik und Verwaltung zum Ziel. Dem Rat kommt demnach nur noch die Aufgabe zu, Ziele vorzugeben, welche von der Verwaltung selbstständig umgesetzt werden.³² Während das New Public Management vor allem den Bürger als Kunden der Verwaltung propagiert, sieht das Neue Steuerungsmodell die Bürger auch als potenzielle Mitgestalter öffentlicher Dienstleistungen an und möchte sie in deren Produktion einbeziehen.³³

Unterstützt von der KGSt verbreiteten sich die Reformansätze für Kommunalverwaltungen vor allem in Gemeinden mit über 10.000 Einwohnern sehr schnell. So gaben in einer Umfrage im Jahr 2006 bereits 96 Prozent der befragten Bürgermeister an, seit 1990 Modernisierungsmaßnahmen in ihren Verwaltungen durchgeführt zu haben. 72 Prozent von ihnen orientierten sich dabei am Neuen Steuerungsmodell. Davon übernahmen jedoch nur 15 Prozent das gesamte Modernisierungskonzept, 61 Prozent setzten nur einzelne Elemente des Modells um.³⁴

Bei der Einführung des Neuen Steuerungsmodells in deutschen Kommunen treten oftmals Schwierigkeiten auf, die dem Reformansatz einige Kritik eingebracht haben. So fehlt dem NSM ein klares Reformziel, an dem sich die Mitarbeiter der Verwaltung orientieren können.³⁵ Darüber hinaus kritisiert Claudia Buß, dass die Reform sich allein auf das Verwaltungshandeln fokussiere und der engen Verbindung zwischen Politik und Verwaltung zu wenig Beachtung schenke. Reformen, die nach rein ökonomischen Prinzipien vorgehen, seien in einem System, das von politischen Entscheidungen geprägt werde, nicht praktikabel. Viele Gemeinden, die das NSM umsetzen, beklagen einen Kontrollverlust der Politik über die Verwaltung, da deren dezentral organisierte Untereinheiten nur schwer zu kontrollieren seien.³⁶ Die Logik des Neuen Steuerungsmodells, das vor allem Zeit- und Informationsprobleme als Hindernisse für eine effektive politische Steuerung sieht, ist anscheinend nicht ausreichend. Die Tatsache, dass politische Prozesse immer auch Machtprozesse sind, wird von dem Modell nicht berücksichtigt.³⁷ Auch Gerhard Banner, der damalige Vorstand der KGSt, kam nach den ersten Praxisversuchen mit dem NSM zu dem Schluss, dass eine Veränderung von Kommunalverwaltung ohne die Einbeziehung von Politik und Bürgern zum Scheitern verurteilt ist.³⁸ Zuvor hatte schon Reichardt in einer ersten Bilanz zum Neuen Steuerungsmodell konstatiert, dass Reformen hauptsächlich in den internen Bereichen der Verwaltungen stattfanden, die Kommunen sich aber nur wenig ihren Bürgern zugewandt hatten.³⁹ Die Anstrengungen, die Beteiligung der Bürger an kommunalen Entscheidungen zu stärken, sind in den Folgejahren sowohl von den Kommunen selbst als auch von anderen Institutionen verstärkt worden.⁴⁰ Dabei gewann das Leitbild der Bürgerkommune, das auf der Idee der kooperativen Demokratie aufbaut, als ein Element der Kommunalreform an Bedeutung.

3. Kooperative Demokratie in der Bürgerkommune

Verfahren der repräsentativen und der direkten Demokratie, wie beispielsweise Wahlen oder Bürgerbegehren, gehören zu den verfassten, konventionellen Dimensionen der Bürgerbeteiligung. Sie besitzen einen politisch- institutionellen Rahmen, der durch Gesetze und Verordnungen gebildet wird. Neben diesen konventionellen Verfahren bestehen zahlreiche unverfasste, unkonventionelle Beteiligungsmöglichkeiten. Sie besitzen keinen institutionellen Rahmen und können auch illegal sein. Die Möglichkeiten der konventionellen und unkonventionellen politischen Partizipation haben in den vergangenen Jahren stetig zugenommen. Dies liegt zum einen an der Europäischen Union, die neue Wahlen mit sich bringt, der Verfassungsreform der Bundesländer, die mehr direktdemokratische Einflussmöglichkeiten geschaffen hat, und nicht zuletzt an dem Erstarken der Zivilgesellschaft. Innerhalb der Zivilgesellschaft existieren mittlerweile unzählige kleine Initiativen und Vereine, die ihre teilweise sehr spezifischen, lokal orientierten politischen Ziele häufig mit sehr unkonventionellen Methoden verfolgen und sich so deutlich von den traditionellen Organisationen, wie beispielsweise den Sozialverbänden oder Gewerkschaften, absetzen. Letzteres führte zu einer Vervielfachung der unkonventionellen Beteiligungsmöglichkeiten, wie Bürgerinitiativen, Anti-Globalisierungs-Aktionen oder Kampagnen und Unterschriftensammlungen jeglicher Art.⁴¹ Gestärkt wurde die beschriebene Entwicklung durch den Bedeutungsgewinn des Mediums Internet, das sich in den letzten Jahren zu einem bedeutenden Forum für politisch Aktive und zu einem Ort der Meinungsbildung entwickelt hat.

Infolge der Diversifizierung der politischen Beteiligungsmöglichkeiten stellen konventionelle Beteiligungsformen wie Wahlen nur noch eine Option unter vielen dar und werden von engagierten Bürgern auch dementsprechend genutzt. So hat sich beispielsweise die Nichtwahl zu einer Verhaltensoption entwickelt, um Kritik an der Politik der Parteien auszudrücken.⁴² Um den beschriebenen Entwicklungen im Partizipationsverhalten der Bürger zu begegnen haben, vor allem auf Ebene der Kommunen, in den letzten Jahren zahlreiche Reformen mit dem Ziel stattgefunden, die Bürger auch abseits der formalisierten demokratischen Verfahren und Gremien wieder verstärkt in politische Entscheidungsprozesse einzubinden. Das Engagement der Kommunen, was die Stärkung der lokalen Demokratie betrifft, geht unter anderem auf ihre Bedeutung für das demokratische System zurück. Demokratie ist nicht nur eine Herrschaftsform, sondern auch ein gesellschaftliches Prinzip, das das Zusammenleben in den lokalen Gemeinschaften, den Städten und Gemeinden, prägt. Nur wenn die Demokratie auf lokaler Ebene gelebt und praktiziert wird, kann sie auf den übergeordneten Ebenen Bestand haben. Somit kommt der Entwicklung in den Kommunen eine besondere Bedeutung für das gesamte System zu.⁴³ Dieser Rolle der Gemeinden als Basis und Nachwuchsschule der Demokratie sind sich viele lokale Entscheidungsträger durchaus bewusst und forcieren so das bürgerschaftliche Engagement und die Ausweitung der Mitwirkungsmöglichkeiten vor Ort. Ein weiterer Anreiz für die Kommunen, vermehrt dialogorientierte Beteiligungsmöglichkeiten anzubieten, wurde durch die Stärkung direktdemokratischer Einflussmöglichkeiten der Bürger geschaffen. So nutzen Gemeinden die Bürgerbeteiligung auch, um Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, die oft mit erheblichen Konflikten verbunden sind, zu verhindern. Besonders die direkt gewählten Bürgermeister legen Wert auf Bürgernähe und sind daher auch eher geneigt, Bürger an Entscheidungen und Planungsprozessen zu beteiligen.⁴⁴

Die Beteiligung von Bürgern an Planungs- und Entscheidungsverfahren mittels dialogorientierter, nicht- institutionalisierter Verfahren wird als kooperative Demokratie bezeichnet. Zu den Instrumenten der kooperativen Demokratie auf kommunaler Ebene zählen beispielsweise Diskussionsforen, Planungszellen, Mediationsverfahren, Zukunftswerkstätten sowie der Bürgerhaushalt. Diese Beteiligungsformen sind dialogorientiert und basieren auf freiwilliger Teilnahme. Sie stehen Bürgern und Einwohnern der Gemeinde ebenso zur Verfügung wie Vereinen, Verbänden und Initiativen.⁴⁵ Prof. Dr. Jörg Bogumil definiert die kooperative Demokratie folgendermaßen:

„ [...] dem Begriff kooperative Demokratie ordnen wir alle nicht gesetzlich festgeschriebenen, dialogisch orientierten und auf kooperative Problemlösungen angelegte Verfahren der Bürger- und Verbändebeteiligung an der Politikformulierung und Politikumsetzung zu.“⁴⁶

Die Kommunen verfolgen mit Verfahren der kooperativen Demokratie demnach hauptsächlich zwei Ziele: Die Bürger sollen ihr Wissen und ihre Bedürfnisse in die Planungen der Gemeinde einbringen, um dann ihre Ressourcen auch für die Umsetzung der politischen Planung zur Verfügung zu stellen.⁴⁷

An den Zielen der kooperativen Demokratie orientiert sich auch das Leitbild der Bürgerkommune, das die Reformen durch das Neue Steuerungsmodell ergänzen soll. Die Bürgerkommune ergänzt die Output-orientierten, ökonomische Reformen des Neuen Steuerungsmodells um Input-orientierte Instrumente der kooperativen Demokratie und verfolgt das Ziel, einen umfassenden Wandel im Umgang der Akteure auf lokaler Ebene herbeizuführen. Die verstärkte Aktivierung der Bürgerschaft führt die Verwirklichung des Leitbildes der Bürgerkommune dabei auch zu Verschiebungen im Kräftedreieck von Bürgern, Kommunalpolitik und Verwaltung. Die Bürger werden dabei als Vetospieler gegenüber Politik und Verwaltung gestärkt.⁴⁸

Die Bürgerkommune beinhaltet zwei Elemente der Einbeziehung von Bürgern in kommunale Entwicklung. Zum einen sollen die Bürger durch die Einführung von Beteiligungsinstrumenten wie dem Bürgerhaushalt, Bürgerjurys, Runden Tischen mehr Gelegenheiten zur Mitbestimmung erhalten.⁴⁹ Im Gegenzug werden sie nicht nur als Nutzer öffentlicher Dienstleistungen gesehen, sie sollen durch ihr Engagement auch zu deren Produktion beitragen.⁵⁰ Letzteres kann beispielsweise durch die Übernahme von Patenschaften für kleinere Grünflächen, durch die Mitarbeit in gemeinnützigen Einrichtungen oder die finanzielle Unterstützung von Kindergärten und Schulen geschehen. Besonders die Wartung und der Betrieb von Sportstätten durch Vereine oder Bürgerinitiativen ist ein Beispiel für eine derartige Übertragung von Aufgaben, wie sie bereits vielerorts praktiziert wird. Während frühere Konzepte der Bürgerpartizipation vor allem die Verbesserung der Legitimation kommunalen Handelns anstrebten, zielen kooperative Beteiligungsinstrumente auch auf die Verbesserung der Effizienz des kommunalen Handelns ab.⁵¹ Somit bezieht sich die Partizipation nicht mehr nur auf die politische Inputseite, sondern umfasst auch die leistungserstellende Outputseite.⁵² Gerhard Banner definiert die Bürgerkommune folgendermaßen:

„Die Bürgerkommune fühlt sich dem Ausbau partizipativer Demokratie und der aktiven Pflege der örtlichen Gemeinschaft verpflichtet mit den Ziel, den sozialen Zusammenhalt zu bewahren. Sie fördert die bürgerschaftliche Selbstorganisation, um Gemeinsinn zu wecken und sonst nicht finanzierbare Leistungen zu ermöglichen und aufrecht zu erhalten.“⁵³

Der aktivierende Staat und die Bürgerkommune bedeuten aber nicht nur die Erweiterung der Möglichkeiten der Teilhabe, sie bringen auch einen gewissen Zwang zur Teilhabe für die Bürger mit sich, da einige Leistungen nur noch erbracht werden, wenn sich Bürger dafür engagieren. Aus diesem Grund übernehmen viele Städte das Konzept der Bürgerkommune zumindest vorerst nur teilweise und beschränken sich zunächst auf Instrumente, die eine Verbesserung der Mitbestimmungsmöglichkeiten der Bürger zum Ziel haben. Die Bürgerkommune wird so von den Gemeinden sehr unterschiedlich und abhängig von lokalen Gegebenheiten umgesetzt.⁵⁴

Die Befürworter der Bürgerkommune versprechen sich von ihr zahlreiche Verbesserungen für alle Akteure auf lokaler Ebene. Zum einen erwarten sie von der Reform eine höhere Zufriedenheit der Bürger mit kommunalen Dienstleistungen und eine größere Akzeptanz kommunalpolitischer Entscheidungen. Die stärkere Einbindung der Bürger in Willensbildungsprozesse kann helfen, die lokale Demokratie zu stärken. Das daraus resultierende freiwillige Engagement der Bürger soll eine Entlastung der kommunalen Haushalte herbeiführen und das Angebot der Städte trotz finanzieller Schwierigkeiten erweitert beziehungsweise aufrechterhalten werden. Den Kommunen kommt die Aufgabe zu, das Engagement der Bürger durch Hilfe zur Selbsthilfe zu unterstützen und so das vorhandene Sozialkapital besser zu nutzen.⁵⁵ Durch die Verbesserung der Kommunikation mit den Bürgern erfahren Politik und Verwaltung mehr über deren Bedürfnisse und können die Verwendung der Mittel bedarfsgerechter planen.

Wie erste Praxistests des Reformmodells Bürgerkommune bewiesen haben, treten bei seiner Implementierung auch Probleme auf. So hat es sich beispielsweise als schwierig erwiesen, bei der Aktivierung der Bürgerschaft alle sozialen Gruppen zu erreichen. Auch die Lösung von grundlegenden Konflikten, beispielsweise um die Verteilung von Ressourcen, ist durch die konsensorientierten Verfahren der kooperativen Demokratie kaum möglich. Durch die Umverteilung von Macht zugunsten der Bürgerschaft verlieren Rat und Verwaltung darüber hinaus an Einfluss, weshalb sich deren Vertreter häufig gegen die Reform stellen und deren Umsetzung behindern. Vor allem die Mitarbeiter der Verwaltung sehen die Übernahme von Aufgaben der Kommune durch engagierte Bürger auch als Bedrohung ihrer Arbeitsplätze an. So entstehen durch die Bürgerkommune neue Aufgaben für die Verwaltungseinheiten, die sich mit Planung und Organisation befassen, während die Arbeitsplätze von Arbeitern (beispielsweise den Mitarbeitern der städtischen Schwimmbäder) eingespart werden können.⁵⁶ Besonders die Verwaltungsmitarbeiter fürchten eine Entprofessionalsierung der städtischen Dienstleistungserstellung durch eine zu starke Einbindung der Bürgerschaft.

Da die Instrumente der Bürgerkommune nicht automatisch zu mehr Engagement von Seiten der Bürger führen, ermöglichen sie keine direkte Einsparung von Kosten in der Kommune. Zunächst ist Bürgerbeteiligung vor allem zeit- und kostenaufwendig,vor allem die Entscheidungskosten steigen zunächst an. Die langfristige Einsparung von Geldern durch die Stärkung des Bürgerengagements und den effizienteren Mitteleinsatz lassen sich im Vorfeld nicht planen und quantifizieren, so ist die Einführung des Modells mit finanziellen Risiken behaftet.

Um die Bürgerkommune trotz der beschriebenen Bedenken und Schwierigkeiten erfolgreich implementieren zu können, müssen in den Kommunen bestimmte Voraussetzungen geschaffen werden. Da das Projekt eine Neuverteilung der Aufgaben zwischen Politik, Verwaltung und Bürgerschaft beinhaltet, sollte es auch von diesen drei Akteuren gemeinsam umgesetzt und geplant werden. Besonders der Rat und die Verwaltung können von Anfang an in die Gestaltung der Reform einbezogen werden, da deren Erfolg letztendlich auch von ihrer Unterstützung bei der Umsetzung abhängt. Sie müssen Gestaltungsspielräume schaffen, in denen die Bürger tatsächlich mitwirken können. Damit eine Umverteilung von Aufgaben erfolgreich stattfinden kann, ist es zudem notwendig, Transparenz zu schaffen. Den Bürgern müssen alle Informationen zugänglich gemacht werden, die erforderlich sind, um kompetent bei Entscheidungsprozessen mitwirken zu können.⁵⁷ Die Zielvorstellung der Bürgerkommune bringt zudem die Frage nach der methodischen Gestaltung von Bürgerbeteiligung mit sich. In den letzten Jahren sind sehr verschiedene Instrumente zur Bürgerbeteiligung an Entscheidungen entwickelt worden, wobei die Schwierigkeit für die Verantwortlichen in den Gemeinden häufig darin besteht, das passende Beteiligungsinstrument für die konkrete Entscheidungssituation auszuwählen und dieses dann adäquat an die lokalen Verhältnisse anzupassen. Eines der bekanntesten und aufwändigsten Beteiligungsinstrumente, die in den letzten Jahren in Deutschland eingeführt wurden, ist der Bürgerhaushalt, welcher in den folgenden Kapiteln vorgestellt und auf seine Praxistauglichkeit hin überprüft wird.

4. Der Bürgerhaushalt als Partizipationsinstrument

Der kommunale Haushaltsplan ist eines der wichtigsten Steuerungsinstrumente für die Entwicklung einer Gemeinde. Dennoch gibt es kaum formalisierte Einflussmöglichkeiten der Bürgerschaft auf Haushaltsentscheidungen. Viele Bürger sind über Haushaltsfragen so schlecht informiert, dass sie die Auswirkungen haushaltspolitischer Entscheidungen nur schwer einschätzen können.⁵⁸ Dies liegt auch daran, dass der kommunale Haushaltsplan die Situation der städtischen Finanzen nicht unbedingt transparent darstellt.⁵⁹ Die starken Abweichungen von der kaufmännischen Buchführung, die Besonderheiten und Ausnahmen des Haushaltsrechtes und die Umgruppierungen verschiedener Haushaltsstellen machen den Haushaltsplan für durchschnittlich interessierte und gebildete Bürger unlesbar.⁶⁰ Hier setzt das Partizipationsverfahren „Bürgerhaushalt“ an. Ein Bürgerhaushalt beschäftigt sich, wie der Name schon sagt, mit der Haushaltsfindung und beteiligt die Bürger an selbiger.⁶¹ Grundsätzlich kann ein Bürgerhaushaltsverfahren auf allen Ebenen des Staates implementiert werden, in der Praxis wird das Verfahren jedoch - von wenigen Ausnahmen abgesehen - auf der Ebene von Kommunen angewandt.⁶² Eine universale Definition des Begriffes Bürgerhaushalt existiert bis heute nicht, es gibt auch keine allgemeingültigen Modelle oder Arten von Bürgerhaushalten. Das Potential des Bürgerhaushalts liegt darin, einen geregelten Raum zu schaffen, der jedem Bürger die Einflussnahme auf Entscheidungsprozesse über die Verteilung kommunaler Mittel ermöglicht. Diese Möglichkeiten der Einflussnahme standen bisher nur wirtschaftlichen Interessenvertretungen oder anderen gut organisierten Gruppen offen.⁶³ Durch den Bürgerhaushalt soll der kommunale Haushaltsplan den Einwohnern der Gemeinde zugänglich gemacht werden. Dies ist auch insofern gerechtfertigt, weil die Einwohner den Haushalt über ihre Steuern und Abgaben finanzieren und von dessen Auswirkungen unmittelbar betroffen sind. Ein Bürgerhaushalt kann sich auf alle Bereiche des kommunalen Haushalts beziehen. So können die Bürger sowohl in die Beschaffung von Einnahmen als auch in die Verteilung der Mittel auf die verschiedenen Haushaltsposten einbezogen werden. Hierbei handelt es sich um eine Besonderheit des Bürgerhaushalts, die ihn von anderen Partizipationsverfahren unterscheidet: das Verfahren befasst sich nicht nur mit einzelnen Maßnahmen der Kommunalpolitik, sondern mit deren zentralem Steuerungsinstrument, dem Haushaltsplan.⁶⁴ Mit dem Bürgerhaushalt wird der Bedeutung des Haushalts Rechnung getragen, indem seine Aushandlung und sein Inhalt öffentlich und nachvollziehbar gemacht werden.

Der Bürgerhaushalt ist keine direktdemokratische Beteiligungsmöglichkeit, die endgültige Entscheidung über den Haushaltsplan verbleibt bei den repräsentativen Gremien. Vielmehr findet eine Konsultation der Bürger zu Haushaltsfragen statt. Es handelt sich also um ein dialogorientiertes Verfahren der kooperativen Demokratie. Im Gegensatz zu traditionellen Beteiligungsmaßnahmen hat der Bürgerhaushalt auch einen Dialog innerhalb der Bürgerschaft zum Ziel.⁶⁵

Es existieren weder eine allgemein anerkannte Definition des Begriffes „Bürgerhaushalt“ noch ein vereinheitlichtes Verfahren.⁶⁶ Die Bandbreite der weltweit umgesetzten Bürgerhaushaltsverfahren ist sehr groß, wobei es im folgenden vor allem um die deutschen Verfahren und ihre Merkmale gehen wird. Auch innerhalb Deutschlands setzen die Kommunen sehr unterschiedliche, an ihre jeweiligen politischen und ökonomischen Gegebenheiten angepasste Verfahren um. Auf internationaler Ebene werden Bürgerhaushaltsverfahren in verschiedenen nationalen Kontexten oft als Bestandteil umfassender Reformbemühungen umgesetzt. Besonders in Entwicklungsländern liegt der Fokus der Verfahren oft auf der Bekämpfung korrupter Strukturen und der gerechteren Verteilung von Mitteln. In Industrienationen wird der Bürgerhaushalt hingegen vielfach mit einer Modernisierung der Verwaltung hin zu mehr Bürgerorientierung verbunden. Dennoch folgen alle Bürgerhaushaltsverfahren derselben Grundidee, nämlich der Beteiligung der Bürger und oft auch der Einwohner an der Aufstellung des Haushalts im Rahmen des Haushaltsverfahrens einer Gemeinde.⁶⁷

Um den Bürgerhaushalt über die genannten Grundmerkmale hinaus von anderen Partizipationsverfahren abzugrenzen, hat der Partizipationsforscher Carsten Herzberg fünf Kriterien benannt, die einen europäischen Bürgerhaushalt ausmachen:

1. Der Bürgerhaushalt bezieht sich immer auf die finanziellen Angelegenheiten einer Kommune oder eines Bezirks, es geht also um die Verteilung begrenzter Ressourcen.
2. Die Beteiligung findet auf Ebene einer Gemeinde oder eines Bezirks mit eigenen politischen und administrativen Kompetenzen statt.
3. Ein Bürgerhaushaltsverfahren ist auf Dauer angelegt. Eine einmalige Befragung der Bürger
zu Haushaltsangelegenheiten kann nicht als Bürgerhaushalt bezeichnet werden.
4. Das Verfahren findet eigenständig und von anderen Mitwirkungsmöglichkeiten unabhängig statt. Das bedeutet nicht, das der Bürgerhaushalt nicht auch Teil eines umfassenden Konzeptes der Bürgerbeteiligung sein kann.
5. Am Ende des Bürgerhaushalts steht eine Rechenschaftslegung der Politik, inwieweit die Vorschläge der Bürger umgesetzt werden.⁶⁸

Seinen Ursprung hat das Bürgerhaushaltsverfahren in der brasilianischen Stadt Porto Alegre. Deren Verfahren diente auch in Deutschland lange Zeit als wichtiges Vorbild, vor allem für die Gruppen der Zivilgesellschaft, die sich mit dem Thema Bürgerhaushalt beschäftigen. Im folgenden Kapitel wird die Geschichte und der Ablauf des Verfahrens von Porto Alegre dargestellt, dessen Erfolg zu der Verbreitung des Bürgerhaushalts in der restlichen Welt geführt hat.

4.1. Der Ursprung des Beteiligungshaushalts in Porto Alegre

Der erste Beteiligungshaushalt weltweit wurde in der brasilianischen Stadt Porto Alegre durchgeführt, der Hauptstadt des südlichsten Bundesstaates Rio Grande do Sul. Die Stadt liegt an der Mündung des Flusses Guaíba und hat rund 1,3 Millionen Einwohner. Bereits seit 1989 werden die Bürger der Hafenstadt Jahr für Jahr an der Aufstellung des städtischen Investitionshaushaltes beteiligt. Bis heute dient der Beteiligungshaushalt von Porto Alegre als Vorbild für Gemeinden in der ganzen Welt und gehört dabei zu den komplexesten und erfolgreichsten Verfahren.⁶⁹

Die politischen und ökonomischen Rahmenbedingungen für ein solches Verfahren sind in Brasilien ganz anders als in Westeuropa. Brasilien ist in Lateinamerika eine Regionalmacht⁷⁰. Seine wirtschaftliche Stärke verdankt es neben dem Export von Agrarprodukten wie Soja und Kaffee auch der Herstellung von Sekundärgütern wie Maschinen und elektronischen Geräten. Porto Alegre entwickelte sich unter anderem aufgrund seiner Nähe zu Uruguay und Argentinien in den letzten Jahren zu einem wichtigen Knotenpunkt der südamerikanischen Freihandelszone Mercosur.⁷¹ Der rasante wirtschaftliche Aufstieg Brasiliens, der seit den 1980er Jahren zu beobachten ist, ging jedoch nicht mit einer Verbesserung der Lebensbedingungen für die gesamte brasilianische Bevölkerung einher. Die Mehrheit der Brasilianer lebt weiterhin in Armut, während eine vergleichsweise kleine Oberschicht die Wirtschaft und die traditionellen Agrar-Oligarchien kontrolliert. Auch heute noch gehört Brasilien zu den Ländern mit dem größten Einkommensgefälle weltweit. Das politische System des Landes ist durch Korruption und Klientelismus

gekennzeichnet. Es handelt sich um eine defekte Demokratie, in der die staatlichen Institutionen ihren Aufgaben nicht mehr vollständig gerecht werden. Dies zeigt sich auch auf der Ebene der Kommunen, wo Politiker häufig von der Unterstützung durch reiche Unternehmer abhängig sind und der Kauf von Wählerstimmen zum Alltag gehört.

In Porto Alegre erfolgte im Jahr 1989 mit dem Sieg des Linksbündnisses Frente Popular 72 unter Führung der Arbeiterpartei PT (Partido dos Trabalhadores) bei den Kommunalwahlen ein politischer Umbruch. Die PT, die auch den Bürgermeister nach dem Wahlsieg stellte, ist eine linke Arbeiterpartei, die aus der Opposition zur Diktatur in den 1970er Jahren hervorgegangen ist.⁷³ Zu den wichtigsten Wahlkampfargumenten des Bündnisses aus linken Parteien gehörten die Armutsbekämpfung sowie die Stärkung der Bürgerpartizipation. Die neue Stadtregierung wollte sich mit ihrer Politik möglichst deutlich von ihrer Vorgängerregierung absetzen und ihr basisdemokratisches Selbstverständnis auf die Stadtpolitik übertragen. Selbige hatte vor allem durch zahlreiche Korruptionsskandale und Klientelpolitik von sich Reden gemacht und sich so vollkommen kompromittiert. Die Zivilgesellschaft der Stadt, die hauptsächlich aus den für Lateinamerika typischen, kleinen Nachbarschaftsinitiativen und Selbsthilfeorganisationen bestand, forderte nach dem Wahlsieg die Einlösung der Wahlkampfversprechungen in Form von mehr Mitspracherechten. So entstand zu diesem Zeitpunkt das ideale politische Klima in der Stadt, um eine neue Form der Bürgerbeteiligung einzuführen. Die amerikanische Forscherin Rebecca Abers, die sich als eine der ersten mit dem Bürgerhaushalt von Porto Alegres beschäftigte, sprach in diesem Zusammenhang von einem „window of opportunity“.⁷⁴ Ziel der neuen Regierung war es dabei auch, die extremen sozialen und ökonomischen Unterschiede zwischen den Stadtteilen auszugleichen und die finanziellen Investitionen der Stadt gerechter zu verteilen. Durch mehr

Transparenz und Partizipation bei der Vergabe der Mittel wollte man die klientelistischen Strukturen der Stadt aufbrechen und das Vertrauen der Bürger in die Demokratie wiederherstellen. Zunächst war die neue Stadtregierung nach ihrem überraschenden Wahlsieg unsicher, wie sie ihre idealistischen Wahlkampfversprechen umsetzen könnte. Hinzu kam, dass die Vorgängerregierung die Stadt finanziell ruiniert hatte, was große Investitionsprogramme und Prestigeprojekte unmöglich machte. Um die Wahlkampfversprechungen dennoch einlösen zu können, legte der neue Bürgermeister Olívio Dutra die finanzielle Situation der Stadt offen dar und führte ein komplexes Bürgerbeteiligungsverfahren ein, um den Bürgern zumindest bei Verteilung der wenigen vorhandenen Investitionsmittel ein Mitspracherecht zu gewähren. Der Vorschlag die Bürger an der Haushaltsplanung zu beteiligen, stammte dabei von der Union der Nachbarschaftsinitiativen von Porto Alegre (UAMPA).⁷⁵ Das Beteiligungsverfahren bietet allen Bürgern die Möglichkeit sich an der Planung der Investitionen der Stadt zu beteiligen⁷⁶, die rund 15 bis 20 Prozent des Gesamthaushaltes der Stadt ausmachen.

Da die Haushaltserstellung ein mittel- bis langfristiges Planungsinstrument der Kommune ist, beginnen die Beratungen hierzu schon ein Jahr vor dem Inkrafttreten des Haushalts. Dementsprechend erstreckt sich die Einbeziehung der Bürgerschaft in die Erstellung des Haushaltsplans über das gesamte Jahr vor dem betroffenen Haushaltsjahr.⁷⁷

Die rechtliche Grundlage für den Beteiligungshaushalt von Porto Alegre bildet die Lei Orgânica do Municipio der Stadt Porto Alegre, sie ist von ihrem Stellenwert her mit der Hauptsatzung in deutschen Kommunen vergleichbar. Dabei ist der Prozess der Erstellung des Beteiligungshaushaltes in dieser Satzung nicht geregelt. Hierzu gibt es nur eine Übereinkunft zwischen der Stadtverwaltung und der Bürgerschaft, die in der Geschäftsordnung, dem Regimento Interno, des Bürgerhaushalts festgeschrieben ist. Diese Übereinkunft ist nicht rechtlich bindend.⁷⁸ Vielmehr wird die Vereinbarung jedes Jahr neu geschlossen, wenn die Stadtregierung und die Vertreter der Einwohner den Verlauf des vorangegangenen Bürgerhaushalts evaluieren und gegebenenfalls Änderungen für das Folgejahr festlegen. Neben dem Beteiligungshaushalt gibt es in Porto Alegre noch zahlreiche weitere Partizipationsmöglichkeiten, so werden die Bürger unter anderem an der Aufstellung des mehrjährigen Stadtentwicklungsplans beteiligt. Aus Gründen der Übersichtlichkeit wird an dieser Stelle nur der Beteiligungshaushalt, das zentrale und konstanteste Partizipationsinstrument der Kommune, vorgestellt.⁷⁹

Das im folgenden beschriebene Beteiligungsverfahren von Porto Alegre bestand nicht von Anfang an in dieser Form. Es entstand über mehrere Jahre und wurde immer wieder ergänzt und verbessert, bis es sich zu dem weltweit bekannten Modell entwickelt hatte.⁸⁰

Das Beteiligungshaushaltsverfahren von Porto Alegre lässt sich in vier Phasen gliedern.⁸¹

Zunächst findet in jedem der 16 Bezirke der Stadt eine Bezirksversammlung statt, an der alle Einwohner des jeweiligen Bezirkes teilnehmen können. Dort stellt die Stadtverwaltung ihren Rechenschaftsbericht für das vorherige Haushaltsjahr vor und beantwortet die Fragen der Bürger hierzu. Die Bürger erarbeiten bei diesen Versammlungen Prioritäten für die Investitionen in ihrem Bezirk und wählen aus ihrem Kreis Delegierte für die übergeordneten Versammlungen.⁸² An den Versammlungen in den Bezirken nehmen auch Führungskräfte aus Verwaltung und Politik teil. Dies verdeutlicht den Bürgern, dass ihre Meinung ernst genommen wird.

Die gewählten Vertreter der Bezirke treffen sich in der Delegiertenversammlung wieder. Dort systematisieren sie gemeinsam die Prioritäten aller Bezirke.

Parallel finden sechs thematische Foren statt, in denen es um Prioritäten für längerfristige städtische Investitionen auf gesamtstädtischem Niveau geht. Sie stehen wiederum allen interessierten Bürgern offen. Es können sich aber auch zivilgesellschaftliche Organisationen und Institutionen an ihnen beteiligen. Die thematischen Foren werden vom Stadtplanungsamt organisiert und vom Oberbürgermeister und den jeweils zuständigen Fachdezernenten der Verwaltung geleitet.⁸³

Sowohl die thematischen Foren als auch die Delegiertenversammlung wählen Vertreter für Delegiertenversammlungen⁸⁴, die im Verfahren als Interessenvertretung und Diskussionsplattform für die verschiedenen Gruppen eines Bezirks oder eines thematischen Forums fungieren. Darüber hinaus überwachen sie die Umsetzung der Beschlüsse des Beteiligungshaushalts.⁸⁵ Gegebenenfalls

[...]

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¹ Palme, Olof, zitiert nach: Reinert, Adrian: Bürger(innen)beteiligung als Teil der lokalen Demokratie; in: Ley, AstridWeitz, Ludwig, Praxis Bürgerbeteiligung - Ein Methodenhandbuch, (Arbeitshilfen für Selbsthilfe- und Bürgerinitiativen Nr. 30), 1. Auflage, Bonn 2004, S. 33.

² Vgl. Kornelius, Bernhard/ Roth, Prof. Dr. Dieter: Politische Partizipation in Deutschland, Ergebnisse einer repräsentativen Umfrage, Bertelsmann-Stiftung (Hrsg.), 1. Auflage, Gütersloh 2004, S. 131. (Im folgenden zitiert als: Kornelius, Bernhard/ Roth, Prof. Dr. Dieter: Politische Partizipation in Deutschland).

³ Vgl. Hoffmann, Albrecht: Zukunft ist nur gemeinsam machbar; in: Ley, Astrid/ Weitz, Ludwig (Hrsg.), Praxis Bürgerbeteiligung- Ein Methodenhandbuch, (Arbeitshilfen für Selbsthilfe- und Bürgerinitiativen Nr. 30), 1. Auflage, Bonn 2004, S. 41.

⁴ Vgl. Allegretti, Giovanni/ Herzberg, Carsten: Participatory budgets in Europe, Between efficiency and growing local democracy, in: Transnational Institute and the Centre for Democratic Policy-Making (Hrsg.), TNI Briefing Series, Nr. 2004/5, S. 3. (Im folgenden zitiert als: Allegretti, Giovanni/ Herzberg, Carsten: Participatory budgets in Europe).

⁵ Vgl. Watzal, Ludwig: Editorial; in: APuZ - Aus Politik und Zeitgeschichte - Beilage zur Wochenzeitung „Das Parlament“, 10/2006, S. 2. (Im folgenden zitiert als: Watzal, Ludwig: Editorial)

⁶ Die einzige Ausnahme auf nationaler Ebene bildet die Neugliederung der Bundesländer, die nach Artikel 29 des Grundgesetzes nur nach einer Volksabstimmung erfolgen kann. (Quelle: Art. 29 Abs. 2 Satz 1 GG)

⁷ Vgl. Art. 54, Abs. 1, Satz 1 GG: „Der Bundespräsident wird durch die Bundesversammlung gewählt“

⁸ Vgl. Schmidt, Manfred G.: Demokratietheorien, Eine Einführung, 4. überarbeitete und erweiterte Auflage, Wiesbaden 2008, S. 338. (Im folgenden zitiert als: Schmidt, Manfred G.: Demokratietheorien).

⁹ Vgl. Kornelius, Bernhard/ Roth, Prof. Dr. Dieter: Politische Partizipation in Deutschland, S. 24.

¹⁰ Vgl. Schiller, Theo: Direkte Demokratie, Eine Einführung, 1. Auflage, Frankfurt am Main/New York 2002, S. 166.

¹¹ Vgl. Schmidt, Manfred G.: Demokratietheorien , S. 337.

¹² Vgl. Bogumil, Jörg/ Holtkamp, Lars/ Schwarz, Gudrun: Das Reformmodell Bürgerkommune, Leistungen - Grenzen - Perspektiven; in: Hans-Böckler-Stiftung, Modernisierung des öffentlichen Sektors, (Band 22), 1. Auflage, Berlin 2003, S. 13. (Im folgenden zitiert als: Bogumil, Jörg/ Holtkamp, Lars/ Schwarz, Gudrun: Das Reformmodell Bürgerkommune).

¹³ Vgl. Schmidt, Manfred G.: Demokratietheorien, S. 337f..

¹⁴ Vgl. Bogumil, Jörg/ Holtkamp, Lars/ Schwarz, Gudrun: Das Reformmodell Bürgerkommune, S. 15f.

¹⁵ Vgl. Feind, Peter H.: Gestaltungskriterien und Leistungsanforderungen für diskursive Verfahren; in: Ley, Astrid/ Weitz, Ludwig, Praxis Bürgerbeteiligung - Ein Methodenhandbuch, (Arbeitshilfen für Selbsthilfe- und Bürgerinitiativen Nr. 30), 1 Auflage, Bonn 2004, S. 291. (Im folgenden zitiert als: Feind, Peter H.: Gestaltungskriterien und Leistungsanforderungen für diskursive Verfahren).

¹⁶ Vgl. Renn, Ortwin: Warum Beteiligung? Zur politischen Dimension des bürgerschaftlichen Engagement; in: Ley, Astrid/Weitz, Ludwig, Praxis Bürgerbeteiligung - Ein Methodenhandbuch, (Arbeitshilfen für Selbsthilfe- und Bürgerinitiativen Nr. 30), 1. Auflage, Bonn 2004, S. 46ff. (Im folgenden zitiert als: Renn, Ortwin: Warum Beteiligung?).

¹⁷ Vgl. Sintomer, Yves/ Herzberg, Carsten/ Röcke, Anja: Participatory Budgets in a European Comparative Approach, Volume II, Centre Marc Bloch/ Hans-Böckler-Stiftung/ Humboldt Universität Berlin (Hrsg.), Berlin 2005.

¹⁸ Vgl. Cuny, Cécile/ Herzberg, Carsten: Herausforderungen der technischen Demokratie: Bürgerhaushalt und die Mobilisierung von Bürgerwissen, Eine Untersuchung von Beispielen in der Region „Berlin-Brandenburg“, Centre Marc Bloch (Hrsg.), 1. Auflage, Berlin 2007, S. 13. (Im folgenden zitiert als: Cuny, Cécile/ Herzberg, Carsten: Herausforderungen der techn. Demokratie: Bürgerhaushalt u. die Mobilisierung von Bürgerwissen).

¹⁹ Vgl. Herzberg, Carsten/ Sintomer, Yves: Les budgets participatifs allemands: une contribution à la modernisation de l'administration publique?, online im Internt <http://www.buergerhaushalt-europa.de/documents/All_auj_3.pdf>, März 2007, [zugegriffen am 20.03.2009], S. 2. (Im folgenden zitiert als: Herzberg, Carsten/ Sintomer, Yves: Les budgets participatifs allemands).

²⁰ Vgl. Cuny, Cécile/ Herzberg, Carsten: Herausforderungen der techn. Demokratie: Bürgerhaushalt u. die Mobilisierung von Bürgerwissen, S. 13.

²¹ Vgl. Bogumil, Jörg: Kommunale Verwaltungsreform; in: Andersen, Uwe (Hrsg.): Kommunalpolitik in Nordrhein-Westfalen im Umbruch. - Schriften zur politischen Landeskunde Nordrhein-Westfalens Band 12, 1. Auflage, Köln 1998, S. 82. (Im folgenden zitiert als: Bogumil, Jörg: Kommunale Verwaltungsreform).

²² ebenda, S. 84ff.

²³ Vgl. Herzberg, Carsten/ Sintomer, Yves: Les budgets participatifs allemands S. 1.

²⁴ Vgl. Zotl, Peter-Rudolf: Kommunale Selbstverwaltung im Spannungsfeld von Kontinuität und Modernisierung; in: Rosa-Luxemburg-Stiftung, Arbeitsmaterial zur Tagung „Globale Probleme der kommunalen Selbstverwaltung“, 1. Auflage, Moskau 2004, S. 3.

²⁵ Vgl. Herzberg, Carsten/ Sintomer, Yves: Les budgets participatifs allemands S. 2.

²⁶ Vgl. Bogumil, Jörg/ Holtkamp, Lars/ Schwarz, Gudrun: Das Reformmodell Bürgerkommune, S. 16.

²⁷ Vgl. Bogumil, Jörg: Kommunale Verwaltungsreform, S. 83.

²⁸ Vgl. ebenda, S. 90.

²⁹ Vgl. Herzberg, Carsten/ Sintomer, Yves: Les budgets participatifs allemands S. 1.

³⁰ Vgl. Bogumil, Jörg: Kommunale Verwaltungsreform S. 91.

³¹ Vgl. ebenda, S. 82.

³² Vgl. Bogumil, Jörg: Verwaltungsmodernisierung und die Logik der Politik - Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das Verhältnis von Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung; in: Wandel kommunaler Entscheidungsprozesse, Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften, (45. Jg.), II/2006, S. 13. (Im folgenden zitiert als: Bogumil, Jörg: Verwaltungsmodernisierung und die Logik der Politik).

³³ Vgl. Herzberg, Carsten/ Sintomer, Yves: Les budgets participatifs allemands S. 1.

³⁴ Vgl. Bogumil, Jörg: Verwaltungsmodernisierung und die Logik der Politik, S. 13.

³⁵ Vgl. Buß, Claudia: Kooperative oder direkte Demokratie, Partizipative Haushaltsfindung im Vergleich Potsdam, Bobigny und Luzern, Kleger, Prof. Dr. Heinz (Hrsg.), (Region - Nation - Europa, Band 50), 1. Auflage, Berlin 2008, S. 29. (Im folgenden zitiert als: Buß, Claudia: Kooperative oder direkte Demokratie).

³⁶ Vgl. ebenda, S. 34.

³⁷ Vgl. Bogumil, Jörg: Editorial; in: Wandel kommunaler Entscheidungsprozesse, Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften, (45. Jg.), II/2006, S. 7. (Im folgenden zitiert als: Bogumil, Jörg: Editorial).

³⁸ Vgl. Bogumil, Jörg: Kommunale Verwaltungsreform, S. 95.

³⁹ Vgl. Herzberg, Carsten/ Sintomer, Yves: Les budgets participatifs allemands, S. 2.

⁴⁰ Vgl. Günter, Prof. Dr. Albert: Der Bürgerhaushalt, Bestandsaufnahme - Erkenntnisse - Bewertung, Stuttgart - München - Berlin - Weimar - Dresden 2007, S. 27. (Im folgenden zitiert als: Günter, Prof. Dr. Albert: Der Bürgerhaushalt).

⁴¹ Vgl. Kornelius, Bernhard/ Roth, Prof. Dr. Dieter: Politische Partizipation in Deutschland, S. 27

⁴² Vgl. ebenda, S. 41.

⁴³ Vgl. Holtkamp, Lars/ Bogumil, Jörg/ Kißler, Leo: Kooperative Demokratie, Das politische Potenzial von Bürgerengagement, Berg-Schlosser, Dirk/ Giegel, Hans-Joachim/ Kißler, Leo/ Schiller, Theo (Hrsg.), (Studien zur Demokratieforschung Band 9), 1 Auflage, Frankfurt - New York 2006, S. 11. (Im folgenden zitiert als: Holtkamp, Lars/ Bogumil, Jörg/ Kißler, Leo: Kooperative Demokratie).

⁴⁴ Vgl. Bogumil, Jörg/ Holtkamp, Lars/ Schwarz, Gudrun: Das Reformmodell Bürgerkommune, S. 15f..

⁴⁵ Vgl. Günter, Prof. Dr. Albert: Der Bürgerhaushalt, S. 46.

⁴⁶ Bogumil, Jörg/ Holtkamp, Lars: Die Bürgerkommune als Zusammenspiel von repräsentativer, direkter und kooperativer Demokratie - Erste Ergebnisse einer explorativen Studie; in: Polis, 55/2002, S. 5.

⁴⁷ Vgl. Buß, Claudia: Kooperative oder direkte Demokratie, S. 14.

⁴⁸ Vgl. Bogumil, Jörg/ Holtkamp, Lars/ Schwarz, Gudrun: Das Reformmodell Bürgerkommune, S. 7.

⁴⁹ Vgl. Buß, Claudia: Kooperative oder direkte Demokratie, S. 6.

⁵⁰ Vgl. Herzberg, Carsten/ Sintomer, Yves: Les budgets participatifs allemands S. 2.

⁵¹ Vgl. Buß, Claudia: Kooperative oder direkte Demokratie, S. 6.

⁵² Vgl. Günter, Prof. Dr. Albert: Der Bürgerhaushalt, S. 47.

⁵³ Banner, Gerhard: Von der Ordnungskommune zur Dienstleistungs- und Bürgerkommune; in: Der Bürger im Staat, 4/1998, S. 190.

⁵⁴ Vgl. Buß, Claudia: Kooperative oder direkte Demokratie, S. 31.

⁵⁵ Vgl. ebenda, S. 47.

⁵⁶ Vgl. Buß, Claudia: Kooperative oder direkte Demokratie, S. 48.

⁵⁷ Vgl. ebenda, S. 51f..

⁵⁸ Vgl. ebenda, S. 54.

⁵⁹ Vgl. Nitschke, Ulrich/ Dellbrügge, Andreas/ Kowalke, Ulrich: Für kommunale Entscheider: 10 Gründe für einen Bürgerhaushalt, Servicestelle Kommunen in der einen Welt, InWent (Hrsg.), online im Internet <http://www.buergerhaushalt.org/materialien/>, 25.07.2007, [abgerufen am 22.03.2009].

⁶⁰ Vgl. Holtkamp, Lars: Kommunale Haushaltspolitik; in: Andersen, Uwe (Hrsg.): Kommunalpolitik in NRW im Umbruch - Schriften zur politischen Landeskunde Nordrhein-Westfalens Band 12, 1. Auflage, Köln 1998, S. 235. (Im folgenden zitiert als: Holtkamp, Lars: Kommunale Haushaltspolitik).

⁶¹ Vgl. Buß, Claudia: Kooperative oder direkte Demokratie, S. 54.

⁶² Vgl. Cuny, Cécile/ Herzberger, Carsten: Herausforderungen der technischen Demokratie: Bürgerhaushalt und die Mobilisierung von Bürgerwissen, S. 8.

⁶³ Vgl. Allegretti, Giovanni/ Herzberg, Carsten: Participatory budgets in Europe, S. 5.

⁶⁴ Vgl. Günter, Prof. Dr. Albert: Der Bürgerhaushalt, S. 31f..

⁶⁵ Vgl. Buß, Claudia: Kooperative oder direkte Demokratie, S. 54f..

⁶⁶ Vgl. Günter, Prof. Dr. Albert: Der Bürgerhaushalt, S. 5.

⁶⁷ Vgl. ebenda, S. 127.

⁶⁸ Vgl. Herzberg, Carsten/ Röcke, Anja/ Sintomer, Yves: Von Porto Alegre nach Europa - Möglichkeiten und Grenzen des Bürgerhaushalts; in: Franzke, Jochen/ Kleger, Heinz (Hrsg.), Kommunaler Bürgerhaushalt in Theorie und Praxis am Beispiel Potsdams, 1. Auflage, Potsdam 2006, S. 192 f.. (Im folgenden zitiert als: Herzberg, Carsten/ Röcke, Anja/ Sintomer, Yves: Von Porto Alegre nach Europa - Möglichkeiten und Grenzen des Bürgerhaushalts).

⁶⁹ Vgl. Trütken, Benno: Der Bürgerhaushalt: Information, Spielwiese oder Beratungsinstrument?; in: Niedersächsischer Städtetag - Nachrichten, 9/2007, S. 199. (Im folgenden zitiert als: Trütken, Benno: Der Bürgerhaushalt: Information, Spielwiese oder Beratungsinstrument?)

⁷⁰ Vgl. Herzberg, Carsten/ Röcke, Anja/ Sintomer, Yves: Von Porto Alegre nach Europa - Möglichkeiten und Grenzen des Bürgerhaushalts, S. 1.

⁷¹ Vgl. ebenda, S. 39.

⁷² = Volksfront

⁷³ Herzberg, Carsten: Wie partizipative Demokratie zu politisch-administrativen Verbesserungen führen kann: Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre, 1. Auflage, Berlin - Hamburg - Münster 2006, S. 40. (Im folgenden zitiert als: Herzberg, Carsten: Wie partizipative Demokratie zu politisch-administrativen Verbesserungen führen kann: Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre).

⁷⁴ Abers, Rebecca: Inventing Local Democracy. Grassroots Politics in Brazil, Boulder - London 2000, S. 50; zitiert nach: Herzberg, Carsten/ Röcke, Anja/ Sintomer, Yves: Von Porto Alegre nach Europa - Möglichkeiten und Grenzen des Bürgerhaushalts, S. 2.

⁷⁵ Vgl. Herzberg, Carsten: Wie partizipative Demokratie zu politisch-administrativen Verbesserungen führen kann: Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre, S. 40.

⁷⁶ Vgl. Rosemann, Detlef: Bürger- und Beteiligungshaushalt, Erfahrungen und Beispiele aus Baden-Württemberg, Agenda-Büro (Hrsg.), Arbeitsmaterialie 38, Karlsruhe 2005, S. 7, (Im folgenden zitiert als: Rosemann, Detlef: Bürger- und Beteiligungshaushalt)

⁷⁷ Vgl. Müller, Erhard O.: Bürger machen Haushalt, Ein Leitfaden für die Gestaltung eines Bürgerhaushalts in Städten und Gemeinden, Stiftung Mitarbeit (Hrsg.), Arbeitshilfen Nr. 35, 1. Auflage, Bonn 2006, S. 22. (Im folgenden zitiert als: Müller, Erhard O.: Bürger machen Haushalt)

⁷⁸ Vgl. Günter, Prof. Dr. Albert: Der Bürgerhaushalt, S. 49.

⁷⁹ Vgl. Herzberg, Carsten: Wie partizipative Demokratie zu politisch-administrativen Verbesserungen führen kann: Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre, S. 43.

⁸⁰ Vgl. ebenda, S. 40.

⁸¹ Vgl. Günter, Prof. Dr. Albert: Der Bürgerhaushalt, S. 49.

⁸² Gewählt wird ein Delegierter für je 20 Bürger.

⁸³ Vgl. Rosemann, Detlef: Bürger- und Beteiligungshaushalt, S. 7.

⁸⁴ Zehn Delegierte für bis zu 100 Versammelte, acht weitere für 150 Versammelte, fünf für weitere 150 Versammelte usw..

⁸⁵ Vgl. Müller, Erhard O.: Bürger machen Haushalt, S. 24.