Auswirkungen des politischen Verflechtungssystems der Europäischen Union auf die Nationalstaaten am Beispiel Deutschland

Gliederung

1 Die EU als Verflechtungssystem

2 Strukturaufbau der EU: Polyzentrismus der Entscheidungsgewalt
2.1 Fragmentierung der politischen Prozesse
2.2 Komplexität und Ausdehnung der EU-Zuständigkeiten

3 Die BRD als politisch „penetriertes System“?
3.1 Integration vs. Föderalismus?
3.2 Politische Optionen

4 Fazit: Europa wirkt

5 Literaturverzeichnis

6 Konklusion/ Abstract

1 Die EU als Verflechtungssystem

Weder entspricht die Europäische Union ausschließlich einem Staatenbund mit intergouvernementaler Politikauslegung, wie dies bspw. bei Internationalen Organisationen wie der UNO oder OSZE der Fall ist, noch entspricht sie einem Bundesstaat, der durch einen supranationalen Föderalismus gekennzeichnet ist. Das politische System der EU besitzt vielmehr beide Systemprinzipien, sowohl supranationale als auch intergouvernementale Organe und Institutionen regeln und lenken kombinatorisch die politischen Geschicke. Dahingehend ist die EU als System „sui generis“ zu bezeichnen, als System eigener Art.

Bei Verflechtungssystemen handelt es sich in der Regel um föderale Staaten wie bspw. die Bundesrepublik Deutschland, einem Bundesstaat mit weitgehender Autonomie und Subsidiarität der Einzelstaaten bzw. Länder, in dem die Gesamtstaatsvertretung nach außen bei der Zentralgewalt, hier beim Bund, liegt. Die EU ist nur unter Vorbehalt als föderales System zu bezeichnen, da sie über keine zentrale oder regierungsähnliche Instanz verfügt, bei der alle Fäden zusammenlaufen. Dennoch kann sie als Verflechtungssystem gewertet werden, da ihre Organe und Institutionen zusammengenommen eine eigenständige europäische Politik- und Verwaltungsebene gründen und gleichzeitig ihre Kompetenzen und Funktionen miteinander verflochten sind. Die exekutiven und legislativen Gewalten (Kommission, Ministerrat^[1] und Parlament) sind in der EU miteinander verschränkt, nur die judikative Gewalt (Europäischer Gerichtshof) stellt eine unabhängige Instanz dar. Die Gewaltenverschränkung ist „einerseits von europäischen Zielsetzungen (...) geprägt, andererseits (...) nationalen [und regionalen] Sichtweisen und Interessen verpflichtet“ (Tömmel 2003: 278). Besonderes Charakteristikum der europäischen Gewaltenverschränkung und der damit einhergehenden erhöhten Interdependenz zwischen den Organen ist, dass die europäische Ebene nicht hierarchisch über-, sondern nebengeordnet ist (Tömmel 2003: 278), was einen hohen Konsens zwischen den EU-Organen und Institutionen fordert, der jedoch keineswegs garantiert ist, wie im Verlauf dieser Arbeit deutlich werden wird.

Die Politikverflechtung zwischen der europäischen, nationalen und regionalen Ebene (vertreten durch den Ausschuss der Regionen) durchzieht sowohl die zentralen Organe der EU als auch deren gesamte Substruktur und bildet somit die Grundlage für Verhandlungen und Gesetzgebungen in der EU. Dementsprechend ist die EU auch ein Verhandlungs- und Mehrebenensystem (Tömmel 2003: 283).

Im dieser Arbeit wird dargestellt, dass die Komplexität und Intransparenz, bzw. die Verflechtungen des EU-Systems, eine politische Immobilität auf nationaler Ebene, hier am Beispiel Deutschland, fördern und das nationale politische System ausgehöhlt zu werden droht durch die sich erweiternden Kompetenzen der EU. Deutlich wird dies anhand des komplexen europäischen Struktursystems, die Entscheidungsgewalt ist weder klar abgegrenzt noch findet sie sich zentriert in einem Punkt. Das Erkenntnisinteresse liegt in der Herausarbeitung des Einflusses des politischen Verflechtungssystems der Europäischen Union auf das politische System der Bundesrepublik Deutschland.

2 Strukturaufbau der EU: Polyzentrismus der Entscheidungsgewalt

Die Entscheidungsgewalt ist im politischen System der EU nicht in einem Punkt konzentriert, sondern auf die verschiedenen Ebenen und Institutionen verteilt, es fehlt ein politisches Zentrum. Deutlich wird dies v.a. an der Stellung von Kommission und Ministerrat (einschließlich Europäischer Rat): Beide zentralen Organe erfüllen sowohl eine Legislativ- als auch Exekutivfunktion, es ist keine klare Kompetenzaufteilung festzumachen, weshalb man den Strukturaufbau der EU auch als „Doppelstruktur“ (Tömmel 2003: 218) bezeichnet. Dieser Begriff ist durchaus negativ konnotiert, da er deutlich macht, dass Entscheidungsverfahren und Konsensfindungen einer erhöhten und intensiven Zusammenarbeit und Auseinandersetzung bedürfen, welche in einen diplomatischen Konflikt ausarten und somit eine handlungspolitische Stagnation herbeiführen können.

Es liegt in der Sache der -politischen- Natur, dass, je mehr Akteure sich einigen und verständigen müssen, eine kollektiv anerkannte Zielfindung umso schwieriger werden kann.

Erschwert wird dieser politische Prozess dadurch, dass keines der vier zentralen Organe^[2] autonome Entscheidungen treffen bzw. durchsetzen kann, da es von den anderen kontrolliert wird und abhängig ist^[3]. Die Intention dieser Überwachungs- und Kontrollvernetzung ist das Verhindern einer autoritativen Entscheidungsgewalt sowie die Sicherstellung einer Garantie des Demokratieprinzips innerhalb des politischen Systems der EU.

Doch gerade hierin steckt das Paradoxon, denn das Verflechtungssystem der EU lässt erkennen, dass politische Macht und Entscheidungsgewalt komplex verteilt und potentielle Konflikte bereits in der Struktur angelegt sind: Die Kommission verfügt in allen Gesetzgebungsverfahren über das Initiativrecht, d.h. Rat und Parlament können Rechtsakte nur auf Vorschlag der Kommission beschließen (Wessels 2004: 94). Des Weiteren ist die Kommission die eigentliche Exekutive der EU, da sie den Haushalt verwaltet, neue EU-Rechtsvorschriften ausarbeitet und die Union auf internationaler Ebene vertritt. Der Ministerrat besitzt die Kompetenz, Gesetze und Beschlüsse zu verabschieden, was wiederum den Einfluss der Kommission relativiert. Der Rat teilt sich jedoch zunehmend mit dem Parlament die Aufgabe, Gesetze zu verabschieden, obgleich er immer noch bei den meisten Verabschiedungen die „letztendlich entscheidende Instanz ist“ (Tömmel 2003: 56). Zudem verfügt er auch über exekutive bzw. regierungsähnliche Befugnisse in Form richtungsweisender Grundsatzbeschlüsse (Tömmel 2003: 59). Das Europäische Parlament teilt sich zusammen mit dem Rat die legislative Gewalt sowie die Haushaltsbefugnis. Seine signifikanteste Funktion ist die Kompetenz, in letzter Instanz den Gesamthaushalt der EU anzunehmen oder abzulehnen, sowie eine Kontrollfunktion gegenüber der Kommission auszuüben (Piepenschneider 2005: 22-23). Das Fehlen einer klaren Gewaltenteilung und eines politischen Zentrums im politischen System der EU lässt den Strukturaufbau defizitär und innovationsbedürftig erscheinen. Die sich überlappenden Aufgaben und Kompetenzen können die politischen Prozesse verkomplizieren, indem sich die Organe in ihren Entscheidungen gegenseitig blockieren. Man kann auch von einer strukturellen Fragmentierung sprechen, die sich durch das politische System der EU zieht.

2.1 Fragmentierung der politischen Prozesse

Politische Prozesse wie Verhandlungen, Interessenvermittlung und Entscheidungen werden durch den Polyzentrismus der Macht regelrecht fragmentiert, sie finden in einem nahezu intransparenten Netzwerk mehrerer Akteure (EU-Politiker, Mitgliedstaaten, Interessengruppen, etc.) statt, die auf europäischer, nationaler und regionaler Ebene verteilt sind. Diese komplex verknüpften Handlungsebenen bilden einen interdependenten Zusammenhang, der eine hohe Meinungsübereinstimmung fordert. Der Zwang zum desideraten Konsens ist jedoch noch nicht der Kritikpunkt, sondern vielmehr das bereits erwähnte Fehlen einer eindeutigen Gewaltentrennung sowie der klaren Kompetenzabgrenzung. Innerhalb der EU wird ein Demokratiedefizit bemängelt, das vor allem aus einer fehlenden Gewaltenteilung resultiert, dies heißt es fehlt an mangelnder Zurechenbarkeit politischer Entscheidungen.

So wird der Ministerrat als wichtigstes Entscheidungsorgan ausschließlich von den nationalen Regierungen kontrolliert, die nationalen Parlamente und das Europäische Parlament können hier keine Kontrolle ausüben. Dies führt zur Aufhebung der Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive im Rat, die Gewaltenteilung ist eigentlich ein Grundprinzip jeder Demokratie. Die Regierungen üben im Ministerrat eine legislative Funktion mit oftmals unzureichender parlamentarischer Kontrolle aus, zusätzlich fehlen dem Parlament genügend legislative Kompetenzen, was sich jedoch mit einer ratifizierten EU-Verfassung ändern soll^[4].

Dieses Defizit ist ebenso zwischen der europäischen und der nationalen Ebene festzustellen. Es fehlt auch hier an einer klaren Gewaltentrennung und Kompetenzabgrenzung zwischen den nationalen Regierungen und der europäischen Regierung, was zu „Spannungen sowie gleichermaßen zu institutionellen Lücken und Duplikationen“ führt (Wallace 1996: 144). Wallace spielt hier auf die Angst vor einer „Entnationalisierung“ an, mit der sich die Mitgliedsstaaten konfrontiert sehen, was aus einer Stärkung der europäischen Regierung hervorgehen könnte. Es werden Stimmen laut, die institutionelle Änderungen fordern sowie die Beseitigung von Mehrdeutigkeiten oder Doppelrollen, welche die einzelnen Institutionen innehaben.

[...]

^[1] Synonym wird hier auch der Begriff „Rat“ verwendet.

^[2] Kommission, Ministerrat, Parlament, Gerichtshof.

^[3] Der Europäische Gerichtshof ist zwar nicht am Gesetzgebungsprozess beteiligt, aber mit seiner Aufgabe zur „Wahrung des Rechts“ eine zentrale, unabhängige Instanz.