Fiskalpolitische Antworten auf die 'resource curse' am Fallbeispiel Norwegen und Chile

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die resource curse und die fiskalpolitische Zielen Norwegens und Chile
Aspekte der resource curse
Ziele der norwegischen und chilenischen Fiskalpolitik

3. Das Instrumentarium der norwegischen und chilenischen Fiskalpolitik
Die Partizipation des Staates am Rohstoffsektor.
3.1. Die Fondlösung: sparen für die Zukunft
3.1.2. Der norwegische Fond: Das Government Pension Fund Global, GPFG
Ziele des GPFG
Die Verwaltung des GPFG
Kontrollinstanzen
Finanzielle Entwicklung des Fonds
3.1.2. Das chilenische Fond: Das Stabilisierungsfond und das Pensionsfond
Ziele der Fonds
Verwaltung der Fonds
Kontrollinstanzen
Finanzielle Entwicklung des Fonds
3.1.3. Zwischenfazit
3.2 Fiskalregeln
3.2.1. Norwegen: die 4% Regel
Das Modell und seine Ziele
Einhaltung der Regel
3.2.2. Chile: Die strukturelle Haushaltsbilanzregel
Ziele
Das Modell
Ziel der Überschüsse
Einhaltung der Regel
3.2.3. Zwischenfazit

4. Indikatoren des Erfolgs der Fiskalpolitik
Stabilisierung der Wechselkurse
Zinsssätze

5. Zusammenfassung

6. Literaturverzeichnis

Internetquellen:

1. Einleitung

Ziel dieser Hauptsseminararbeit ist es das fiskalpolitische Instrumentarium zu untersuchenuntersuchen fu, womit zwei rohstoffreiche Staaten – Norwegen und Chile – der resource curse entgegenwirken.

Fiskalpolitik und Rohstoffe sind zwei Elemente, die miteinander verknüpft sind, insbesondere in den Ländern, in denen der Staat am Rohstoffgeschäft direkt beteiligt ist. Seitdem Öl in Norwegen entdeckt wurde (1969), sicherte sich der Staat Zugang zu den Renditen mit der Gründung von Statoil (1972). In Chile, ist der Staat Eigentümer des größten Kupferunternehmens der Welt, CODELCO. Die direkte und indirekte (durch Steuern) staatliche Partizipation, ermöglicht dem Staat enorme Einnahmen in Hochpreisphasen zu erwerben, die so unerwartet wie die Preissteigerungen plötzlich sinken, beispielsweise nach dem Ausbruch einer internationalen Krise. Die Mehrheit der Staaten haben keine adäquaten Lösungen auf diesen Fluktuationen entwickelt. Wenn der Staat bei steigender Preise seine Ausgaben erhöht, steigt die Inflation, die nationale Währung wertet sich auf und der Nicht-Rohstoff-Sektor verliert an Konkurrenzfähigkeit. Wenn der Staat bei sinkenden Preisen (oder bei Ausschöpfung der Ressourcen) seine Ausgaben mindert, trägt er dazu bei die ohne hin angeschlagene Konjunktur weiter zu schwächen und soziale Leistungen müssen gestrichen werden. Dieser ist der Verhaltensmuster der Staaten, die von der resource curse gefangen wurden, verfolgen. Sie passen ihre Ausgaben an der Entwicklung der Rohstoffpreise an, destabilisieren die Volkswirtschaft und können der Gesellschaft nicht garantieren, dass sie langfristige Verpflichtungen wie Pensionen finanzieren werden. Die aktuelle Weltwirtschaftskrise verdeutlicht, dass viele Rohstoffexporteure diesem Verhaltensmuster entsprechen (Siehe UNCTAD 2009).

Andere Staaten – wenige allerdings – sind in der Lage gewesen, auf diese Herausforderungen Antworten zu entwickeln. Es wird argumentiert, dass die norwegische und chilenische Fiskalpolitik eine angemessene Antwort auf resource curse zu darstellt. Beide Staaten haben Modelle entwickelt, die die Nachhaltigkeit der Fiskalpolitik stärken. Das impliziert einerseits, dass der Haushalt von den Preis-shocks der commodities geschützt ist und andererseits, dass die Finanzierung der zukünftigen Haushaltsausgaben gesichert sind. In beiden Ländern verfügt die Fiskalpolitik über (1) Regeln, die die staatlichen Ausgaben bestimmen und begrenzen (constraining) und (2) über Sovereign Wealth Fund s (SWF), an denen einen Bedeutenden Anteil der Rendite aus dem Rohstoffsektor angelegt werden. Sowohl Norwegen, als auch Chile ist es somit gelungen ihre internationalen Reserven zu vermehren, die Volatilität der Haushaltsausgaben zu reduzieren und die Wirtschaft zu stabilisieren.

Trotz der vielen Parallele ist die Fiskalpolitik bieder Staaten nicht identisch. Während die norwegische Fiskalpolitik hauptsächlich darauf hinzielt die Finanzierung der Pensionen in der Zukunft zu sichern, stellt für die chilenische Regierung die Minderung der Volatilität der staatlichen Ausgaben und der Schaffung eines finanziellen puffers für die Umsetzung einer contrazyklischen Fiskalpolitik, das wichtigste Ziel ihrer Fiskalpolitik dar. Diese unterschiede sollte nicht verwundern, da die Ausgangspositionen beider Ländern in vielerlei Hinsichten nicht zu vergleichen sind. Norwegen ist eine schnell alternde Gesellschaft, was den Fiskus zunehmend unter Druck stellen wird, wegen der wachsenden Ausgaben (Renten, Gesundheit) für diese Altersgruppe. Chile hingegen ist ein Entwicklungsland, dessen Wirtschaft und Fiskalpolitik immer stark an den Rohstoffpreisen gekoppelt war. Das erklärt, das Interesse der chilenischen policy-maker an der Schaffung einer Fiskalpolitik, die contrazyklisch und stabilisierend agiert.

Die Arbeit ist folgendermaßen gegliedert. (1) Im nächsten Abschnitt werden sowohl die Gefahren des Rohstoffreichtums (die so genannte resource curse), als auch die Ziele der norwegischen und chilenischen Fiskalpolitik dargestellt. (2) Danach werden die Ziele und die Struktur der Sovereign Wealth Funds und (3) die Ziele und Elemente der Fiskalregeln beider Staaten ausführlich dargestellt. Nachdem die wichtigsten Bestandteile der norwegischen und chilenischen Fiskalpolitik präsentiert wurden, (4) wird der Erfolg der Fiskalpolitik überprüft, anhand der Entwicklung der Wechselkurse und der Zinssätze der staatlichen bonds. (5) In den Schlussfolgerungen, wird neben einer kurzen Darstellung der wichtigsten Argumente dieser Arbeit, einige Aspekte der Fiskalpolitik beleuchtet, die verbessert werden könnten.

2. Die resource curse und die fiskalpolitische Zielen Norwegens und Chile

Aspekte der resource curse

Der Begriff resource curse bezieht sich auf die mehr oder weniger empirisch dokumentierte Tatsache, dass rohstoffreiche Staaten in der langen Sicht weniger wachsen als rohstoffarme Staaten^[1]. Ein Ansatz postuliert, dass ein Prozess der Verdrängung (das crowding-out effect) des industriellen Sektors durch den boomenden Rohstoffssektor stattfindet. Dieses Phänomen der De-industrialisierung wird auch holländische Krankheit genannt. Sie kennzeichnet sich durch eine

“ coexistence within the traded goods sector of progressing and declining, or booming and lagging, sub-sectors“ zu beobachten (Corden/Neary 1982, 825).

Die De-indutrialisierung wird durch drei Kanäle eingeleitet, wobei für diese Untersuchung nur der spending effect relevant ist^[2]. Der spending effect beschreibt einen Prozess, wonach die Ausgabe (spending) der Rohstoffrendite die innere Nachfrage ankurbelt und den Nicht-Bommenden-Industriesektor schadet. Da im Prinzip der Staat zumindest ein Teil der Rohstoffeinnahmen einsparen könnte, kann somit der spending effect verringert werden (Jafarov et al. 2005, 40). Das ist was Norwegen und Chile mit seiner Fiskalpolitik tun.

Im selben Zusammenhang ist zu betonen, dass die commoditie -Preise und somit die Einnahmen des Fiskus einer starken Volatilität ausgesetzt sind. In Staaten, wo die Rohstoffexporte einen großen Anteil der Gesamtexporten ausmachen, kann dies aus zweierlei Gründen die gesamte Volkswirtschaft destabilisieren: (1) Die Ausgabe der Rendite, die beispielsweise aus einer Hochpreisphase resultieren, führen zu einer bedeutenden Variation der Gesamtnachfrage, in folge dessen der wirtschaftliche Zyklus verstärkt wird. Dasselbe gilt für eine Kürzung der Ausgaben als Folge von sinkender Preise. (2) Des Weiteren, verstärkt die Volatilität der Rohstoffpreise die Volatilität des Wechselkurses, womit die Konkurrenzfähigkeit des Nicht-Boomenden-Sektors beeinträchtigt wird.

Alles in allem, kann die Fiskalpolitik durch verschiedene Kanäle den Nicht-Rohstoff-Sektor der Wirtschaft schaden und somit die langfristigen Wachstumsperspektiven der Wirtschaft reduzieren (Céspedes/Rappoport 2006, 72ff)^[3].

Ziele der norwegischen und chilenischen Fiskalpolitik

Im Gegensatz zu fast alle Staaten, haben Norwegen und Chile eine Fiskalpolitik entwickelt, die gezielt auf den Gefahren und Chancen des Rohstoffreichtums eingeht. Die Ziele der norwegischen und chilenischen Fiskalpolitik lassen sich in Folgenden Aspekte zusammenfassen. Sie zielt darauf hin:

(1) Die staatlichen Ausgaben und Einnahmen stabil zu halten und sie von den Preisschwankungen der Rohstoffe unabhängiger zu machen.
(2) Die Finanzierung von Sozialleistungen zu sichern. Das ist vor allem für Norwegen von großer Bedeutung, denn der Staat wird wachsende alterungsbedingte Ausgaben finanzieren müssen.
(3) Die Schaffung einer contrazyklischen Fiskalpolitik. Dies stellt vor allem für die chilenische Regierung im Vordergrund ihrer Fiskalpolitik.
(4) Die Wirtschaftet vor der holländischen Krankheit zu schützen (Céspedes/Rappoport 2006, 73; Rodríguez et al 2006, 23).

Um diese Ziele zu erfüllen haben beide Staaten:

(1) Sovereign Wealth Funds (SWS) gegründet, in denen einen bedeutenden Anteil der Rohstoffeinahmen angelegt werden.
(2) Fiskalregeln eingeführt, die sowohl den staatlichen Ausgaben Grenzen (constraints) setzen, als auch den Anteil der Rohstoffeinnahmen, die in den SWS angelegt werden müssenn, bestimmen.

Es ist wichtig zu betonen, dass im Hinblick auf die Erfüllung der vier erwähnten Ziele, sowohl die SWS, als auch die Fiskalregeln als sich ergänzendem Instrumente der Fiskalpolitik betrachtet werden müssen.

3. Das Instrumentarium der norwegischen und chilenischen Fiskalpolitik

Die Partizipation des Staates am Rohstoffsektor.

Sowohl in Norwegen, als auch in Chile ist im Rohstoffsektor eine wichtige staatliche Präsenz zu vermerken. Im Jahr 2005 bedeuteten für den norwegischen Fiskus die Einnahmen aus dem Rohstoffsektor 33% seiner Gesamteinahmen, wobei dieser Anteil wegen der hohen Ölpreise überdurchschnittlich hoch ist. (Eriksen 2006, 3)^[4].

Norwegen ist der fünfte Ölexporteur und der dritte Gasexporteur weltweit, obwohl seine Reserven vergleichsweise klein sind. Dies stellt einen weiteren Grund dar, um eine nachhaltige Fiskalpolitik zu entwickeln.

Im Jahr 2007 entsprachen in Chile die Einnahmen aus dem Kupfersektor ca. 40% der Gesamteinahmen und machten 50% der Gesamtexporte aus (wie in Norwegen, müssen hierbei die hohen Preise berücksichtigt werden) (Pedersen 2008, 134). Chile beteiligt sich mit etwa 35% an der weltweiten Kupferproduktion^[5].

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die hohe Partizipation des Staates am den Rohstoffrendite stellt eine große Chance dar, macht ihm jedoch für die Entwicklung einer langfristigen Fiskalpolitik verantwortlich. Beide Staaten haben dies erkannt und gründeten SWS.

3.1. Die Fondlösung: sparen für die Zukunft

Sowohl die norwegische – Anfang der 90er Jahre – als auch die chilenische Regierung – etwa 10 Jahre später – erkannten die Notwendigkeit, die Fiskalpolitik nach langfristigen Zielen zu orientieren. Dabei muss betont werden, dass schon vor der Einführung der SWS die staatliche Verschuldung kein Problem für beide Staaten darstellte. Seit 1945 erzielt der norwegische Fiskus Überschüsse. Nur zwischen 1992 und 1994 war die Haushaltsbilanz negativ, weil Norwegen in eine tiefe Krise rutschte (Fasano 2000, 6). Auch der chilenische Fiskus erzielte zwischen 1988 und 1998 bedeutende Überschüsse, sodass um die Jahrtausendwende die staatlichen Schulden weniger als 15 Prozent des BIP entsprachen (Ibid, 8). Vor diesem Hintergrund stellte die Gründung der SWS einen logischen Schritt in Richtung der Vertiefung einer nachhaltigen Fiskalpolitik dar.

[...]

^[1] Es gibt allerdings kein Konsens über die Mechanismen wodurch das Rohstoffreichtum zu weniger Wachstum führt, und ob überhaupt Rohstoffreiche Staaten weniger wachsen. Mehr dazu siehe beispielweise: Wright/Czeluste, 2004; Stevens, 2003.

^[2] Die zwei anderen Kanäle sind: der factor-moving effect beschreibt die Bewegung der Arbeitskraft vom Dienstleistungssektor zum boomenden Sektor, in dem höhere Gehälter bezahlt werden und der spillover-loss effect beschreibt, wie die Allgemeine Produktivität, infolge des crowding-out-effect auf den Nicht-Öl-Handelbaren Sektors beeinträchtigt wird. Beide Effekte sind struktureller Natur, im Gegensatz zum spending effect (Jafarov/ Leigh 2005, 40).

^[3] Andere Autoren beschreiben weitere Aspekte der resource curse in rohstoffreiche Staaten, wie der Zusammenhang zwischen Rohstoffreichtum, Institutionen und Korruption (Siehe beispielsweise Butkiewicz/ Halit 2007)

^[4] In Norwegen, erklären sich 95% der staatlichen Beteiligung an den Ölrendite durch (1) Steuern und (2) die State Direct Financial Interest (SDFI). Die SDFI bezieht sich auf die staatliche Beteiligung and den verschiedenen Öl und Gas Investitionen. Bei der Vergabe der Lizenzen entscheidet der Staat welchen Anteil er an dem Geschäft übernimmt. Der Staat beteiligt sich somit an den Kosten des Projekts und zugleich an den Erlösen. Die SDFI wurde 1985 eingeführt.

Die andere 5% der Einahmen bezieht der Staat aus der im Jahre 1991 eingeführte CO2-Steuer und den Dividenden des teilprivatisierten Unternehmen Statoil, an dem der Staat mit 70% beteiligt ist (Eriksen 2006, 20). Die Erhebung von Royalties wurde 2006 aufgehoben.

^[5] http://www.accessmylibrary.com/coms2/summary_0286-32184069_ITM, 15.04.09