Direktdemokratische Elemente der Bürgerbeteiligung auf bundesrepublikanischer Ebene

Inhalt

1 Einleitung

2 Das Konzept der direkten Demokratie

3 Direktdemokratische Elemente in der bundesrepublikanischen Verfassung

4 Warum sind keine weiteren direktdemokratischen Elemente im GG vorgesehen?
4.1 Der Parlamentarische Rat: September 1948 bis Mai 1949
4.1.1 Die Geschehnisse im Parlamentarischen Rat
4.1.2 Bewertung
4.2 Die Enquete-Kommission Verfassungsreform: 1973-76
4.3 Die Gemeinsame Verfassungskommission (GVK) von Bundestag und Bundesrat nach der deutschen Wiedervereinigung: 1991-1993
4.3.1 Geschehnisse in der GVK
4.3.2 Bewertung
4.3.2.1 Die Zusammensetzung der GVK
4.3.2.2 Die Gremienstrukturen
4.3.2.3 Die Mehrheitsverhältnisse
4.3.2.4 Die Informations- und Wissensdefizite

5 Politische Funktionen direktdemokratischer Elemente

6 Was spricht also für und was gegen die Einführung

7 Die Vergleichende Perspektive
7.1 Länder- und Kommunalebene – Ein Siegeszug des direktdemokratischen Gedankens
7.2 Internationaler Vergleich

8 Konkrete Umsetzungsmöglichkeiten
8.1 Ein Vorschlag zur Ergänzung des Grundgesetzes durch Vorschriften über Volksantrag, Volksbegehren und Volksentscheid aus dem so genannten »Hofgeismarer Entwurf«

9 Resümee

10 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Welchen Anlass gibt es für diese Ausarbeitung? Die folgenden schriftlichen Ausführungen und Reflexionen basieren auf einem Vortrag, den ich im Wintersemester 2005/2006 zum Thema „Direktdemokratische Elemente ^[1] der Bürgerbeteiligung auf bundesrepublikanischer Ebene“ im Politikseminar von Herrn Professor Rüdiger Kipke gehalten habe. In dem von mir belegten Seminar – welches den Titel „Verfassungspolitik in Deutschland“ trug – wurden unter anderem folgende verfassungspolitische Aspekte behandelt: der Weg von der Weimarer Reichsverfassung über die NS-Zeit zum Grundgesetz, das im Jahr 2005 erneut hochaktuell gewordene Thema der Vertrauensfrage ^[2] nach Art. 68 GG ^[3] sowie daraus eventuell ableitbare verfassungspolitische Konsequenzen eines möglichen Selbstauflösungsrechts des deutschen Bundestags. Schließlich wurde auch die Einarbeitung von Plebisziten in die Weimarer Reichsverfassung sowie in das heutige Grundgesetz thematisiert. Hiermit beschäftigt sich nun meine Bearbeitung: mit dem verfassungsrechtlichen und verfassungspolitischen Phänomen direktdemokratischer Elemente der Bürgerbeteiligung auf der Bundesebene.

In Artikel 20 Abs. 2 GG heißt es: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtssprechung ausgeübt“ (Art. 20 Abs. 2 GG). Die bundesrepublikanischen Bürgerinnen und Bürger werden somit eindeutig und unwiderlegbar in unserer Verfassung – in dem Artikel, in dem es um die Staatsstrukturprinzipien geht – zum Souverän erklärt. Trotz der Formulierung „Wahlen und Abstimmungen“ sind im GG de facto nur Wahlen und keine Abstimmungen auf Bundesebene vorgesehen. Dies bezeichnet den Ist-Zustand. Was sagen uns aber Umfragen zu diesem Ist-Zustand?

Laut einer Emnid-Umfrage vom 22./23.06.2005 wünschen sich 85% der Deutschen bundesweite Volksabstimmungen (Vgl. www.mehr-demokratie.de). Neben dieser von mir ausgesuchten und als repräsentativ zu betrachtenden Umfrage verwenden auch andere Autoren ähnliche Ergebnisse: Maria-Luise Schneider (2003) beispielsweise leitet ihre empirische Fallstudie zur Rationalität von Volksabstimmungen mit folgendem Hinweis ein: „Nach einer Forsa-Umfrage im September 2000 unterstützen 75% der Deutschen die Einführung von Volksbegehren und Volksentscheid auf Bundesebene“ (Schneider 2003: 15). Die Autoren Heußner und Jung verweisen ebenfalls auf eine Forsa-Befragung im Jahr zuvor: „Nach einer Forsa -Umfrage im Januar 1999 befürworteten 70% der Deutschen Volksbegehren und Volksentscheid auf Bundesebene“ (Heußner / Jung 1999: 17). Zieht man also diese repräsentativen und in regelmäßigen Abständen erhobenen Umfragen verschiedener Institute zu Rate, so wird ein sehr großes Bedürfnis der Bürger – also des eigentlichen Souveräns – klar erkennbar: das Volk möchte mehr direktdemokratische Beteiligung an bundesdeutscher Politik zugesichert bekommen, was auch eine verfassungsrechtliche Verankerung im Grundgesetz mit einschließt.

Ob dies eine sinnvolle Forderung ist, damit möchte ich mich nun auseinandersetzen und werde versuchen, folgende Fragestellungen zu klären: Was ist hier mit direkter Demokratie gemeint? Welche direktdemokratischen Elemente lassen sich in unserem GG finden? Warum sind darüber hinaus keine weiteren direktdemokratischen Elemente in der Verfassung verankert? Welche politischen Funktionen erfüllen direktdemokratische Elemente? Was spricht also für und was gegen eine Erweiterung des GG? Was liefert eine vergleichende Perspektive an Erkenntnissen? Und wie können konkrete Umsetzungsmöglichkeiten einer verfassungsmäßigen Änderung bzw. Erweiterung des Grundgesetzes aussehen?

2 Das Konzept der direkten Demokratie

Zuerst möchte ich das Konzept direkter Demokratie skizzieren, auf das ich mich in meiner Ausarbeitung stütze. Direkte Demokratie kann sowohl „…die Direktwahl von Personen in Ämter oder Positionen (von der Volkswahl eines Präsidenten bis zur innerparteilichen Urwahl eines Kandidaten) und die Auflösung von Parlamenten durch Volksentscheid…“ sowie „…offizielle Befragungen (konsultative Referenden)…“ ohne verbindlichen „…Entscheidungscharakter…“ (Heußner / Jung 1999: 20) bedeuten, als auch reine „bürgerliche Sachentscheide“ (Heußner / Jung 1999: 20). Fasst man dies zusammen, lassen sich für mich zwei Dimensionen direkter Demokratie unterscheiden:

1. Die Dimension der verbindlichen bürgerlichen Sachentscheide
2. Die Dimension der Personalplebiszite und der unverbindlichen Befragungen und Referenden

Direktdemokratische Elemente kann man also nach Verfahren der Volksgesetzgebung einerseits sowie nach anderen Formen wie Volksbefragung und Referendum differenzieren. Für eine Begriffsbestimmung greife ich auf die Autoren Klages und Paulus (1996) zurück: „Unter dem Begriff „Elemente direkter Demokratie“ sind eine Vielzahl verschiedener Formen und Verfahren unterschiedlicher partizipatorischer Qualität zu verstehen. In der Literatur und der (verfassungs-) rechtlichen Praxis werden verschiedene Begriffe verwendet, für die keine eindeutigen Definitionen gelten und die in unterschiedlichen Zusammenhängen benutzt werden. Daher ist es notwendig, eine Klärung der einschlägigen Terminologie vorzunehmen und die Verwendung der wichtigsten Begriffe…zu erläutern“ (Klages/Paulus 1996: 18). Sie definieren folgende Begriffe:

Volksinitiative: Sie umschreibt das Recht einer bestimmten Zahl von Stimmberechtigten (oder Einwohnern), bestimmte Themen der politischen Willensbildung dem Parlament zur Befassung vorzulegen. Sie kann auch auf Gesetzentwürfe beschränkt sein. Regelmäßig steht den Initianten ein Anhörungsrecht im Parlament zu. Die Volksinitiative kann als erste Stufe integrativer Bestandteil eines Volksgesetzgebungsverfahrens sein.

Volksbegehren: Bezeichnet das Recht der Gesetzesinitiative des Volkes, das durch die Unterstützung einer bestimmten Anzahl von Stimmbürgern zu einem Volksentscheid führt. Es richtet sich in der Regel auf den Erlass, die Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes und ist zumeist auf einen ausgearbeiteten Gesetzentwurf beschränkt. Ein Volksbegehren kann jedoch auch um den Antrag auf vorzeitige Parlamentsauflösung oder andere Gegenstände der politischen Willensbildung erweitert werden.

Volksentscheid: Hierunter ist die verbindliche Entscheidung des Volkes zu einer bestimmten Frage (Gesetz, Verfassung, Parlamentsauflösung) zu verstehen.

Diese drei Elemente der Volksinitiative, des Volksbegehrens sowie des Volksentscheids lassen sich unter dem Begriff der klassischen Volksgesetzgebung zusammenfassen. Hierbei lässt sich ein zwei- von einem dreistufigen Gesetzgebungsverfahren unterscheiden. Im dreistufigen Volksgesetzgebungsverfahren stellt die Volksinitiative die Zugangsvoraussetzung zum Volksbegehren dar. Das zweistufige Verfahren erlaubt dagegen einen „Direkteinstieg“ mit dem Volksbegehren (Vgl. Klages / Paulus 1996). Weitere Formen können sein:

Volksbefragung: Im Unterschied zu einem Volksentscheid führt eine Volksbefragung zu keiner rechtlich verbindlichen Entscheidung. Ihr Ergebnis kann allenfalls eine politische Verbindlichkeit entwickeln. In der Regel entscheidet das Parlament oder die Regierung über die Durchführung einer Volksbefragung und die ihr zugrunde liegende Fragestellung; es ist jedoch auch eine Volksinitiierte Volksbefragung denkbar (Volksenquete).

Referendum: Der Begriff des Referendums wird oft in Abgrenzung zu Volksentscheiden, die durch das Volk initiiert werden, benutzt. Es handelt sich um Abstimmungen über eine „fremde“ Vorlage (z. B. vom Parlament beschlossenes Gesetz), die auf Antrag der Regierung oder des Parlaments durchgeführt werden (fakultatives Referendum). Bezieht sich die Abstimmung auf eine Verfassungsänderung, handelt es sich um ein Verfassungsreferendum. Einige Verfassungen sehen obligatorische Verfassungsreferenden vor, d.h. jede Verfassungsänderung muss einer Volksabstimmung unterzogen werden. Das Ergebnis eines Referendums ist rechtlich bindend. Das Volk kann jedoch nicht gestalterisch mitwirken, sondern lediglich auf einen bereits gefassten Parlamentsbeschluss reagieren, indem es ihn annimmt oder ablehnt.

In meinen Ausführungen wird es um beide Dimensionen direkter Demokratie gehen: sowohl um die verfassungsrechtliche und –politische Möglichkeit der Bundesbürger, bürgerliche Sachentscheidungen durch Volksgesetzgebung durchzusetzen, als auch durch Befragungen und Referenden an der Bundespolitik beteiligt zu werden.

3 Direktdemokratische Elemente in der bundesrepublikanischen Verfassung

Es geht nun um die Beantwortung der Frage, ob und wenn ja, welche der soeben bestimmten direktdemokratischen Elemente der Bürgerbeteiligung unser heutiges Grundgesetz vorsieht. Hierbei sind lediglich drei Artikel – mehr oder weniger – von Bedeutung: Art. 29 GG, Art. 146 GG und Art. 17 GG.

Meiner Einschätzung nach ist allein der Artikel 29 GG – in dem es um die Neugliederung des Bundesgebietes geht – als ein funktionsfähiges und wichtiges direktdemokratisches Element auf Bundesebene zu verstehen. Hier haben die Bürger der betroffenen Bundesländer die Möglichkeit, durch Volksentscheid darüber zu entscheiden, ob ihr Bundesland in den Grenzen so bestehen bleiben soll wie bisher, oder ob ein neues oder neu umgrenztes Land gebildet wird. Der Art. 146 GG – der die Geltungsdauer des GG festlegt – wird hingegen in der wissenschaftlichen Literatur überwiegend als ein Artikel angesehen, „…der mit der deutschen Einheit „funktions- und gegenstandslos“ (Roellecke 1991: 660) geworden ist“ (Schmidt 2000: 356). Des Weiteren wird „…bisweilen auf eine weitere schwache direktdemokratische Institution auf Bundesebene verwiesen. Das Kollektivpetitionsrecht, das den Bürgern nach Artikel 17 des Grundgesetzes zusteht, wird mitunter als schwache Variante einer Volksinitiative gedeutet (Kriele 1992: 12)“ (Schmidt 2000: 356). Neben diesen drei im Grundgesetz festgehaltenen – mehr oder weniger – direktdemokratischen Elementen gibt es eine weitere verfassungspolitische Perspektive, die im Sinne einer direkten Demokratie auf Bundesebene strittig ist. Schmidt (2000) konstatiert: „Überdies gibt es in der Verfassungswirklichkeit der Bundesrepublik, wie in anderen parlamentarischen und präsidentiellen Demokratien, „plebiszitäre Mechanismen neuer Art“ (Niclauß 1992: 14), vor allem eine Bundestagswahl, die zum Sach- oder Personalplebiszit über die Kanzlerkandidaten wird (Niclauß 1992, Jäger 1992). Otto Kirchheimer hatte das schon 1960 gesehen, als er in seiner Besprechung von Friedrich Karl Frommes Studie zum Grundgesetz schrieb, die Bundestagswahl könne zu „einer unmittelbaren Volkswahl des Bundeskanzlers“ werden (Kirchheimer 1960: 1103)“ (Schmidt 2000: 356). Unabhängig davon, ob man in dieser strittigen Frage die Position „plebiszitärer Mechanismen neuer Art“ teilt oder nicht, sind wieder beide Dimensionen direkter Demokratie zu unterscheiden: eine Bundestagswahl, die zum Personalplebiszit geworden ist spricht die zweite Dimension direkter Demokratie an, wohingegen der Art. 29 GG für die erste Dimension direkter Demokratie steht. Verschiedene Autoren schreiben beiden Dimensionen unterschiedliche Relevanz zu. Die einen sehen in der Verwirklichung eines Personalplebiszits schon die Errungenschaft direkter Demokratie, wohingegen die anderen, wie Heußner und Jung (1999), die Dimension bürgerlicher Sachentscheide erst als echte direkte Demokratie einstufen. In dieser Frage teile ich die Auffassung von Heußner und Jung.

[...]

^[1] Ich teile nicht die Auffassung der Autoren Klages und Paulus (1996), die mit Begriffen wie „Plebisziten“ oder „plebiszitären“ Elementen einen „politischen Kampfbegriff“ sowie eine Diskreditierung direktdemokratischer Rechte verbinden und sie mit negativen Einschätzungen und Vorurteilen behaftet sehen (Vgl. Klages / Paulus 1996: 18). Bei meinen Ausführungen werden deshalb sowohl Begriffe wie „Plebiszit“ oder „plebiszitär“ auftauchen, als auch Begriffe wie „Direkte Demokratie“ oder „direktdemokratisch“ ohne jedoch damit eine Wertung vorzunehmen.

^[2] Im Laufe der nachkriegsdeutschen bundesrepublikanischen Geschichte wurde die Vertrauensfrage fünf Mal von einem deutschen Bundeskanzler gestellt: am 22. September 1972 von Willy Brandt, am 5. Februar 1982 von Helmut Schmidt, am 17. Dezember 1982 von Helmut Kohl und sowohl am 16. November als auch am 01. Juli 2005 von Gerhard Schröder. Es lassen sich „echte“ von „unechten“ Vertrauensfragen unterscheiden sowie entweder reine Vertrauensfragen oder Vertrauensfragen in Zusammenhang mit einer Gesetzesvorlage (Vgl. gehaltenen Vortrag zur Vertrauensfrage nach Art. 68 GG im belegten Seminar).

^[3] In meiner nachfolgenden Bearbeitung ist die Abkürzung GG immer ein Stellvertreter für unsere aktuell gültige und verbindliche Verfassung: das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 8. Mai 1949.