Das EFQM-Modell. Qualitätsmanagement in der Sozialen Arbeit

Inhaltsverzeichnis

Einführung.

1. Zur Qualitätsdebatte in der Sozialen Arbeit.
1.1 Kontextbedingungen der Entstehung der Qualitätsdebatte
1.2 Ambivalenz der Qualitätsdebatte in der Sozialen Arbeit

2. Grundlagen von Qualitätsmanagement – Begriffe, Verfahren und Methoden.
2.1 Der Qualitätsbegriff
2.2 Die unterschiedlichen Dimensionen von Qualität nach Donabedian
2.3 Qualitätsmanagement
2.4 Effektivität und Effizienz.
2.5 DIN ISO 9000 ff.

3. Qualitätsmanagement im Rahmen des EFQM-Modells
3.1 Grundlegende Merkmale des EFQM-Modells.
3.2 Erfahrungen mit der Anwendung von EFQM anhand ausgewählter Praxisbei- spiele
3.3 Bewertung des EFQM-Modells

4. Zusammenfassung und Ausblick

Literaturverzeichnis

Einführung

Begriffe wie Qualität, Qualitätsentwicklung und Qualitätsmanagement sind in den letzten Jahren zum Standardrepertoire beim Thema Organisationsentwicklung sozialer Einrichtungen geworden. Heute tätige Sozialmanager^[1] müssen mit den Begriffen und den dahinter stehenden Konzepten vertraut sein, wenn sie ihre Aufgaben erfolgreich ausfüllen wollen. Für die Sozialwirtschaft und die Soziale Arbeit im Besonderen sind Fragen der Qualitätssicherung bei weitem nicht neu, sondern in vielen Bereichen schon lange als fachliche Standards definiert. Dennoch haben sich in den letzten Jahren wesentliche Veränderungen vollzogen und das Thema Qualität wird deutlich systematischer und zielgerichteter angegangen.

Neben gesetzlichen Änderungen und Normierungen waren insbesondere verschärfte Wettbewerbsverhältnisse ursächlich dafür, dass das Thema Qualität zunächst in privatwirtschaftlichen Unternehmen in den Mittelpunkt von Managementstrategien rückte. Diese wachsende Bedeutung schlug sich im Verlaufe der 90er Jahre in der flächendeckenden Einführung von Qualitätsmanagementsystemen und Zertifizierungen nieder.

In der Fach- und Ratgeberliteratur und in der Praxis gibt es mittlerweile eine unüberschaubare Vielfalt von Qualitätsmanagement-Ansätzen. Die vorliegende Arbeit will eine Orientierung zu dem „weiten Feld“ Qualitätsmanagement bieten und die Spezifika für den Bereich Sozialer Arbeit herausarbeiten. Anhand eines Modells, European Foundation for Quality Management (EFQM), soll dies exemplarisch dargestellt und der Versuch einer Bewertung über Handhabbarkeit, Nutzen sowie die Vor- und Nachteile des Konzeptes unternommen werden.

Dazu werden zunächst die wesentlichen Züge und Ambivalenzen in der Qualitätsdebatte in der Sozialen Arbeit nachgezeichnet. Daran anschließend erfolgen eine Einführung in die wesentlichen Begrifflichkeiten des Qualitätsmanagements. Nach einer grundsätzlichen Charakterisierung soll das EFQM-Modell insbesondere im Kontext der Sozialen Arbeit reflektiert werden. Dazu werden ausgewählte Anwendungsbeispiele aus der Praxis dargestellt und Schlussfolgerungen für die Umsetzung von Qualitätsmanagementsystemen abgeleitet.

1. Zur Qualitätsdebatte in der Sozialen Arbeit

1.1 Kontextbedingungen der Entstehung der Qualitätsdebatte

Seit Anfang der 90er Jahre taucht der Begriff „Qualität“ im Kontext Sozialer Arbeit immer öfter in den zugehörigen Fachpublikationen auf.^[2] Anbieter personenbezogener sozialer Dienstleistungen sind mehr und mehr gefordert, die Effektivität ihres Handelns nachzuweisen, Rechenschaft abzulegen über das Verhältnis von Aufwand und erreichter Wirkung und strukturierte Systeme zur gezielen Qualitätsentwicklung zu implementieren.

Joachim Merchel benennt drei Aspekte, die die Debatte um Qualitätsentwicklung in der Sozialen Arbeit in erster Linie vorangetrieben haben. Zum einen ist die Soziale Arbeit mit Legitimationsanforderungen und mit Fragen nach dem individuellen und gesellschaftlichen Nutzen sozialer Dienstleistungen oder nach dem Verhältnis von Aufwand und Nutzen konfrontiert. Eng damit verbunden ist das Eigenintereresse der Profession an der „Selbstwirksamkeit” und dem Erfolg fachlichen Handelns, die sichtbar gemacht werden sollen und damit die eigene Legitimationsbasis stärken. Die öffentlichen Kostenträger verlangen seit längerem die Installierung von Qualitätsmanagementsystemen und knüpfen diese als Bedingung an die Förderung von Trägern und Einrichtungen.

Der zweite Aspekt, den Merchel nennt, ist die zunehmende Relevanz betriebswirtschaftlicher Orientierungen. Aufgrund der knappen öffentlichen Finanzmittel sind vor allem auch die Kommunen immer mehr gezwungen, die komsumtiven Ausgaben stärker in den Blick zu nehmen, die vorhandenen Mittel und Ressourcen effizient einzusetzen und Kosten möglichst zu reduzieren. In diesem Zusammenhang sind soziale Einrichtungen und Träger gefordert, ein angemessenes Verhältnis zwischen Aufwand und Leistungsqualität nachzuweisen und ihr Handeln an nachvollziehbaren Qualitätskritierien auszurichten. Im Zuge der Übertragung betriebswirtschaftlichen Denkens auf den öffentlichen Sektor, das sich paradigmatisch an der Entwicklung des „Neuen Steuerungsmodells” zeigt, wurde auch der Ansatz des Qualitätsmanagements übernommen.

Als dritten Aspekt für die Dynamik von Qualitätsmanagement-Prozessen im sozialen Sektor sieht Merchel die Veränderungen in den Sozialgesetzen, in denen in den letzten Jahrzehnten Anforderungen festgeschrieben wurden, die Qualität, Qualitätsüberprüfung oder Qualitätsentwicklung zum Inhalt haben. Diese Festschreibungen, z. B. im Krankenversicherungsrecht (SGB V), im Arbeitsförderungsrecht (SGB III), im Pflegeversicherungsgesetz (SGB XI) oder im Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG bzw. SGB VIII) sind von ganz unterschiedlicher Akzentuierung und Reichweite. Während beispielsweise im KJHG der Begriff der Qualitätsentwicklung gebraucht wird, wird in den anderen Sozialgesetzbüchern in der Regel der Begriff der Qualitätssicherung verwendet.^[3]

Für die Anbieter sozialer Dienstleistungen ergibt sich daraus heute die Notwendigkeit, ihre Leistungen effizienter, effektiver und stärker adressatenorientiert zu erbringen. Qualität wird damit zu einem zentralen Thema der Organisationsentwicklung und des fachlichen Handelns in den Organisationen der Sozialen Arbeit. Diese Prozesse verlaufen in der Praxis ganz unterschiedlich und sind zum Teil mit erheblichen Widerständen verbunden, die sich insbesondere aus den Spezifika von Dienstleistungen sozialer Daseinsvorsorge ergeben. Die Hintergründe dafür sollen im Folgenden dargestellt werden.

1.2 Ambivalenz der Qualitätsdebatte in der Sozialen Arbeit

Die Qualitätsdebatte in der Sozialen Arbeit ist kein Novum. Fachliche Standards und Fragen der Qualitätssicherung bilden seit langem eine wichtige Handlungsgrundlage für die in der Sozialen Arbeit Tätigen. So formuliert es der Deutsche Berufsverband für Soziale Arbeit (DBSH): „Ziel der Tätigkeit von professionellen Fachkräften ist - schon vor der Qualitätsdiskussion - ein optimales Erbringen der Leistung unter Berücksichtigung von berufsethischen Werten, fachlich-professionellen Ansprüchen (abgeleitet aus den Handlungstheorien der Sozialen Arbeit) und den Ansprüchen von KlientInnen, Kostenträgern und Politik.“^[4]

Vor dem Hintergrund der Diskussion über die „Ökonomisierung der Sozialen Arbeit“ im Zuge sozialstaatlichen Rückbaus bildet sich jedoch die Ambivalenz gegenüber der Debatte um Qualitätsentwicklung und -sicherung ab. So führt der DBSH weiter aus: „Die Einführung von Qualitätsentwicklungssystemen hat mehr mit den (weltweiten) politischen und ökonomischen Interessen an möglichst geringen ‚sozialen Kosten’ zu tun, als mit der Güte von Sozialer Arbeit.”^[5]

Diese Aussage spiegelt die teilweise starke Skepsis gegenüber Qualitätsmanagement-Konzepten wider, da sie dem Verdacht unterliegen, reine Kosten sparende Maßnahmen zu begründen. Auf der anderen Seite erkennen viele Verbände, Träger und Einrichtungen der Sozialen Arbeit die Chancen und Möglichkeiten, die Qualitätsmanagement bietet. Merchel beschreibt die positiven Aspekte, die mit der Ausweitung der Qualitätsdebatte in der Sozialen Arbeit einhergehen. Zum einen ziele sie auf eine „professionelle Selbtvergewisserung im Hinblick auf die Ziele des Handelns, auf die dafür als angemessen eingeschätzen Vorgehensweisen (Prozesse) und auf die Ergebnisse”. Darüber hinaus schaffe sie „eine größere Transparenz und kommunikative Verhandelbarkeit der Maßstäbe, an denen das Handeln der Akteure (…) ausgerichtet wird.” Außerdem werde damit, so Merchel, die Basis erweitert für eine nach außen gerichtete Legitimation, „denn eine Profession, die keine Aussagen über ihre Handlungsweisen und über deren individuellen und ihren gesellschaftlichen Nutzen machen kann, verliert auf Dauer an Glaubwürdigkeit und wird von anderen Professionen verdrängt.”^[6]

Auch wenn vor dem beschriebenen Hintergrund für die Erbringer sozialer Dienstleistungen heute die Notwendigkeit zu Qualitätsmanagement besteht, gibt es immer wieder Kontroversen vor allem auch hinsichtlich der Frage, welche Konzepte im Kontext sozialer Dienstleistungen angemessen sind. Abkürzungen und Formeln wie DIN ISO, EFQM, TQM oder Benchmarking werden gehandelt, jedoch häufig ohne die Hintergründe der jeweiligen Verfahren zu kennen. Erschwert wird diese Debatte dadurch, dass es sich dabei in der Regel um Modelle handelt, die nicht im Kontext sozialer Dienstleistungsprozesse entstanden sind, sondern als originär betriebswirtschaftliche Modelle nicht ohne weiteres auf den Bereich der Sozialen Arbeit übertragbar sind. Darüber hinaus wird darauf hingewiesen, dass die Qualität personenbezogener sozialer Dienstleistungen abhängig ist von der wechselseitigen kommunikativen Beziehung zwischen Klient und Sozialarbeiter. Diese Beziehungsarbeit sei notwendigerweise zeitintensiv und könne nicht unter Kostengesichtspunkten willkürlich reduziert werden.^[7]

Insgesamt stellt sich das Problem der Übertragbarkeit des Kundenbegriffs als wesentliche Zielgruppe von Qualitätsmanagement auf die spezifischen Bedingungen personenbezogener sozialer Dienstleistungen. Klienten oder Adressaten der Sozialen Arbeit können in der Regel weder wählen, welche Leistungen sie wo beziehen wollen, noch bezahlen sie dafür. Der Kundenbegriff der Privatwirtschaft als Konsument von Produkten und Leistungen steht der Konzeption des Nutzers/Adressaten in der Sozialen Arbeit entgegen, der als Koproduzent „konstitutierend in den Prozess der Leistungserstellung einbezogen“ ist, und dem damit bei der Leistungserbringung eine wesentliche aktive Rolle zukommt.^[8]

Tielking weist darauf hin, dass es für Einrichtungen und Dienste der Sozialen Arbeit eine Vielzahl an unterschiedlichen Kunden bzw. Adressaten gibt. Zum einen gibt es die externen Kunden, zu denen z.B. Hilfesuchende, Kostenträger (Land, Kommune, Renten- und Krankenversicherungsträger etc.), Kooperationseinrichtungen aus dem Kreis der Leistungsanbieter oder die Fachöffentlichkeit zählen. Zum anderen gibt es die internen Kunden, wie die professionellen Helfer, die Einrichtungsleitung oder die Geschäftsführung.^[9] Somit gibt es viele verschiedene Akteure mit zum Teil stark divergierenden Interessen in Bezug auf die Angebote und Leistungen und die Frage, was „Qualität“ ist.

Neben der grundsätzlichen Kritik an der Übertragung von Qualitätsmanagement-Modellen auf die Soziale Arbeit als sparpolitisches „Einfallstor“, wird kritisiert, dass die gängigen Qualitätssicherungssysteme einen hohen bürokratischen Aufwand erfordern würden, der in keinem angemessenen Verhältnis zum Ertrag stehe. Außerdem sei damit das Problem der Qualitätsmessung nicht gelöst: Es könnten zwar bestimmte formale Indikatoren wie Arbeitsorganisation, Technik, Qualifikation der beteiligten Fachkräfte oder Abläufe beschrieben werden, nicht jedoch andere maßgebliche Merkmale (wie z.B. Führungsstil, Kooperations- und Kommunikationsstrukturen, Motivation etc.). Darüber hinaus habe die Soziale Arbeit nicht selten mit sehr komplexen Problemstellungen zu tun, die sich einer statischen Produktbeschreibung entziehen.^[10] Zugleich berühren Qualitätsmanagemts-Systeme in der Sozialen Arbeit das Spannungsverhältnis zwischen professioneller Autonomie und Kontrolle.^[11]

Auf der anderen Seite wird Qualitätsmanagement bzw. die damit einhergehende Markt- oder Wettbewerbsorientierung der Sozialen Arbeit mehr und mehr als Chance begriffen. Meinhold beispielsweise vertritt die Auffassung, die Verpflichtung zur Institutionalisierung von Qualitätssicherungsverfahren habe in der Regel Professionalisierungsschübe erzeugt, da sie geeignet seien, Routinen aufzubrechen und Konzepte auf ihre Wirkung (Effektivität) hin zu überprüfen. Dadurch dass die Adressaten der Sozialen Arbeit verstärkt als Kunden oder Nutzer von Dienstleistungen aufgefasst würden, käme ihnen eine erhöhte Aufmerksamkeit von Seiten der Fachkräfte zu, was sich ausdrücken könne in verbesserten Strukturbedingungen oder einer höheren Prozessqualität. Nicht zuletzt weist Meinhold darauf hin, dass das Wirtschaftlichkeitsgebot zu einem sparsameren Umgang mit (finanziellen) Ressourcen zwänge, die zum größten Teil aus Steuergeldern stammen.^[12]

Deutlich wurde, dass es ganz unterschiedliche Positionen in Bezug auf die Einführung von Qualitätsmanagement-Systemen in der Sozialen Arbeit gibt. Während sich ein Großteil der Professionellen zumindest mit Skepsis und einer gewissen Distanz dem Themenkomplex nähert, zeichnet sich ein Teil der Akteure sogar durch „euphorisch anmutende Betriebsamkeit“ aus, „bei der bisweilen die Hoffnung aufscheint, man habe mit dem Qualitätsbegriff nun endlich den ersehnten Zauberschlüssel zur ultimativen Qualifizierung der Sozialen Arbeit gefunden.”^[13] Insbesondere aus sozialpolitischer oder infrastrukturpolitischer Perspektive wird aber auch deutlich, dass „QM (...) kein Allheilmittel (ist, Anm. d. Verf.) für die Bewältigung aller Probleme im Versorgungssystem. Probleme, die die Qualität sozialer Arbeit beeinträchtigen, sind häufig strukturell begründet, wie z. B. durch unterschiedliche gesetzliche Aufträge, unterschiedliche Kosten-/Leistungsträger, unterschiedliche Einrichtungsträger, unterschiedliche Leistungsanbieter... .“^[14]

Vor dem dargestellten Hintergrund wird bereits deutlich, dass der Umgang mit Qualitätsmanagement-Verfahren in der Sozialen Arbeit mit Bedacht und Augenmaß erfolgen muss. Qualitätsmanagementmodelle können nicht eins zu eins auf die Soziale Arbeit übertragen, sondern müssen übersetzt und adaptiert werden. So weist Merchel darauf hin, dass „jegliches Qualitätsmanagement der genauen Reflexion des jeweiligen Gegenstandes bzw. Arbeitsfeldes bedarf.”^[15]

2. Grundlagen von Qualitätsmanagement – Begriffe, Verfahren und Methoden

Der Kern aller Konzepte und Verfahren von Qualitätsmanagement ist die systematische Bearbeitung von zielorientierter Planung, Umsetzung, Evaluation bzw. Kontrolle und Anpassung. Dieser „Regelkreis” ist in vielen Feldern sozialer Dienstleistungen bekannt, wie er z. B. in der Pflegeplanung, beim Case-Management oder in der Hilfeplanung in der Kinder- und Jugendhilfe angewendet wird. Ein weiterer Impuls liegt darin, Arbeitsprozesse und -ergebnisse in spezifische Aussagen (z. B. durch Kennzahlen) zu fassen und damit Vergleichbarkeit herzustellen, wie bespielsweise hinsichtlich definierter Ziele und tatsächlich erbrachter Leistungen, hinsichtlich der Sichtweisen und Perspektiven der beteiligten Gruppen (Kunden, Mitarbeiter, Leitung) oder hinsichtlich der Leistungsfähigkeit verschiedener Einrichtungen und Dienste.^[16]

Im Folgenden sollen die, zum Teil bereits verwendeten, wesentlichen Begriffe im Kontext von Qualität und Qualitätsmanagement genauer definiert und ihre Anwendung in der Sozialen Arbeit beschrieben werden.

[...]

^[1] Aus Gründen der Vereinfachung wird in dieser Arbeit auf die Nennung der weiblichen Form verzichtet. Sie ist jedoch in jedem Fall mitgedacht.

^[2] Flösser/Oechler 2004.

^[3] Den Begriff der Qualitätssicherung betrachtet Merchel allerdings als vollkommen ungeeignet für den Bereich der Sozialen Arbeit, suggeriere er doch einen „sozialtechnokratischen Steuerungsoptimismus“ (Merchel 2004, S. 43), dem jedoch die Komplexität und Subjektivität des Handlungsfeldes entgegenstünden. „Eine solch komplexe und labile Eigenschaft wie ‚Qualität’ ist in der Sozialen Arbeit letztlich nicht zu ‚sichern’“. (Merchel 2004, S. 45).

^[4] Deutscher Berufsverband für Soziale Arbeit (DBSH).

^[5] ebenda.

^[6] Merchel 2004, S. 138.

^[7] Boeßenecker et.al. (1998).

^[8] Merchel 2004, S. 82.

^[9] Tielking 2006, S. 14.

^[10] Gaitanides 2001.

^[11] Merchel 2004, S. 27.

^[12] Meinhold 1998.

^[13] Merchel 2004, S. 14.

^[14] Tielking 2006; S. 18.

^[15] Merchel 2004, S. 8.

^[16] Graf et.al. (2000), S. 16.