Zukunftsfähigkeit der Rentenversicherung im Rahmen der Social Security in den USA

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Kurze Darstellung der Rentenversicherung (als Teil der Social Security) der USA

3. Zukunftsfähigkeit

4. Probleme/ Vorteile des jetzigen Systems und Diskussion möglicher Lösungsvorschläge
4.1 Reformoptionen
a) Reduktion von Leistungen
b) Erhöhung der Einnahmen
c) Steigerung der Kapitalerträge der Aktiva des Fonds
4.2 Reformvorschläge und -pläne
a) President Clinton’s Plan
b) Die Roth und Kasich Pläne
c) Der Ball Plan
d) National Commission’s Plan
e) Der Moynlhan-Kerrey Plan
f) Der Feldstein Plan
g) Brookings Scholars‘ Plan
h) Advisory Council’s Add-On Accounts
4.3 Weitere Vorschläge und Standpunkte
a) Advisory Council’s Two-Tiered System
b) Vorschlag des Cato Institute
c) The Phony Crisis (Baker und Weisbrot)
4.4 Fazit

5. Schluß

1. Einleitung

Die Sozialsysteme in den Vereinigten Staaten werden oft als beispielhaft dargestellt, als bedrohliche Entwicklung (Amerikanisierung der Verhältnisse) verteufelt oder als Vergleich benutzt. Teil dieses Systems ist die Rentenversicherung und interessanterweise handelt es sich bei diesem System um prinzipiell dasselbe wie in Deutschland: auch in den USA wurde ein Generationenvertrag („pay as you go“)^[1] abgeschlossen.

Diese Hausarbeit wird zeigen, dass das Amerikanische Rentenversicherungssystem im Rahmen der Social Security (d.h. die Möglichkeiten privater Zusatzvorsorge werden nicht diskutiert) zwar Finanzierungsprobleme bekommen könnte, in der nahen Zukunft jedoch ohne grundlegende Reformen finanzierbar bleibt. Fraglich bleibt dies über einen längeren Zeitraum (75 Jahre).

Nach einer kurzen Darstellung der Rentenversicherung beschäftigt sich diese Hausarbeit mit der Zukunftsfähigkeit und den Zeithorizonten der Social Security. Anschließend werden Reformoptionen, die in die daraufhin behandelten Vorschläge und Pläne zum größten Teil einfliessen, dargestellt und bewertet. Unter den weiteren Vorschlägen werden Ideen diskutiert, die das bisherige System verlassen, oder die generelle Notwendigkeit von Reformen in Frage stellen.

Diese Arbeit wird sich dem letzten Beitrag insofern anschliessen, dass wenn überhaupt, dann nur geringer Reformbedarf zur Verbesserung der zukünftigen Finanzierbarkeit besteht und die bekannten Reformideen meist nicht vernünftig, nicht sozial, nicht praktikabel oder zu riskant sind.

2. Kurze Darstellung der Rentenversicherung (als Teil der Social Security) der USA

Die Rentenversicherung in den USA ist eine national einheitliche, beitragsbezogene Pflichtversicherung ohne Staatszuschüsse. Sie ist ein Teil der Social Security, die aus den Bereichen Rentenversicherung, Arbeitsunfähigkeitsversicherung, Hinterbliebenenversicherung und der Krankenversicherung für Rentner (Medicare) besteht. National einheitlich bedeutet, dass die Regelungen für alle Bundesstaaten gleich sind und für alle gelten. Es handelt sich zudem um eine beitragsbezogene Pflichtversicherung: Versicherungspflichtig sind grundsätzlich alle Erwerbstätigen, das heisst sowohl abhängig Beschäftigte als auch Selbständige. 96 Prozent aller amerikanischen Erwerbstätigen haben eine Rentenversicherungsmitgliedschaft^[2]. Die Beiträge (Social Security Taxes^[3] ) betragen 12,4% (Stand1999^[4] ) und sie werden bis zu der Beitragsbemessungsgrenze (Social Security Cap) von $70.000^[5] je zur Hälfte von Arbeitgeber und Arbeitnehmer getragen. Selbständige zahlen den gesamten Satz. Bei Erreichung des Rentenalters wird eine monatliche Rente bis zum Tod gezahlt die sich aus den Beitragszahlungen und einer Rentenformel ergibt. Für jeweils 870$ Einkommen erwirbt man einen Credit, jedoch maximal 4 Credits pro Jahr. 40 Credits berechtigen zum vollen Anspruch. Die Berechnungsbasis ist der größte Teil des durchschnittlichen Lebenseinkommens. Die prozentuale Höhe der Rente errechnet sich umgekehrt proportional zum Einkommen; das bedeutet ein Niedrigverdiener bekommt einen höheren Prozentsatz seines Durchschnittseinkommens im Alter als ein Besserverdienender. Der Einkommensersatz bei verheirateten Niedrigstverdienern liegt so bei relativ hohen 85% im Vergleich zu nur 38% bei verheirateten Höchstverdienern (wenn bei beiden der Ehegatte nicht gearbeitet hat)^[6]. Ein Durchschnitsverdiener kann ungefähr mit 40% Einkommensersatz rechen^[7]. Fast 44 Millionen Amerikaner beziehen derzeit eine staatliche Rente in Form der so genannten "Social-Security-Schecks". Im Schnitt beträgt die monatliche Rente 780 Dollar, der Höchstbetrag liegt bei 1.373,- Dollar^[8].

Neben des eigenen Anspruchs erwirbt ein Beitragszahler auch gleichzeitig eine Zusatzrente für Familienangehörige. Diese ist in der Höhe durch ein Familienmaximum gedeckelt^[9].

„Seit 1972 besteht eine dynamische Rente, die an den Index der Lebenshaltungskosten gekoppelt ist“^[10] (Cost of Living Adjustment – COLA). Seit 1983 ist es auch möglich bei schlechter Finanzlage der Rentenversicherung den Anstieg an der Lohnentwicklung zu orientieren^[11].

Mit 65 Jahren können alle vor 1938 Geborenen in Rente gehen, mit 67 Jahren alle Geburtsjahrgänge nach 1960. Die Anhebung der Altersgrenze ist nach Geburtsjahrgängen gestaffelt, sodass z.B. der Geburtsjahrgang 1955 mit 66 Jahren und 2 Monaten das notwendige Alter erreicht hat (genauere Aufstellung in Anhang 1). In Frührente zu gehen ist ab einem Alter von 62 Jahren möglich, es müssen jedoch Abschläge bei der Rentenhöhe in Kauf genommen werden^[12]. Auf der anderen Seite gibt es auch die Option bis 70 gegen Aufschläge zu arbeiten.

Die Social Security Taxes werden von der IRS (Internal Revenue Service) gemeldet um die Ansprüche zu errechnen. „Die Beiträge werden vom Lohn einbehalten und mit den Arbeitgeberbeiträgen von der Steuerverwaltung des Bundes eingezogen, die diese an die unabhängigen Bundessozialversicherungsträger (Social Security Trust Funds) weitergeleitet“^[13]. Das Amerikanische System basiert auf einem Generationenvertrag, dem „pay as you go financing“^[14], das System hat sich selbst zu tragen. Staatszuschüsse sind nicht vorgesehen^[15]. Bei der Erwirtschaftung von Überschüssen werden diese in Staatsanleihen angelegt^[16], eine Renditeerzielung über den übrigen Kapitalmarkt ist nicht vorgesehen.

Die Renten werden bei Übersteigen eines Freibetrages^[17] von $32.000(pro Jahr und Rentnerehepaar zu 50% steuerpflichtig^[18]. Dies ist nach europäischen Maßstäben eine geringe Belastung.

3. Zukunftsfähigkeit

Der Social Security Act von 1935 ist als „pay as you go“- System angelegt, was bedeutet, dass kein Trust Fund da ist, um zukünftige Auszahlungen zu garantieren. Die einzige Garantie ist die Bereitschaft der zukünftigen Beitragszahler weiterhin die Abgabenlast des Programms zu tragen. Dies macht das System anfällig für die Bedrohung der Unfinanzierbarkeit (bankruptcy)^[19]. Allerdings hatte Roosevelt kaum eine andere Wahl, wenn die Social Security nicht erst in 20 Jahren beginnen sollte, was passiert wäre, hätte erst ein ausreichender Kapitalstock angespart werden müssen, um die Zahlungen aus den Kapitalerträgen leisten zu können.

Die Trustees (Sozialversicherungsbeirat) haben die Pflicht einen Plan aufzustellen um die Zukunft der Rente zu gewährleisten. Die Rente stellt nur eine „Minimalabsicherung“^[20] dar und diese muss gesichert sein. Die Planperiode beträgt 75 Jahre und in dieser Zeit sei schon laut des Gutachtens des Sozialversicherungsrates aus dem Jahr 1997 die Anhäufung eines Defizits zu erwarten^[21]. Momentan erwirtschaftet der Social Security Trust Fund laut den Berechnungen (1998 Report der Trustees) einen Überschuss, der z.B. 1997 fast $ 90 Milliarden betrug. Die Experten erwarten noch bis 2021 höhere Einnahmen als Ausgaben^[22]. Dieses Polster wird schätzungsweise im Jahre 2032 (American Institute of Certified Accountants Report 1998^[23] ) aufgebraucht sein; nach einer aktuelleren Studie (2001) erst im Jahre 2037^[24]. Eine weitere Prognose veranschaulicht die mögliche Tragweite für die US-Volkswirtschaft: von 1995 bis 2050 sei eine Zunahme der staatlichen Pensionsausgaben von 4,1% auf 7,9% des Bruttoinlandsproduktes zu erwarten^[25].

Als Hauptgründe werden vor allem demographische Veränderungen wie höhere Lebenserwartung und Geburtenrückgang aufgeführt^[26], verstärkt durch den Eintritt der Baby Boom Generation ins Rentenalter (ab 2013^[27] ). Für die Berechnung der zukünftigen Liquidität werden u.a. auch die Lohnentwicklung, der CPI (Consumer Price Index), die Zinserstattung^[28] und das Wirtschaftswachstum betrachtet. Bei einem hohen Wirtschaftswachstum z.B. ist ein Defizit unwahrscheinlicher oder es entsteht später. Prognosen sind daher naturgemäß ungenau und können gerade über einen großen Zeitraum sehr unterschiedliche Ergebnisse liefern. So haben die „Trustees“ das Defizit nur unter der Annahme eines geringen Wachstums des GDP (Gross Domestic Product) von weniger als 2% bis 2010 und 1,3% danach, einer Arbeitslosenquote von 6% und einer Reallohnsteigerung von 0,9% errechnet. Bei nur leicht positiveren Annahmen (GDP Wachstum 2,4% bis 2007, 2,2% danach, 5% Arbeitslosenquote und 1,4% Reallohnsteigerung) bleibt der „Trust Fund“ bis über 2072 hinaus im Plus^[29].

4. Probleme/ Vorteile des jetzigen Systems und Diskussion möglicher Lösungsvorschläge

Die Finanzierbarkeit der Rentenversicherung wurde in den Vereinigten Staaten kontrovers diskutiert. So gibt es auf der einen Seite Zweifel am Reformbedarf und auf der anderen Seite zahlreiche Reformvorschläge. Die Diskussion wird aufmerksam von der Öffentlichkeit verfolgt, da die Social Security eine hohe politische Akzeptanz^[30] geniesst. Die Beiträge werden – im Gegensatz zu den Steuern – als angemessen empfunden. Die Erfolge des Programms sind bemerkenswert: Durch die Social Security wurde die Altersarmut drastisch verringert. 1959 betrug die Armutsrate bei den Älteren 35,2% und war mehr als doppelt so hoch wie die Rate der restlichen Bevölkerung. 1996 lag die Altersarmut mit 10,% unter der allgemeinen Armutsrate^[31].

Das zentrale Problem liegt bei dem Verhältnis von Einzahlern zu den Empfängern. Durch die Veränderung der Alterspyramide stieg das Verhältnis der Rentner zu den Erwerbstätigen an und der Trend scheint sich fortzusetzen. Die Zahl der Arbeiter pro Rentner sank von 8,6 (1955) auf 3,3 (1999) und wird sich wahrscheinlich auf 2,1 im Jahre 2030 verringern^[32]. Die Probleme erscheinen jedoch gering im Vergleich zu dem prognostizierten Zustand der Medicare, von der erwartet wird, dass sie ohne Reformen im Jahr 2007 vor dem Aus stehen könnte^[33]. Nichtsdestotrotz ist die Liste mit den Ansätzen zur Reformierung der Rentenversicherung lang.

4.1 Reformoptionen

Die Reformoptionen können in drei große Kategorien eingeteilt werden: Reduktion von Leistungen, Erhöhung der Einnahmen und die Steigerung der Kapitalerträge der Aktiva des Fonds^[34].

a) Reduktion von Leistungen

Durch die Reduktion von Leistungen könnte die Ausgabenseite der Rentenversicherung entlastet werden. Die Kürzungen können auf unterschiedliche Weise erfolgen und müssen nicht zwangsweise monetärer Natur sein.

Pauschale Kürzungen (across the boad cuts), zum Beispiel eine Senkung des aktuellen Levels um 30% würde die Finanzierungsprobleme vollständig beseitigen^[35] (oder auch der Plan der Bush Commission alle Leistungen um 25% zu reduzieren^[36] ). Allerdings wären Kürzungen schwierig, da “für nahezu die Hälfte der Rentnerhaushalte [...] die Rente die einzige Form von Alterseinkommen“^[37] darstellt. Zusätzlich würden zukünftige Rentner eine geringeres Auszahlungsverhältnis im Vergleich zu ihren Einzahlungen erreichen und das könnte die Akzeptanz des Systems verringern, da Gerechtigkeitsempfinden und Auszahlungserwartungen enttäuscht würden.

Die Erhöhung des Rentenalters hätte zusätzlich zur Senkung der Ausgaben eine Erhöhung der Einnahmen zur Folge. Fraglich ist allerdings, ob dies auch tatsächlich eintritt. Die Verlängerung der Lebensarbeitszeit müsste nämlich mit der tatsächlichen Arbeitsfähigkeit im Alter zusammentreffen und das Arbeitsplatzangebot müsste im selben Maß steigen. Andernfalls würde durch eine solche Maßnahme nur die Armut^[38] erhöht (durch den Fall der Arbeitsunfähigen „noch nicht Rentner“ in die Arbeitslosigkeit) und die Arbeitslosenquote gesteigert. Besonders betroffen wären Schwarze und Frauen. Dies entsteht durch eine Eigenart der Rentenberechnung: Die erfolgt auf Basis der besten 35 Jahre eines Arbeiters; werden nun 3 Jahre hinzugefügt, würde es hauptsächlich Frauen treffen, da 75% der Männer, aber nur 25% der Frauen 35 oder mehr Jahre gearbeitet haben^[39]. Ein Schwarzer wäre auch benachteiligt, da er durch die geringere Lebenserwartung nur 2,3 Jahre von der Rente profitieren würde, im Gegensatz zu 8,4 Jahren bei einem Weissen^[40]. Zusätzlich ist der Prozess der letzten Erhöhung des Rentenalters, die bei der Reform aus dem Jahre 1983 beschlossen wurde und von 2000 bis (schrittweise, siehe Anlage 1) 2027 andauert, noch nicht abgeschlossen. Trotzdem existieren Vorschläge das Rentenalter auf 70 Jahre ab 2029 zu erhöhen^[41].

Means testing of benefits: Diese Methode sieht die Streichung von Leistungen auf der Basis von Familieneinkommen oder Vermögen vor. Das heisst eine Familie, die zu vermögend ist, erhält weniger Rente. Dies hätte zwar keine negativen Effekte auf die Armutsentwicklung, würde jedoch die Verwaltungskosten erhöhen^[42], da jede Rentenberechnung eine Prüfung der Vermögens- und Einkommensverhältnisse beinhalten müsste und dies nicht nur zum Rentenbeginn, sondern jährlich oder wenigstens bei jeder Veränderung der Verhältnisse.

Einen ähnlichen Ansatz verfolgt der Vorschlag die Renten stärker zu besteuern^[43]. In den USA bleiben die Renten weitgehend steuerfrei und hier bestände noch Spielraum für eine Verringerung des Betrages der steuerfrei bleibt.

Eine Verringerung der COLAS durch eine Abkehr von der Kopplung an den CPI, oder einen Abschlag von z.B. ¾ auf die Anpassung^[44] hat Risiken, da die Existenz für die Rentner möglicherweise nicht gesichert bleibt. Denn gerade die Verknüpfung an die Lebenshaltungskosten soll diese Fähigkeit der Rente sichern (Statistiken zu den Anpassungen in Anlage 2). Wäre der Boskin Vorschlag den CPI um 1,1 % zu reduzieren 1989 umgesetzt worden, wären mindestens 600.000 Rentner mehr in der Armut als 1999^[45].

[...]

^[1] More on Social Security reform. (AICPA report)“, Journal of Accountancy (Februar 1999), S.1

^[2] „USA – Geschichte, Gesellschaft, Wirtschaft“, Informationen zur politischen Bildung 268 (3. Quartal 2000), S. 54

^[3] „Social Security – „A Snapshot““, SSA Publications No 05-10006 (Social Secuity Administration, annuary 2003), S.1

^[4] Worsham, März 1999, S.1

^[5] Shlaes, Amity, „Fixing Social Security“, Commentary Magazine (Februar 1999), S.o.A.

^[6] Adams, Willi Paul und Peter Lösche, Hrsg., Länderbericht USA, Schriftenreihe Band 357,. (Bonn, Bundeszentrale für poltitsche Bildung, 1998), S. 689

^[7] SSA Publications, 2003, S.1

^[8] Gesichertes Leben [Online], URL: http://www.gesichertesleben.de/archiv/rente/791971302133923840.html [23.2.2003], „Rentenversicherung im Ausland - USA: Gut vorgesorgt Bill?“ (12.3.2001)

^[9] Adams, 1998, S. 688

^[10] Informationen zur politischen Bildung 268, 2000, S. 54

^[11] Adams, 1998, S. 687

^[12] SSA Publications, 2003, S.1

^[13] Adams, 1998, S. 687

^[14] Ferrara, 1980, S.8

^[15] Adams, 1998, S. 687

^[16] Worsham, März 1999, S.15

^[17] Adams, 1998, S. 688

^[18] Richter, 1992, S.79

^[19] Ferrara, 1980), S.8

^[20] Gesichertes Leben

^[21] Adams, 1998, S. 689

^[22] Ghilarducci, 28.8.1998, S.o.A.

^[23] AICPA report, Februar 1999, S.1

^[24] Gesichertes Leben

^[25] Diplomica.com

^[26] Corzine, 24.6.2002, S.o.A.

^[27] Worsham, März, 1999, S.2

^[28] Adams, 1998, S. 689

^[29] Ghilarducci, 28.8.1998, S.o.A.

^[30] Oeko-net.de [Online] URL: http://www.oeko-net.de/kommune/kommune2-00/ZZBACKHA.HTM [17.1.2003], Holger Backhaus-Maul, „Die Wellfare-Reform als Sozialexperiment – Die Veränderung der Sozialsysteme in den USA“

^[31] AICPA report, Februar 1999, S.1

^[32] Baker, 1999, S.32

^[33] Worsham, März, 1999, S.9

^[34] AICPA report, Februar 1999, S.2

^[35] ibid.

^[36] Corzine, 24.6.2002, S.o.A.

^[37] Adams, 1998, S.689

^[38] AICPA report, Februar 1999, S.2,3

^[39] Baker, 1999, S.111

^[40] ibid., S.10, 107

^[41] Worsham, März, 1999, S.8

^[42] AICPA report, Februar 1999, S.3

^[43] Worsham, März, 1999, S.9

^[44] ibid.

^[45] Baker, 1999, S.11