Parlamentsbeteiligung: Der Bundestag und Auslandseinsätze der Bundeswehr

Gliederung

1. AWACS-Einsatz

2. Einführung und Überblick
2.1. Gesteigertes Engagement seit 1991
2.2. Überblick und neue Bedrohungen
2.3. Begriff der Parlamentsarmee

3. Gesetzliche Grundlagen und der konstitutive Parlamentsvorbehalt
3.1. Streitkräfteurteil vom 12. Juli 1994
3.2. Parlamentsbeteiligungsgesetz vom 18. März 2005
3.3. Verfahren der Antragsstellung und der Abstimmung
3.4. Der konstitutive Parlamentsvorbehalt

4. Diskussionsansätze in der Forschung
4.1. Entparlamentarisierung der Außenpolitik?!
4.2. Effizienz und Handlungsfähigkeit des Entscheidungsverfahrens?!
4.3. Bildung eines Entsendeausschusses?!

5. Probleme und Ausblick

6. Literaturverzeichnis

1. AWACS-Einsatz

Am 01. Juli 2009 wurde über einen neuen Antrag der Bundesregierung über die Beteiligung an AWACS-Aufklärungsflügen^[1] der NATO über Afghanistan im Deutschen Bundestag abgestimmt. 461 Abgeordnete votierten dafür, 81 dagegen, 15 enthielten sich ihrer Stimme^[2]. Es war ein neues Mandat nötig, da ein Drittel der Flugzeug-Besatzungen deutsche Soldaten sind. Dieses ist bis zum 13. Dezember 2009 befristet und die Kosten belaufen sich auf rund 4,2 Millionen Euro. Bis zu vier fliegende Radarstationen sollen den Luftverkehr in Afghanistan sicherer machen. Der Flugverkehr über Afghanistan hat in der Vergangenheit immer mehr zugenommen. Das luftgestützte Warn- und Kontrollsystem wird die Koordination des gesamten militärischen Flugverkehrs unter Berücksichtigung ziviler Nutzer übernehmen. So steht es im Antrag der Bundesregierung, welchem nun die Parlamentarier in der 230. Sitzung des Bundestags zugestimmt haben. Nach Angaben der Regierung sollen die AWACS-Maschinen den Schutz von Soldaten und Zivilbevölkerung erhöhen. Für den Einsatz in der internationalen Afghanistan Schutztruppe können bis zu 4500 deutsche Soldaten entsandt werden, derzeit sind 3700 Soldaten im Einsatz. Die AWACS-Flugzeuge könnten aber nicht als Bodenaufklärer oder als Feuerleitstelle für Luftangriffe auf Bodenziele eingesetzt werden, so die Bundesregierung. Auch stehen sie nicht für Angriffe der US-geführten „Operation Enduring Freedom“ im Anti-Terror-Kampf zur Verfügung. Viele Kritiker sehen jedoch im nun zugestimmten AWACS-Einsatz ein weiteres Kriegsinstrument und somit ist der Einsatz politisch wie auch öffentlich stark kontrovers. Mit deutlicher Mehrheit billigte der Bundestag auch die Verlängerung des deutschen Sudan-Einsatzes, welcher hingegen nicht in der Debatte stand. Damit beteiligt sich die Bundeswehr für ein weiteres Jahr an den internationalen Friedensmissionen UNMIS und UNAMID.

In der Bundesrepublik Deutschland müssen Auslandseinsätze bewaffneter Streitkräfte sowohl von Bundesregierung wie auch von Bundestag legitimiert werden. Der Deutsche Bundestag spielt somit mit seinem konstitutiven Parlamentsvorbehalt eine wichtige Rolle in der Entscheidung über Einsätze „out of area“, also Einsätze jenseits des NATO-Vertragsgebietes. In der folgenden Arbeit soll die Parlamentsbeteiligung des Bundestages genauer betrachtet werden, beginnend mit einer Einführung über das gesteigerte Engagement der Bundesregierung, den neuen Bedrohungen und veränderten Bedingungen deutscher Streitkräfte und dem Begriff des Parlamentsheeres, geprägt von Ernst-Wolfgang Böckenförde. Anschließend sollen die wichtigsten Grundlagen der Parlamentsbeteiligung, das Streitkräfteurteil vom 12. Juli 1994 und das Parlamentsbeteiligungsgesetz vom 18. März 2005, erläutert werden, bevor das Standardprocedere der Abstimmung über einen Auslandseinsatz beleuchtet wird. Im Anschluss daran wird der konstitutive Parlamentsvorbehalt des Deutschen Bundestages erläutert, bevor der vierte Hauptpunkt dieser Arbeit verschiedene, in der Forschung behandelte Diskussionsansätze, behandelt. Hierzu zählt die Frage nach einer möglichen Entparlamentarisierung der Außenpolitik, die Frage der Effizienz und Handlungsfähigkeit des Entscheidungsverfahrens und die Frage über die Schaffung eines Entsendeausschusses. In diesem Abschnitt werden auch einige Kritikpunkte der Parlamentsbeteiligung betrachtet und analysiert. Im letzten Punkt werden dann abschließend einige Probleme angesprochen und versucht, eine Prognose für die Zukunft abzugeben, vor allem das Parlamentsbeteiligungsgesetz betreffend.

2. Einführung und Überblick

2.1 Gesteigertes Engagement seit 1991

Die Auslandseinsätze der deutschen Bundeswehr sind ein junges und auch prominentes Thema in der Bundesrepublik. In der Außen- und Sicherheitspolitik genießen sie eine Aufmerksamkeit, wie sie sonst nur Fragen der europäischen Integration, und verdeutlichen, wie sehr sich die Agenda in der deutschen Politik verschoben hat. Nach dem Irak-Krieg 1991 zerbrach der „bequeme Parteikonsens“^[3], das Grundgesetz sowie die deutsche Geschichte ließen einen Einsatz der Bundeswehr „out of area“ nicht zu. Hierzu zählen alle Einsätze jenseits des NATO-Vertragsgebietes, abgesehen von humanitären und logistischen Einsätzen. Seither lassen sich vier unterschiedliche Phasen eines schrittweise gesteigerten Engagements identifizieren.^[4]

Die erste Phase stellen die erstmals Anfang der 1990er Jahre humanitär begründeten, unstrittig UN-mandatierten Kriseneinsätze dar. Diese fanden etwa in Kambodscha oder Somalia statt und waren unter Ausschluss risikoreicher Einsätze. Im Hinblick auf diese Einsätze, begann die unionsgeführte Bundesregierung langsam und vorsichtig die Grenzen des innenpolitisch und verfassungsrechtlich Möglichen auszuloten. Dieses Vorgehen der Bundesregierung führte zu einem heftigen Parteienstreit und Anrufung des Bundesverfassungsgerichtes (AWACS- und Somalia-Urteil 1993). Im Somalia-Urteil sah die SPD-Fraktion die Mitwirkung des Parlaments für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte gefährdet und unterzog die Regierungsentscheidung, diese Bundeswehrsoldaten ohne Zustimmung des Bundestages nach Somalia zu entsenden, einer Kompetenzkontrolle.^[5] Das Verfassungsgericht mochte dem Eilantrag der SPD nicht folgen, die 240 Soldaten per einstweiliger Anordnung sofort aus dem Konfliktland Somalia in die sichere Heimat zurückzuholen. Allerdings stellten die Richter in den roten Roben die Fortsetzung der Aktion unter Vorbehalt. Verärgert über immer neue Verfassungsklagen zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr, verfügten sie, der Bundestag müsse in einem "konstitutiven Akt"^[6] generell zustimmen und dadurch Mitverantwortung übernehmen.

Eine zweite Phase gesteigerten Engagements kann vor allem durch das richtungsweisende Streitkräfteurteil vom 12. Juli 1994, welches im weiteren Verlauf noch genauer erläutert wird, gesehen werden. Durch dieses Urteil und infolge der wachsenden Bereitschaft zur Verantwortungsübernahme in Parteien wie Öffentlichkeit weitete die Bundesregierung ihr politisches wie militärisches Engagement mit Schwerpunkt Bosnien weiter aus.

Phase drei ist durch die Bereitschaft der rot-grünen Bundesregierung ab 1998 gekennzeichnet, Einsätze mit deutlich größerem Risikopotential und strittiger völkerrechtlicher Legitimationsgrundlage einzuleiten. Hierzu zählt die Beteiligung an den NATO-Luftoperationen gegen die Bundesrepublik Jugoslawien von März bis Juni 1999. Anschließend übernahm die Bundeswehr erstmals eine eigene Sektorverantwortung im Kosovo (KFOR)^[7] und in Mazedonien im September 2001 auch die Gesamtführung eines Einsatzes (Amber Fox).

Die vierte Phase beinhaltet die bis heute andauernde Schwerpunktverlagerung des deutschen Engagements über den Balkan hinaus aufgrund der Terroranschläge des 11. September. Beginnend mit dem breiten Mandat der Anti-Terror-Operation „Enduring Freedom“ von November 2001 über das Engagement in Afghanistan erstreckt sich diese Phase bis hin zu Einsätzen wie in Ost-Timor oder in Bunia/Kongo.

2.2 Überblick und neue Bedrohungen

Gegenwärtig sind etwa 7000 Angehörige der Bundeswehr im Einsatz^[8], diese nehmen an der ganzen Bandbreite internationaler Konfliktbewältigung teil. Neben NATO-geführten kommt es auch zunehmend zu EU-geführten Operationen.

Die folgende Abbildung 1 zeigt die aktuellsten Einsatzzahlen der deutschen Bundeswehrsoldaten.

Abbildung 1: Stärke der deutschen Einsatzkontingente

Gesamt ca. 7030; Stand 24. Juni 2009

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: eigene Darstellung nach: Auslandseinsätze der Bundeswehr . Aktuelle Zahlen^[10]

Die Teilnahme der Bundeswehr an Einsätzen der NATO und der EU wird aufgrund der vermehrten multinationalen Verpflichtungen weitestgehend vorher auf internationaler Ebene bestimmt. Dies geschieht aufgrund fortschreitender militärischer Integration in Europa, wie auch die deutsche militärische Beteiligung im Rahmen der Operation EUFOR RD Congo im Jahr 2006^[11] gezeigt hat. Das formelle Recht der deutschen Legislative, über den Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte im Ausland zu bestimmen, wird in der Verfassungswirklichkeit zunehmend durch Aushandlungsprozesse zwischen Exekutive und internationalen Organisationen verdrängt.^[12] Auch erfordern neue komplexe transnationale Bedrohungen eine aktive deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik. So nahm seit 2001 mit Zustimmung des Parlaments eine kontinuierlich steigende Anzahl von Soldaten, Polizisten und Mitarbeitern deutscher Nachrichtendienste im Ausland an verdeckten Einsätzen teil. So operierten beispielsweise Einheiten des Kommandos Spezialkräfte (KSK) im Rahmen der Operation Enduring Freedom und Vertreter des Bundesnachrichtendienstes sowie des Bundeskriminalamtes vernahmen im Nahen Osten und in den USA mutmaßliche Terroristen.^[13]

Allgemein kann man auch sagen, dass sich seit Ende des Ost-West-Konfliktes die Bedingungen deutscher Streitkräfte fundamental geändert haben. Im Vordergrund steht nun nicht länger die Verteidigung des nationalen Territoriums, sondern der immer häufigere Einsatz der Bundeswehr im europäischen wie außereuropäischen Raum. Die Bundesregierung reagierte darauf mit einer Reihe von konzeptionellen Veränderungen, so etwa 2003 mit dem Erlass neuer Verteidigungspolitischer Richtlinien und 2006 mit der Veröffentlichung eines neuen Weißbuchs. In diesem wird die Bereitschaft bekundet, sich weltweit an militärischen Interventionen zu beteiligen.^[14]

2.3 Begriff der Parlamentsarmee

Die legislativen Regelungen basieren auf dem Grundgesetz und blieben weitestgehend unverändert, daher muss der Bundestag die Einsätze bewaffneter Streitkräfte immer beschließen, was im nächsten Teil dieser Arbeit noch genauer untersucht wird. Aus diesen Tatsachen ergibt sich der Begriff der „Parlamentsarmee“ beziehungsweise des „Parlamentsheers“. Inwieweit dieser Begriff treffend ist, soll in dieser Arbeit nicht bewertet werden, jedoch soll die Herkunft kurz erläutert werden. Geprägt wurde er von Ernst-Wolfgang Böckenförde, der als Verfassungsrichter am Streitkräfteurteil beteiligt war. Nach Auffassung des Gerichts sind die auf die Streitkräfte bezogenen Regelungen des Grundgesetzes stets darauf angelegt, die Bundeswehr als Machtpotential nicht allein der Exekutive zu überlassen, sondern als Parlamentsheer in die demokratisch rechtsstaatliche Verfassungsordnung einzufügen, also dem Parlament einen rechtserheblichen Einfluss auf Aufbau und Verwendung der Streitkräfte zu sichern.^[15]

3. Gesetzliche Grundlagen und der konstitutive Parlamentsvorbehalt

3.1 Streitkräfteurteil vom 12. Juli 1994

Im folgenden Abschnitt dieser Arbeit sollen nun die gesetzlichen Grundlagen der Auslandseinsätze und der Parlamentsvorbehalt des Bundestages genauer betrachtet werden. Seit dem Grundsatzurteil des Bundesverfassungsgerichts von 1994 entscheidet das Parlament über Einsätze der Bundeswehr im Rahmen von Artikel 24 Absatz 2 des Grundgesetzes:

>> Der Bund kann sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen; er wird hierbei in die Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen, die eine friedliche und dauerhafte Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt herbeiführen und sichern. <<^[16]

Der Bundestag entscheidet über Einsätze der Bundeswehr, mit diesem Grundsatzartikel als Basis, welcher klarstellt, dass sich der Bund zur Wahrung des Friedens in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen kann.

Das wirkungsmächtige Streitkräfteurteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 12. Juli 1994 klärte weitgehend die politisch und verfassungsrechtlich umstrittene Frage der Zulässigkeit der Auslandseinsätze von bewaffneten Streitkräften. Laut Urteil des Bundesverfassungsgerichtes berechtigt die Ermächtigung des Artikels 24 Absatz 2 GG den Bund nicht nur zum Eintritt in solch ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit und zur Einwilligung in damit verbundene Beschränkungen seiner Hoheitsrechte, sondern bietet auch die verfassungsrechtliche Grundlage für die Übernahme der mit der Zugehörigkeit zu solch einem System verbundenen Aufgaben und damit auch für eine Verwendung der Bundeswehr zu Einsätzen, die im Rahmen und nach den Regeln dieses Systems stattfinden.^[17]

Im Wesentlichen macht das Streitkräfteurteil fünf Vorgaben, welche die Staatspraxis der Bundesregierung sowie die Parlamentspraxis des Bundestages in Hinblick auf Auslandseinsätze bewaffneter Streitkräfte regeln. Zum einen ist die Bundeswehr als Parlamentsheer konzipiert, weshalb der Einsatz bewaffneter Streitkräfte grundsätzlich der vorherigen konstitutiven Zustimmung des Bundestages unterliegt.

Des Weiteren gilt dieser Parlamentsvorbehalt grundsätzlich für jeden Einsatz bewaffneter Streitkräfte. Hilfsdienste und Hilfsdienstleistungen der Bundeswehr im Ausland bedürfen hingegen nicht der parlamentarischen Zustimmung, sofern die Soldaten dabei nicht in bewaffnete Unternehmungen einbezogen werden. Wie später noch genauer erläutert, kann die Bundesregierung bei „Gefahr im Verzuge“ einen Einsatz vorläufig vollziehen, muss aber den Bundestag umgehend befassen und die Streitkräfte zurückziehen, sofern der Bundestag dies verlangt. Die letzte Vorgabe verneint eine Initiativbefugnis des Bundestages, meint, dieser kann die Bundesregierung also nicht zu einem Einsatz verpflichten.^[18]

Mit diesem Urteil hat das Bundesverfassungsgericht den besonderen Charakter der Bundeswehr als Parlamentsarmee betont und dem Deutschen Bundestag mit dem konstitutiven Parlamentsvorbehalt eine entscheidende Rolle bei Auslandseinsätzen deutscher Streikkräfte zugebilligt. Das Verfahren zur Beteiligung des Parlaments wurde 2004 mit dem Parlamentsbeteiligungsgesetz auf eine gesetzliche Grundlage gestellt, nachdem es zuvor eine entsprechende zehnjährige Parlamentspraxis gegeben hatte.^[19]

[...]

^[1] AWACS: Airborne Warning and Control System

^[2] Vgl. Zeit Online: Bundestag billigt AWACS-Einsatz (02. Juli 2009)

http://www.zeit.de/online/2009/27/afghanistan-bundeswehr-ausweitung

^[3] Biermann, Rafael: Der Deutsche Bundestag und die Auslandseinsätze der Bundeswehr, Zeitschrift für Parlamentsfragen, 35 (2004) 4, Seite 607

^[4] Vgl. ebd., Seite 607f

^[5] Pilz Frank / Ortwein Heike: Das politische System Deutschlands, München: Oldenbourg 2008, Seite 179

^[6] Spiegel Wissen: Helden in der Wüste (Der Spiegel 26/1993 vom 28.06. 1993, Seite 26)

http://wissen.spiegel.de/wissen/dokument/dokument.html?titel=Helden+in+der+W%C3%BCste&id=13690395&top=SPIEGEL&suchbegriff=rupert+scholz&quellen=&qcrubrik=politik

^[7] Vgl. NATO Kosovo Force: Official Homepage

http://www.nato.int/KFOR/

^[8] Vgl. Deutscher Bundestag: AWACS-Flugzeuge sollen Luftverkehr koordinieren

http://www.bundestag.de/aktuell/archiv/2009/24828321_kw25_awacs/

^[9] Abkürzung für „freiwillig Wehrdienst Leistende( r )“

^[10] Bundesministerium für Verteidigung: Auslandseinsätze der Bundeswehr

http://www.bmvg.de/portal/a/bmvg/kcxml/04_Sj9SPykssy0xPLMnMz0vM0Y_QjzKLd4k3cTcHSUGYxvqR6GJu5gixoJRUfW99X4_83FT9AP2C3NCIckdHRQBKxVXm/delta/base64xml/L2dJQSEvUUt3QS80SVVFLzZfRF80S08!?yw_contentURL=/C1256F1200608B1B/W276QJDL884INFODE/content.jsp

^[11] Bundesministerium der Verteidigung: EUFOR RD CONGO

http://www.bmvg.de/portal/a/bmvg/kcxml/04_Sj9SPykssy0xPLMnMz0vM0Y_QjzKLd4k38QoDSYGZbub6kTCxoJRUfV-P_NxUfW_9AP2C3IhyR0dFRQBHQJ8B/delta/base64xml/L2dJQSEvUUt3QS80SVVFLzZfRF80Szc!?yw_contentURL=%2FC1256F1200608B1B%2FW26RMCN9850INFODE%2Fcontent.jsp

^[12] Vgl. Noetzel, Timo / Schreer, Benjamnin: Vernetzte Kontrolle: Zur Zukunft des Parlamentsvorbehalts, in: Stefan Mair (Hrsg.), Auslandseinsätze der Bundeswehr, Seite 36

^[13] Vgl. ebd., Seite 38

^[14] Vgl. ebd., Seite 35 sowie Bundesministerium der Verteidigung: Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr 2006

http://www.bmvg.de/portal/a/bmvg/sicherheitspolitik/grundlagen/weissbuch2006

^[15] Vgl. Wiefelspütz, Dieter: Der konstitutive verfassungsrechtliche Parlamentsbeschluss, Zeitschrift für Parlamentsfragen, 38 (2007) 2, Seite 7

^[16] Deutscher Bundestag: Grundgesetz

http://www.bundestag.de/parlament/funktion/gesetze/Grundgesetz/index.html

^[17] Vgl. Wiefelspütz, Dieter: Der konstitutive verfassungsrechtliche Parlamentsbeschluss, Zeitschrift für Parlamentsfragen, 38 (2007) 2, Seite 3

^[18] Vgl. Biermann, Rafael: Der Deutsche Bundestag und die Auslandseinsätze der Bundeswehr, Zeitschrift für Parlamentsfragen, 35 (2004) 4, Seite 613

^[19] Vgl. Deutscher Bundestag: Auslandseinsätze der Bundeswehr

http://www.bundestag.de/ausschuesse/a12/auslandseinsaetze/index.html