Der Vertrag von Lissabon

Der Vertrag von Lissabon^[1] /^[2] *

Der Zusammenhalt der Mitgliedstaaten in der Europäischen Gemeinschaft sowie Gestaltungsmacht und Stetigkeit dieser Gemeinschaft werden durch das Recht gesichert. Die verfassungsrechtliche Selbstverpflichtung der Mitgliedstaaten auf die europäische Integration und die Erfüllung dieses Integrationsauftrags durch den Unionsvertrag und das Zustimmungsgesetz knüpfen ein rechtliches Band, das den Staatenverbund begründet, zusammenhält, entwicklungsoffen gestaltet und auch für Untergliederungen - wie gegenwärtig die Währungsunion als Teilverbund innerhalb der Europäischen Gemeinschaft – erschließt, Paul Kirchhof.^[3]

Das erklärte Ziel dieser jüngsten Reform der europäischen Verträge ist die Erhöhung der Effizienz und die Verbesserung der demokratischen Legitimität der Europäischen Union sowie der Kohärenz ihres andelns5. Hinter diesen politischen Zielen tritt das Streben nach einer verbesserten rechtlichen Ordnung von Zuständigkeiten, Entscheidungsverfahren und Handlungsbefugnissen als Voraussetzung für eine Fortführung der erreichten Integration und ihre Akzeptanz durch die Unionsbürger deutlich hervor. Durch die Vereinheitlichung des Vertragssystems6, die Stärkung der Beteiligungsrechte des Europäischen Parlamentes, die Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen im Rat und nicht zuletzt durch die Aufnahme der Charta der Grundrechte der Europäischen Union in den Kreis des europäischen Primärrechts wird der Lissabonner Vertrag diesen Zielen weitgehend gerecht.^[4]

1. Das Grundgesetz ermächtigt mit Art. 23 GG zur Beteiligung und Entwicklung einer als Staatenverbund^[5] konzipierten Europäischen Union. Der Begriff des Verbunds erfasst eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung souverän bleibender Staaten^[6], die auf vertraglicher Grundlage öffentliche Gewalt ausübt, deren Grundordnung jedoch allein der Verfügung der Mitgliedstaaten^[7] unterliegt und in der die Völker - das heißt die staatsangehörigen Bürger - der Mitgliedstaaten die Subjekte demokratischer Legitimation bleiben.
2. Sofern die Mitgliedstaaten das Vertragsrecht so ausgestalten, dass unter grundsätzlicher Fortgeltung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung eine Veränderung des Vertragsrechts ohne Ratifikationsverfahren herbeigeführt werden kann, obliegt neben der Bundesregierung den gesetzgebenden Körperschaften eine besondere Verantwortung im Rahmen der Mitwirkung, die in Deutschland innerstaatlich den Anforderungen des Art. 23 Abs. 1 GG^[8] genügen muss (Integrationsverantwortung) und gegebenenfalls in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren eingefordert werden kann.^[9]
3. Ein Gesetz im Sinne des Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG ist nicht erforderlich, soweit spezielle Brückenklauseln sich auf Sachbereiche beschränken, die durch den Vertrag von Lissabon bereits hinreichend bestimmt sind. Auch in diesen Fällen obliegt es allerdings dem Bundestag und - soweit die Gesetzgebungs-befugnisse der Länder betroffen sind, dem Bundesrat - seine Integrations-verantwortung in anderer geeigneter Weise wahrzunehmen.^[10] Die europäische Vereinigung auf der Grundlage einer Vertragsunion souveräner Staaten darf nicht so verwirklicht werden, dass in den Mitgliedstaaten kein ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse mehr bleibt.^[11] Dies gilt insbesondere für Sachbereiche, die die Lebensumstände der Bürger, vor allem ihren von den Grundrechten geschützten privaten Raum der Eigenverantwortung und der persönlichen und sozialen Sicherheit prägen, sowie für solche politischen Entscheidungen, die in besonderer Weise auf kulturelle, historische und sprachliche Vorverständnisse angewiesen sind, und die sich im parteipolitisch und parlamentarisch organisierten Raum einer politischen Öffentlichkeit diskursiv entfalten.

Das BVerfG prüft^[12], ob Rechtsakte der europäischen Organe und Einrichtungen sich unter Wahrung des gemeinschafts- und unionsrechtlichen Subsidiaritätsprinzips^[13] (Art. 5 Abs. 2 EG; Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 3 des Vertrags über die Europäische Union in der Fassung des Vertrags von Lissabon [EUV-Lissabon]) in den Grenzen der ihnen im Wege der begrenzten Einzelermächtigung eingeräumten Hoheitsrechte halten.^[14] Darüber hinaus prüft^[15] das BVerfG, ob der unantastbare Kerngehalt der Verfassungsidentität des Grundgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 3 i.V. mit Art. 79 Abs. 3 GG gewahrt ist.^[16] Die Ausübung dieser verfassungsrechtlich radizierten Prüfungskompetenz^[17] folgt dem Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, und sie widerspricht deshalb auch nicht dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV-Lissabon); anders können die von Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV-Lissabon anerkannten grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen souveräner Mitgliedstaaten bei fortschreitender Integration nicht gewahrt werden. Insoweit gehen die verfassungs- und die unionsrechtliche Gewährleistung der nationalen Verfassungsidentität im europäischen Rechtsraum Hand in Hand.^[18]

[...]

^[1] Der Lissaboner Vertrag ist die neoliberale Verfassung der Europäischen Union, Fisahn / Viotto. Der Lissaboner Vertrag tritt an die Stelle der 2005 durch Volksabstimmungen in Frankreich und Niederlanden abgelehnten Europäischen Verfassung und ist ein sog. Artikelgesetz, mit dem bestehende Verträge geändert werden. Geändert werden der Vertrag über die Europäische Union und der EG-Vertrag, der umgetauft wird in Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Der zukünftige EU-Vertrag enthält die grundlegenden Ziel- und Wertbestimmungen der EU, den Verweis auf die Grundrechtscharta, aber auch Bestimmungen zur „Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik“.

^[2] BVerfG, Urteil vom 30.06.2009 - 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, 2167ff. Der Vertrag von Lissabon ist - nach dem Maastrichter Vertrag zur Gründung der Europäischen Union, ABlEG Nr. C 191 v. 29.07.1992; vgl. hierzu etwa Oppermann/Classen, NJW 1993, 5 und dessen Fortentwicklung in den Verträgen von Amsterdam und Nizza - die jüngste grundlegende Reform der vertraglichen Grundlagen der europäischen Integration, Pache/Rösch, NVwZ 2008, 473ff. Der Vertrag von Lissabon soll die Transparenz und Effizienz der Organe, die demokratische Legitimation der Entscheidungen und den Grundrechtsschutz auf europäischer Ebene verbessern. Damit übernimmt er die Funktion der gescheiterten Europäischen Verfassung. Auch sein Inhalt orientiert sich weitgehend am Verfassungsvertrag, NJW 2008, 1761 ff. Schübel-Pfister, Kaiser: Das Lissabon-Urteil des BVerfG vom 30. 6. 2009 - Ein Leitfaden für Ausbildung und Praxis. Mehr Macht für Europa - Warum das Bundesverfassungsgericht mit seiner Betonung nationaler Vorrechte einen schwierigen Weg beschritten hat. Deutschland steht am Scheideweg. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon stellt die Grundrichtung der bisherigen deutschen Europapolitik in Frage. Es ist Wasser auf die Mühlen all jener, die immer noch der Nationalstaatsidee des 19. Jahrhunderts anhängen und den Integrationsgedanken des 21. Jahrhunderts ablehnen. Weltwirtschaftskrise, Klimawandel, Terrorismus - die großen Herausforderungen der Gegenwart sind nicht mehr auf nationaler Ebene zu lösen, Jürgen Rüttgers, 15.07.2009 Süddeutsche Zeitung. Souveränität, von Rechts wegen, Stürmer, Die Welt vom 16. August 2009, Die europäischsten der Europäer zu sein, das bleibt, wollen sie Desaster vermeiden, den Deutschen auf immer aufgegeben. Deutschland und die EU nach dem Lissabon-Urteil des BVG. Ist die Zeit gekommen, Deutschland gegen Europa zu verteidigen, die blühende „deitsche“ Demokratie gegen kalte Direktiven fremder Vögte? Wenn ja, dann hat das Bundesverfassungsgericht recht mit seiner Entscheidung zum Lissabon-Vertrag, und der Aufbau europäischer Macht endet hier und jetzt. Europa ist dann auf dem Weg zur Freihandelszone de luxe. Unvereinbare Energie-Politiken, Sozial- und Steuersysteme werden sprengkräftig. Wenn die Antwort aber Nein lautet, dann braucht es, nach dem berühmten Max-Weber-Wort zur Politik, Leidenschaft und Augenmaß und die Fähigkeit zum Bohren dicker Bretter, namentlich in Berlin und Paris und zugewandten Orten. "Die Zeit der Bauherren ist vorbei" - EU-Chef-Entbürokratisierer Edmund Stoiber über die Zukunft Europas und den deutschen Einfluss auf die EU nach dem Karlsruher Lissabon-Urteil, Süddeutsche Zeitung vom 31. Juli 2009. Entbürokratisierung ist eine Arbeit für den Bürger; die Regeln sollen erstens einfacher, zweitens praktikabler und drittens durchschaubarer werden. In diesem Sinne ist das Lissabon-Urteil ein Enbürokratisierungs-Urteil: In seinem Kern fordert es eine umfassende Beteiligung des Bundestags an den wichtigen Entscheidungen, an den Rechtsetzungsakten der EU. Das ist wichtig und richtig, weil damit endlich Öffentlichkeit hergestellt wird. Der Bundestag ist rechtzeitig und intensiv mit den Dingen zu befassen. Im Übrigen die Parlamentarische Demokratie ist doch keine deutsche Angelegenheit. In anderen EU-Staaten sind die Parlamentsvorbehalte schon jetzt markanter als hier.

* Mit Erläuterungen und Anmerkungen von Prof. Dr. Dr. Siegfried Schwab, Mag. rer. publ. unter Mitarbeit von Diplom – Betriebswirtin (DH) Silke Schwab.

[3] Die Gewaltenbalance zwischen staatlichen und europäischen Organen (Vortrag im Rahmen des FORUM CONSTITUTIONIS EUROPAE des Walter Hallstein-Institutes der Humboldt-Universität zu Berlin, gehalten am 25. Mai 1998).

^[4] Danwitz, DIJV, 10. Oktober 2008. Kritisch Prantl, der EU-Reformvertrag von Lissabon nimmt dem Bundesverfassungsgericht einen Teil seiner bisherigen Macht und Herrlichkeit. Der finale Grundrechtsschutz, der dem Karlsruher Gericht bisher anvertraut war, geht partiell auf den Europäischen Gerichtshof in Luxemburg über. So behaupten es jedenfalls die Kläger. Im Urteil über den Maastricht-Vertrag von 1993 hatten sich die Richter selbst eine besondere Position eingeräumt: Sie nahmen für sich in Anspruch, die weitere europäische Entwicklung genau zu kontrollieren. Einer der damaligen Richter, Paul Kirchhof, gebrauchte in seinen Erläuterungen des Maastricht-Urteils das Bild vom Kontrollhäuschen. Das Europäische Recht ströme wie über eine Brücke nach Deutschland; auf der Brücke aber stehe ein Kontrollhäuschen, darin die Richter des Bundesverfassungsgerichts, um aufzupassen, dass nichts Grundrechtsfeindliches nach Deutschland kommt. Der Lissabon-Vertrag befiehlt nun aber die Zwangsräumung des Kontrollhäuschens: Er räumt den Karlsruher "Bis-hierher-und-nicht-weiter"-Vorbehalt beiseite und erklärt die Karlsruher Kontrolle über angeblich "ausbrechende Rechtsakte" der EU für erledigt.

Über Brüsseler Ausschweifungen soll künftig nicht mehr Karlsruhe, sondern der EU-Gerichtshof zu Luxemburg befinden. Wenn die EU also künftig, wie es die Kläger gegen den Lissabon-Vertrag befürchteten, sich selbst ihre Kompetenzen auf Kosten der Mitgliedsstaaten erweitert, könnte nur noch der EU-Gerichtshof eingreifen. Und der hat bisher im Zweifel fast immer für Brüssel entschieden. Das Karlsruher Gericht urteilt(e) also auch über seine eigene Zukunft, Prantl, Süddeutsche Zeitung, vom 9. Februar, 2009.

^[5] Der heutige „komplexe“ Staatenverbund ist über einen Staatenbund herkömmlicher Art weit hinaus gewachsen. Dieser Staatenverbund ist aber nicht hinreichend dazu legitimiert, per Selbstausweitung seiner Kompetenzen die Gestaltungsspielräume der Mitglied-staaten weiter einzuengen, Nonnenmacher, FAZ vom 19. Juli 2009, S. 1. „Wenn die Europäische Union zu einem Staat würde, müsste Deutschland seine weitere Mitwirkung daran verweigern, so Kirchhof, Demokratie in Europa, FAZ vom 4. Juli 2009, S. 12. Der Lissaboner Vertrag erweitert die Kompetenz, etwa in den Bereichen Strafrecht und Soziales. Dadurch dürfen aber die Kernaufgaben letztlich nicht voll auf überstaatliche Organe übergehen. Im Übrigen gilt Europa nicht weil es die europäischen Organe beschlossen haben, sonder der Deutsche Bundestag dessen Anwendung für Deutschlang angeordnet hat. Damit ist die Integrationsverantwortlichkeit des Parlaments nicht erschöpft. Aufgrund der zu erwartenden Vertragsentwicklung wird bei Übertragung von Aufgaben der Bundestag über die neuen Verantwortlichkeiten zwischen EU und Mitgliedstaaten entscheiden. Die Entscheidung ist laut Kirchhof ein Markstein für den demokratischen Verfassungsstaat. Sie ist mehr, sie ist gleichzeitig Grenzstein für eine ungehemmte europäische Entwicklung. Die Vereinigten Staaten von Europa wird es durch eine „schlichte Aufgabenverlagerung“ nicht geben. Insoweit gibt die Entscheidung dem Bürger mehr Rechtssicherheit. Weicht die Verunsicherung, wird die Akzeptanz für die Europäisierung zunehmen.

^[6] Die Umbildung zu einem Gliedstaat eines europäischen Bundesstaates bedarf einer Entscheidung der verfassungsgebenden, nicht allein der verfassten Gewalt, vgl. Streinz, Editorial NJW Heft 30/2009. Die Grenzen wurden aber vom BVerfG eindeutig aufgezeigt. Die Mitgliedstaaten sind „Herren der Verträge“. Sie sind Inhaber der Kompetenz-Kompetenz, kraft derer sie mittels völkerrechtlicher Verträge über das primäre Gemeinschaftsrecht, also die „Verfassung“ der Union, verfügen können. Sie sind es, die darüber bestimmen, welche Hoheitsrechte an die Europäische Union übertragen werden und welche ihr gegebenenfalls wieder entzogen werden. Das Gericht schreibt der Politik konkret vor, wie die deutsche Mitwirkung bei der Zukunft der EU („Verbund souverän bleibender Staaten“) erfolgen darf, Oppermann, EuZW 2009, 473f. Vgl. z.B. Di Fabio, Der Staat 32 (1993), S. 191 (201 f.), der die unwiderrufliche Übertragung wesentlicher klassischer Staatsaufgaben für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärt. Das Austrittsrecht kann nicht als Widerrufsmöglichkeit verstanden werden, so dass die Übertragung klassischer staatlicher Kernfunktionen nicht verfassungsmäßig wird. Bei der Neukonstituierung des Staates Bundesrepublik Deutschland ging der Parlamentarische Rat von einem Staatsverständnis aus, das zumindest Kernfunktionen umfasste. Es gibt viele andere Funktionen und Aufgaben, die der moderne Staat heute erfüllt, die zu den Kernfunktionen im Laufe der Zeit hinzugekommen sind und die auch wieder wegfallen können, ohne dass der Staat seinen Staatscharakter verliert. In begrenztem Umfang können Funktionen, auch Rechtssetzungsbefugnisse auf die Europäische Union übertragen werden. Die wesentliche Gestaltung der nationalen Rechtsordnung als fundamentale Staatsfunktion und eigenverantwortliche staatliche Aufgabe ist dem deutschen Gesetzgeber in Gestalt von Einwirkungs- und Entscheidungs-möglichkeiten vorbehalten.

^[7] Eine deutlichere Bestätigung der Selbstentmündigung hätten die Berliner Parlamentarier kaum ausgestellt bekommen, als die Karlsruher Entscheidung über den Vertrag von Lissabon, schließlich haben sie ihre mangelnden Beteiligung an europäischen Entscheidungsverfahren, die zu einer drastischen Veränderung der verbleibenden Zuständigkeiten und der selbst zu verantwortenden Staatsaufgaben führen können, vgl. Mussler, Willfähriges Parlament, FAZ vom 1. Juli 2009, 11. Fischer, Die Zeit vom 9. Juli 2009 stellt dennoch kritisch fest, das Urteil des BVerfG sei rückwärtsgewandt und realitätsfremd. Europas Realitäten seien komplizierter als die Karlsruher Fiktionen. Im Nahmen der Verteidigung des Demokratieprinzips rufe das BVerfG faktisch dazu auf, auf die intergouvermentale Zusammenarbeit zu setzen und die Finger von „weiteren Integrationsschritten zu lassen.“

^[8] Bundestag und Bundesrat, können wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts der Europäischen Union gegen das Subsidiaritätsprinzip Klage vor dem EuGH zu erheben; auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder ist der Bundestag hierzu verpflichtet. Hintergrund ist dabei die im so genannten Subsidiaritätsprotokoll vorgesehene Subsidiaritätsklage. Eine Delegation dieser Befugnisse des Bundestages auf den Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union ist nach dem neuen Art. 45 S. 2 GG partiell zulässig (Magiera, in Sachs, Art. 45 GG, RN 8f.); nicht delegierbar ist aber unter anderem das Recht auf Erhebung der Subsidiaritätsklage (Streinz, in Sachs, Art. 23 GG RN 125).

^[9] Beim Lesen der Entscheidung des BVerfG fühlte sich Callies an die berühmte Rhetorik der Rede von Marcus Antonius in Shakespeares Drama "Julius Caesar" erinnert. Übertragen auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zum Vertrag von Lissabon könnte sie lauten: "... und Europa ist eine ehrenwerte Idee ..." Das Karlsruher Gericht, dessen oft wegweisende Entscheidungen auch in europarechtlichen Fragen größten Respekt verdienen, legte Ende Juni ein Urteil vor, dessen Ergebnis nicht nur im Widerspruch zu seiner Länge, sondern auch zu seinem Inhalt zu stehen scheint. Das Ja zum EU-Reformvertrag mündet in eine Totalaufsicht des Verfassungsgerichts; nicht nur über die EU samt Europäischem Gerichtshof (EuGH), sondern auch über die gesamte künftige Europa-Politik Deutschlands. Die vom BVerfG mit guten Gründen beim Bundestag angemahnte Integrationsverantwortung läuft damit freilich weitgehend leer; sie wird im Ergebnis in Karlsruhe monopolisiert, vgl. FAZ vom 27.08.2009. Schorkopf, Die Europäische Union im Lot - Karlsruhes Rechtsspruch zum Vertrag von Lissabon, EuZW 2009, 718ff – das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung soll die Mitgliedstaaten gegen eine europäische Kompetenz-Kompetenz abschirmen. Dementsprechend umfangreich wird das Prinzip herangezogen, um die Änderungs-, Brücken- und Flexibilitätsklauseln des Vertrags von Lissabon eng auszulegen.

^[10] Huber, FAZ vom 10. 09.2009 – wer das Sagen hat – der Bundestag läuft Gefahr zum Potemkischen Dorf zu degenerieren. Die demokratische Legitimationsvermittlung europäischer Entscheidungen ruht bis auf weiteres <notgedrungen> auf den nationalen Parlamenten, die diese Aufgabe in einem Kooperationsverhalten mit dem Europäischen Parlament erledigen. Bei Vertragsänderungen haben die nationalen Parlamente das entscheidende Wort. Bei der regulären Rechtssetzung sind sie u. a. auf Frühwarn-mechanismus und Subsidiaritätskontrolle beschränkt. Ein neuer Europaausschuss würde zu einer konsitenteren Position in Brüssel beitragen.

^[11] Callies, Unter Karlsruher Totalaufsicht, FAZ vom 29. August 2009, S. 8 – das Ja zum EU Reformvertrag mündet in eine Totalaufsicht des BVerfG. Die Integrationsverantwortung wird letztlich damit auch beim Bundesverfassungsgericht monopolisiert. Der Lissaboner Vertrag ist darauf gerichtet, die zu Recht immer wieder heftig kritisierten Defizite durch eine bessere Kompetenzkontrolle und eine daran anknüpfende Aufwertung der Stellung und Funktion der nationalen Parlamente, einem Ausbau der Befugnisse des Europäischen Parlaments (und Demokratisierung der Entscheidungsvorgänge) und durch die Stärkung der Bürgerrechte zu beseitigen. Nachdenklich Hirsch, Das unentziehbare Recht des Verfassungsgerichts, FAZ vom 27. August 2009 – beklagenswert ist auch die schleichende, nicht etwa demokratische Ausdehnung der europäischen Zuständigkeiten durch den EuGH im Bemühen um den effet utile´. Die Entscheidung des BVerfG will keine justizgeprägte Demokratie an Stelle der parlamentsgeprägten Demokratie setzen (so aber überzogen Lenz, Die Gegenwart, FAZ vom 8. August 2009). Es nimmt nur seine verfassungsrechtlich zugewiesenen Pflichten zum Schutze der Rechte der Bürger ernst. Denn schließlich unterliegt die Menschenwürde keiner Einschränkung. Sie unterliegt weder der Verfügungsgewalt des Deutschen Bundestages, noch dem Zugriffsrecht europäischer Institutionen. Letztlich ist es auch überzeugender, wenn Europa nach Art und Inhalt demokratisch geschaffen wird.

^[12] „Ein Organstreit dient der „Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns“ (BVerfGE 104, 151/194). Der Weg über den Organstreit ist eine Umgehung der Zulässigkeits-voraussetzung der Normenkontrolle, Pernice. Plädoyer für Lissabon, Nachbemerkungen zur mündlichen Verhandlung vom 10./11. Februar im Verfahren gegen den Vertrag von Lissabon, WHI – Paper 05/09.

^[13] Der Subsidiaritätsgrundsatz wurde als „Architekturprinzip“ Europas, Blanke, ZG 1991, 133 (144), unter Verweis auf die Entschließung der Konferenz „Europa der Regionen“ am 18./19. 10. 1989 in München, abgedr. bei: Knemeyer , ZRP 1990, 173 (174), gar als „wichtiger Schritt auf dem Weg zu einer föderalen Verfassung der Europäischen Gemeinschaft“, Schmidhuber/Hitzler (Mitglieder der Europäischen Kommission), NVwZ 1992, 720 (721)., Herzog, in: Hierl , Europa der Regionen, 1995, S. 122ff.; Pipkorn , EuZW 1992, 697f. betrachtet. Auf nationaler Ebene wird dem Subsidiaritätsprinzip vor allem seitens der Bundesländer eine hohe Bedeutung zugemessen, um die das föderale Kompetenzgefüge tangierenden Souveränitätsverluste der Nationalstaaten begrenzen zu können, Ossenbühl, in: ders. (Hrsg.), Föderalismus und Regionalismus in Europa, 1990, S. 117 (146ff.); Schelter, EuZW 1990, 27ff. Dem Subsidiaritätsprinzip liegt die politische Idee zugrunde, dass jede staatliche Tätigkeit dem Wesen nach nur hilfsweise einsetzen soll, und dass eine höhere (staatliche) Ebene keine Aufgaben an sich ziehen darf, die von unteren Ebenen aus eigener Kraft erfüllt werden können Art. 5 EGV regelt die Kompetenzverteilung und vertikale Kompetenzordnung. Stein, NVwZ 1993, 865, verstand das Subsidiaritätsprinzip als Kompetenzverteilungsvorschrift und grenzte sich dabei von der Kommission ab, die das Subsidiaritätsprinzip nur als Kompetenzausübungsregel verstand. Art. 5 EGV enthält eine Kompetenzausübungs- und Kompetenzabgrenzungs-schranke. Art. 5 Abs. 1 EGV begrenzt die Befugnisse der Gemeinschaft auf die im Vertrag festgelegten Ziele und Zuständigkeiten. Art. 5 Abs. 2 schränkt die (unkontrollierte) Verlagerung von nationalstaatlichen Kompetenzen auf die Gemeinschaftsebene ein. Die strikte Beachtung ist ein unerlässlicher Beitrag für eine größere Akzeptanz europarechtlicher Regelungen und Stärkung der nationalen Parlamente. Das Subsidiaritätsprinzip als Prinzip der begrenzten Ermächtigung wird von Merten als Kompetenzzuweisungs- oder –übertragungsschranke bezeichnet. Es ist eine Programmnorm mit Ordnungsfunktion. Das Subsidiaritätsprinzip findet keine Anwendung auf die Aufgabenbereiche, die ausschließlich in die Zuständigkeit der EU fallen. Da die Integrationsentwicklung der EU ein dynamischer, sich fortentwickelnder Prozess ist, lässt sich nur ein klassischer Kern fest zugewiesener Aufgabenbereiche zuordnen. Dazu gehören u. a. die Handels- und Währungspolitik, das interne Organisations- und Verfahrensrecht sowie die Befugnisse zur Beseitigung von Hindernissen bzw. zur Stärkung des Binnenmarktes, Lienbacher, in Schwarze, Art. 5 EGV, RN 17; Callies, in Callies/Ruffert, Art. 5 RN 25.

Die Organe der Gemeinschaft werden im Bereich der konkurrierenden Zuständigkeiten nur dann und insoweit tätig, als die Ziele der geplanten Maßnahmen von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend und wirkungsvoll verwirklich werden oder besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können. Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Kompetenzverlagerung sind damit ein Erforderlichkeits- und Effizienzkriterium, Lienbacher, aaO., RN 20. Die Gemeinschaft darf folglich nicht tätig werden, wenn entweder die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten ebenfalls oder genauso erfolgreich wie von der Gemeinschaft verwirklicht werden können, Grabitz/Nettesheim, Art. 5b RN 31; Callies, Art. 5 EGV RN 39ff; Lienbacher, RN 20.

Es kommt nicht darauf an, ob die Gemeinschaftsorgane aus ihrer Sicht die formulierten Ziele besser erreichen können. Entscheidend ist vielmehr die Erkenntnis, dass nationalstaatliche Maßnahmen allein nicht ausreichen. Die Prüfung erfolgt dabei unter Offensichtlichkeits- und Plausibilitätsgesichtspunkten. Zunächst soll gefragt werden, ob (1) die EG für den betreffenden Bereich überhaupt „zuständig“ ist. Sodann soll geprüft werden, ob (2) eine „ausschließliche“ Zuständigkeit vorliegt, die das Subsidiaritätsprinzip ausschalten würde. Liegt ein Bereich der „konkurrierenden“ Regelungskompetenz vor, soll (3) nach dem sog. „komparativen Effizienztest“ geprüft werden, ob die Ziele der geplanten Maßnahme auf Ebene der Mitgliedstaaten tatsächlich nicht ausreichend erreicht werden könnten. Schließlich soll (4) nach dem sog. „Mehrwerttest“ geprüft werden, ob die Ziele der geplanten Maßnahmen auf EU-Ebene besser erreicht werden können. Das Effizienzkriterium als Entscheidungsbedingung greift dann ein, wenn weder der Mitgliedstaat, noch die Gemeinschaft in der Lage sind, das angestrebte Ziel zu verwirklichen. Bei Anwendung des Kompetenzzuweisungskriteriums Effizienz ist eine Abwägung nach dem Besserprinzip vorzunehmen.

Im Vertrag von Lissabon ist im Rahmen eines Frühwarnsystems den nationalen Parlamenten eine achtwöchige Frist für eine Stellungnahme zu geplanten Europäischen Gesetzgebungs-vorhaben eingeräumt. Die Kommission muss schließlich im ordentlichen Gesetzgebungs-verfahren einen Vorschlag zu einem Gesetzgebungsakt, der einen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip rügt, prüfen, wenn das Quorum an erforderlichen Stimmen erreicht wird (einfache Mehrheit der den nationalen Parlamenten zugewiesenen Anzahl von Stimmen). Blanke, Das Subsidiaritätsprinzip als Schranke des Europäischen Gemeinschaftsrechts, ZG 1991, 133ff; Bogdany, Die vertikale Kompetenzordnung der EU, EuGRZ 2001, 441ff; Nettesheim, Die Kompetenzordnung im Vertrag über eine Verfassung für Europa, EuR 2004, 11ff; Callies, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der Europäischen Union, 1996; Lecheler, Das Subsidiaritätsprinzip, Strukturprinzipien der Europäischen Union, 1993; Pipekorn, Das Subsidiaritätsprinzip im Vertrag über die europäische Union, EuZW 1992, 697ff; Scholz, Europäische Union und deutscher Bundesstaat, NVwZ 1993, 817ff; Schröder, Kompetenzverteilung und Subsidiarität im Konventsentwurf für eine europäische Verfassung, JZ 2004, 8ff; Albin, Das Subsidiaritätsprinzip in der EU - Anspruch und Rechtswirklich-keit, NVwZ 2006, 6299.

^[14] Vgl. BVerfGE 58, 1 [30f.] = NJW 1982, 507; BVerfGE 75, 223 [235, 242] = NJW 1988, 1459; BVerfGE 89, 155 [188] = NJW 1993, 3047, dort zum ausbrechenden Rechtsakt.

^[15] Als Hüter der Verfassung hat der Verfassungsrichter nicht nur darüber zu wachen, dass der Gerichtshof keinerlei politischen Machtbefugnisse usurpiert. Er muss darüber hinaus auch die artbestimmenden Tendenzen des modernen Staats respektieren. Aus diesen ergibt sich vor allem, dass der Verfassungsrichter bei der Ausübung seiner Befugnisse sich weise selbst beschränken muss“ Leibholz, (Hrsg.), Der Status des Bundesverfassungsgerichts, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, 1957, Bd. 6, Der Begriff „Judicial self restraint“ (Verzicht, Politik zu treiben“), Benda, in Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, RN 22; Voßkuhle, in Mangoldt/Klein/Starck III, Art. 93 RN 36; den das GG vorgibt, verfolgt das Ziel, die Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers so wenig wie möglich einzuengen, zum Folgenmanagement und der Feinsteuerung Steiner, NJW 2001, 2922f. Der Grundsatz des judicial-self-restraint zielt darauf ab, den von der Verfassung für die anderen Verfassungsorgane garantierten Raum freier politischer Gestaltung offen zuhalten. Das BVerfG berücksichtigt die Selbstbeschränkung beim Entscheidungsauspruch, indem es beispielsweise statt der Nichtigkeit nur die Unverein-barkeit feststellt. Quasilegislatorische Vorgaben für den Gesetzgeber sind problematisch, Lamprecht, NJW 1994, 3272.

^[16] Vgl. BVerfGE 113, 273 [296] = NJW 2005, 2289. Der Vertrag von Lissabon stellt keine finale Etappe auf dem Weg in die Staatlichkeit der EU dar. Art. 23 GG verhindert, dass aus der europäischen Finalität die nationale Souveränität eingeschränkt wird, indem verfassungsrechtlich Kompetenzschranken der EU errichtet, die von allen nationalen Staatsorganen zu gewährleisten sind. Kompetenzzu- und -übergriffe der EU, die die Strukturprinzipien des Art.1 und 20 GG verletzen, begründen keinen Anwendungsvorrang des EU-Rechts, Art. 79 Abs. 3 GG. Soweit die informationelle Selbstbestimmung vom Schutzbereich der genannten Vorschriften erfasst wird, hat das nationale Recht gegenüber EU-Recht Geltungsvorrang.

^[17] Nettesheim, Entmündigung der Politik (?), FAZ vom 27. August 2009, S. 8. Man ist versucht, die von Nettesheim skizzierte spannungsgeladene Machtbalance mit einem Fragezeichen zu versehen. Das Macht – besser Pflichtbewusstsein der Verfassungsgerichtsbarkeit ist weder als richtig noch als falsch einzustufen. Das BVerfG ist legitimiert, Entscheidungsverfahren, die die Verfassung berühren, Rechte oder tragende Grund- oder Wertentscheidungen beeinträchtigen zu überwachen. Nettesheim betont, dass die Effektivität und Legitimität des Verhältnisses von Politik und Verfassungsgericht ständig zu hinterfragen sei. Das BVerfG hat mit dem Begriff „integrationsfester Verfassungsidentität“ und der Folgerung, dass dieser Bereich auch der demokratisch zu verantwortenden Politik entzogen sei, eine feste, absolute und in der Ordnung des GG nicht zu überwindende Grenze gezogen . Diese Grenze gilt auch für den verfassungsändernden Gesetzgeber. Nettesheim kritisiert, dass unklar bleibe, warum bestimmte Zuständigkeiten so wichtig sind, dass sie nicht einer überstaatlichen Institution überantwortet werden sollen. Dabei geht es aber nicht um eine Vernachlässigung der verfassungsrechtlichen Idee des Wettlaufs guter Argumente, so Nettesheim, und die Stärkung der grundlegenden Dialektik des Verfassungsstaates, sondern um den Schutz der - mit Absolutheitsanspruch ausgestatteten - in Art. 79 Abs. 3 GG erwähnten Rechte und Werte. Für Nettesheim bleibt die Entscheidung des BVerfG eine Entmündigung der Politik. Callies, aaO., stellt kritisch fest, wenn das BVerfG künftig nicht nur eine ersichtliche Kompetenzüberschreitung im Rahmen einer „Ultra-Vires-Kontrolle“ prüfen, sondern darüber hinaus die Verfassungsidentität überprüfen will, dann übernimmt das BVerfG die Integrationsverantwortung, in dem es prüft, ob die Mitgliedstaaten nach Übertragung von Zuständigkeit an die EU noch ausreichend Raum für die Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse bleibt. Ein derart weitgehender nationaler Prüfungsvorbehalt ist nach Callies mit Blick auf die europäische Rechtseinheit problematisch.

Die liberale Idee, wonach sich die Gemeinschaft im täglichen Prozess konstituiert, muss freilich feststehende Regeln beachten, auch die unverrückbaren. Dies schadet nicht der Idee demokratischer Freiheit, sondern schützt sie, vgl. Schorkopf, FAZ vom 16. Juli 2009.

^[18] Schon vor dem Urteil ist das Zerrbild eines europäischen Superstaats, ja gar eines "Leviathans" gezeichnet worden. Ignoriert wurde dabei aber der supranationale "Ist-Zustand" der EU, ihre im demokratischen Konsens der Mitgliedstaaten gewachsene Machtfülle, die sich seit je im vorrangigen, mit unmittelbarer Durchgriffswirkung auf die Bürger ausgestatteten Europarecht Ausdruck verschafft. Der neue Vertrag war nun gerade darauf gerichtet, zu Recht immer wieder kritisierte Defizite etwa durch eine verbesserte Kompetenzkontrolle, eine daran gekoppelte Aufwertung der nationalen Parlamente, einen Ausbau der Befugnisse des Europäischen Parlaments und eine Stärkung der Bürgerrechte zu beseitigen. Auch wenn das BVerfG auf diese Verbesserungen nur am Rande eingeht, so lässt es wohl mit Blick auf Artikel 23 GG gerade deswegen den Vertrag passieren. Das diesbezügliche Ja wird jedoch sogleich durch ein donnerndes Aber konterkariert, Callies, aaO.