Die Geburtsfehler des Emissionshandels

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Vorausgehende Entwicklungen
2.1 Die Klimarahmenkonvention
2.2 Das Kyoto-Protokoll

3. Funktionsweise und Aufbau des Emissionshandels
3.1 Das Prinzip
3.2 Die Umsetzung
3.3 Die Handelsperioden

4. Der Emissionshandel in der Praxis
4.1 Politische Implikationen um die Nationalen Allokationspläne Deutschlands
4.1.1 Der erste NAP 2005-2008
4.1.2 Der zweite NAP 2008-2012
4.2 Internationale Implikationen
4.2.1 Das „Carbon Leakage-Problem“
4.2.2 Die Kompatibilität mit JI und CDM

5. Evaluation
5.1 Innovationsanreiz
5.2 Reduktionswirksamkeit
5.3 Gerechtigkeit
5.4 Zusammenfassung der Evaluation

6. Schlussbemerkung

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Diese Arbeit soll den Erfolg des Emissionszertifikate-Handels als Instrument der internati- onalen Klimaschutzpolitik kritisch hinterfragen. Dieses Instrument ist neben Clean Deve- lopment Mechanism und Joint Implementation ein weiteres Angebot flexibler Mechanis- men, die im Rahmen des Kyoto-Protokolls aus der Taufe gehoben wurden. Sie sollen jenen Staaten, die das Kyoto-Protokoll unterzeichnet haben, Hilfestellung für die Einhaltung der vereinbarten Klimaschutzziele leisten. Dass der Klimawandel menschengemacht ist, bleibt unzweifelhaft. Gleichzeitig steigt der Energiebedarf im dramatischen Ausmaß.

Das Kyoto-Protokoll von 1997 - in den Reihen der internationalen Politik als bahnbre- chend gefeiert - sieht deutliche Reduktionen der Treibhausgasemissionen vor. Eine Mög- lichkeit dafür ist die Suche nach ökonomisch und ökologisch sinnvollen Alternativen zu fossilen Brennstoffen. Die wahrscheinlich quantitativ erfolgversprechendere Herange- hensweise ist aber die schlichte Einsparung von Energie durch technische Innovationen. Dieses Ziel können die Kyoto-Teilnehmer allerdings nur mittels weitreichender Maßnah- men erreichen. Die Vermeidung von CO2-Ausstoß erfordert kostspielige neue Technolo- gien und verfahrenstechnische Umbauten. Die nötigen Investitionen müssen von den Un- ternehmen getätigt werden. Der neue Produktionsfaktor Luft belastet die Wettbewerbsfä- higkeit der Industrie: die betroffenen Unternehmen geben die Produktionskosten an ihre Preise weiter, woraus erhebliche Belastungen für die Volkswirtschaften resultieren. Es ist naheliegend, dass hier ein Zielkonflikt zwischen der Erhaltung einer gesunden Wirtschaft und den Vereinbarungen des Kyoto-Protokolls besteht. In dessen Artikel II ist jedoch aus- drücklich festgeschrieben, dass die Auswirkungen der Klimaschutzmaßnahmen die negati- ven wirtschaftlichen und sozialen Folgen für die Unterzeichner so gering wie möglich gehalten werden sollen.

Das zentrale Ziel des Emissionszertifikate-Handels ist es deshalb, die CO2-Emissionen - mittels Anreizen zum progressiven Umbau für messbare Energieeinsparungen - zu möglichst geringen volkswirtschaftlichen Kosten zu reduzieren.

Seit seiner Einführung durch die europäische Kommission im Jahr 2005 verbleibt der Ein- druck, dass dies nur scheinbar erreicht werden kann. Dieser Vermutung muss kritisch und unter Zuhilfenahme sinnvoller Evaluations-Kriterien nachgegangen werden. Für die Be- wertung des Erfolgs des Emissionszertifikate-Handels drängen sich zunächst die Fragen nach einer volkswirtschaftlich wirklich kostenneutraler Reduktionswirksamkeit und nach einem tatsächlichen Innovationsanreiz auf. Außerdem ist Klimaschutzpolitik im Allgemeinen nur dann gegenüber einer Gesellschaft durchsetzbar, solange der Aufwand auch gerecht verteilt ist. Im Falle wirtschaftlicher Ungerechtigkeiten können für Unternehmen Nachteile entstehen, die deren Existenzgrundlagen gefährden. Im Ausgleich zwischen den Interessensgruppen ergeben sich politische Implikationen, aus welchen inkonsequente Ent- scheidungen resultieren können. Das Ziel könnte so aus den Augen verloren werden. Diese Gefahr droht ebenfalls aufgrund der Machtfülle jener Politikbereiche, die für den Schutz der eigenen Energieversorgung und Industrie verantwortlich sind. Zuviel Schonung jedoch kann bewirken, dass die Emittenten weder Zwang noch Anreiz für den Kraftakt empfinden, die notwendigen Innovationen voranzutreiben. Diese Zusammenhänge geben Anlass zur Sorge, dass der Emissionszertifikate-Handel keinen oder nur einen sehr geringen Beitrag zum Klimaschutz leistet.

Zunächst wird deshalb dessen prinzipielle Funktionsweise dargestellt und die Entwicklung dieses Instruments der Klimaschutzpolitik seit der Klimarahmenkonvention bis heute nachgezeichnet. Im Anschluss daran erfolgt die Evaluation, indem die Qualität der praktischen Umsetzung geprüft wird.

Das Ziel der Arbeit ist es, zu zeigen, dass der EU-Emissionshandel nicht geeignet ist, einen zufriedenstellenden Ausgleich zwischen den Interessen des Klimaschutzes und volkswirt- schaftlicher Interessen zu schaffen. Jene Akteure, an die der Emissions-Zertifikate-Handel zuvorderst gerichtet sein muss, nämlich die besonders emissionsintensiven Energieerzeu- ger, haben die Mittel in der Hand, die Reduktionslast nach unten umzuverteilen. Dies hat zur Folge, dass sie letztlich beim Verbraucher ankommt und das Grundproblem, dass Um- weltschutz für jeden Einzelnen nicht kostenneutral geleistet werden kann, unzureichend in Angriff nimmt.

2. Vorausgehende Entwicklungen

2.1 Die Klimarahmenkonvention

Sämtliche Bekenntnisse, Zielsetzungen und Regelungen der internationalen Klimaschutz- politik basieren auf der Klimarahmenkonvention von 1992. 189 Staaten haben dort nicht nur erklärt, ihre jeweiligen Beiträge zum gesamten anthropogenen Emissionsvolumen quantitativ zu erfassen, sondern auch Programme und Technologien für Treibhausgas- Reduktionen zu entwickeln, anzuwenden und zu verbreiten (UNFCC 1992: 6). „Sie ver- pflichteten sich dadurch, entgegen rein wirtschaftlicher Interessen, zu einer aktiveren und verbindlichen Orientierung in Richtung Klimaschutz“ (LEVIN 2005: 35). Zur Selbstkontrolle der Teilnehmerstaaten untereinander werden in regelmäßigen Abständen Konferenzen abgehalten. Die bekannteste Vertragsstaatenkonferenz der Unterzeichner ist jene aus dem Jahr 1997, die das Kyoto-Protokoll hervorbrachte.

2.2 Das Kyoto-Protokoll

Dieses ist für die Hinführung zum Emissionshandelssystem insofern besonders entschei- dend, als dort erstmals konkrete und rechtsverbindliche Reduktionsziele auch quantitativ formuliert wurden: Die Emissionen von Kohlendioxid (CO2), Methan, Distickstoffoxid, sowie einiger weiterer Spurengase auf Kohlenwasserstoff- und Schwefelbasis im Zeitraum 2008-2012 um durchschnittlich 5,2% im Vergleich zu 1990 zu senken (UN 1997: 3). Die Europäische Union formulierte dementsprechend ein gemeinsames Reduktionsziel von 8% (LEVIN 2005: 43). Die BRD will sich in der Klimaschutzpolitik als Vorreiter verstanden wissen und hat sich seinerseits eine Minderung ihrer Emissionen um 21% vorgenommen (BETZ/SCHLEICH/WARTMANN 2003: 41). Vertreter der größten deutschen Verbände erklär- ten daraufhin gegenüber der Bundesregierung in der „Selbstverpflichtung der deutschen Wirtschaft“ aus dem Jahr 2000, ihren Anteil an den Emissionen bis 2012 um 35% im Ver- gleich zu 1990 zu verringern (BMU 2000).

Die im Kyoto-Protokoll angeführten Instrumente Clean Development Mechanism (CDM), Joint Implementation (JI) (Erklärung in Kapitel 4.2.2) und der internationale Emissions- rechtehandel sollen es allen teilnehmenden Staaten ermöglichen, überall auf der Welt Bei- träge zur Emissionsreduktion zu leisten. Denn „für den weltweiten Klimaschutz ist es un- erheblich, wo Emissionen abgebaut werden. Entscheidend ist, dass sie abgebaut werden“ (BMU 2009).

3. Funktionsweise und Aufbau des Emissionshandels

3.1 Das Prinzip

Zugrunde liegen soll das Prinzip des cap & trade (EEX 2009a). Darunter wird ein System verstanden, nach dem Anteile eines sukzessive sinkenden Gesamtvolumens gehandelt wer- den sollen. Zunächst wird die Gesamtemissionsmenge in einfache Einheiten unterteilt. Ei- ne solche Einheit entspricht einem Emissionszertifikat, also dem Recht, eine Tonne CO2 (EEX 2009b) auszustoßen. Pro Ebene (international, national, regional oder ein einzelner Emittent) werden entsprechende Mengen dieser Emissionszertifikate für einen festen Zeitraum zugewiesen.

Jedes Unternehmen, das zum jährlich vorgesehenen Abrechnungszeitpunkt den Nachweis erbringen kann, weniger Tonnen CO2 ausgestoßen zu haben, als es nach der Menge der ihm zugewiesener Zertifikate berechtigt gewesen wäre, darf die Überschussmenge an Zer- tifikaten zum Kauf anbieten, wie im untenstehenden Schema (Zahlen beispielhaft) illust- riert. (Abbildung 1). Nach dem Prinzip von Angebot und Nachfrage wird also eine sinken- de Verfügungsmasse an CO2-Emissions-Berechtigungen auf die Emittenten verteilt. Auf diese Weise sollen Anreize zu Investitionen in umweltfreundliche Technologien geschaf- fen werden. Jene Emittenten, die Emissionen einsparen, können ihre Gewinne in weitere Verbesserungen ihrer CO2-Bilanz investieren.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Funktionsprinzip des Emissionshandels. Quelle: DEHST 2009.

http://www.dehst.de/SharedDocs/Bilder/Grafiken/Grafik__Handel,property=default.gif

Emissionen können also dort gesenkt werden, wo es am günstigsten ist. Die Kosten für den Zukauf von Emissionsrechten sollen idealerweise mittelfristig höher steigen, als mögliche Investitionen in sauberere Technologien.

„Der Emissionshandel räumt Emittenten die Flexibilität ein, ihre Reduktionsverpflichtun- gen entweder aus eigener Kraft zu erreichen oder diese durch den Zukauf von Emissions- zertifikaten zu erfüllen. […] Gemäß der ökonomischen Theorie stellt der Handel mit Emis- sionsberechtigungen sicher, dass die Reduktionsleistung dort erbracht wird, wo die Ver- meidung von einer Tonne an Schadstoffemissionen am kostengünstigsten erreicht werden kann. Damit minimiert das Instrument unter Ausnutzung des Marktmechanismus die volkswirtschaftlichen Gesamtkosten aller Vermeidungsmaßnahmen“ (BRAUN 2008).

3.2 Die Umsetzung

Das Emissionshandelssystem der EU (EU-ETS) sieht vor, dass innerhalb eines Staates die Zuteilung der Einheiten auf die eigenen Emittenten erfolgt, wobei hier bedarfsentspre- chend besonders viele auf Energieversorgungsunternehmen entfallen. Die staatliche Zutei- lung erfolgt über 27 sogenannte Nationale Allokationspläne (LEVIN 2005: 74). Die Emittenten erhalten ihr jährliches Startkapital an Emissionsberechtigungen zum größten Teil von der Europäischen Kommission, ein kleiner Teil muss ersteigert werden. Die Auktion en erfolgen über die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW 2009).

Als Handels-Plattform für Deutschland und Österreich dient die European Exchange in Leipzig (EEX 2009c). Auf der entsprechenden Internetseite stehen jederzeit tagesaktuelle Informationen zu Transaktionen, zu Handelsvolumina und zu Preisentwicklungen zur Verfügung. Außerdem sind dort sämtliche Teilnehmer gelistet.

Am 30. April jeden Jahres ist Abrechnungstag, also der Prüfungstermin des Kontostandes der Emittenten. Unternehmen mit Sollstand an Zertifikaten werden mit derzeit 100 Euro pro fehlender Tonne CO2 sanktioniert. Außerdem muss jeder Schuldner die entsprechende Fehlmenge nachkaufen (UBA 2009).

Die Weiterentwicklung des Handelssystems von seinem Start im Jahr 2005 an wurde in drei Phasen eingeteilt, die sogenannten Handelsperioden.

3.3 Die Handelsperioden

Nach der Emissionshandelsrichtlinie der EU startete die erste Handelsperiode im Jahr 2005, also drei Jahre vor Inkraftreten der entsprechenden Verpflichtungen aus dem Kyoto- Protokoll im Jahr 2008. So festgeschrieben im Grünbuch der EU sollte diese vorgezogene Versuchsphase bereits einen „vertrauteren Umgang mit dem Instrument“ (LEVIN 2005: 68) ermöglichen.

Für diese Anfangsphase wurden 95% der Zertifikate gratis zugeteilt, nur 5% an den meistbietenden versteigert. In einem nächsten Schritt für den Zeitraum ab 2008 (zweite Handelsperiode, entsprechend der erste Verpflichtungsperiode nach Kyoto-Protokoll) wurden 90% Zuteilung angesetzt (EU 2003: 5).

Mit einbezogen sind seit 2008 EU-weit 12.000-15.000 Unternehmen, darunter etwa 2000 deutsche (LEVIN 2005: 71). Tatsächlich reduziert wurde die Menge an verfügbaren Zertifikaten europaweit um 6,8 % (EK 2007). In Deutschland wurden für die erste Handelsperiode „495 Mio. t CO2 jährlich zugeteilt. […] Für die zweite Handelsperiode (2008-2012) steht ein Gesamtbudget von 451,86 Mio.“ (UBA 2009a).

Ab 2013 wird die dritte Handelsperiode beginnen, ab der die Modalitäten für den Emissi- onshandel erheblich verschärft werden sollen. Zu den wichtigsten Änderungen gehört, dass es keine 27 nationalen Allokationspläne mehr geben wird, sondern nur noch einen gemein- samen für alle Mitgliedsstaaten. Die Europäische Kommission will eine EU-weite Ge- samtobergrenze für CO2-Emissionen festlegen und es ist eine jährlich Senkung des Zertifi- kate-Budgets von 1,74 % vorgesehen (EU 2009: 2). Des Weiteren soll das Emissionshan- delssystem dann für 95% der großen Industrieunternehmen gelten (RWE 2009). Der Anteil der über Versteigerung zu erwerbende Zertifikate soll ab 2013 bis 2025 schrittweise auf 100% erhöht werden. Außerdem ist die Einbeziehung des gesamten über europäische Flughäfen abzuwickelnde Flugverkehr geplant. Zuletzt sollen neben CO2 auch weitere re- levante Schadstoffe wie Methan, Distickstoffoxid oder diverse Kohlenwasserstoffe unter zu handelnde Emissionen subsumiert werden (EU 2009: 1-25).

Die drei Phasen seit 2005 bis über 2013 hinaus zeichnen das vordergründige Bild einer stringenten Entwicklung von einer einleitenden, konsequenzarmen Erprobungsphase hin zu einem voll funktionsfähigen, die Emittenten fair aber bestimmt in die Pflicht nehmenden System, dessen Folgekosten sich nach dem Verursacherprinzip verteilen und sich minimie- ren sollen. Ob dies tatsächlich zutrifft, gilt es im Folgenden zu ermitteln. Dazu ist zunächst ein genauerer Blick auf die beiden Nationalen Allokationspläne Deutschlands sinnvoll.

4. Der Emissionshandel in der Praxis

4.1. Politische Implikationen um die nationalen Allokationspläne Deutschlands

Die nationalen Allokationspläne (NAP) Deutschlands werden der Evaluation vorangestellt, da sie als innerdeutsches Resultat gewissermaßen als Tatsachenbericht geeignet sind, wie es um die Akzeptanz und um die Sachdienlichkeit des EU-ETS bestellt ist. Der erste NAP entsprach der europäischen Erprobungsphase von 2005-2008. Der zweite läuft derzeit bis 2012. Sie sind für den Versuch, den Erfolg des Emissionshandels messbar zu machen, sehr aufschlussreich. Auf der Suche nach politischen Implikationen wird man nämlich ebenso während der Aushandlung wie auch in der Durchführung der NAP fündig.

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