Die Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung im Internetzeitalter und deren normativ-rechtliche und institutionelle Rahmenbedingungen

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Literaturstand

3 Politische Kommunikation und Öffentlichkeitsarbeit – ein weites Feld
3.1 Politische Kommunikation
3.2 Politische Öffentlichkeitsarbeit
3.3 Exkurs Propaganda

4 Rechtliche Grundlagen staatlicher Öffentlichkeitsarbeit
4.1 Das Bundesverfassungsgerichtsurteil zu staatlicher Öffentlichkeitsarbeit von 1977
4.2 Informationspflicht der Bundesregierung

5 Amtliche Akteure der Öffentlichkeitsarbeit
5.1 Das Presse und Informationsamt der Bundesregierung
5.1.1 Organisation und Modernisierung
5.1.2 Aufgaben
5.2 Regierungssprecher
5.3 Bundespressekonferenz

6 Der Internetauftritt der Bundesregierung
6.1 Die Regierungsseiten
6.2 Vorteile und Herausforderungen des Internets für die Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung

7 Fazit

Anhang

1 Einleitung

„Ich freue mich auf Weihnachten“ - so wandte sich Bundeskanzlerin Angela Merkel am 23.12.2006 über Video–Podcast direkt an die Bürger^{1 2}. Unabhängig davon ob sich die Bundeskanzlerin über Weihnachten freute oder nicht, soll das Beispiel verdeutlichen, dass die Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung in den letzten Jahren einem starken Wandel – Stichwort digitale Regierungskommunikation – unterworfen war. Mit oder ohne Internet, im Vergleich zu den anderen Akteuren verfügt die Bundesregierung als „aktives Handlungszentrum des politischen System“³ und der Institution des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (BPA) über hervorragende Chancen im Wettbewerb um mediale Aufmerksamkeit. Bei einem geplanten Etat von über 92 Mio. Euro⁴ allein für das BPA im Haushaltsjahr 2007, stellt sich die Frage, aus welchen normativ-rechtlichen Grundlagen sich staatliche Öffentlichkeitsarbeit in der Bundesrepublik begründet. Für ein demokratisches Regierungssystem ist es problematisch, wenn die Regierung „über aus Steuereinnahmen finanzierte Möglichkeiten für die auch parteipolitisch nützliche Eigenwerbung verfügt, die Oppositionsparteien aber nicht“.⁵ Das Verdikt möglichst parteiunabhängiger Regierungskommunikation ist in einem System, in dem die Regierung aus den Mehrheitsparteien hervorgeht jedoch nicht immer leicht zu erfüllen. Hier kommt es auf die rechtlichen Grundlagen sowie die institutionelle Ausgestaltung an. Ziel der Arbeit ist herauszuarbeiten, unter welchen rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen Öffentlichkeitsarbeit durch die Bundesregierung betrieben wird. Des Weiteren wird an Hand des Internetauftrittes der Regierung ein konkreter Einblick zu den Methoden regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit gegeben.

Das Thema wird dabei in drei Schritten bearbeitet. Zuvor soll jedoch Öffentlichkeitsarbeit innerhalb des Forschungsfeldes der politischen Kommunikation eingeordnet werden und gegenüber dem Begriff Propaganda abgegrenzt werden. Vorwiegend unter Auswertung der maßgeblichen Verfassungsgerichtsurteile und deren Begründungen zu staatlicher Öffentlichkeitsarbeit soll eine Antwort auf die Frage gefunden werden, welche rechtlichen und normativen Grundlagen es für staatliche Öffentlichkeitsarbeit in der BRD gibt. Anschließend wird die institutionelle Ausgestaltung näher betrachtet. Der Schwerpunkt liegt hier auf der zentralen Institution, dem BPA⁶ unter Vorsitz des Regierungssprechers. Welche Leistungen werden durch das BPA erbracht und wie werden Sie erbracht?

Vor dem Hintergrund der in den letzten Jahren stark angestiegenen Verbreitung und Nutzung des Internets soll in einem weiteren Schritt geklärt werden, wie die Bundesregierung mit Hilfe des BPA auf diese Entwicklung im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit reagiert hat und welche Vor- und Nachteile sich aus diesem Medium ergeben. Beispielhaft werden hiefür die beiden dauerhaften Homepages der Bundesregierung (http://www.bundeskanzlerin.de, http://www.bundesregierung.de) vorgestellt.

2 Literaturstand

In der Politikwissenschaft wurde die politische Öffentlichkeitsarbeit lange Zeit eher stiefmütterlich behandelt und auch heute noch scheint das Thema unter einem Aufmerksamkeitsdefizit der Politikwissenschaft zu leiden. Bis zum Erscheinen des ersten wissenschaftlich fundierten Werkes des Politik- und Kommunikationswissenschaftlers Franz Ronneberger⁷, bot lediglich ein Artikel von Albert Oeckel in dessen Handbuch der Public Relations (PR)⁸ Informationen zu politischer Öffentlichkeitsarbeit.⁹ Aufmerksamkeit erlangte das Thema durch die Herausgabe eines Sammelbandes von Ulrich Sarcinelli¹⁰, der den Begriff der Politikvermittlung zum Untersuchungsgegenstand hatte und u. a. das Verhältnis zwischen Politik und öffentlicher Darstellung bzw. zwischen Journalismus und politischer Öffentlichkeitsarbeit näher beleuchtete. Eine erste umfangreiche Studie zur Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung veröffentlichte 1992 Frank Schürmann.¹¹ In dieser juristischen Dissertation wird eine breite rechtliche Einordnung des Themas geleistet, jedoch fehlt es an einer ausreichenden Verortung von Regierungskommunikation im politischen Prozess. Dies leisten die Beiträge von Günter Bentele und Barbara Pfetsch im zweiten Sammelband von Ulrich Sarcinelli.¹² Günter Bentele liefert in seinem Beitrag die notwendige Begriffsdefinition für politische Öffentlichkeitsarbeit als Ausgangsbasis für die vorliegende Arbeit.¹³ Barbara Pfetsch ordnet in ihrem Beitrag Regierungskommunikation umfassend ins politische System der Bundesrepublik ein.¹⁴ Zu den neueren Erscheinungen auf dem Gebiet der Politischen Kommunikation zählt der 2003 erschienene Sammelband von Sarcinelli.¹⁵. Hier ist der Beitrag des ehemaligen stellvertretenden Regierungssprechers Peter Rubenstroth–Bauer von besonderem Interesse, da er einen umfangreichen Einblick in die Modernisierung der Regierungskommunikation unter Bundeskanzler Gerhard Schröder gibt.¹⁶ Eine umfangreiche Beschreibung der Funktionen des BPA und des Regierungssprechers im Regierungsprozess nimmt der Beitrag von Jörg-Uwe Nieland und Klaus Kamps ¹⁷ in ihrem 2006 erschienen Sammelband „Regieren und Kommunikation“ vor.

3 Politische Kommunikation und Öffentlichkeitsarbeit – ein weites Feld

Was ist politische Kommunikation und wie lässt sich der Begriff der politischen Öffentlichkeitsarbeit in ihm verorten und gleichzeitig gegenüber anderen Begriffen abgrenzen? Ein erster Blick in die Literatur verrät, dass es keinen einheitlichen Zugang zu diesem Forschungsfeld zwischen Politikwissenschaft und Kommunikationswissenschaft gibt. Die Kommunikationswissenschaft untersucht hierbei eher die konkrete Ausgestaltung politischer Kommunikationsprozesse, z. b. die Fernsehberichterstattung im Vorfeld einer Landtagswahl. Für die Politikwissenschaft von Interesse ist die Bedeutung politischer Kommunikation für das Funktionieren des politischen Systems und deren Einfluss auf den politischen Prozess, im o. g. Beispiel etwa lässt sich untersuchen, wie sich das Verhalten eines Politikers durch Medienberichterstattung verändert.

3.1 Politische Kommunikation

Richard M. Perloff versteht politische Kommunikation als einen Vorgang, in dem die Bürger, die Medien und die politische Führung Mitteilungen über den politischen Prozess austauschen und interpretieren.¹⁸ Die Kommunikation über politisches Vorgehen wird hierbei klar vom politischen Vorgehen selbst unterschieden. Ottfried Jarren und Patrick Dongens hingegen lehnen eine Trennung zwischen politischem Prozess und politischer Kommunikation ab. Für sie ist politische Kommunikation vielmehr „der zentrale Mechanismus bei der Formulierung, Aggregation, Herstellung und Durchsetzung kollektiv bindender Entscheidungen. Insofern ist politische Kommunikation nicht nur Mittel der Politik. Sie ist selbst auch Politik.“¹⁹ Ein ähnlich weit gefasstes Verständnis von politischer Kommunikation vertreten Sarcinelli und Marcinkowski. Sie sehen Kommunikation nicht als einen Teilbereich von Politik sondern als zentralen Operationsmodus von Politik.²⁰ Bentele versteht unter politischer Kommunikation jedes Kommunikationshandeln, dass sich „entweder thematisch oder aufgrund der Beteiligung von Akteuren des politischen Systems der Politik zurechnen lässt“.²¹ Folgende Grafik von Bentele verdeutlicht sein Verständnis von politischer Kommunikation:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1. Bentele, Günther (1998): Feld der Politischen Kommunikation, 131.

Bentele gelingt es damit, das Forschungsfeld der politischen Kommunikation unter Berücksichtigung aller Akteure zu strukturieren und es klar in Bezug zum politischen System zu setzen. Somit wird politische Kommunikation analytisch erst fassbar, da sie eben nicht als ein gesellschaftliches Totalphänomen gesehen wird.

3.2 Politische Öffentlichkeitsarbeit

Politische Öffentlichkeitsarbeit ist integraler Bestandteil politischer Kommunikation. Das Schema von Bentele begrenzt den Bereich der politischen Öffentlichkeitsarbeit auf das politische System und stellt sie anderen Formen der Öffentlichkeitsarbeit, wie etwa der von Parteien oder Verbänden entgegen. In diesem Zusammenhang werden häufig die Begriffe Regierungskommunikation und Politikvermittlung genannt. . Regierungskommunikation wird häufig gleichrangig mit regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit verwendet, geht jedoch weiter, da sie zusätzlich die Kommunikation der Regierung innerhalb des Regierungssystems sowie mit der Regierung betrachtet.²²

Ähnlich verhält es sich, mit dem von Sarcinelli eingeführten Begriff der Politikvermittlung. Hierbei handelt es sich um einen häufig synonym verwendeten Begriff, der sich auch als Oberbegriff, für die von den politischen Akteuren und Institutionen betriebene öffentlich-politische Kommunikation verstanden werden kann. Somit schließt er neben klassischer Öffentlichkeitsarbeit auch Kommunikationshandlungen wie etwa Regierungserklärungen mit ein.²³

Jarren plädierte in seinem 1994 erschienen Aufsatz für ein Verständnis von politischer Öffentlichkeitsarbeit als “Management von Interdependenzbeziehungen zwischen politischen Institutionen und seinen Umwelten“, wobei es vor alle um die Abstimmung politischer Aktivitäten mit gesellschaftlichen Bedürfnissen geht. ²⁴ Bentele nimmt einen ähnlichen Standpunkt ein. Er spezifiziert politische Öffentlichkeitsarbeit als einen „Teil des Kommunikationsmanagements politischer Institutionen und Akteure mit ihren externen und internen Umwelten“.²⁵ Mit dieser Definition stellt er den Bezug zum politischen System her und schließt PR von Akteuren und Institutionen, die mit dem politischen System in Berührung kommen, beispielsweise Verbände oder Nichtregierungsorganisationen, aus. Ferner trifft Bentele, wie in Abbildung 1 dargestellt, eine Unterscheidung in funktionale und organisierte PR. Funktionale PR bedeutet für ihn die Kommunikation von Politikern, beispielsweise in Talkshows. Für Politiker stellt dies nur eine Teilfunktion ihrer beruflichen Rolle dar. Anders hingegen die organisierte oder auch institutionalisierte PR. In diesem Bereich ist Öffentlichkeitsarbeit zentrale Hauptfunktion von Abteilungen oder Institutionen, wie dem BPA oder den Pressestellen der Ministerien betrieben.²⁶

3.3 Exkurs Propaganda

Propaganda und Öffentlichkeitsarbeit haben eines gemeinsam: Bei beiden geht es um Machtlegitimation. Ursprünglich neutral als Bemühen um Unterstützung für eine Meinung oder eine Handlung verwendet, ist der Propagandabegriff heute durch seine Überstrapazierung in totalitären Systemen des 20. Jh. weitgehend in Misskredit geraten. Heute wird unter Propaganda somit vorwiegend die manipulative Art der Einflussnahme auf die Einstellungen der Bürger verstanden. Wahrheitsgemäße Faktendarstellung spielt bei Propaganda eine untergeordnete Rolle. Sie ist oft einseitig und beschönigend, arbeitet mit Stereotypen und Feindbildern, vermischt Meinungen und Information. Unabhängig von den Erfahrungen mit Propaganda in Diktaturen, ist Propaganda für jede Gesellschaft Gift. Sie unterbindet den freien Diskurs, erzeugt uniforme Bilder der Realität und zielt letztendlich auf die geistige Kontrolle der eigenen Bürger ab.²⁷ Schürmann ist jedoch nicht zuzustimmen, wenn er Propaganda als ausschließliches Phänomen von Diktaturen beschreibt²⁸, vielmehr besteht auch in demokratisch verfassten Gesellschaften immer wieder die Gefahr, dass Regierende eine Informationspolitik betreiben, die wenig mit wahrheitsgemäßer Aufklärung der Bevölkerung zu tun hat. Ein Beispiel der jüngeren Zeit ist die Rede des ehemaligen US-Außenministers Colin L. Powell vor dem Weltsicherheitsrat am 05. Februar 2003. Die Vorlage von angeblichen Beweisen über Massenvernichtungswaffen im Irak diente als Rechtfertigung vor der Weltöffentlichkeit, den Waffengang gegen den Irak zu legitimieren. Unter anderem damit solche Ereignisse Einzelfälle bleiben, sollte es in demokratischenStaaten Rechtsgrundlagen für staatliche Öffentlichkeitsarbeit geben. Wie sehen diese in der Bundesrepublik aus?

[...]

¹ Um der besseren Lesbarkeit willen werden im Folgenden nur männliche Formen verwendet.

² Video Podcast abrufbar unter http://www.bundeskanzlerin.de Zugriff auf Seite am 07.05.2007.

³ Vgl. Pfetsch, Barbara ( 1998): Regieren unter den Bedingungen medialer Allgegenwart. In: Sarcinelli, Ulrich (Hrsg.): 241.

⁴ Vgl. BT Drs. 16/2300, EPL, 21.

⁵ Vg. Jarren, Ottfried; Dongens, Patrick ( 2006): Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft. Wiesbaden, 142.

⁶ Vgl. Jarren, Ottfried; Donges Patrick (2006): 241..

⁷ Vgl. Ronneberger, Franz (1977): Legitimation durch Information. Düsseldorf, Wien.

⁸ Gemäß wissenschaftlichen und berufspraktischen Usus werden die Begriffe Öffentlichkeitsarbeit und PR synonym verwendet.

⁹ Vgl. Oeckl, Albert (1964): Handbuch der Public Relations. Theorie und Praxis der Öffentlichkeitsarbeit in Deutschland und der Welt, München, 114ff.

¹⁰ Vgl. Sarcinelli, Ulrich (Hrsg.) 1987: Politikvermittlung. Beiträge zur politischen Kommunikationskultur, Stuttgart.

¹¹ Vgl. Schürmann, Frank 1992: Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung. Strukturen, Medien, Auftrag und Grenzen eines informalen Instrumentes der Staatsleitung, Berlin.

¹² Vgl . Sarcinelli, Ulrich (Hrsg.) 1998: Politikvermittlung und Demokratie in der Mediengesellschaft. Beiträge zur politischen Kommunikationsstruktur, Bonn.

¹³ Vgl. Bentele, Günter ( 1998): Politische Öffentlichkeitsarbeit. In: Sarcinelli, Ulrich (Hrsg.): 124-145.

¹⁴ Vgl. Pfetsch, Barbara ( 1998): Regieren unter den Bedingungen medialer Allgegenwart. In: Sarcinelli, Ulrich (Hrsg.): 233-252.

¹⁵ Vgl. Sarcinelli, Ullrich; Tenscher, Jens (Hrsg.) (2003): Machtdarstellung und Darstellungsmacht. Beiträge zu Theorie und Praxis moderner Politikvermittlung.

¹⁶ Vgl. Ruhenstroth – Bauer, Peter (2003): Moderne Regierungskommunikation. Aktuelle Konzepte, Strategien und Vorhaben des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung , In: Sarcinelli, Ullrich; Tenscher, Jens (Hrsg.): 35.

¹⁷ Vgl. Nieland, Jörg-Uwe; Kamps, Klaus (2006): Regierungssprecher im Regierungsmanagement. In: Dies. (Hrsg.): 215-238.

¹⁸ Vgl. Perloff, Richard M. (1998): Political Communication. Politics, Press and Public in America, Mahwah NJ, London, 8.

¹⁹ Vgl. Jarren, Ottfried; Donges Patrick (2006): 22.

²⁰ Vgl. Sarcinelli, Ullrich (2005): Politische Kommunikation in Deutschland. Zur Politikvermittlung im demokratischen System, Wiesbaden, 17.

²¹ Vgl. Bentele, Günther 1998: 130.

²² Vgl. Gebauer, Klaus-Eckart (1998): Regierungskommunikation. In: Sarcinelli, Ulrich; Jarren, Ottfried, Saxer, Ulrich (Hrsg.): 464.

²³ Vgl. Bentele, Günther (1998): 134.

²⁴ Vgl. Jarren, Ottfried (1994): Kann man mit Öffentlichkeitsarbeit die Politik retten? Überlegungen zum Öffentlichkeits-, Medien,- und Politikwandel in der modernen Gesellschaft, In: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 4, 672.

²⁵ Vgl. Bentele, Günther (1998): 130.

²⁶ Vgl. Bentele, Günther (1998): 136.

²⁷ Vgl. Schürmann, Frank (1992): 66f.

²⁸ Vgl. Ebd.: 67